土地总体规划范文

导语：如何才能写好一篇土地总体规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第一条为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批，提高土地利用总体规划的科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。

第二条土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划，适用本办法。

第三条土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。

各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

第四条编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

第五条国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。

第二章规划编制

第六条土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。

根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。

村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。

第七条编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。

第八条土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。

第九条国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上,以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。

前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。

第十条国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

乡（镇）土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。

第十一条在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。

第十二条在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。

第十三条对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。

对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。

采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。

第十四条国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。

第十五条承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：

（一）具有法人资格；

（二）具有编制土地利用总体规划的工作业绩；

（三）有完备的技术和质量管理制度；

（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。

国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。

第三章规划内容

第十六条土地利用总体规划应当包括下列内容：

（一）现行规划实施情况评估；

（二）规划背景与土地供需形势分析；

（三）土地利用战略；

（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；

（五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；

（六）土地利用的差别化政策；

（七）规划实施的责任与保障措施。

乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。

第十七条省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）国家级土地利用任务的落实情况；

（二）重大土地利用问题的解决方案；

（三）各区域土地利用的主要方向；

（四）对市(地)级土地利用的调控；

（五）土地利用重大专项安排；

（六）规划实施的机制创新。

第十八条市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）省级土地利用任务的落实；

（二）土地利用规模、结构与布局的安排；

（三）土地利用分区及分区管制规则；

（四）中心城区土地利用控制；

（五）对县级土地利用的调控；

（六）重点工程安排；

（七）规划实施的责任落实。

前款第（四）项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。

第十九条县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）市级土地利用任务的落实；

（二）土地利用规模、结构和布局的具体安排；

（三）土地用途管制分区及其管制规则；

（四）城镇村用地扩展边界的划定；

（五）土地整理复垦开发重点区域的确定。

第二十条乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）基本农田地块的落实；

（二）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；

（三）各地块土地用途的确定；

（四）镇和农村居民点用地扩展边界的划定；

（五）土地整理复垦开发项目的安排。

第二十一条土地利用总体规划图件，包括：

（一）土地利用总体规划图；

（二）土地利用总体规划附图。

前款第（二）项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。

第二十二条编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。

第四章审查和报批

第二十三条土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。

土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。

第二十四条国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。

第二十五条土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。

土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

第二十六条土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。

第二十七条土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：

（一）规划文本及说明；

（二）规划图件；

（三）专题研究报告；

（四）规划成果数据库；

（五）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。

第二十八条有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。

对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。

第二十九条国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：

（一）现行法律、法规及相关规范；

（二）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；

（三）上级土地利用总体规划；

（四）土地利用相关规划；

（五）其他可以依据的基础调查资料等。

第三十条土地利用总体规划审点内容包括：

（一）现行规划实施评价；

（二）规划编制原则与指导思想；

（三）战略定位与规划目标；

（四）土地利用结构、规模、布局和时序；

（五）土地利用主要指标分解情况；

（六）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；

（七）规划实施保障措施。

第三十一条国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。

第五章附则

第三十二条国土资源行政主管部门根据需要可以编制土地利用专项规划。

行业主管部门可以结合本行业特点编制行业土地利用规划。

土地利用专项规划、行业土地利用规划应当符合土地利用总体规划。

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关键词:城乡规划法;城市总体规划;土地利用总体规划;关系;衔接

1 城市总体规划与土地利用总体规划的关系[BT)]

1.1 首先,城市总体规划和土地利用总体规划有相同编制依据――国民经济和社会发展规划。在《土地管理法》中规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划”。同样,在《城乡划法》第一章五条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”。因此,国民经济和社会发展规划是城市总体规划、土地利用总体规划的依据,是编制城市总体规划的指导性文件。城市总体规划依据国民经济和社会发展规划所确定的有关内容合理确定城市发展的规模、速度和内容,同时将国民经济和社会发展规划中对生产力布局和居民生活等框架安排落实到城市的土地资源配置和空间布局中,并通过城市规划的实施使国民经济和社会发展规划最终得以贯彻和实现。城市总体规划还要根据城市发展的长期性和连续性特点,作更长远的考虑,对国民经济和社会发展规划中尚无法涉及但却会影响到城市长期发展的有关内容,作出更长远的预测。

1.2 规划内容和重点有所不同。城市总体规划侧重于对城市规划区内的各项建设的综合部署和安排,相对于而言,土地利用总体规划则更注重总量的控制与平衡。

1.3 土地利用总体规划为城市总体规划提供依据。土地利用总体规划确定的城市建设用地规模,为城市总体规划建设用地规模得确定提供依据和约束。

2 存在的主要分歧

2.1 土地规划的范围与城市规划的范围不统一

一直以来有一种观点,认为城市规划与土地规划是点与面的关系,土地规划的范围大于城市规划的范围。各级土地规划的范围是本级行政区域的范围,而城市总体规划中的规划区,一般是指城市、镇和村庄的建成区。

2.2 用地分类存在差异

土地利用总体规划的各类用地面积采用土地利用现状变更调查面积,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》(见于《县级土地利用总体规划编制规程》中的附件一)。城市总体规划用地面积采用一万分之一或五千分之一比例尺的图纸的量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)。这两个规划在同一地类上却出现了面积不一致的现象,其原因除去基础图纸不一致、量算方法不一以及量算误差外,还有一个重要原因是两个用地分类标准有相互矛盾之处,即同一名称或相似名称的地类,其含义却大不相同,这就直接造成了两个规划在用地上的难以比较。

2.3 两个规划在宏观控制和约束力不同

《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划,但规划应对哪些土地利用进行宏观控制,如何保证规划的实施,土地利用总体规划有无法律约束力,违反了规划如何处置等均未能明确。

2.4 两个规划在的审批权限上的表述不同

根据最新《土地利用总体规划编制审批规定》第二十六条,“评审合格的土地利用总体规划经综合平衡和同级人民政府审查同意后,依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准执行,并报上级土地管理部门备案。”这种规定不及城市总体规划的明确。关于城市总体规划的审批权限,根据《城乡规划法》明确规定,直辖市和省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划审批机关是国务院,其余城市的总体规划审批机关是上级人民政府。因此,对于其他城市或非农业人口在50万以上的大城市来说,其土地利用总体规划的审批权限与城市总体规划的审批权限不同。

3 解决问题的思路和设想

3.1 建立统一规划范围、用地分类、数据统计标准,实现规划技术体系的无缝链接,促进规划在更深层次的协调统一。

3.2 注重两个规划内容的彼此渗透和延伸。城市总体规划加强对空间领域上的倾斜,土地利用总体规划则在考虑城市规模增长的基础上,加强城市用地发展方向的研究,保证城市总体规划与土地利用总体规划的“衔接”。

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关键词：两规；一致性；原因；协调建议

Abstract: as everyone knows, China is a populous country facing the shortage of resources, how to deal with and solve the existing problem is imminent. At present, the development of China's city industry economy today has entered a critical stage, arable land occupation in the process of city development is inevitable, so the land occupation and contradictions have become increasingly prominent population increase. This paper briefly analyzes how to solve the contradiction between land supply and demand reasonable.

Keywords: two gauge; consistency; reason; coordination suggestions

中图分类号：U412.1+4文献标识码：A文章编号：2095-2104（2013）

两规在规划目标、编制思路、技术方法与相关数据采用等方面存在一些分歧，导致了当前两规在指导区域城乡土地的开发利用上的诸多矛盾，带给城乡土地管理极大的不便。因此，尽快协调两规的关系对于改善我国人地关系，构建资源节约型、环境友好型的发展模式具有十分重要的意义。因此，土地利用总体规划和城市总体规划的两规协调是解决这一棘手问题的重要途径之一。

一、两规的相互关系

（一）两规的区别

1、对象和范围

土地是城市规划和土地利用总体规划的共同规划对象，但各自侧重点不同，从范围来看，城市总体规划是土地利用总体规划的组成部分。城市规划是在城市土地使用组合基础上进行城市空间形态布局，主要是对城市用地进行规划；土地利用总体规划则是全域覆盖，包括农用地、建设用地及其它土地，通过调节

土地布局和各行业土地规模，合理规划利用土地。由此可以将城市总体规划和土地利用总体规划的关系理解为点与面、部分与整体的关系，互为依据、相互衔接。

2、目标及任务

城市规划为了促进区域经济社会的发展，其任务则是合理确定区域城市的性质、规模、功能和发展定位等。土地利用总体规划则是开发利用、整治和保护全域的土地，通过分析土地利用结构现状，根据国家经济发展对土地的需求，结合区域的土地供给能力、人口承载力以及开发利用战略，确定规划目标年的土地

控制指标。

3、规划内容

城市总体规划包括区域重大基础设施的建设，根据区域定位、人口、经济、社会等实际情况合理确定区域的发展规模及方向、城市绿化和配套农产品基地建设等，对城市的各项建设活动作出规划。

土地利用总体规划是依据区域土地自然条件和经济社会发展需要，在研究分析土地利用现状的基础上，结合土地利用结构调整，考虑各项经济社会建设的用地，以保证整个辖区经济社会的发展需求，是以土地利用为中心，优化土地利用结构为主要内容的规划。

城市总体规划和土地利用总体规划是规划与建设，土地供给与土地需求的关系。

（二）两规的一致性

1、根本原则一致性

城市总体规划和土地利用总体规划都是以实现可持续发展为根本原则。城市总体规划是区域性和综合性的规划，基本出发点和最终归宿是为了合理利用土地，完善空间功能布局，统一部署安排各项经济社会活动。两项规划的侧重点各有不同，但都以土地作为主要规划对象，以国民经济和社会发展计划以及相关各部门的发展规划为参照进行规划编制，核心内容都是围绕土地资源的合理开发利用和保护，共同的目标都是为了实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展。

2、要求一致性

两规具有共同的编制要求，即实现土地利用的集约节约化，两规应当在集约节约利用土地的过程中发挥至关重要的控制性作用。

3、任务一致性

城市总体规划和土地利用总体规划的任务都是统筹安排各类用地：土地利用总体规划作为全局性规划，其规划的是规划行政区域内全覆盖的各类用地；城市总体规划的侧重点是统筹安排规划区，集中体现在规划建成区内的各项建设用地。在土地利用中，两者互相联系、互相作用、互相指导。城市规划要依据土地利用规划，依据土地供给趋势进行城市规划编制；土地利用规划要充分结合城市、城镇和大型设施的发展布局情况，做到与城市总体规划及城镇相关规划体系相一致，否则土地利用总体规划也难于编制和实施。因此，两项规划在土地利用上应当彼此互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充。

4、法律地位的一致性

城市总体规划和土地利用总体规划都各自有与之配套的相关法律法规。

二、两规不协调的根本原因

上一轮土地利用总体规划的核心是实现耕地总量动态平衡，土地利用总体规划两个基本点为切实保护耕地、严格控制非农业建设用地。规划的基本指导思想是“以供给定需求”，采用自上而下，层层指标控制，指标下达的方法。非农业建设占用耕地量不能突破上级规划分解下达的控制指标，补充耕地量不得低于上级规划分解下达的控制指标。

城市总体规划的基本指导思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建设用地是通过经济社会现状，然后预测规划期间的人口及城市化水平，确定人均建设用地等标准；各类用地、功能分区是根据对土地的实际需要，经综合平衡、论证后确定的，没有严格的控制指标。由于指导思想与方法的明显不同，土地利用总体规划与城市总体规划的结果自然会有不同。

三、两规协调建议

1、制定合理的社会经济发展目标。充分考虑区域社会经济发展条件，以及自然环境承载力状况，制定符合地区发展实际，社会、经济与环境相协调的发展目标，形成对地区发展的统一指导。

2、协调统一建设用地规模、人均城市建设用地指标、人口规模预测值、用地分类指标和城市建设用地范围等。城市规模的确定是两规协调、衔接的重点，也是两规争议集中所在。

3、从宏微观两个层面协调两规的用地布局，且在规划实施要一致有效。在两规的协调过程中，城市总体规划应以土地利用总体规划为指导，土地利用总体规划在用地布局上起到的宏观调控作用，城市总体规划则详细的布置城市建设范围内各类用地的布局。

4、土地利用总体规划先行，合理确定城镇建设用地总量、布局、方向，保护耕地及基本农田，然后由城市总体规划在土地利用总体规划的基础上，明细土地用途，确定居住用地、公共服务设施用地、工业仓储用地、混合用地等，实现两规的叠合。

5、加强“3S”（RS、GPS、GIS）技术的引用，增强两规编制的科学性。利用先进的科学技术，在规划编制的理论和方法上大胆创新，编出特色。两规编制方法要积极探索运用现代科技成果，提高规划编制和实施管理中的现代化水平。运用计算机及“3S”等现代技术手段，加强土地利用规划和城市规划信息系统的建立和推广应用，实施“数字国土工程”。

参考文献:

[1]许德林,欧名豪,杜江.土地利用规划与城市规划协调研究[J];现代城市研究;2004年01期

[2]杨伟;袁哨丽;廖和平.浅析土地利用总体规划与城市总体规划的关系及其衔接与协调[J];安徽农业科学;2006年17期

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关键词： 土地利用； 总体规划； 实施评价； 容县

中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）07-0019-02

土地利用总体规划是在较长时间内、较大范围中，按照国民经济发展的需要，以及土地本身的适宜性，在时间和空间上，在国民经济各部门之间分配土地，并对土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排、调整结构、合理布局土地利用的战略性和控制性规划[1]。

上轮土地利用总体规划为保障容县经济社会持续、快速发展发挥了重要作用，但同时由于当时技术手段的限制及规划思路的局限，规划在实施过程中存在一定的问题。文章通过相关资料分析，对容县上轮土地利用总体规划实施情况进行总结，评价规划实施的综合效益、存在问题及成因，为容县新一轮土地利用总体规划的修编提供建议。

1 研究区概况

容县属广西壮族自治区玉林市辖县，著名侨乡。容县是杨贵妃的故乡、沙田柚的原产地，也是广西最大的侨乡，地处广西东南部，玉林市最东部，北流江（容县称之为绣江）中游。地理坐标为东经11015′—11053′、北纬2227′—2307′。全县辖15个乡镇，行政区域总面积2257.39平方公里，总人口82.39万人。容县位于大容山和云开大山两大弧形山脉之间，东西南三面高，中部和东北部低，由南向东北微坡倾斜，平缓下降。容县地貌类型复杂，各种地类兼备，但以丘陵山地地貌居多。

2 评价方法

2.1评价指标体系的构建

评价指标的选取是基于土地利用总体规划实施评价的对象、内容和目标，在评价时遵循综合性、科学性、层次性、主导性、可操作性和动态性原则。根据层次分析法，建立容县土地利用总体规划实施评价指标层次结构体系：

目标层：（P）反映土地利用总体规划实施综合评分，表征规划的实施完成情况；

准则层（A）：包括规划实施的执行指标和效果指标，反映规划的实施完成情况的主要因素。执行指标是指规划的关键指标；效果指标是指规划实施后，所产生的社会、经济及生态效益，同时也包括社会公众对规划的认知程度；

子准则层（B）：反映对准则层贡献的大小。准则层中的效果指标包括社会意识度、环境生态效益、土地利用效率、社会经济成效等。执行指标包括限制性上限指标和限制性下线指标。其中，限制性上限指标指规划要求在一定期限内不能超出某一上限的指标；限制性下限指标指规划要求在一定期限内不能低于某一下限的指标；

措施层（C）：是规划实施评价指标体系的最基本的层面，由可直接度量的指标构成。

经过相关的分析和筛选，建立如下的评价指标体系（见图1）。

2.2评价指标权重的确定

因为不同指标的重要程度不同，其对系统的贡献大小也不相同。为了合理反映各个指标对规划实施效果的贡献程度，文章采用层次分析法和专家经验估算法相结合的方法，来确定各级指标权重。

2.3评价指标的无量纲化处理

针对土地利用总体规划实施评价的实际情况，文章采用标准值处理法，建立指标标准化模型[2]：

Li=X■/T■×100 （0≤X■≤T■）100 （X■>T■） （式1）0 （X■

Li=[1-（X■-T■）/T■]×100 （T■≤X■≤2T■）100 （0≤X■2T■）

式中：Li是量化值；Xi是评价指标实施数据，通过相关统计资料换算得出；Ti是标准值，通过将原规划指标值换算成评价对照年指标值得到；社会意识度可通过随机抽样，问卷调查得出，无须量化；效果指标和限制性下限指标利用式1，限制性上限指标利用式2进行标准化。

2.4综合评价模型

前述土地利用总体规划实施评价体系中的每个指标从不同侧面反映了规划的实施情况，那么规划实施的总体状况可以通过综合评分来体现。综合评价模型为：

Ro = ∑Wi×Si

式中：Ro为规划实施情况综合评分；Wi为各指标的权重；Si为指标得分，也即标准化值。

综合评分越大，说明规划实施完成情况越好。在参考原有科学研究及相关资料的基础上，拟定“好、较好、一般、差”4个档次确定规划的实施情况，对应分值为：85≤Ro≤100、70≤Ro

3 评价结果

根据容县土地利用总体规划实施评价指标体系，首先得出各指标权重，然后对措施层（C）各评价指标数据进行无量纲化处理，得到各指标量化值，再用综合评价模型打分，得到如下评价结果（见表1）。

评价结果（表1）显示，容县土地利用总体规划实施的综合得分为79.26分，处于“较好”等级，说明容县土地利用总体规划实施情况总体良好。自规划实施以来，当地政府高度重视土地利用总体规划的实施，严格以规划为依据，以用途管制为手段，加强土地利用管理，并取得了较为明显的综合效果。

效果指标和执行指标得分相近，均处于较好等级。反映容县土地利用总体规划的执行指标得到了比较好的实施，并且在实施过程中，注意妥善处理土地利用与经济、社会发展的关系，从而产生了良好的社会、经济效益。同时，也反映出土地利用总体规划在调控经济、社会发展中的作用。也可以看到，社会意识度、环境生态效益、耕地保有量以及基本农田面积得分相对较低，有待提高。

4 结论及建议

评价结果显示，容县土地利用总体规划在实施过程中各方面较为协调，达到了一定效果。但是同时，在规划实施中也存在一些问题。

4.1上轮规划存在的问题

4.1.1社会公众认识度较低

规划实施指标权重中，社会公众认识度占0.05，量化值为65分。表明上轮规划中缺乏公众听证制度，社会公众较难参与规划的编制和论证，因而影响了公众参与规划决策，削弱了公众对规划重要性的认识。

4.1.2草地覆盖率偏低

草地覆盖率指标权重为0.05，量化值为32分，属“差”档次。由于市场经济的影响，农业结构调整力度逐渐加大，部分草地开垦为耕地和园地，种植经济农作物，使得草地面积减少，从而影响了草地覆盖率规划指标的实施进度。

4.1.3城镇化水平增长率较慢

城镇化水平增长率指标权重为0.05，量化值为66分。由于城乡二元经济结构体制及农村经济发展速度的影响，容县城镇化水平增长相对较为缓慢，未能很好的达到上轮规划预期目标。

4.2改进规划的建议

4.2.1提高社会公众认识度

提高社会公众认识度，是规划实施工作的重中之重。下轮规划要强化公众参与，改变以往那种由国土部门一手包办、关起门来搞规划的做法，探索如何在政府的领导下，让公众参与规划，包括参与规划方案的选择和规划实施的监督，提高土地利用总体规划工作的透明度和公众参与度。这样不仅可以扩大土地规划在公众中的影响，而且对规划的编制和实施都很有好处。

4.2.2严格保护草地

草地对维护地区生态平衡具有非常重要的作用。在下轮规划中，要加强草地数量和质量保护，严格控制对其开发利用，禁止破坏草地的行为。要制定严格保护草地的措施，确保草地面积在不减少的前提下适量增加，从而实现整个生态环境的平衡和优化。

4.2.3适当提高城镇化增长水平

在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、三产业的发展，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。实施城乡统筹工程，合理布局城镇空间，逐步完善城镇功能，促进城镇化增长水平。

参考文献：

[1] 彭补拙，周生路.土地利用规划学[M].南京：东南大学出版社，2003：25-32.

[2] 张春花，吴春华，王洋，等.大连市农业现代化进程评价研究[J].辽宁师范大学学报（自然科学版），2004，27（3）：340-343.

[3] 周慧杰，周兴.广西贵港市土地利用总体规划实施评价[J].生态环境学报，2005：752-756.

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关键词:节约集约利用;耕地保护;土地利用总体规划;长丰县

一、引言

伴随着经济的高速发展,我国耕地资源日益紧张,人地矛盾愈发突出,所以在新一轮土地利用总体规划的修编过程中,在节约集约利用土地的原则下实施耕地保护制度显现的尤为重要。长丰县位于合肥市北部,跨越江淮分水岭两侧,居合肥、淮南、蚌埠三市之间,光、热、水资源比较丰富,适宜多种作物生长。农业初步形成畜牧水产、蔬菜、林果、优质粮油四大主导产业,是全国商品粮生产基地县,是合肥市人民生活的菜篮子基地。长丰县的土地利用总体规划是否科学合理,不仅能够缓解该县域的人地矛盾,有利于管理者制定合理的耕地保护政策,对于解决合肥市的粮食安全问题也至关重要,并为相同地区的土地利用总体规划的编制提供借鉴。

二、长丰县现行土地利用总体规划存在的问题

(一)耕地和基本农田保护压力大

1、城镇化速度加快,耕地保护问题突出。受合肥市北城区延伸及本县城镇化速度加快的影响,长丰县经济发展迅速,随之占用耕地的规模加大,速度加快,耕地非农化现象日益严重,使得耕地保护压力越来越大。并且出现了土地整理增加的耕地数量与质量偏低,使得耕地出现占补不平衡的现象。

2、农地集约经营水平不高,利用率偏低。长丰县近几年来逐渐出现了大多数精壮及文化素质较高的劳力外出务工,导致部分耕地荒芜。并且由于农业科技含量不高,产业化水平偏低,也导致了耕地的产出率不高。

(二)土地节约集约水平较低

1、建设用地扩张迅速,城镇土地集约利用程度低。由于近年来长丰县国民经济和社会的加快发展以及工业化、城镇化步伐的加快,国民经济各部门对非农建设用地的需求量逐年上升,建设用地扩张迅速。同时,在工业化、城镇化过程中,不走节约和集约用地之路,不立足于深挖城镇存量土地的内涵,使得长丰县土地资源浪费现象依然存在,城镇土地利用率和土地集约利用程度较低。

2、建设用地效率不高、结构不合理。一是受经济发展水平的制约,城镇建设资金严重匮乏,在长丰县城镇扩张特别是小城镇建设上,往往都依靠农民自发形成,采取低成本扩张政策,走以地生财、重外延的发展路子,土地利用比较粗放,建设占用耕地较多。二是在城镇建设用地结构上,普遍存在居住用地比重过大,公共设施用地和绿化用地比重偏少、公共服务设施配套不完善等问题,规划实施九年间,长丰县人均农村居民点面积仍居高不下,2005年建设用地面积为27313.19公顷,其中农村居民点面积为17656.43公顷,占建设用地总量的64.64%,人均宅基地面积接近260平方米。三是在城镇用地布局上,也存在城镇内部道路建设不规范,功能分区不明显,城镇生态环境较差,城镇居民点的自然人文景观偏少等问题。

(三)建设用地和保护耕地之间矛盾突出

建设用地和耕地集中分布在同一地域内,使建设占用耕地和保护耕地之间的矛盾更加突出。一方面随着人口的增长、城镇化与工业化进程的加速,尤其是合肥市现代化滨湖大城市建设的辐射和拉动,给协调土地供求关系增加了难度。另一方面保护耕地和保障生态安全也对土地利用提出了更高的要求。

三、基于节约集约利用和耕地保护的长丰县土地利用总体规划研究

(一)规划目标的转变

结合长丰县县域资源禀赋和经济社会发展规律,新一轮规划改变了以往仅仅保护的目标,实现了单目标向多目标的转变,使其具备了保护和保障的双重功能。一是保障和促进农业发展,切实保护耕地,尤其是基本农田。二是为促进工业化、城镇化进程、提高生态涵养水平,提供土地保障。其中保障与促进工业化和城镇化发展的核心是在协调好“吃饭、建设和生态环境”矛盾的优化方案中,充分保障工业发展和城镇发展用地,具体通过走节约集约用地的路子,为承接产业转移“筑巢”。在产业转移的同时必须设立一定的“引入门槛”,坚决杜绝低效、高污染、高耗能的企业进入县域内。并通过加强生态环境保护,提高县域生态环境质量和生态涵养水平,实现打造“生态长丰”的目标。

(二)规划核心的转变

新一轮规划实现了由保护耕地为核心向以节约集约促进耕地保护为核心的转变,从而确定了土地利用“双增一减一提升”的目标,即在保证耕地面积不减少的前提下,通过走节约集约用地的路子,挖掘农村宅基地潜力,满足建设用地的增加需求,保证土地利用效益提高,从而进一步发挥土地利用总体规划对全县土地资源合理配置和调控的作用。

1、严格保护耕地,确保耕地面积不减少。长丰县是安徽省商品粮生产基地之一,切实做好长丰县耕地与基本农田保护,是维持经济持续、稳定发展,保持社会安定和满足人口增长对耕地需求的基本要求。所以要严格保护耕地特别是基本农田,确保全县耕地面积基本保持稳定,质量有所提高,为确保国家粮食安全做出应有的贡献。在规划期内,严格执行建设占用耕地补偿制度,严格按照“数量质量按等级折算”规定补充耕地质量,从而实现耕地质量的不降低,生产效益的不减少,并主要通过土地整理复垦开发增加耕地总面积。

2、保障经济发展需求,合理增加建设用地。为了走新型工业化道路和符合长丰县特色的城镇化道路,防止建设用地规模盲目扩张。建设用地总量的扩大,既要与人口增长、经济发展、生产力布局相适应,又要反映产业升级、技术进步、生产力提高的趋势。在长丰县新一轮的土地利用总体规划编制过程中,充分依据合肥市分解下达的城乡建设用地指标,划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界,明确管制规则和监管措施,并通过综合运用经济、行政和法律手段,控制城乡建设用地盲目无序扩张,从而有效控制新增建设用地规模,充分利用闲置和低效建设用地,使得建设用地空间不断扩展,节约集约用地水平不断提高,有效保障科学发展的用地需求,有效促进经济发展方式转变。

3、加大土地置换力度,减少宅基地占地面积。由于上级下达的新增建设用地指标远远不能满足建设用地递增的速度,而长丰县的土地开发潜力有限,所以只有按照城乡一体化发展的要求,积极引导农村居民点向中心村、集镇和城镇集中,并结合土地征用推进农村居民点整理和搬迁,建立居住小区,引导农民居住向社区型发展,充分通过挖潜长丰县农村宅基地的整理潜力,才能为建设用地的发展提供弹性空间,才能为建设用地占补平衡提供空间,构建布局合理、用地节约集约的村镇空间结构体系。

4、挖掘土地节约集约利用潜力,提升土地利用效益。第一,通过提高复种指数、加快中低产田改造、加快农田水利建设和加大对农业的科技投入来不断提升农用地利用的规模化、集约化和产业化水平,从而实现农用地利用效益的提升。第二,通过控制城乡建设用地总规模,充分利用现有的闲置和低效建设用地,审查调整各类相关规划和用地标准,制定和完善建设用地定额指标,构建建筑容积率、土地投资强度、建设用地率、单位城镇工矿建设用地GDP、单位城镇工矿建设用地投资强度、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地面积、人均农村居民点用地面积等节约集约用地指标控制体系,促进土地节约集约利用,提高各类建设用地效率和效益。第三,通过加强水土流失治理,积极推进清洁生产,发展环保产业;加快生态环境建设,提高生态涵养水平;推行资源节约,完善可持续生产与消费的调节机制。使得生态环境有比较明显的改善,增强发展的可持续性。

(三)规划模式的转变

新一轮规划转变为“指标+分区+政策”的土地利用模式,即依据上级下达的指标,科学调整土地利用结构,优化土地利用空间布局,合理划分土地用途分区,结合土地利用相关政策,制定相应的实施保障措施,确保规划的有效开展,使得规划具备刚柔相济的功能。

1、统筹安排各类各业用地。结合全县社会经济非均衡发展的实际,在不突破合肥市下达给长丰县总量指标的前提下,对全县用地指标进行统筹安排。在安排各乡(镇)具体用地指标时,对城镇及工矿用地需求综合考虑,优先保障重点发展区域、重点项目的用地需求,即首先要根据全县土地利用战略及土地利用功能分区的结果,在重点发展区域上,突出保障经济发展快速的重点乡(镇)及开发区的用地需求,优先安排重点发展区域内城镇发展用地和发展趋势较好的工业园区、工业集聚区用地需求;其次在重点项目上,要突出保证交通、水利等重点基础设施建设项目和已经确定的国家级、省级、市级重大建设项目用地需求。

2、优化土地利用布局。新一轮规划要在保障经济社会平稳较快发展的前提下,科学、合理地调整土地利用空间布局,保障经济发展用地需求。通过构建“南北双城呼应,中工东(西)农互补”的土地利用空间模式,合理调整减长丰县南部“一区三镇”、北部县城周边、中部下塘镇等重点城镇周边的耕地和基本农田面积,增布建设用地和一般农田;除预留必要的建设用地外,调减东、西部乡镇的一般农田面积,增加基本农田面积;调减各乡镇的农村居民点面积,将整理的耕地纳入基本农田,按程序将部分置换为城镇建设用地。并在优化土地利用布局的基础上,结合长丰县地势地貌特征,根据土地利用条件、土地利用现状、城镇体系空间布局、社会经济发展及产业布局规划,按照土地利用结构相似性、用途一致性的原则,以土地适宜性评价、典型分区指标评判为基础,将全县土地利用划分相应的主体用途区,从而针对性的对土地利用实行用途管制。

3、保障规划有效实施。在人地关系越趋紧张、经济发展与耕地保护矛盾更加凸显的态势下,只有利用土地作为宏观调控的手段,才能有效缓解矛盾。而要实现土地宏观调控的目标,唯一的途径只有运用土地利用总体规划严把土地“闸门”。所以在实践中,要依据有关法律和法规,把规划做成引导式规划、控制式规划和保障式规划,并从政治、经济、社会、技术等方面制定一系列的实施保障措施,来促进规划的有效开展。

四、结束语

长丰县新一轮规划依据县域资源状况和社会经济形势、人口发展趋势,确定了土地利用发展战略,土地利用目标和土地利用方针。从保护耕地出发,确定了长丰县2020年耕地保有量均不得减少;并严格控制城镇建设用地规模无序扩大,坚持城镇建设用地规模的增加与农村居民点用地规模的减少相挂钩及建设占用耕地“先拆后建”。安排新增建设用地4706.39公顷,农村居民点用地缩减规模不得低于5300公顷,2020年建设用地总量控制在28031.16公顷以内,比基期年净增717.97公顷。从改善土地生态环境出发,积极推进土地综合整治,有效控制水土流失面积,加强对分布在江淮分水岭以北淮河流域池河地区乡镇的水土流失综合治理,通过植物措施、工程措施和管理措施建设生态修复区;加强生态公益林和水库水源涵养林保护建设,林木覆盖率保持在30%以上;提高土地产出率,由2005年每平方公里生产总值182.62万元提高到2020年每平方公里地区生产总值1560.85万元。从粮食安全、社会经济发展、生态建设等社会可持续发展的需求出发,使其对缓解当前耕地保护的严峻形势起到一定的积极作用,并实现了用地的供需平衡,既保护了宝贵的耕地资源,又满足了经济发展对用地的需求,充分体现了新形势下以保护耕地为前提,以建设用地安排为重点,以节约集约用地为核心的土地利用目标,从而为社会经济的可持续发展提供有效依据。

参考文献:

1、长丰县人民政府.长丰县土地利用总体规划大纲(2006-2020年)[R].

2、长丰县人民政府.长丰县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[R].

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关键词：土地总体规划；城市规划；两规不协调

Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.

Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate

中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：

随着土地利用总体规划的推进，在我国规划学术界出现了许多争议性的问题，而其中极具代表性的问题就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题(以下简称两规协调)。个人认为，在两规不协调的诸多问题中首先要解决就是规划功能定位不清的问题，他们之间没有的明确相互关系，这与其在规划体系中的作用与地位有关。究其本质原因就是我国规划体系缺位，没有明确规划之间的相互关系。本文就两规协调问题解决措施和方法提出个人的一些观点看法。

一、两规协调中存在的问题

1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，协调城市规划和土地利用总体规划的相互关系。也就是从那时起，在我国学术界和实务界开始有两规协调问题的研究和讨论。许多学者提出了自己的意见和建议，在总体上认为，两规是具有相同之处的，主要表现在其法律依据组织领导和规划审批方面。但是两规的规划范围和两规的规划思路是不同的。土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，这种控制是刚性的。而在城市总体规划编制时，则不同于前者，它不是依照上级下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模，是依据城市的社会、经济、地理、资源、人文背景等多个人因素综合分析而建立的。在市场经济的条件下，根据城市发展的客观规律，设计出城市发展目标和发展规模的计划，满足需求，重在发展。换句话说，土地利用总体规划属有控制规划，而城市规划属无控制规划。此外，两规在城市建设用地范围和两规中人口统计口径不一致，导致两规中关于城市人口规模的内涵存在很大的差异，前者明显大于后者，直接影响根据人口规模计算的城市用地面积。

为了解决两规协调问题，我国其他政府部门也参与此项研究，针对构建中国规划体系的问题，提出了相关的解决方法和途径。国家建设部也提出城乡规划的建议，主要包括有全国城镇体系规划、城市规划、省域城镇体系规划、乡镇规划、风景名胜区规划、历史文化名城规划等。国务院城乡规划行政主管部门作为全国的城乡规划工作的主管。国土资源部强调土地利用总体规划作为土地利用领域中统筹社会、经济、环境过程的基本规划，一切其他各项规划均应当向土地利用总体规划看齐，用地规模与布局要做好与土地利用总体规划的衔接。

二、两规协调宏观层面：上端规划功能缺位

两规不协调宏观层面上的重要原因是上端规划功能缺位的问题。上端规划功能缺位具体指规划体系中区域规划功能缺位和上一级土地利用总体规划功能缺位。两规协调是土地规划工作需要的，由于两个规划出于不同的目的和任务，导致其目标、任务、内容和编制思路有很大的无法统一协调的差异。要从根本上解决这种差异，这就要求上一级规划充分发挥对下一级规划的综合协调功能和作用。建设用地指标是两规协调的焦点问题，上一级土地利用总体规划分配确定的这些指标，“建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”上一级土地利用总体规划对下一级土地利用总体规划的刚性约束，因此想要协调这之间的矛盾，就要在上一级土地利用总体规划的框架内进行协调解决。从这一方面来看，城市总体规划与土地利用总体规划之间是局部与整体的关系。但从经济发展方面来看，区域经济发展是以城市的发展为依托的，在经济发展过程中城市是区域经济中心，对土地利用总体规划具有重要的指导作用。而且土地利用总体规划的编制是以城镇体系规划和城市总体规划的成果作为重要依据的，二者本应是相互促进的关系的，在城镇用地规模与布局上紧密协调。两规协调宏观层面上就是上端规划功能补缺，具体来讲，就是要开展区域规划或国土规划，做好社会经济发展、生态环境保护与土地资源合理配置三者之间的协调工作，为下端规划编制和实施提供科学依据。

三、两规协调微观层面：建设用地规模

建设用地规模作为两规协调的重点。目前，在我国无论土地利用总体规划还是城市总体规划，本着 “以人定地”的方式，即依人口规模和人均建设用地测算建设用地规模。在两规协调过程中，要求在统计规范人口和建设用地时统一口径。在进行人口统计时，两规协调时应当采用相同的城镇人口、常住人口和流动人口统计数。

而建设用地作为两规协调中的焦点问题，则要求统一建设用地尤其城市建设用地的概念。还有工业用地、绿地和道路广场用地，其发展特性主要受产业结构、交通需求、经济增长和自然生态等的影响更大，这类用地规模应考虑产业类型和产业结构对用地需求特性，采用分组控制加以确定。

结论：

从宏观层面上讲，两规协调要依据我国的基本国情建立健全规划体系，开展区域规划工作，在区域层次上协调安排土地利用与工业化、城市化之间相互关系。从微观层面上讲，解决两规之间不同的地方，主要针对解决人口和建设用地的统计口径的问题。发展与保护是辨证统一的关系。只有通过走发展的道路才能增强国力和提高人民生活水平，而保护也是为了能够持续发展。城市规划是以发展为主要特征的，不过在进行规划工作时要注意优化发展方式，以低代价求发展，发展模式中要注意寻求低占地的发展，走集约利用土地的道路；土地利用规划是以保护为特征的，但也改变过去的消极保护模式，要进行主动保护，本着“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用方针，研究在发展中求保护，在保护中求发展的策略，。

参考文献:

[1]陈银蓉，等．城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J]．中国人口、资源与环境，2006(1)： 30一33．

[2]曹荣椿．论城市规划与土地利用总体规划相互协调 [J]．经济地理，2001(5)：605―608．

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【关键词】县乡级；土地利用总体规划；修编策略；探究

土地利用总体规划是落实国民经济和社会发展在土地利用和管理上的规划，指导城乡建设和土地管理的重要文件。相对于省市级的规划，县乡级土地利用总体规划具有微观性和可实施性的特点，主要偏重于保护基本农田、控制建设用地规模和高效节约地利用土地。但是由于规划本身存在着科学性、前瞻性和可操作性等方面的不足，因此对县乡级土地利用总体规划进行改进和完善已经势在必行。

1.县乡级土地利用总体规划的特点

1.1县乡级规划必须强调落实性

在我国五级土地利用总体规划体系中，县、乡土地利用总体规划属于落实性、实施性、可操作性规划。县、乡规划的主要内容就是要落实上级规划下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地规模、土地整理复垦开发规模等各项控制性指标，合理安排生态建设和环境保护用地，划定好土地用途区。因此，县乡级规划修编的重点在于落实各项规划指标的定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序。具体措施就是通过建设用地空间管制边界与各类土地用途分区来统筹安排各类用地，控制和引导城乡土地利用。

1.2县乡级规划要具有可操作性

县级土地利用总体规划属于管理型规划，在上级规划与下级规划之间主导性地担负着承上启下的作用。在县级规划确定规划主要目标，分解重要控制性用地指标后，乡级规划应按县级规划的要求，将各类指标以用途管制区的形式落实到1：1万的乡级土地利用规划图上，合理划定土地用途管制分区、分解土地规划控制指标，并将耕地和基本农田、城镇村和基础设施建设的用地规模落实到具体地块，做到文本、数据、图件、数据库相一致。经批准的新一轮县乡级土地利用总体规划将做为土地管理各项相关工作的依据。因此可操作性对县乡级规划至关重要，不仅关系到此次规划修编的任务能否完成，还关系到今后规划期内的各项指标的执行情况。

1.3县乡级规划重在协调供需矛盾

目前我国已进入工业化、城市化快速发展的重要时期，原本已经明显的人地矛盾也日趋凸显。我国的土地利用规划指标历来是自上而下控制，层层分解下达，落实到基层的县乡级规划各项指标都已经十分紧张，经济发展与耕地保护、建设用地与基本农田、用地规模与布局、各项规划之间的用地矛盾尤其突出。县乡级规划修编时如何因地制宜，统筹各类各区域用地，既落实上级下达的规划任务，又能协调土地利用、经济发展和生态环境保护三者关系，是一个困境和具有挑战意义的命题。

2.做好县乡级土地利用总体规划修编需要注意的问题

2.1强化对县乡级土地利用规划指标的科学合理性和可操作性的控制

县乡级土地规划的主要内容为保护基本农田面积、控制建设用地规模和加强土地的开发利用等，在上下级规划之间起着承上启下的桥梁作用。因此，在对其规划进行修编的时候，要充分的考虑到其指标的科学合理性和可操作性。首先要依据城镇建设总体规划，设置和预留城镇建设用地，以便预期外的县乡级重点建设项目在报批的时候，可以符合相关的土地规划要求，并且还要在保证基本农田数量和质量的前提下，增加城镇建设用地和减少农村建设用地。其次，要妥善的处理和协调好土地规划和其他规划之间的关系，尽量保持规划基期、人口统计数据和土地分类面积等方面数据的一致性，实现各规划资源之间的共享，为各规划共同顺畅的贯彻实施提供有利条件。最后还要增加各种土地规划研究图件的数量，丰富翔实与其相关的各项数据，细化规划的可行性论证，以及加强土地利用总体规划信息系统的建设工作，努力实现资源共享和对土地用途管制的全方位监控。

2.2县乡级土地利用总体规划修编应注重与新农村建设相结合

县乡级土地规划修编和新农村建设是整体和局部的关系。编制人员在编制土地规划的时候，就要充分的考虑到新农村建设方面的内容，加强对新农村建设规划的指导和控制，通过城镇和村庄建设的整体布局，逐步实现将农村居民点集中和聚集的目的。同时，土地规划修编和新农村相结合也有利于统筹安排新农村建设用地和其他各类用地，对于协调新农村规划和土地规划开发等专项规划之间的关系，引导新农村建设用地向集约节约方向发展有重要的意义。此外，土地规划修编和新农村建设相结合对于改进农村土地利用方式，推动规划目标的实现也有着积极的影响和作用。我国农村用地方式仍然较为粗放，只注重向外延伸，扩大农村的面积和规模，而增加的农村宅基地的建设使得可用耕地的范围进一步缩小，降低了土地的利用率。县乡级土地利用总体规划修编和新农村建设规划对农村建设用地进行了合理的安排和调整，通过对矿业用地进行整合的办法，既保证了耕地和基本农田的数量没有减少，又保证了质量的提高。

2.3县乡级土地利用总体规划修编应注重灵活性和机动性

首先，土地规划要分清基本农田和基本农田保护区的差别。基本农田是指为满足一定时期人口和社会经济的发展需求，依法不得占用的耕地和优质农用地；基本农田保护区是指为保护和管理耕地既优质农用地而划定的土地用途区，其面积大于基本农田的面积，而相对于基本农田多余的面积，可以作为基础设施和特定项目的建设用地。同时，在不影响基本农田保有量的基础上，可以对基本农田保护区内的用地依据相关的建设项目进行核减，而不必要具备相关的规划修改审批手续。此外，由于基础设施建设用地的不可预见性，在进行土地规划修编的时候，可以采取列清单和留通道的方式对其指标进行预留。当建设工程和项目具体实施的时候，修编人员再根据实际的选线定位情况，对规划图进行完善和补充。其次，土地规划修编要设定城乡建设用地规模边界和扩展边界。为了适应城乡建设发展的不确定性，编修人员在修编土地利用规划的时候，要在划定城乡建设用地边界后，再划定一定区域的扩展边界，便于城乡建设规划用地在空间布局上的调整，满足实际社会经济发展对建设用地的要求。最后要给土地利用规划留有弹性空间，实行弹性规划和弹性管制。在确保耕地保有量、基本农田面积不变的前提下，增加土地利用规划的弹性，以满足和适应区域社会经济发展战略对土地利用的要求，使土地规划在布局上更合理和贴近实际情况，切实发挥土地规划在土地管理中的作用。

总之，在县乡级土地利用总体规划的修编上，相关人员要充分的考虑到土地利用规划的科学合理性和可操作性，注重土地利用规划与新农村建设相互结合，将土地利用规划修编的更为机动灵活，使其在城乡经济建设和发展中的作用可以得到充分的展现。

【参考文献】

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一、土地利用总体规划决策机制应遵循的原则

要建立完善土地利用总体规划决策机制，土地利用总体规划决策部门首先必须综合运用先进的、适应现阶段发展的规划理念指导土地利用总体规划。其次采用科学的研究方法规范土地利用总体规划编制、实施和监督反馈全过程，明确土地利用总体规划的衡量标准，科学评价，以期实现土地利用总体规划目标，保证土地资源的可持续利用。因此，建立完善土地利用总体规划决策机制应遵循如下五点原则：

（1）重视编制环节，保证规划的科学性编制土地利用总体规划是政府的重要职能，是政府实现土地用途管制的重要手段，在土地的开发、利用中具有规范和引导作用。这一点是价值规律无法替代的，把土地资源的开发、利用、治理和保护完全寄托于市场配置是错误的，必须通过土地利用总体规划的科学编制将有限的土地资源在各产业部门间进行合理的配置，增强各级政府对土地利用的宏观调控能力，同时发挥市场配置土地资源的作用。

（2）明确土地利用总体规划的实施途径。为了确保规划的实施，可从以下几个方面入手：1）加强对规划的有效管理。在市场经济条件下，土地利用管理更要靠对规划进行有效的管理，发挥规划的“龙头”作用来进行，即着力经济、法律、政策上的宏观调节，实行土地利用功能区域总量、质量上的中观控制，强化建设项目和具体用地单位、土地类型的微观管理。在这些管理层次上，宏观目标要明确，中观控制要得力，微观效果要明显。2）增大资金技术的投入保障土地利用总图规划实施。投入是实施规划的基础和根本保证，其中包括土地开发利用的投资，基础设施投资等。3）加强用地计划管理和审批总体规划是用地计划管理和用地审批的依据。凡是进行建设用地审批，安排土地开发计划，进行农业用地结构调整，都应按总体规划要求进行。在城乡土地资源开发和协调各部门用地矛盾时，均应按照总体规划要求实施。

二、建立完善土地利用总体规划评价决策机制

土地利用总体规划是根据经济社会未来发展要求，对土地利用结构、布局、规模的科学预测，是土地管理参与宏观调控的重要手段。然而，土地利用总体规划没有一套独立的法律法规体系，对土地利用总体规划的规定是在《中华人民共和国土地管理法》中以专门章节做出的。作为国家土地资源配置的重要政府决策行为，应该建立起一套独立的、完善的法律法规体系，从而规范土地利用总体规划编制、实行到监督反馈各个环节的决策机制。

三、强化监督反馈决策机制，健全责任追究制度

土地利用总体规划是国家配置土地资源所做出的一项政府决策行为，政府决策的权力和责任是密不可分的。如果只享有决策权力，而不必承担相应的责任，就难以审慎地运用决策权力，自然就难以防止和避免决策失误，给人民利益造成这样那样的损失。以往我们的许多决策失误，都与我们没有注意建立科学的权责一体机制有密切关系。建立科学的权责一体机制，首先需要明确上下级的决策权责关系，防止上级对决策的不当干预而无法分清和承担责任的状况继续存在。建立科学的权责一体机制，还要明确同级领导机关中不同领导成员的决策权责关系，防止因不同领导成员的决策权责关系混乱而无法分清和承担责任的状况继续存在。

与科学的权责一体机制相联系的是严格的决策责任追究制。决策失误必须承担相应的法律或政治责任，这本来应是不言而喻的。之所以长期没有建立起这样的制度，与我们长期领导关系上的权责不清、权责分离直接相关，也与我们不把决策失误当作不能容忍的失职、当作判断一个领导者够不够格的重要依据的观念有直接关系。

四、建立规划编制、实施、评价、监督相衔接的机制

土地利用总体规划的决策机制是由编制机制、实施机制、评价机制以及监督机制共同构成的有机整体，编制、实施是土地利用总体规划的得以实现的过程机制，而评价机制和监督机制则贯穿于土地利用总体规划的全过程，是实现土地利用总体规划目标的保证。四个组成部分相互联系，相互制约，以先进的规划理念为指导，构成了四位一体的有机整体，只有构建起这样的决策机制，才能从根本上克服现阶段土地利用总体规划编制实施中存在的问题，保证规划编制的科学性、实施的有效性、权威性等，为实现土地资源的可持续利用奠定坚实的基础。

五、土地利用总体规划决策机制的完善与创新

（1）建立以年度计划与跨年度规划相结合的土地宏观调控机制。随着国家对地根、银根两个基本问题的高度重视，土地供应政策上升到与信贷政策具有同等重要的地位。土地管理的职能从需求管理向供给调节转变，土地供应这一宏观调控的功能将发挥更大的作用。土地政策的调控目标能否实现，关键在于规划和计划能否真正被贯彻执行，土地供应政策充分地体现在规划和计划当中。目前，土地开发供应计划以年度计划为主，缺乏中、长期土地开发供应计划，计划在年际的协调相对不足，各年度计划的统筹协调性较差，与土地总量调控的宏观性特征相背离。单一的年度计划限制了与土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展计划的紧密联系。因此，应在现有计划体系的基础上着重增加中、长期计划的相关内容，完善土地开发供应计划体系的时间序列，切实保障城市总体规划、国民经济与社会发展计划相关内容在土地开发供应计划中的有效实现。

（2）注重“三规”之间的协调和统一。国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划之间既有区别又有联系，共同对区域未来的发展起控制和引导作用。在“十一五”规划编制、新一轮土地利用总体规划和城市总体规划修编工作中需要重视发挥土地总量调控的功能。在各种规划中，国民经济和社会发展规划是高于其他规划的上位规划。《土地管理法》第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土政治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”；《城市规划法》第六条也规定“城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展计划以及地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾，综合部署”。

（3）建立以土地集约利用水平为供地依据的考评机制。随着经济的快速发展和城市化水平的不断提高，城市的发展需求与土地供给相对有限的矛盾日益加剧，营口市在振兴东北老工业基地发展过程中，一方面，随着产业结构的优化与升级以及城市空间布局的调整，城镇产业发展与人口增长需要新增建设用地；另一方面，城市扩张过程中，还要考虑生态环境和耕地保护的问题，所以，营口市的发展必须坚持土地集约利用与保护相互促进的原则。

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《四平市土地利用总体规划（1997-2012）》于1998年5月编制完成，并于1999年10月经省政府批准实施。在规划实施的八年多中，无论在土地利用方面，还是在土地管理方面都发挥了重要作用，尤其是在土地用途管制方面起到很大作用。但由于受当时规划指导思想、技术水平和经费缺乏以及缺乏前瞻性等诸多因素的影响，现行规划无论在编制方面还是在实施过程中也存在不容忽视的问题。现就四平市土地利用规划实施中存在的主要问题及对策，浅谈一下个人想法。

一、规划实施过程中存在的主要问题及成因

（一）存在的主要问题

1、规划本身存在的问题。在规划实施的过程中，我们发现规划自身存在一些问题。主要问题：一是建设预留地布局不尽合理。主要体现在有的县把建设预留地过于集中，以至有的乡镇没有建设预留地，造成有项目无地可供应的现象；再有，由于建设预留地布局不尽合理，给后来摆布项目带来了很大困难，甚至造成有的项目流失了。二是偏重保护耕地，保护基本农田，而没能给城市、城镇发展空间有留充分余地。三是规划图与实地不符。这是我们在规划实施中，尤其在建设项目用地预审时，时常能遇到的问题。主要是：当我们为某个项目用地预审踏查时，在规划图上是耕地，属建设预留地，而到现场察看时，已经有了建筑物了。还有的规划图上是基本农田，而实际上已经不是农田了。

2、规划实施过程中存在的问题。主要体现在一是不在规划建设用地区内进行建设，而要在规划区之外进行建设；二是不按预审、审批项目建设，擅自改变用途，如有的项目按工业报的，却建设住宅；三是不按预审确定的位置建设，而私自移位建设；四是少批多占；五是随意提出调整修改规划，有的地方在安排非重点项目时，不是把项目安排在规划建设用地区范围内，而安排在规划建设用地区外，为达到目的而提出调整修改规划的要求。六是违法用地的现象时有发生。有的项目不按项目审批程序进行建设，在未取得用地审批手续的情况下，私自动工建设。

3、在新形势新情况下遇到的问题。现行规划是1998年编制完成的，而在此之后我国形势发生了很大变化，我国加入了世贸组织，进行农业结构调整以及社会主义新农村建设等。再有，我市行政区划也发生了很大的变化，撤乡并镇，我市乡镇由规划之初的108个乡镇合并为现在的75个乡镇。还有，这期间我市先后成立了各类开发区数十个，后经清理整顿保留了10个。这些问题在编制规划时，是根本没有想到的，因此不可能将这些情况纳入规划之中，所以，规划实施起来显得有些无奈。规划急待进行修编。

（二）存在问题的成因

1、规划编制技术手段落后，规划基础图件陈旧。这是现行规划自身存在问题的原因。由于规划编制技术手段落后，导致了现行规划在编制方面技术应用的层次不高，规划功能低下，规划预测及规划预留地布局不尽合理等问题的出现。

现行规划是由规划文本及规划图组成的，规划图是实施规划与实行土地用途管制的主要依据。然而四平市现行规划图是在1991年土地利用现状图的基础上绘制的。1991年至1997年在土地利用方面确实发生了很大变化，由于土地变更管理手段滞后，图件变更没能跟上，如规划图上为耕地，而实际现状为建设用地（这种情况多数为违法用地）。再有，由于编制时间短，组织比较仓促，人力资金馈乏，加上人们对规划的认识不够，没能对土地利用现状图进行修正更改，致使出现了规划图件与实际不符的现象，给规划实施带来了很大的不便。

2、缺乏对土地利用的研究，特别是没有开展土地利用的战略研究，是规划存在问题的主要原因。由于在规划编制的指导思想上，以计划控制为主，对市场经济条件下规划如何适应土地利用变化考虑不足，致使规划偏重了保护而忽略了建设和发展。由于缺乏对土地利用的研究，尤其是对土地利用战略问题缺乏应有的研究，对未来土地利用的了解不透，土地利用安排的科学依据不足，所以预见性较差，致使规划不能适应新形势新时期社会和国民经济发展的需要。

3、各级政府对土地利用总体规划重视程度不够，这是规划编制和实施过程中存在问题的主要原因。现行规划之所以存在这样那样的问题，其主要是组织不力、没有专家、缺乏资金保障等原因。由于这些因素，才使得规划自身天生不足。另外还缺乏公众参与，人们对规划缺乏了解，才会出现违背规划建设的问题。

二、解决问题的建议与对策

通过这些年的实践，就如何解决规划编制与实施中的问题，谈一下个人粗浅的看法。

1、各级政府应当对土地利用总体规划的编制和实施工作予以高度重视。在规划编制方面应该本着“政府组织、专家领衔、公众参与、资金保障”的原则，做到真正意义上的政府组织，规划编制工作必须由政府组织、主持协调、划拨经费，资金保证对于规划编制仍至实施都是十分重要的；规划编制应该聘请专家指导，组织专业人才进行编制，并征取各部门、各行业的意见，还要听取各界人士、土地所有者的意见，是体现公众参与的现实性。这样才能使规划编制得更加科学合理、更加适用便于操作。在规划实施方面，各级政府应予以高度重视，制定有效实施措施，建立健全和完善的规划实施机制，从而保证规划顺利施实。

2、在规划编制时，要充分考虑各方用地情况，制定出具有弹性和便于操作的规划。建议：①各地在建设预留地落位于规划图以及建设项目，尤其是独立选址在规划图上落位时，可以扩大一些比例进行落位。建设预留地落位应做到侧重城镇用地，兼顾乡村（新农村建设）用地；侧重重点工程用地，兼顾农业结构调整用地。②在规划编制时，由于有些项目无法预测，特别是国家重点工程很难料到，这就需要留一些机动指标，以备不时之需。这样既可以减少项目用地报批工作环节，又可以提高工作效率。③规范规划的修改和调整。无论从理论上还是从实践上看，对规划的修改和局部调整予以明确都是必要的，但必须严格规划修改和调整的范围，规范规划规划修改和调整的程序，提高规划规划修改和调整的规划门槛。可以参照《城市规划法》对城市总体规划修改和局部调整的有关规定，对规划内容的变更，涉及改变土地利用发展方向、规模、重大布局的，应作为规划修改；不涉及改变土地利用发展方向、规模、重大布局的，应作为规划局部调整。④规范建设用地转换行为，实行建设用地转换政策，可以有效建设用地的集中和集约利用土地，还可以使规划更具有弹性和灵活性。⑤规划文本及规划图件都要形成电子版的，特别是规划图一定要用绘图仪绘制，这样就不会出现手工绘图时的错误，在规划实施时也不会出现以往的问题。

3、加强规划实施的监管力度，使规划实施纳入土地用途管制范围。土地利用总体规划一经批准实施，就应具有法定效力。切实加强土地用途管制制度，在规划实施中应加强监管力度，尤其是对建设项目用地进行跟踪监管，就可以避免有些项目在用地方面不按审批建设、擅自移位建设、少批多建等问题的出现。至少可以及时发现问题，及时进行处理和解决问题。

参考文献

1、《1995年四平统计年鉴》

2、《2000年四平统计年鉴》

3、《四平市国民经济和社会发展十和2015年远景规划》

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近年来，随着人口和经济的快速增长，人类对土地的需求量日趋上升，土地利用对环境造成的消极影响也不断扩大。努力寻求一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展道路，日益成为当今社会追求的目标，因此战略环境影响评价被提出并受到各国的重视，而土地利用总体规划的环境影响评价就属于战略环境影响评价的一种。

技术路线和研究方法

本文以环境科学、环境规划与评价学、生态学为理论指导，借鉴国内外规划环境影响评价的理论和实践经验以及《规划环境影响评价导则》，构建基于PSR框架的指标体系，运用层次分析法确定指标权重，并进行规划环境影响评价，建立评价模型，最终得出隆回县土地利用总体规划环境影响优度值。

土地利用总体规划环境影响识别

战略环境影响识别就是通过检验战略所有预期的、直接和间接的环境影响，筛选出显著的或关键的环境影响，确定“源”与“受体”之间的因果关系。根据对隆回县环境现状和土地利用总体规划方案要点的分析，结合规划实施、环境效应的影响程度、影响方式以及环境受体敏感性等因素，确定本次规划影响的环境因子，并编制规划环境影响识别表（表1）。

土地利用总体规划环境影响评价指标体系构建

·构建评价指标体系

最初由加拿大政府组织力量初步研究，后由经济合作和开发组织与联合国环境规划署合作，共同提出了环境指标的压力（Pressure）——状态（State）——响应（Response）概念模型，即PSR概念模型，它几乎是所有环境指标体系的基础。以规划环境影响识别表的分析为基础，结合隆回县环境现状和土地利用规划分析，以隆回县资源环境与社会经济相互协调的可持续发展为目标，构建了基于PSR框架的土地利用总体规划环境影响评价指标体系，如表2。

·指标权重的确定

确定权重的方法主要有特尔菲法、模糊综合评判法、主成分分析法、层次分析法、灰度分析法等。层次分析法是美国运筹学家T·L·Saaty教授于20世纪70年代提出的一种定性与定量相结合的决策分析方法。它是一种将决策者对复杂系统的决策思维过程模型化、数量化的过程。本文采用层次分析法确定各指标的权重，见表3。

土地利用总体规划环境影响综合评价

·评价方法

本次环评采用定性分析与定量分析相结合的方法。对于规划方案的用地空间布局调整和规划后的防灾减灾能力，将定性的分析评价其环境影响。

·土地利用空间布局合理性评价

规划方案是在进行土地生态敏感性分区的基础上，组织土地利用的空间布局调整，充分考虑到了隆回县的土地生态安全和生态环境效益问题。对隆回县的环境产生正面影响，促进隆回县社会经济与资源环境相互协调的可持续发展。

·指标评价标准

目前我国缺乏相应的法定评价标准，为此，本文通过咨询环保、土地、水利、农业、规划等各部门的专家，查阅相关文献，参照可持续发展水平较高地区的各指标值，并参考其他规划环境影响评价的实例，结合隆回县土地利用总体规划本身的特点，确定各指标的可行等级区间。

森林覆盖率、人均公共绿地面积、城镇生活污水集中处理率、城镇生活垃圾无害化处理率4项指标的确定：主要根据《中华人民共和国森林法实施细则》、《生态县、生态市、生态省建设指标》、《国家生态市建设标准》、联合国环境卫生组织提出的要求，以及国内外主要同级别城市的标准。耕地转化率和城镇建设及工矿用地率的确定：借鉴陈百明、李成瑞等人的相关研究结果。人均耕地面积、单位土地地区生产总值、土地开发率、城镇化率、水土流失面积比、土地利用多样性、退化土地治理率等指标的确定，主要根据隆回县本身的现状特点、人居舒适度以及国内外主要城市的相关标准。根据评价指标的特点，对环境产生正效应的称为正向指标，反之，称为负向指标。

·指标标准化处理

本文采用的是极差标准化法，计算公式为：

正向指标标准化：

（式1）

负向指标标准化：

（式2）

式中：ki是指标的标准化值，xi是指标的实际数值，api为可行区间的最低临界值，bpi为可行区间的最高临界值。（见表4）

·综合评价结果

运用加权指数法，求出规划方案的环境影响综合优度值。

Y=∑Ki（c）譿i（c）+∑Ki（d）譿i（d）+∑Ki（e）譿i（e）

Y表示环境影响综合优度值，Ki表示各指标标准化值，wi表示指标权重值。当Y=1时，说明规划方案各评价指标均达到理想状态，完全可行；当0

运用上述公式，可以得出本次隆回县土地利用总体规划（2006-2020年）的环境影响综合评价结果，2006-2010年为0.39， 2010-2020年为0.56。由以上结果可知，隆回县土地利用总体规划从近期到远期的环境影响负面影响程度较小，且负面影响随时间减小，规划方案是基本可行的。

评价结论