土地调整规划范文

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>> 土地利用总体规划调整中的实施评估思考 广西土地利用总体规划调整对当地经济的影响 全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年） 国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）的通知 中国土地利用总体规划存在的问题及其完善路径探究 对土地利用总体规划与主体功能区规划有关问题的思考 关于城市总体规划和土地利用总体规划编制的思考 土地利用总体规划与城市总体规划的衔接 对土地利用总体规划环境影响评价若干问题的思考 对新一轮土地利用总体规划修编实施的若干思考 市县级土地利用总体规划修编的几点思考 关于新一轮土地利用总体规划修编的思考 土地利用总体规划编制与实施的思考和建议 关于县乡级土地利用总体规划修编的思考 土地利用总体规划实施评估的思考 关于土地利用总体规划编制和实施的思考 对新一轮土地利用总体规划修编的建议 中国土地利用总体规划实施评价研究综述 我国土地利用总体规划存在的法律问题及建议 新形势下土地利用总体规划调整完善探讨 常见问题解答 当前所在位置：.2008-10-24.

[2] 国土资源部关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）调整方案的通知[EB/OL].中国财经网.http：//.cn/roll/20160808/3849444.shtml.2016―08―08.

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[4] 郭芳.中国粮食地图：从“南粮北运”到“北粮南运”[EB/OL].经济网.http：//

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【关键词】土地利用总体规划、结构调整目标、生态足迹

1引言

土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排 [1]。目前，我国环境问题日益严重，土地资源的环境问题更是尤为突出，因此对土地利用总体规划进行环境影响评价研究关系重大。土地利用总体规划环境影响评价是对土地利用总体规划中土地发展战略、土地利用目标和方针、土地利用结构和布局调整、规划实施的保障措施的实施可能对环境带来影响做出预测、分析和评价，并提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施的过程。本文从土地利用结构调整的角度，利用生态足迹法对临湘市土地利用总体规划目标进行了环境影响评价研究。

2生态足迹评价模型

2.1生态足迹法简介

生态足迹理论是由Rees和Wachernagel提出并完善的一种可持续发展的生物物理评价方法[2]。该方法通过测算人类对自然生态服务的需求与自然所能够提供的生态服务之前的差距，评价人类对自然资源的利用情况并较准确地判定评价对象的可持续发展程度和状况[3]。其基本思想就是把消费与支持消费需要的各类土地联系起来，把物质消费转换为生态生产性土地面积，以此来度量人类消费对生态资源的占用和对生态环境的冲击[4]。

2.2生态足迹法的基本假设

生态足迹的概念和计算主要基于以下假设：人类消费的大多数资源和产生废弃物的数量是可以确定的；这些资源和废物流可转换成相应的生物生产面积；每单位土地面积转化为全球均衡面积，每单位全球均衡面积代表着相同的生物生产力；各类土地在空间上是互斥的，即一块土地只能有一种属性，这样就能对各类土地进行加总；自然系统能够提供的生态服务量也可以表达为标准化公顷为单位的生态生产面积；人类对土地面积的需求可以超越自然可提供的土地面积。

2.3生态足迹法的计算模型

4措施建议

综合以上的分析结果，本文认为临湘市土地利用总体规划的结构调整方案，在一定程度上有利于提高该市的生态承载力，改善其生态环境，但可以采取以下几方面措施使方案的实施更好地降低临湘市的土地生态压力。第一，充分、合理地开发利用自然资源，保护良好的生态环境；第二，保护耕地，提高耕地质量等级，合理调整农业种植结构，增加耕地的产出率；第三，保护林地并适度开发利用林业资源；第四，控制建设用地规模，提高空间利用率，节约集约利用建设用地。

参考文献

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一、指导思想

进一步加强国有存量土地资产管理，规范对土地使用者因改变用途、利用现状和容积率等土地使用条件，涉及土地资产的补充处置，维护土地市场公开公平公正的交易规则，实现政府的土地收益权，促进廉政建设。

(一)全面实行经营性土地公开交易，完善市场配置机制。

凡商业、旅游、娱乐、金融、办公、房地产开发等经营性用地，坚持以招标、拍卖或挂牌方式出让国有土地使用权。对于原工业、仓储、市政公用、交通、教育医疗等非经营性用地，按照规划须改变为经营性用地的，也必须实行公开交易。全面实行建设用地有偿使用制度，包括行政机关事业单位盈利性的非自用办公用房，街道社区居委会盈利性的对外服务用房，均要按照出让方式供地。

(二)维护土地供地条件的严肃性，防止产生新的不公平竞争。

根据法律法规规定，建设单位使用国有土地，必须按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定执行。国有土地使用权的供地条件具有法律严肃性，约定的各项规划条件和用地范围不应随意调整。除政府要求改变土地利用规划条件之外，都不得改变原批准的土地利用规划条件。确需改变土地用途、容积率的，必须经原出让方和规划部门同意，依法报经市、县级市人民政府批准，并按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。

(三)建设项目规划调整产生土地增值收益归政府，防止国有土地资产流失。

因规划条件调整产生的土地增值属于级差地租，归地方政府所有，防止土地使用者通过改变土地用途和容积率等非正当途径获取额外利益，导致国有土地资产流失。

二、适用范围

国有存量建设用地，包括经营性和非经营性的划拨或出让国有土地使用权。主要指下列五种情形：

(一)原为国有存量经营性用地，须进行翻扩建，改变原土地利用状况和提高土地利用率的；

(二)原国有存量非经营性土地，保持工业或其他非经营性用途不变，须进行转让、翻扩建的；

(三)原国有存量工业用地、公益事业用地、机关办公用地等非经营性土地，利用原有建筑物现状，暂时不进行翻扩建，但实际用途转变为经营性用途的；

(四)协议出让的土地，通过公开交易取得的土地，调整规划利用条件的；

(五)涉及法院裁定协助执行、企业抵债、拍卖行拍卖的土地。

三、处置方式

根据上述不同情形，对土地资产确定不同的补充处置方式：

(一)经营性土地翻扩建的。若宗地未纳入政府统一规划改造范围，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者才可以进行翻扩建，并应当根据新的规划条件，按市场价格补缴土地出让金。若宗地已纳入政府统一规划改造范围，且土地使用者能按照政府统一规划要求改造的，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者可以进行翻扩建，并应当根据新的规划条件，按市场价格补缴土地出让金；若土地使用者不能按照政府统一规划要求改造的，将由政府优先收购储备，实行公开交易。

(二)非经营性土地翻扩建的。若原土地用途和城市总体规划确定的用地性质相一致的，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者可以进行翻建，不再补缴土地出让金；若原土地用途和城市总体规划确定的用地性质不一致的，且城市总体规划确定的用地性质为商业、旅游、房地产开发等经营性用途的，则土地使用者不得进行翻扩建，将由政府优先收购储备，实行公开交易。

(三)利用现有建筑改变土地用途的，必须经规划和国土部门批准，不得擅自改变土地用途。

对于在2001年7月我市实行土地公开交易制度以前已改变土地用途，并经规划部门批准的，土地使用者可申请完善相应手续，一次性补缴土地出让金后调整土地用途。对于经营性土地公开交易制度实行以前已改变土地用途，且土地使用者未申请一次性补缴土地出让金的，以及经营性土地公开交易制度实行以后改变土地用途的，若是行政划拨土地，则按照《省政府办公厅转发省国土管理局等部门关于对出租和改变用途的国有划拨土地收取年租金的请示的通知》（苏政办发〔1998〕50号）精神，根据规划批准意见，按年度收取改变用途土地年租金；若是出让土地，则按年度收取土地收益。

采取交付土地年租金或年度土地收益的，土地使用权登记原用途不变。

(四)司法裁决、他项权利实现、拍卖行拍卖等引起的土地使用权转让，若宗地已纳入规划改造范围，在维护权利人合法权益的前提下，政府可以依法收购。涉及改变土地批准用途的，按照本意见相关条款执行。

(五)原协议出让土地、公开交易的经营性用地，改变原出让约定的规划条件的，报经县级市以上人民政府批准后，根据新的规划条件，按市场价格向政府补缴土地出让金。

四、程序和要求

根据各种情况及相应处置方式，按以下程序办理相关手续：

(一)涉及国有存量经营性土地提高容积率的项目。

1、规划方案的审核批准。规划部门受理土地使用者申报的规划方案，审核并报经政府批准后，书面函告国土部门。

2、国土部门根据规划部门函告，对土地容积率提高需补缴地价的项目，书面函告发改、建设、房管部门，并同时根据规划审定的具体方案，核定补充土地处置意见，报经政府批准，补缴土地出让金后，再次书面告知发改委、规划、建设、房管部门。

3、土地使用者到发改委办理项目备案或核准手续后，向规划部门申领《建设工程规划许可证》，进入正常基建程序。

(二)涉及国有存量经营性土地改变原批准用途的项目。在规划方案审核批准前，国土、发改、规划等部门进行会办，会办意见报经政府批准后按照上款的程序进行。

(三)司法裁决、他项权利实现、委托拍卖行拍卖等涉及土地使用权转让的项目。对土地权属不合法、土地实际用途和批准用途不一致，以及国有划拨土地、集体土地使用权等，法律法规明确不符合土地转让条件的，应在裁决、处置、拍卖前先完善法定土地手续；确因债权处置需要，须在完善法定土地手续前裁决、处置、拍卖的，应按土地管理法律法规的要求处置，依法完善土地手续，维护债权人的合法权利。

五、补缴地价

对于经营性土地，具体处置时应根据调整原因、时间、幅度和规划用途、土地性质等因素按市场价确定地价补差。对于须补缴土地出让金的经营性用地，原则上以规划方案批准时间为同一时点，对照新旧不同的规划条件土地评估差价，作为地价调整和补缴土地收益的基数。

(一)容积率改变的，根据具体情况相应调整土地出让金。

1、超过土地出让合同约定的容积率，或超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金。

2、自行降低土地出让合同约定的容积率或原规划部门批准容积率的，土地出让金不作调整。

3、由于政府基础设施建设等客观因素影响原批准的容积率不能实施，以及政府要求降低容积率的，根据评估差价可以相应调整出让金。

4、定销商品房项目用地容积率改变的，按原出让公告确定的房价、成交楼面地价以及调整容积率后的楼面地价，相应调整土地出让金。

(二)土地用途调整的，按照评估差额全额补缴土地出让金。

(三)行政划拨方式取得的经营性土地进行翻扩建的，根据原利用现状补办出让手续，按照规定比例收取原利用现状下的土地出让金，在此基础上按照规划调整的具体情况，由土地使用者全额补缴土地出让金。

(四)利用原建筑物将土地改变为经营性用途的，2001年7月前已发生的，土地使用者可申请一次性补缴土地出让金。划拨土地依据经营性用地市场评估地价按规定比例补缴土地出让金；出让土地按照不同用途评估的差额补缴土地出让金。

2001年7月前已改变用途，但未申请一次性补缴土地出让金的，以及土地公开交易制度实施以后改变用途的，划拨土地按照市政府公布的改变用途年租金标准征收，出让土地则根据不同用途评估地价差额，还原折算成每年土地收益，逐年征收。

六、转让条件

根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》及国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）文件规定，土地使用权转让必须符合以下条件：

(一)出让土地使用权必须依法转让，划拨土地使用权未经县级市以上人民政府批准，不得擅自转让。

(二)缴清土地出让金，领取土地使用证。涉及改变土地规划条件，进行土地资产补充处置的，还需提供土地完善手续的证明。

(三)按照出让合同约定进行投资开发，完成投资总额的25%以上（不含土地出让金）。

(四)已经建有房屋转让时，应当持有变更后房屋所有权证书。

(五)工业用地依法转让后需续建或新建厂房的，受让方须提供新的立项批复和规划意见。

(六)凡土地使用权转让，须经具备土地评估资质的评估机构进行评估。转让双方应如实申报成交地价，低于市场评估地价20%以上的，政府实行优先收购。

《城市房地产管理法》等法律法规明确禁止转让的，土地使用权不得转让。土地使用权转让后，必须按照国家和省有关规定缴纳相关税费后办理土地登记手续。

经营性土地分割转让的，转让后土地使用者必须按照原整体规划方案建设开发。

规范以土地资产为股权的转让行为，对取得土地使用权超过2年未开发的土地资产，不得以股权转让方式转让土地使用权，政府将依法收回。

七、土地登记

(一)进一步细化土地登记。除根据现行土地分类和登记规程，土地使用证还须根据出让合同或补充处置意见载明具体的规划利用条件。

(二)严格土地证书查验制度。初始发放土地使用证时，要根据出让合同约定的项目建成时间，注明土地证的有效期限。有效期内，建设项目竣工验收通过后，换发土地使用证。超过有效期限的，土地使用者必须向国土部门提交书面说明和延期申请。

(三)土地分割转让实行许可制度。除在土地公开交易公告中明确可分割销售以外，对于宾馆（包括公寓式酒店）、超市、各类交易市场、经营性的物流用地原则上不得进行分割销售。对于经营性的打工楼、文体、教育、科研、医疗卫生、福利院、养老院、艺术馆、博物馆等项目用地，不得进行分割转让。

(四)对改变土地利用规划条件的项目，在未完善土地手续、补缴土地出让金前，不办理土地抵押、变更和分割登记手续。

八、建立协调机制

加强国有存量土地资产管理，规范对改变土地利用条件涉及土地资产处置，涉及各有关部门的管理职能，需要部门之间加强沟通协调，完善配套措施，健全工作规程，规范申报和流转程序，便于在项目实施前完成土地资产处置，维护土地市场和房地产市场的良好秩序。

(一)建立沟通协调机制。发改、规划、国土、建设、房管等相关部门，在规划选址、规划方案审批、建设项目备案和核准、用地审核、销售许可等各个环节，要各司其职，密切合作，采取通过相关事项书面告知和会办等形式，加强信息沟通协调，确保部门各自职责到位。

(二)规范土地评估行为。土地资产的处置及转让，都须经具备土地评估资质的评估机构进行土地评估，涉及上缴政府土地出让金和土地收益的，应由一级资质的评估机构评估。国土部门要进一步加强对土地评估机构的管理和监督。

(三)规范开工报建程序。改变土地利用条件的开工报建项目未取得规划和土地部门批准手续的，不予发放《建设工程施工许可证》。

(四)严格房屋销售制度。土地开发使用单位申请办理预售许可证或销售许可证时，必须提供国有土地使用证；涉及用途调整和改变利用条件的，还需提供土地完善手续的材料。

(五)严格项目竣工验收制度。项目竣工后，规划、国土部门进行各自单项验收时，对土地用途、容积率等指标要严格审核，符合规划和土地利用条件的，房管、国土部门方可办理房产证和土地分割登记手续。

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关键词：供给侧;土地宏观调控;战略;设计

一、 引言

供给侧结构性改革意味着国家宏观政策的重大调整，旨在调整经济结构，增加供给有效性，实现要素最优配置，注重经济增长的质量和效率。在面临高产能、高库存、高杠杆、高成本等存量矛盾的情况下，只有通过供给侧结构性改革，有针对性地解决这些问题，才能为国民经济的健康持续发展铺平道路。供给侧结构性改革是希望通过改革实现经济结构的调整和优化，从而避免潜在增速的大幅下行，不仅是从要素领域对十八届三中全会“全面深化改革”相关内容的延伸和聚焦，还是适应经济发展新常态的创新之举。对于土地宏观调控来说，发挥其在供给侧结构性改革中的基础性作用，要注重提升土地宏观调控政策制定和实施管理的科学化水平，确保社会经济健康可持续发展。

二、 土地宏观调控在供给侧结构性改革中的内涵

土地宏观调控实质上就是国家以土地作为调控经济运行的措施和政策，对经济运行状态和经济关系进行干预和调整，把微观经济活动纳入国民经济宏观发展轨道，及时纠正经济运行中的偏离宏观目标的倾向，属于供给侧结构性改革的基础性环节。土地宏观调控集中体现了土地政策参与宏观调控的国家意志，通过优化土地利用结构与布局，对土地的数量结构、空间结构和产业结构进行统筹优化，从而实现社会各方利益在空间上的集合和再分配，实现土地、资本、劳动、技术创新等要素的优化整合，实现公平基础上的土地可持续利用，更好地促进经济社会可持续发展。从土地宏观调控供给侧结构性改革视角来看，就是要积极适应经济发展新常态的客观规律，增强规划的前瞻性和统筹协调能力，处理好政府主导规划与资源市场化配置的关系，加强规划的制度供给，从而实现市场经济环境下对土地资源的优化配置。

三、 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略框架设计

战略框架设计如图1所示。

1. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略背景。

（1）经济新常态背景。2011年中国经济总量虽然已经居于世界第二位，但已不复过去30多年平均10%左右的GDP增速水平，经济增长动力不足与经济下行压力并存，经济发展方式面临从粗放型增长转向集约高效型增长转变，可以说，中国经济发展方式的转型已然对土地政策提出了更高的要求，因此，需要把握经济新常态下经济服务化、社会信息化、人口城镇化、产业高端化与发展低碳化的发展趋势，加快推M土地宏观调控供给侧结构性改革，主动适应经济新常态的发展要求，为稳增长提供基础保障。

（2）区域协调发展背景。2014年底中央经济工作会议提出“优化经济发展空间格局”，重点实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，为经济新常态提供了新的战略支撑，也为供给侧结构性改革提供了新的增长点，将成为推动中国经济中长期增长的主要力量，有利于区域间优势互补、协调发展，形成新的区域经济格局，对供给侧结构性改革具有重要的现实意义。对此，需要完善相关领域的制度供给，相应地调整供地政策，加强区域间的新兴产业用地保障和公共基础设施建设的规划引导，促进区域经济的协调健康可持续发展。

（3）新型城镇化背景。针对我国新型城镇化建设中存在的农业转移人口市民化进展缓慢、城镇化质量不高和对扩大内需的主动力作用未充分发挥等问题，2016年2月，国务院出台了关于深入推进新型城镇化建设的若干意见，指出新型城镇化是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力。因此，要以人的城镇化为核心，以城市群建设为主要载体，把握新常态下的土地资源供需形势，通过土地宏观调控供给侧结构性改革提高资源配置有效性，积极稳妥推进中国特色的城镇化道路。

（4）国土制度改革背景。十八届三中全会中涉及土地管理制度改革的内容主要涉及“正确处理政府与市场的关系、建立城乡统一的建设用地市场、深化生态文明体制、赋予农民更多土地财产权利以及健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”这五个方面。对于土地宏观调控供给侧结构性改革来讲，就是要主动适应市场化配置资源的新形势要求，统筹考量土地利用开发和生态环境保护的关系，在增加规划制度供给的同时严格规划管控和用途管制，通过改革创新把握土地供给的数量、质量和时序要求，充分发挥规划的引领作用。

2. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控原则。

（1）服务大局原则。土地宏观调控属于国土资源管理的基础性工作，必须将土地宏观调控供给侧结构性改革与 “三去一降一补”的总体要求深度融合，与国土资源改革的各项任务紧密结合，主动适应经济发展新常态，不断提高土地宏观调控的统筹管控能力。

（2）超前谋划原则。超前谋划就是要处理好土地宏观调控短期与长期目标的关系，通过宏观调控引导资源优化配置，促进经济发展质量、效益和可持续性的有机统一。从短期来看就是要积极落实“三去一降一补”的总体要求;从长期来看要立足于未来，逐步实现规划蓝图的发展内容。

（3）节约集约原则。国土资源节约集约利用是经济发展新常态下的必然选择，也是促进供给侧结构性改革的重要举措。因此，土地宏观调控供给侧结构性改革要通过土地利用结构调整和布局优化、土地综合整治和土地内涵挖潜等措施，促进土地利用综合化、减量化、集约化，为经济社会健康发展提供支撑。

（4）改革创新原则。土地宏观调控供给侧结构性改革的根本出路在于改革创新，土地宏观调控供给侧结构性改革要要围绕加快职能转变，推动土地宏观调控相关审批事项整合，同时并积极开展“多规”试点，促进相关规划的衔接和协调，构建空间规划体系，为供给侧结构性改革奠定可操作、便实施的规划基础。

3. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略功能。

（1）宏观调控功能。土地的宏观调控功能体现在通过严格规划管控和用途管制，在增加规划制度供给的同时处理好国土资源开发利用与生态环境保护的关系，同时遵循市场价值规律和供求关系的变化，为资源优化配置、土地利用结构和布局调整提供规划保障。

（2）规划引导功能。土地宏观调控的引导功能体现在注重区域协调发展，总体把握规划的宏观性、空间性和综合性特征，促进土地利用结构的调整和优化与产业结构调整的数量、空间和时序要求有机结合，同时守住基本农田以及生态保护两条红线，以实现供给侧结构性改革中的人口、资源和环境的协调可持续发展。

（3）城乡统筹功能。土地宏观调控的城乡统筹功能体现在通过保障城乡建设合理用地需求，在综合考虑生产、生活和生态用地需求的情况下，促进土地在城乡实现结构优化、合理布局、效率提高和空间释放。同时，进一步完善基于城乡统筹的土地宏观调控制度，促进城乡土地要素能进行合理的流动。

（4）创新驱动功能。土地宏观调控的创新驱动功能体现在通过创新激发需求进而促进有效供给，通过改革创新把握土地供给的数量、质量和时序要求，实行规划和管理创新，促进合理用地、人口资源疏解、产业结构调整和城市功能提升，优化生产、生活、生态空间，为供给侧结构性改革的顺利实施奠定基础。

4. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略目标。

（1）具有前瞻性的未来型战略目标。土地宏观调控供给侧结构性改革的目标侧重于对未来土地利用的引导，其本质是前瞻性的未来型规划。必然要立意于未来才能体现规划的价值和主导地位。改革目标和规划蓝图的实现是一个长期的动态过程，要通过与时俱进的动态调整，逐步实现最终的宏观规划目标。

（2）具有弹性的开放型战略目标。土地宏观调控作为一个开放型的战略，必须从区域性的宏观战略视角统筹考虑系统内外的能量、物质、信息和价值的交换和变化规律，需要具有一定的弹性，才能做出科学的供给侧结构性改革决策，才能在供给侧结构性改革中发挥土地宏观调控的动态指导性。

（3）具有导向性的资源兼资产型战略目标。供给侧结构性改革中的地域目标不尽相同，在市场经济条件下，要兼顾土地作为资源的自然属性和土地作为资产的社会经济属性，要统筹考虑土地的“资源型”兼“资产型”特点，合理地配置好资源，实现土地利用综合效益的最大化。

（4）具有市场性的调控型战略目标。市场调配资源是市场经济的主要特点，但市场存在一定盲目性，在经济下行压力过大时，通过增加有效土地供给、刺激土地需求以适当提高经济增长质量和速度，反之则减少土地供给量抑制土地需求以调整经济发展步伐，根据国家产业政策调整的动态要求引导用地需求预期。

5. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略任务。

（1）向可持续的土地宏观调控转型。可持续的土地利用是土地宏观调控需要考虑的内容，应做到土地资源配置方向应与及经济社会发展方向相一致，土地资源配置质量应与济可行性、生产稳定性、生态保护性、社会可接受性的综合匹配程度相一致，土地资源配置时序应与土地开发利用的时序相一致，土地资源配置区域应与地区的资源禀赋特点相一致。

（2）向市场配置资源的土地宏观调控转型。土地宏观调控作为政府干预土地利用的手段，应处理好政府规划与市场的关系，将政府宏观调控和市场配置资源有机结合，使市场在资源配置中起决定性作用的同时发挥好政府的宏观引导作用，在土地资源配置中满足供给侧结构性改革对产业结构调整的要求，发挥着调节供给与需求的纽带作用。

（3）向城l统筹的土地宏观调控转型。土地宏观调控是城乡统筹的抓手和平台，要打破城乡二元结构，形成促进城乡协调健康发展的机制。通过土地利用空间布局整合和利用结构调整，提高土地增值收益分配，释放供给侧结构性改革潜力，促进土地利用在规划分配过程中不断优化结构，实现可持续利用。

（4）向多规融合的土地宏观调控转型。“多规融合”是基于社会经济发展整体目标一致性和协调性的考虑，是适应经济新常态发展要求，推进供给侧结构性改革的创新举措。必须通过探索跨区域的统一规划与协同管控机制，实现功能联动、产业对接和区域一体化发展，最终建立统一、高效、可持续的空间规划体系。

6. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略措施。

（1）强化土地规划管控，促进土地利用结构优化。进一步强化土地利用规划管理和用途管制，保护耕地和基本农田，加大生态空间建设力度，控制新增建设用地规模，促进土地利用结构的调整和优化与产业结构调整的数量、空间和时序要求有机结合，以土地宏观调控为“底盘”，支持新产业新业态发展。

（2）加强土地综合整治，推进土地节约与合理利用。促进区域土地综合整治，统筹资源开发与环境保护，促进土地节约集约利用，提升资源环境承载能力，加强“山、水、林、田、湖”生态一体化治理，进一步推进城乡用地增减挂钩、城镇更新工程、低效用地再开发，提高土地对经济社会发展的持续保障能力。

（3）积极推动城乡统筹，构建统一建设用地市场。优化生产、生活、生态空间，促进新型城镇化发展，统筹考虑农村集体经营性建设用地和城市建设用地的供应数量、空间与时间关系，实行统一规划和管理，在符合规划和用途管制前提下盘活农村集体建设用地，建立统一的建设用地指标交易市场，积极推动城乡统筹发展。

（4）释放红利，提高土地市场化配置程度。提高土地资源的市场化配置程度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理调整产业用地政策，创新土地供应方式，合理提高农民个人收益，消除土地价格扭曲，探索征地与农转用审批实质性分离的制度设计，优化审批程序，降低土地使用成本，激发市场创新活力。

四、 结论

土地宏观调控作为政府宏观调控土地资源配置、土地利用方式和土地市场运行的重要手段，在供给侧结构性改革中具有重要作用。对土地宏观调控供给侧结构性改革的认识，是推动供给侧结构性改革必不可少的基础性环节，对供给侧结构性改革认识模糊，就会使土地宏观调控浮于形式，起不到助力供给侧结构性改革、促进经济新常态发展的目的。本文对供给侧结构性改革中的土地宏观调控内涵进行了诠释，并从背景、原则、功能、目标、任务以及措施这6个方面构建了供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略框架，并对框架内容进行了阐述，有助于我们在新的时期以全新的视角思考如何对土地宏观调控进行改进和完善，从而满足推进供给侧结构性改革的需要，服务经济社会发展新常态的大局。

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基金项目：中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目资助“非首都功能疏解的用地规划统筹研究”（项目号：2015016）。

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关键词：土地利用；规划；分析

1 土地利用总体规划实施评估的意义

1.1 “盘点”规划“家底”的需要

各级土地利用总体规划实施期已过半，主观上需要对各自行政辖区内的规划实施情况进行梳理，就耕地与基本农田保护，各类新增建设用地指标的规模、布局、使用、剩余情况，土地开发、整理、复垦任务完成情况，土地供求、土地节约集约利用和土地利用效果，重点工程项目实施，生态用地保护，以及规划实施措施等，进行全面、系统、客观的盘点与评价，掌握基本情况。

1.2 规划修改的需要

随着我省转型综改试验区建设稳步推进，稳增长、调结构、促转型、惠民生政策的逐步落实，随着“十三五”规划的开启，各地产业转型升级步伐不断加快，环境保护的也压力进一步加大，客观上需要对规划进行适度调整与修改[1]。根据《山西省国土资源厅关于新一轮土地利用总体规划实施管理有关事项的通知》（晋国土资发[2014]117号）、《关于市县级土地利用总体规划评估修改工作的指导意见》（晋国土资发[2014]117号）文件精神，对规划修改有强烈要求的市、县（市、区），必须对其土地利用总体规划进行评估，为下一步的规划修改打好基础。

1.3 规划调整完善工作的需要

根据《国土资源部办公厅关于印发的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）文件，其中的《土地利用总体规划调整完善工作方案》第三条工作任务第一款指出：在已经形成的土地利用总体规划中期评估报告的基础上，完善规划中期评估成果，进一步摸清状况、分析趋势、找准问题、查明原因、提出措施[2]。一是以二次调查成果及其连续变更到2013年的土地数据为基础，遵循统一的标准、分类和要求，进一步完善土地规划中期评估成果。二是对耕地减少过多、建设用地增加过快的地方，深入分析原因，有针对性地提出加强管理的措施。三是分析国家近年来出台的促进区域发展、加强生态建设等措施对土地规划实施的影响，提出对策建议。四是在评估过程中，充分利用二次调查、国土资源遥感监测等成果，及时开展资源环境承载力评价研究，明确区域国土资源合理开发利用承载力评价研究，明确区域国土资源合理开发利用承载潜力和方向，为规划目标确定、指标规模调整、空间布局和结构优化等提供科学依据。

2 土地利用总体规划中期评估基础工作

从土地利用总体规划实施评估的成果要求、工作内容、工作步骤、工作方法等来看，从工作方案制定、政策与业务知识学习、规划回顾与分析研究等工作内容与程序着手，依序分步扎实推进，对于理顺工作思路，顺利完成实施评估工作，是大有帮助的。

2.1 制定工作方案与技术方案

编制规划实施评估的工作方案与技术方案，明确工作任务、工作内容、工作程序，进行组织准备、工作培训、技术准备，合理安排时间进度，落实工作经费、工作场地、承担单位等。

2.2 政策与业务知识学习

要搞好土地利用总体规划实施评估工作，必须充分了解与土地利用总体规划相关的法律法规、政策文件、规程规范及相关要求等。否则就无法统筹全局、高屋建瓴，最后必然会造成工作被动。

2.3 回顾、研究与分析

2.3.1 对规划修编、调整与修改情况的回顾、研究与分析

包括对规划修编决策过程的回顾，对规划修编成果的分析研究，对历次规划调整/修改情况的分析研究，对规划数据库图层的分析研究，对规划下达各类新增建设用地指标与规划落实情况的分析研究，对挂钩周转类建新指标与规划落实情况的分析研究，对规划重点建设项目安排的分析研究，对历次规划评审、修改与批复情况的分析研究，分析计算至评估时点的主要规划指标/目标等[3]。

2.3.2 对建设项目用地预审、农用地转用、土地征收、土地供应及基本农田依法核销情况的梳理与统计汇总

通过这一步，要分指标来源，全盘了解各类新增规划建设用地指标（含挂钩周转类指标等）的落实与使用情况，剩余新增建设用地指标的类型、面积与布局情况，单独选址重点建设项目实施情况，历年土地供应情况等。

2.3.3 对土地开发整理复垦情况进行梳理与统计汇总

通过这一步，要全盘了解耕地与基本农田保护及建设情况、耕地开垦情况、建设用地复垦情况（含各类挂钩复垦区复垦情况）、生产建设过程中的破坏土地复垦情况等。

2.3.4 对历年地籍变更情况进行分析研究

通过这一步，要全盘了解各类用地规模、结构与布局等的变化情况，了解农业内部结构调整情况，归纳、总结土地资源、土地利用及其变化特点。

2.3.5 其他

主要是对人均城镇工矿用地变化情况、建设用地投入产出情况、闲置土地情况等的分析研究。

通过以上步骤，工作任务与工作思路明确了，工作方案与技术方案制定好了，与规划相关的法律法规、政策文件、规程规范等领悟透彻了，对规划编制与实施也进行了回顾、研究与分析，就基本完成了土地利用总体规划中期评估的基础工作。

参考文献

[1]《山西省国土资源厅关于市县级土地利用总体规划评估修改工作的指导意见》（晋国土资发[2014]117号）

[2]《国土资源部办公厅关于印发的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）

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2009年一个接一个的地王刺激了楼市神经,在业界感叹房价飙涨之际,一些新地王却悄然开始申请修改规划。这似乎在重现2007年的场景。

中国土地勘测规划院副总工邹晓云预测,2009年新出现的这些地王,最终修改规划的可能会占据大多数,因为开发商高价拿下的地块,一旦房地产市场出现波动,根本无法进行开发。

此语果然应验,而且来得异常迅速。

根据北京规划委近日公布的规划调整公示,北京去年6月份的地王――总价高达40.6亿的广渠路15号地的购买者中化方兴申请调整规划:在建筑规模不变的前提下,该项目西北侧的A4-1地块,建筑控制高度拟由60米调整为80米;位于东南侧的A4-10地块,建筑控制高度拟由80米调整为100米。

“地王”增高20米

“中国的土地问题非常复杂,几乎每一块土地都有一个故事。”中国房地产研究会副会长顾云昌说。

“15号地”承载了不少具有戏剧性的故事。早在2004年,曾经的15号地拍出18.2亿元高价成为“地王”,后因土地出让金问题被政府收回;2006年成为北京第一批限价房用地,第二年又改为“商品房用地”竞拍,但由于人气不足流标。

在2009年6月16日接受报价的前一周,“15号地”规划突然修改:增加非住宅面积比例。有人分析说,这不仅让其他一些开发商措手不及,还为方兴地产量体裁衣。作为中国第四大国家石油企业中化集团的房地产开发旗舰公司,方兴地产的强势就是高端商业地产项目开发。

截至2008年底,方兴地产手上握有50.5亿港元现金及等价物,到2009年6月底,方兴地产手头上的现金流只有35.7亿港元。同时,方兴地产2009年半年报公布,该公司在2009年6月30日夺得广渠路15号地的当天就付清土地出让金40.6亿元人民币。

仅这一笔资金,就几乎需要动用方兴地产全部现金,对方兴地产而言,当时面临的状况是仅仅依靠自有资金显然难以持续周转。

对此,在2009年半年报中方兴地产明确表示,方兴地产取得了银行授信额度190多亿港元,截至2009年6月30日,已动用授信122亿港元,这部分资金主要用于近3年来企业扩张,其中包括购买广渠路15号地。

这迅速将方兴地产卷入了一个更大的危机之中。

公开资料显示,截至2009年6月底,方兴地产在一年内需要偿还的借贷款高达79亿港元,远远超出了该公司的现金流水平。倘若没有广渠路15号地的40.6亿元人民币开支,现金流加上这40.6亿元人民币,还款还贷不成问题,但现在一口吃进了一个地王,面对一年内到期的79亿港元债务,方兴地产的资金压力可想而知。

从近年来方兴地产的营业收入构成上看,销售物业占到了其总收入的一半,目前其珠海项目已经是尾盘,上海项目则面临区域商业环境并不成熟的现实,面对还款压力,方兴地产最能指望得上的项目恰好是广渠路15号地,但偏偏广渠路15号地有些泥菩萨过江自身难保。

从某种意义上看,方兴地产申请调整规划是一场企业自救行为。

其将A4-1地块和A4-10地块的高度进行调整,毫无疑问是将建筑由矮胖型向瘦长型变身,降低了建筑密度,提高了小区舒适度。开发商同时可对内部环境做更广阔的规划,这将直接促使这些楼盘价格上涨。广渠路15号地周边不乏60米左右高度的建筑,包括后现代城、金长安,一旦规划调整,广渠路15号地项目就在高度上超过了周边建筑群,拥有更好的视觉景观,而这种视野较好的楼王项目通常能卖到天花板的价格。

故伎重演

“方兴调整规划”被看成是高价拿地王却又消化不良的一个反应,但绝非第一个。业界关注的是,地方政府在去年狂揽万亿元以上的土地出让金后,是否会放行这些地王的修改申请?市场担忧,一旦地王修改规划的先例一开,开发商创造地王将更加无所顾虑。

北京为已出让土地修改规划已不是第一次了。在2006年由盈大地产拍得的工体北路4号地,就在2009年5月中旬由北京市国土资源局公告修改规划后,增加了地下建筑面积1.14万平方米。2009年6月,当时北京规划委公示了华润置地门头沟项目与金融街大兴项目的容积率调整。这两个项目均为当时的地王项目,而通过调整容积率和高度的方式,能摊薄成本。

其实,打开北京市规划委员会的网站,上面罗列的房地产项目规划修改比比皆是。开发商为了使项目利润最大化或易于开发,修改土地原有规划成为一种惯用手段,一旦拿了一个地王后,开发商为了降低风险,往往会设法跟地方政府谈条件,比如提高容积率、修改规划等,而地方政府出于多种因素“最后一般都会批准”。

修改容积率、增加可用地面积,是最直接的降低成本增加利润的方式。但广渠路15号地由于其稀缺性,并在CBD东扩后被纳入CBD范围,开发商之间已经争得头破血流了,如果再修改容积率,就太过分了。因此选择修改控高,显得很自然。

改规划的事层出不穷,中国土地勘测规划研究院副总工程师邹晓云表示:“调整规划的行为属于违约行为。”因为当规划制定好以后,政府开始公开拍卖土地,相当于政府和所有开发商就土地的规划内容约定好了,而规划的内容,就与价格、成本等挂上了钩。当拍卖成功后,政府与开发商签的土地出让合同是具有法律效力的。无论政府还是开发商,都不能修改土地出让协议。而政府作为土地出让的甲方,如果批准修改的申请,就是违约了。

谁在纵容他们

邹晓云估计,全国的地王有一半是靠修改规划来消化的。正是因为政府的违规纵容,才让开发商拿地时不断出高价,而从地王不得不通过改规划来消化高成本可以看出,拿地王是不理智的,也不是真正意义上的地王。

而对于方兴地产的调整规划的申请,北京规划委办公室负责人杜哲表示,方兴地产对规划调整提出了申请,规划委按照相关规定公示30天,收集完意见将对这些意见进行评审,最终决定是否通过方兴地产的申请,因此公示并不代表就批准了。

“提高容积率就成为双方惟一的解套方法。”高策地产顾问机构董事长李国平说。

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一、严格保护耕地

1.严格落实耕地保护目标责任制。县级政府要加强对基础农田的管理，各乡（镇）政府对本辖区耕地数量和基本农田最低面积承担相应责任，乡（镇）长是负主要责任。把耕地保护目标考核列入乡镇政府的考核，对考核确定为不合格的乡（镇），由县政府联合国土资源局对其审批用地情况进行全面检查，按程序依法依纪对主要负责人进行问责，并追究相关人员责任。

2.严格控制非农业建设用地数量。按照土地节约的原则，严格控制供应土地的数量，贯彻落实县域项目用地招标等措施，降低非农建设对耕地的占用。加强建设项目选址和用地合理性评价与论证，把减少耕地占用作为选址方案评选的重要因素，确需占用耕地的应尽量占用等级较低的耕地。提高占用耕地的经济成本，逐步减少单位投资和单位产出占用耕地量。规划期内全县新增建设占用耕地控制在754.0公顷以内。

3.贯彻落实耕地占补平衡制度。各乡（镇）应加强对各类非农建设占用耕地与补充耕地的监管，确保建设单位切实履行补充耕地的法定义务，组织、落实本行政区域内的耕地占补平衡。考虑到生态环境保护的要求，规划期内补充耕地的途径应以农用地和农村居民点整理、工矿废弃地复垦为主。执行对项目建设占用和补充耕地的质量评价制度，确保不因建设占用造成耕地质量下降。规划期内全县土地整理复垦开发补充耕地面积应不低于754.0公顷。

二、科学划定基本农田

1.基本农田调整原则。按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）要求，基本农田调整应当按照“面积不减少，质量有提高，布局总体稳定”的方针，遵循以下原则：遵循法规，合理布局。依照有关法规、现行规划实施情况和新一轮土地利用总体规划任务目标，对现有的基本情况进行部分调整。确保数量，提升质量。调整后基本农田数量不低于市国土资源局规定的农田保护面积的相应指数。稳定布局，明确条件。县域政府确定的特色农产品生产基地、重点农业项目生产基地、科技示范园区的重要作物种植地；适宜开展空心村治理工程，空心村集中治理过程中腾出的高产优质耕地等，合理划为基本农田。

2.基本农田调整要求。调入的基本农田。新划为基本农田的土地现状均为耕地。规划期内预期开发为耕地的自然保留地和水域、预期整理复垦为耕地的建设用地、预期调整为耕地的农用地，不得划为基本农田；高等别耕地、集中和连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地等，优先划为基本农田； 城镇村建设用地规划边界内作为“ 绿带”保留的耕地，划为基本农田。调出的基本农田。低等别、质量较差的基本农田调出；因损毁、采矿塌陷和污染严重难以恢复、不宜农作的基本农田调出；现状基本农田中的非耕地调出；土地利用总体规划确定的建设范围内的基本农田调出；零星破碎、不易管理的基本农田调出。

3.基本农田质量.调整后的基本农田数量不减少，综合质量有提高。根据调整的情况分析：调出的基本农田等别多为七、八等地，调入的基本农田等别多为八、九等地，调入的基本农田等别略高于调出的基本农田等别；调整后，基本农田的连片程度也有所提高，连片15公顷以上的基本农田比例由原来的82%提高到88%；调整后基本农田的地类构成中耕地在基本农田中所占比重有提高，由96.22%提高到98.01%。

三、强化基本农田建设与保护

1.加强基本农田示范区建设。强力推进基本农田示范区建设。基本农田示范区建设要达到“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的标准。基本农田示范区内采取高起点、高标准建设，加强区内土地的田、水、路、林的综合治理，增加农田水利基础配套设施，提高耕地质量，优化土地利用结构。基本农田示范区建设首先要将规模土地综合整治区域内的村镇规划、产业规划、新农村建设规划、农业、林业、水利、交通等部门的发展规划，与土地综合整治规划统筹起来，力争做到规划起点高、标准高，使建设不重复、投资效益最大化；其次，各部门要紧密配合，做到统一立项、统一规划、统一工程招标、统一监管、统一验收的“五统一”原则。

2.切实保证基本农田数量。基本农田保护以稳定地区粮食生产能力为总体目标，以不低于市级规划下达指标为基本原则。严格执行基本农田保护条例，确保基本农田保护面积不低于市级下达保护规模。

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中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：

一、土地利用规划概述

1、土地利用规划概述

土地利用规划是按照国民经济发展的需要,遵循有关的自然规律和社会经济规律,在时空上对土地资源进行合理的组织利用和经营管理合理分配国民经济各部门的用地正确地和各项建设工程以及保护生态环境的措施相结合,从而制定最优的土地利用方案,提高土地利用率和土地生产率,以取得最大的经济效益、社会效益和生态环境效益,同时又为将来保护好土地资源,以达到土地资源可持续利用的目的。

2、土地利用规划的目标、任务和内容

开展土地利用总体规划的根本目的是加强对土地利用的宏观控制和统一管理,对十分宝贵和极其稀缺的土地资源进行优化配置,提高土地利用的综合效益,为区域可持续发展奠定基础。其主要目标包括:(1)统筹安排各业用地,促进国民经济持续、稳定、协调发展;(2)合理利用土地资源,提高土地的社会、经济、生态效益;(3)加强对土地的统一和计划管理。具体的任务包含下列四个方面:(1)在国民经济各部门间合理分配土地,为国民经济各部门的发展创造良好的用地条件;(2)为建立良好的自然生态环境和社会环境创造土地条件;(3)为实现农业现代化创造科学的土地组织条件;(4)调整我国社会主义土地关系"土地利用总体规划范围大、综合性强、内容多、关系复杂"

二、经济外部性的含义

经济外部性是指经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。

三、土地利用规划评价指标体系建立的原则和标准

土地是重要的基础性资源,土地开发利用既不是纯粹的经济过程,也不是纯粹的生态过程,而应该是经济过程和生态过程的有机统一,其实质是生态经济、社会的协调发展，对于土地利用规划的评价应建立一个评价体系，本文简要叙述评价体系的指标组成、体系建立的设计原则以及建立体系的指标选择建议。

1、指标体系的组成

本文进行基于经济外部性的土地利用规划的评价出于两个出发点:一是研究土地利用规划的建设用地布局影响,二是研究土地利用规划的生态环境影响,旨在探讨土地利用规划的布局是否合理，是否对农地造成影响，以及土地利用规划是否考虑生态栖地的影响以及生态环境影响，从而更加实际的得出土地利用规划的发展重点思路与发展方向。

2、指标体系的设计原则

指标体系应能全面真实地反映社会、生态、经济系统的内部特征及外部状态，系统内部各子系统相互间的联系以及主要目标的实现程度"因此在指标的选取上应遵循以下原则:

(1)科学性和实用性相结合的原则

科学性是指标体系建立的重要原则,在指标体系的建立方面,科学性体现在该指标体系应该能够全面、客观、准确地反映规划实施前后,社会、生态、经济系统的状态变化趋势和系统内部的协调程度,并能够体现战略实施带来的社会经济影响"因此,所选指标必须概念清晰明确,且有具体的科学内涵,测算方法标准,统计计算方法规范"同时,指标体系应具有实用性的特点,即考虑定量化的可行性,建模的复杂性以及数据的可靠性和可获得性,土地利用规划环境影响评价指标应具有明确的科学内涵较好的度量性,要便于不同地区之间的比较"

(2)层次性原则

由于土地利用规划评价以社会、生态、经济复合系统为研究对象,而从内部结构分析,该系统具有复杂的层次结构,因而指标设置也应该满足这一特点要求"也就是说,指标体系具有鲜明的层次结构,能反映在不同层次上的规划影响"

(3)代表性原则

土地利用规划的影响是多方面的、复杂的,选用的指标要充分体现土地利用对各社会、生态、经济等各方面影响状况,同时,定性指标和定量指标相结合"。

(4)综合性原则

全面衡量各种影响因素,严格进行综合性的分析评价"

(5)系统性原则

确定相应的评价层次,按系统论的观点评价各个指标,构成完整的评价指标

体系"

(6)静态指标和动态指标相结合的原则

静态指标反映区域可持续发展的状态,动态指标则用于反映区域可持续发展

的趋势,二者对于全面!客观反映土地利用规划评价的目标是必不可少的"土地

(7)可操作性原则

土地利用规划环境影响评价的指标应具有很强的可操作性,易于从现有资料

中获取,便于管理部门使用"

3、土地利用规划评价的指标体系因子选择建议

土地利用规划的影响是长期的,并且会随时间的变化发生一定的变化"指标体系应具有一定的灵活性,为将来增加或改变某些单项指标提供接口"，釆取德尔菲法,在广泛征求专家意见的基础上,根据土地利用规划的基本特点来探讨评价指标体系,以土地利用规划的经济外部性为总目标,根据建设用地布局和生态影响基本特点来探讨评价指标体系,根据评价目标、评价方法、评价原则与评价内容,构建了指标体系,并选择27个指标作为参评因子,组成土地利用规划外部性影响的利用评价指标体系

布局影响 土地人口承载力指数、城镇化水平、道路通达水平、城乡居民收入比重、人口自然增长率、城市化水平、农民人均住房面积、人均建设用地面积、土地利用率、土地生产率、粮食产量、林木蓄积量、水资源总量、农作物单位面积产量、单位面积林地产量、养殖业产值等。

生态环境影响 基本农田占土地总面积比、土地生产潜力指数、森林覆盖率、农业废气排放达标率、农业废水排放达标率、农业固体废弃物利用率、水土流失、土地污染指数、垃圾无害化处理率、治理污染年投入、公顷农药施用量、林地面积比重、耕地年减少量等。

4、指标选择确定评价标准

评价标准直接反映评价结果,关系到评价结果的现实应用,一般而言,确定评价标准大致采用两种判断方法:一是,定性判断法。即依据个人的经验和知识对土地利用规划的的持续度进行评价,然后作出判断是否可持续,以及其可持续利用程度。不过,这种方法对评价者自身在农用地可持续利用的知识和经验方面要求很高,才能对评价结果进行全面的分析,作出适合的评价;②比较法。即设定土地利用规划的经济正外部性为1分,经济负外部性状态为0分,然后在0~1分之间划分两个级别,其余的情况通过选取的指标与理想值和最差值之间进行比较、计算、最终确定出评价单元的评价结果。

四、基于经济外部性对土地利用规划的几点评价

通过对指标体系的建立，对于现行的土地利用总体规划无论是从各项指标数据的搜集还是按当时经济发展水平所做的预测，修编基础工作、准备工作较充分，是“指标控制＋用途管制”为模式的土地利用规划。总体而言，从实施以来的情况看，提高了各级政府对土地利用规划的认识，树立了规划的权威性，使规划在土地管理工作中具有一定的基础地位和“龙头”作用。对于合理利用土地资源，强化土地利用宏观调控，协调用地矛盾，优化土地利用结构和落实土地空间布局起到了积极作用。这些对于土地利用总体规划而言，经济外部性是体现的正外部性。

但是随着社会主义市场经济体制发展，乡镇行政区划的调整，以及工业化、城镇化、现代化进程的加快，上一轮乡镇土地利用总体规划在实施中存在的问题日渐显露，已调整的规划也并未解决相关问题。土地利用总体规划的负外部性也逐渐体现，其主要体现在如下几点：

1、土地利用总体规划随意性大，导致布局不相协调的负外部性

土地利用总体规划从理论上来说应该为主导作用，能控制各个行业及布局的土地利用数量、结构和规模。城镇规划、村镇规划不能突破土地利用总体规划的用地控制指标。

然而，由于土地利用总体规划的编制和修编的滞后，各乡镇在编制城镇和村镇规划时，不顾实际，盲目追求大规模、大框架，乱设开发区、工业小区, 致使乡镇土地利用总体规划与现行城镇、村镇规划不相衔接和协调，在规划实施中时有矛盾发生，影响土地利用总体规划的权威性，同时随意调整土地利用规划，钻政策空子，导致规划丧失其科学性和严肃性。又由于土地供应在很大程度上依赖于建设项目，而地方政府承担着壮大地方经济的重任，因此，为实现招商引资的目的而随意用地，将土地利用总体规划搁置, 不断违法用地;乡镇土地利用总体规划在制定和实施过程中缺乏先进的规划理论指导，缺乏超前意识，缺乏控制性详细规划，使得总体规划缺乏可操作性。

从经济上而言，土地利用总体规划并没有起到相应的作用，从而体现出经济外部性为负的方面。

2、 乡镇土地利用总体规划调整完善准备工作不充分

由于管理体制落后、土地利用状况调查工作的滞后性，虽然每年都做变更调查工作，但由于基层土地管理技术、条件的限制，往往靠人为变更，导致地籍资料的准确性、连续性、系统性都比较差。地方土地管理部门隶属于同级政府，难以约束当地政府从局部利益出发的短期行为。土地利用总体规划调整完善的业务工作很仓促，匆忙进行规划调整，其科学性、权威性将大打折扣。但有许多地方作了简单短暂的培训，下发了上级下达规划指标，简单认为只要完成了建设用地置换指标和农用地整理折抵指标就行，各乡镇政府只关心用地指标够不够用，只要求满足城镇发展、园区发展的需要。不注重与其他部门的协调，造成此次规划调整完善只是土地部门的事，只为了地方建设的需要。

这些做法导致评价体系中相关规划实施后的成果指标不能满足要求，从而体现出规划经济的负面性。

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关健词：控制性规划城市规划总体规划

中图分类号：TU972+.1 文献标识码：A 文章编号：文章编号：

在城市的发展中离不开合理、科学的城市规划。随着社会的快速发展，城市规划越来越受到政府和社会各届的关注。城市规划的目的就是立志于城市的未来发展，对城市的合理布局和综合安排进行综合治理和部署，是城市管理的重要组成部分，也是城市进行管理和建设的根本依据。城市规划是一项集系统性、科学性、政策性以及区域性于体的高端工作。城市规划按照其内容和任务的不同分为总体规划、分区规划和详细规划几个阶段，而详细性规划又可分为控制性详细规划和修建性详细规划。

所谓控规指标调整，是指在控规的实施管理过程中，建设单位提出对建设项目用地的规划控制条件进行调整的申请诉求，包括改变地块的土地利用性质，提高地块定额建设开发强度，改变城市道路走向等。相对于整体控规编制范围而言，控规指标调整是局部地块的变更，因此在实际工作中也有控规局部挑整的说法。控规指标调整要求的出现，体现出市场经济条件下城市建设的不确定性和与终极蓝图式的规划理想之间的矛盾。

一、控规调整中的问题

控规作为我国城市规划管理的中观层面，是政府控制和引导城市土地开发的最直接工具，为推进我国城市管理的规范化起到较好作用。它源于美国的区划、英国的发展规划和香港法定图则，又结合我国国情，取得较大发展。目前国内较成熟的有深圳、广州、上海等城市，总结许多宝贵经验，但从目前实施情况看，至少存在以下两方面问题：

一是控规指标确定依据不足，刚性与弹性之间存在巨大矛盾，使规划管理部门陷入“自我矛盾”怪圈。受到控规完成时间、覆盖程度、规划经费及编制单位投其所好的影响，编制单位往往在总结摸索出管理部门的“口味”以后，把精力放在编制符合所谓要求的指标上，至于编出的规划能否实施、是否符合产权界限、是否需要分析地块与周边及上位规划关系等问题均不在考虑范围之内。众所周知，一个很简单的控规，如果没有对现状认真解读，科学细致分析与比较，就不会得出切实可行的控规指标。控规的指标体系就其属性可分为“刚性”和“弹性”指标二种，“刚性”指标为强制性指标，如土地使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、配套设施等。“弹性”指标为指导性指标，如建筑体量、色彩、风格等。从理论上讲，控规一经审批通过，具有法律效力，应经过相应程序才能修改。然而，在实际操作过程中，却常常面对这样一现实：编制过于感性，导致产权单位之间利益纠纷，有的甚至出现公共设施放置在已出让土地上的尴尬等现实，造成感性规划经常遇到挑战，使规划管理部门陷入“自我矛盾”怪圈。

二是城市建设存在不确定性，控规编制过程存在对产权单位不尊重，造成规划实施困难重重。对于众多城市来讲，城市建设根本很难预期，建设速度很大程度取决于招商引资力度。前些年是引工业项目，现在很多城市房地开发项目也要靠引资，可想而知，当政府引进一个项目后，希望马上开工的心情是多么迫切，这时必然要以投资商需求为主。而投资商心态更是千姿百态，往往对事先政府编制规划并不认可，如何求得二者兼顾，给控规提出严峻挑战。 一般控规成果外观很美，加上适当城市设计，控规成果给人的印象是严肃、直观、实用，但如果把规划方案放在一张清晰土地权属图纸上后，会发现有很多建筑横跨几处地块，绿地放在某个单位院子里，幼儿园放在现状楼顶上，路网设计合理但无法实施等问题，造成控规成果实施困难重重。 总结起来，控规问题的主要表现有四点，控规的调整所产生的人口容量大大超过总规确定的规模；中心城区城市绿地减少；工业用地大幅度减少；公共设施和市政设施用地不足。

二、控规调整产生问题的原因

控规调整之所以产生诸多问题，原因有二：

一是建设单位往往从各自利益出发要求调整控规，然而局部单项的调整，累加起来并不就等于宏观整体的调整。控规指标调整是局部的，但其影响却可能比较深远。目前对于控规指标调整的认识存在就项目论项目的弊端，研究问题的事业往往比较狭窄，控规指标调整缺乏对城市和地区总承载量的研究，使得被调整的地块和周边地区形成反差，并有可能给周边居住环紧带来负面影响，从而出现高居住容量、集中交通量的用地矛盾，对城市基础设施的支撑和配套提出更高的要求。

二是控规指标调整的决策和论证机制不完善。对控规指标调整的讨论和决策，大都由规划部门参加，也有规划部门承担最后责任，但在许多情况下，控规指标论证的最后结果，并非完全由规划部门来定夺。从根本上说，城市规划管理是一种政府行为，具体表现为一种行政权力。在现有行政体系架构下，城市规划管理往往是在技术思维和政治思维的双重导向下作出抉择。

三、控规调整工作改革的建议：

1、积极探索控规制度的完善。计划经济时期，城市规划是作为工程技术而存在的。市场经济的发展使城市问题社会化、复杂化，单纯地依靠工程技术已解决不了城市规划问题，城市规划的公共政策属性越来越突出。《城市规划编制办法》（2006）提出：“城市规划是政府调控城市空间资源，指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。可见城市规划的公共政策属性已广为业内人士所接受。那控规是什么？如果说过去控规是土地空间资源技术型配置，在土地使用权市场化以后，控规已转变为土地利益分配的重要工具，控规的编制过程也就是土地发展权的赋予过程。但所有这些只是理论界的探讨，实际操作中大多数城市控规制度的完善仍停留在编制内容的探讨上，对控规如何向公共政策转变缺乏系统思考。应将公共政策的自由裁量权赋予规划管理部门，而规划委员会则可以发挥其监督作用；依据《行政许可法》要求建立以申报为主的控规规划管理程序，由土地开发部门向规划管理部门申报控规刚性指标，根据自身需求提出可行方案，在规划方案中明确刚性指标及其他相关政策的落实情况，再向规划管理部门提出申请，由规划管理部门审批方案，并明确地块的其它控制指标。此外，为了公共利益，控规损害了部分人的私有权力，公众就应该通过经济赔偿来补偿其所受的损失。但需要强调的是，这样做的前提是规划的科学性，在社区层面则更需要得到公众认可。

2、改进控规编制。面对瞬息万变的市场，规划应结合不同地块分类采用不同的控制标准，以增加规划可操作性。规划除了应增强用地性质兼容性外，还应研究不同地块对控规内容的不同需求，不一样的地块对控规深度、内容要求和编制成果是不一样的。一是旧城改造地块要突出其强制性，因为地块内部大部分已建成，规划建筑大多属于插建，一定要考虑其容量，对周边建筑影响及配套设施服务能力等方面。二是新区开发地块应以引导为主，控规可以编制到街坊而没有必要编制到地块深度，街坊内指标应是强制性的，但地块内指标可以是指导性的，以增加规划可操作性。三是已确定开发单位地块应尊重开发单位的意见，引导开发单位向着兼顾经济效益、社会效益和环境效益方向努力。

3、强化控规指标调整的整体调控。控规指标调整应当充分尊重城市总体规划以及分区规划的要求，其技术论证工作应当重视对被调整地块周边地区影响的分析和评价，扩大控规调整论证范围，应当通过一个具体项目的论证工作，去解决更大区域内控规的调整问题。为防止城市发展的整体失控，必须研究城市用地强度的分区控制策略，控规指标调整必须在一定区域内自行平衡，不能平衡者则不予调整许可。

4、要构建市场信息的反馈机制。在动态的市场过程中，规划管理人员对于调整什么，怎样调整，调整多少的问题往往缺乏足够的认识。因此，必须对控规指标调整工作进行检测、统计和反思，针对控规指标调整中存在的问题，及时研究制定解决或改善方案。同时，针对控规实施中所出现的重要性问题、集中性问题和普遍性问题，规划部门应实时采取控规修编的方式代替控规指标的调整工作，以避免局部性问题的出现。

5、要完善规划调控的经济政策。长期以来，控规指标调整的管理工作，大多是采取的行政性、技术性手段，而忽视经济性、政策性手段。建设单位进行控规指标调整，比如提高容积率的要求，在根本上是为了降低建设成本，实现更高的经济利益。借鉴国外经验可以采取“容积率奖励”、“开发权转让”、“额外收费”、“开发协议”等经济手段，对其进行宏观经济调控，引导其自觉改变控规调整行为。同时，运用经济手段对控规指标调整所增加的那部分土地开发收益进行统筹调剂，以避免土地增值效益的流失和城市公共环境质量的下降。由于经济手段调节是以承认建设单位的经济利益为前提，因此调节过程中不仅不会使整个经济体制失去动力机制，反而会使各经济单位更加注重资源的使用效率。

参考文献:

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关键词：土地利用；总体规划；结构布局；建议

1 前言

近几年来，随着我国经济的快速增长，土地的需求量正不断加大。在城市与乡镇发展速度与规模不平衡的背景下，为了协调城乡发展、保障国民经济的合理运行，必须加强对城乡建设用地结构与空间布局优化的研究，做好土地利用的总体规划修编工作。土地利用总体规划是进行城乡建设、土地管理的重要举措，是落实土地用途管制制度的重要依据。现对土地利用总体规划中出现的问题进行分析研究，结合相关优化方案，为做好土地利用总体规划修编工作提供帮助。

2 探讨的目的和原因及具体表现

（1）目的

一是建立和谐社会，实施统筹城乡发展的重要内容；二是为协调缓解部门之间的用地矛盾，实行切实保护耕地、科学调整土地利用结构和布局以及开展土地资源整理、复垦、开发提供依据，是提高土地利用综合效率的战略性选择；三是加强土地参与宏观调控、完善规划控制手段的基本要求。所以应用有关土地利用和土地管理的政策法规，要求充分考虑国民经济各部门、各行业的发展规划及土地利用专项规划，合理安排和调整各部门的用地规模和布局。

（2）城乡用地结构和布局现有问题产生原因

①从规划管制的角度分析，城镇的不合理规划，受地方发展冲动和行政干预的影响，往往提出不尽合理的发展目标，目标定位的偏差直接导致城镇用地发展的不合理性；农村地区的规划普遍比较薄弱，政府投资不足，重视程度低，又缺乏城乡统筹的规划，使得农村地区无序发展，不能融入区域总体发展环境；缺少完善的微观领域的土地利用规划标准，土地利用规划和管理控制缺少具体的尺度，规划“有政策没工具”的现象比较普遍，这些都是宏观调控效果不明显的主要原因。

②在城乡空间的演变过程中，城市经济的发展是推进城市空间演变的内在驱动力。产业结构调整和由此引起的人口由农业类型向工业及后工业类型转化的城镇化进程，直接导致了城乡各业用地构成比例的变化和空间形态的变化。但是这种变化不应该是无序的，而必须在规划、建设、管理的正确引导下有序地展开，以实现城市发展的经济效益、社会效益、环境效益并重，实现综合效益最大化。

（3）具体表现

①由于随着城市社会经济的不断发展，城市用地和人口规模迅速增加，原有的城镇规划确定的建设用地现状难以满足发展的需要，城市用地指标偏低，不符合人民生活水平提高的要求，社会经济发展缺乏空间。

②土地利用结构不适应城市发展的要求，各项用地比例不够合理。

③城市发展中存在着发展不平衡的问题，城市发展水平差异显著。

④目标发展不明确，规划定位不高；点轴布局还需要不断完善、网络式布局尚未形成；布局上没有考虑上下游产业的关系，导致产业链条较短、产品附加值较低。

⑤布局分散，缺乏合作，且重复建设、内部竞争；分工不明、优势不突出且互补性较差。

⑥还须在区域土地资源最优利用上狠下功夫。

⑦由于受到经济、地形及交通条件的影响，建城区周围及沿交通干线的城市发展较快，边远村寨发展较为迟缓，形成了以建城区为中心，工业聚集带和沿交通干线向外延伸的城镇格局，城市体系仍处于发展初期，产业集群和经济板块处于起步阶段，已初步形成不同等级的区域性经济中心，初步形成了不同的分工与协作格局，但在布局上仍以点和简单的轴线为主，城市群体的整体功能尚未发挥。

3 为做好城乡土地利用结构和布局优化，特提出如下几点建议

（1）严格执行国家的土地管理法律法规，严格执行土地利用总体规划

土地利用总体规划的核心是确定或调整区域土地利用结构和布局。《土地管理法》明确规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”，“城市总体规划、村庄规划和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄规划和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇的用地规模”。

（2）加强对集约用地的评价，规划控制指标的分配与集约用地挂钩

在规划实施期间，要在以人为本，全面协调可持续的科学发展观的统领下，坚持十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策，坚持土地资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针，紧紧围绕经济增长方式的根本转变，以提高土地利用效率为核心，以节地为重点，加快土地利用结构调整和土地利用方式转变，逐步形成节地型的增长方式和消费方式，促进经济社会可持续发展。

（3）完善建设用地指标标准，加强建设用地指标管理

①按照建立集约节约型社会的要求，制定符合实际情况的建设用地指标和面积定额，建立集约用地评价体系，并加强管理，对各地执行情况进行考核。

②建立集约利用评估体系，推进产业用地评估。

③建立集约用地的利益约束机制，完善利益分配机制。

（4）改革户籍制度，大力发展小城镇建设和社会主义新农村建设

改革户籍制度，吸引有能力的农村居民到城镇居住；同时加强农村居民点的整理，建设社会主义新农村。

①农村建设用地整理，置换新增耕地为建设用地周转指标。

指标可以在整理（复垦）形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。

②建立耕地质量评价体系，做到数量、质量“双挂钩”。

农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。

（5）充分尊重集体土地产权，切实保障农民权益

首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。

（6）促进内部挖潜，加大存量盘活力度

按照分类推进、提升等级原则，加大存量盘活和劣势企业淘汰力度。

①设置门槛制定准入和淘汰标准，加快淘汰现有的高能耗、高污染、低产出项目。

②推进产业置换。将高污染、高能耗、低产出的企业转型为有特色的产业、有品牌的特色企业、有核心竞争力的高标准企业，促进产业结构升级。

③提高现有厂区土地利用率。通过建设标准厂房等措施，提高原厂区的土地利用效率。

④优化整合零星工业点。结合郊区乡镇规划纲要，整合零星工业点，利用存量资源建设郊区都市型工业街坊。

（7）优化工业用地布局，提升产业集聚竞争力

要遵循产业梯度发展的规律，加快重点产业板块、工业集聚地的发展，优化工业用地布局。经贸部门要会同发改委、规划、国土、环保等部门，按照城市总体规划和土地利用总体规划，以产业关联链条为纽带，大力调整优化工业用地布局。同时各部门也要加大支持力度，对专业性工业集聚地主导产业的新办项目，给予优先支持，积极探索缩短项目建设中规划、用地等审批时间的新办法。要大力建设产业优势明显的特色工业聚集带，将工业聚集带与新城区的建设结合起来，实现对土地的集约利用。重点建设工业聚集带，大力引进一些新型企业，吸引外资，充分吸纳农村富裕劳动力，加大投资、投入力度形成产业集群、产业带，带动周边的城镇发展，相同等级的小区之间横向联系得到加强，横向经济协作得到巩固，城市群体的整体功能才能真正得以体现。同时以区域优势及产业集群、产业带吸纳外县、市农村劳动力，通过产业的辐射和带动作用，推进农村的城镇化建设。要加强产业引导，形成各工业集聚地良性互动的格局。

4 结语

综上所述，土地总体规划实施是一项庞大而复杂的工程，涉及项目内容繁多，资料分析、整理、存储、查询工作量大，因此，需要配合各项法规政策，深入研究土地利用总体规划理论和方法，完善规划体系和规划理论，规范规划程序，制定规划标准，改进规划方法和规划手段，不断提高规划修编和调整的规范性、科学性和实用性，对一定区域内土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所作总体的、战略的安排和布局，才能做好城乡土地利用的总体规划工作。

参考文献：