土地综合整治规划范文

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关键词 土地整治规划；实施综合评价；广西贵港

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）14-0346-03

土地整治规划是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行治理，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发等活动的统称[1]。由于规划是一项综合性、预测性的决策，随着社会经济的发展，最初规划决策的背景可能发生了较大变化，为了适应经济社会环境的新要求，需要对原有规划目标的实施情况和效果进行评价，并进行调整和完善[2]。土地整治规划实施评价是按照相应的评价指标体系，运用科学的评价模型，对规划实施的目标完成情况以及效益进行系统、综合的评价，从宏观上把握规划实施的总体情况，分析规划实施过程中存在的问题，以为新一轮土地整治规划的编制提供科学依据，为土地管理工作提供有效参考。

当前，我国的土地整治规划实施评价研究处于起步阶段，相关理论、方法还不够成熟，亟待完善。国内的相关研究和应用重点主要放在单个整治项目区的经济效益评价方面，其次是对生态环境的影响评价研究[3]。对土地整治规划的实施评价则停留在指标的数量比较上，在理论研究、评价内容和评价技术体系方面，均未达到应有水平[3]。因此，进行土地整治规划实施评价综合研究具有重要理论与现实意义。

1 研究区概况

贵港市位于广西壮族自治区东南部，地处北纬22°39′～24°02′，东经109°11′～110°40′。市境东邻梧州市，南接玉林市，西临南宁市，北靠来宾市，处在华南地区与西南地区的结合部，面向粤港澳，背靠大西南，区位优越。北部和西部地貌为山地，西北部为岩溶峰林谷地，中部为平原，南部为丘陵。境内大小河流共计106条，总长1 069.80 km，均属西江水系，主要河流为郁江、黔江、浔江。属南亚热带季风气候区，热量充足，气温较高，雨量充沛。全市总面积10 602.34 km2，2010年末全市总人口503.31万人，2010年全市生产总值534.37亿元（当年价），其中第一、二、三产业产值分别为108.05亿、248.25亿、187.61亿元，分别占地区生产总值的20.22%、44.67%、35.11%。全市人均国民生产总值达10 822元，城镇居民人均可支配收入15 531元，农民人均纯收入5 289元。

2 土地整治规划实施综合评价方法

采用多层次模糊综合评价法对土地整治规划实施进行综合评价，具体如下。

2.1 指标体系构建

规划实施综合评价包括对规划目标的执行情况和规划实施效益情况进行评价，其中规划实施效益包括经济效益、社会效益和生态效益。根据科学性、系统性、层次性、可比性、可操作性、定性与定量相结合等原则选取指标体系，详见表1。

生物丰富度指数计算公式为：

Y（%）=■×100 （1）

式（1）中，Y为生物丰度指数；X1为林地面积；X2为草地面积；X3为水域湿地面积；X4为耕地面积；X5为建设用地面积；X6为未利用地面积；X为区域土地总面积。

2.2 评价指标权重确定

采用层次分析法（AHP）确定评价指标权重[4]。

2.3 评价指标隶属度确定

采用专家打分法与模糊统计相结合，来确定评价指标的隶属度。一是请相关专家就每个评价指标的量化值情况进行打分，打分时不要求给出具体的分值，而是请专家在5个评价等级“好、较好、适中、较差、差”中，选择其认为适合的等级，记为评价语集V={v1，v2，v3，v4，v5}。

根据专家打分结果，就可以得到对第i个评价指标有Vi1个V1级评语、Vi2个V2级评语、……、Vij个Vj级评语（i=1，2，3，…n；j=1，2，3，4，5），则第i个评价指标给予Vj级评语的隶属度Rij，计算公式为：

Rij=Vij/■Vij（i=1，2，3，…N；j=1，2，3，4，5）（2）

根据式（2）计算得到各指标的隶属度，建立指标隶属度矩阵：

R=r11 r12 … r1nr21 r22 … r2n… … … …rm1 rm2 … rmn

2.4 模糊综合评价级的计算

模糊综合评判方法（FUZZY法）对于用模糊数表示的不确定性评价指标体系，有着良好的处理能力[5]，多层次模糊综合评价指参评要素具有层次结构，某一级的要素由低一级的多个要素组成，低层次的运算结果即可以作为上一层次的原始数据。根据某一层次评价指标权重和隶属度，可以算出该层次对于上一层次的模糊综合评价级，计算公式为：

B=C×R （3）

式（3）中，B为该层次对于上一层次的模糊综合评价级，C为该层次各评价指标的权重，R为该层次各评价指标的隶属度矩阵。

2.5 综合评价分值的计算

模糊数学综合评价法适用于多指标综合评价，就是在考虑被评判事物的各因素对该事物所做的总评价[6]。在运用多层次模糊综合评价法从低层到高层逐层进行评价，得到各层次模糊运算结果的基础上，引入等差法设定评价分级标准，建立评价标准分值函数：

T=（100，80，60，40，20）

因此，可以算出各层次的评价分值，计算公式为：

Z=B×T （4）

2.6 综合评价等级划分

结合研究区域的实际情况，土地整治规划实施综合评价等级分为5个等级（表2），评价分值越高，说明区域经济、社会、生态系统建设越完善，越有利于区域的稳定持续发展。

3 贵港市土地整治规划实施综合评价

3.1 评价指标数据来源

研究中土地整治规划数据来源于《广西壮族自治区贵港市土地开发整理规划（2001—2010年）》，其他数据来源于贵港市历年的土地利用变更调查统计数据以及《贵港市统计年鉴2001》和《贵港市统计年鉴2011》，具体指标量化值见表3。

3.2 评价指标权重确定

采用层次分析法（AHP法）确定权重，详见表3。

3.3 综合评价结果

将相关数据代入式（2）～（4）计算得出贵港市土地整治规划实施综合评价结果，详见表4。

3.4 评价结果分析

3.4.1 总体来说，贵港市土地整治规划实施情况较好。根据综合评价分值计算结果，贵港市土地整治规划实施综合评价分值为79.321 3分，属于“较好”评价等级，在土地整治规划实施期间，贵港市的社会经济得到较好发展，其中农业增产、农民增收、农业生产率大幅提高，为社会和谐稳定发展奠定了基础，对地方经济社会发展起到很大的推动作用。通过土地整治，增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，改善了农业生产条件，促进了生态环境优化，推动了城乡统筹发展，保证了耕地占补平衡，最终实现了土地资源的可持续利用。

3.4.2 执行指标分值较低，贵港市土地整治规划的目标未得到很好的落实。贵港市土地整治规划执行指标综合分值仅为68.462 1，几项主要控制指标均未达到规划控制目标，目标实现手段单一。整治面积目标完成情况和补充耕地目标完成情况指标的分值分别为70.563 3、66.698 9分，差异不大，表现出两者之间有着密切的联系，土地整治面积必然影响着新增耕地面积。规划实施期间，补充耕地的途径仅有农用地整理和土地开发2种，并未实施土地复垦和农村居民点整治项目。其中，农用地整治面积完成率为13.74%，补充耕地率为10.50%；土地开发面积完成率为25.10%，补充耕地率为25.11%，由此说明在规划实施期间重土地开发，轻农用地整理，究其原因是因为通过土地开发新增有效耕地比率较高，且投资少、周期短，而农用地整理投资大、周期长、新增耕地少。虽然实际补充耕地较规划目标具有一定的差距，但在规划期间通过土地整治补充的耕地均能满足地区耕地占补平衡的需求，为贵港市经济社会的发展做出了较大贡献。

3.4.3 效益指标分值较高，经济、社会和生态效益均取得显著成效。贵港市土地整治规划效益指标达到88.247 8分，说明在贵港市土地整治规划实施过程中，注意妥善处理土地整治与经济社会发展和生态保护之间的关系，促进了经济社会协调发展，从而产生了较好的经济、社会和生态效益，也反映了土地整治规划在调控经济社会发展以及生态环境保护中的作用。土地整治规划的有效实施，对地方经济社会发展以及生态环境保护具有重大意义[7]。经济效益、社会效益和生态效益指标的综合评价分值均较高，其中最高的为生态效益94.108 7分，其次是经济效益90.591 0分，最后是社会效益81.227 7分，说明在贵港市土地整治规划实施过程中比较注重生态效益的提高，通过土地整治项目的实施，植被覆盖增加率达到11.93%，生物丰富度指数变化率达到5.96%，生态环境得到优化，促进了生态与生产的良性循环。其次，经济效益大幅增长，规划实施期间，均选择条件较好、质量较优的项目区优先实施，新增耕地率较高，质量较好，因此有效促进了粮食增产和农业产值的增加。最后，社会效益的各项指标亦很好地反应了贵港市土地整治规划的实施效果，通过土地整治规划的实施，采取一系列工程措施，实现了“田成方、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的目标，提高了抵御自然灾害的能力，改善农业生产条件，提高农业劳动生产率，促进农业产业化发展。

4 对策

土地整治作为今后一个时期国土资源管理的一项重大任务，必将成为新农村建设和城乡统筹发展的重要手段和必然要求，针对贵港市土地整治规划规划实施过程中存在的问题，为保证今后的土地整治规划工作能更加顺利有效地进行，结合新时期社会经济对土地整治的要求，提出以下几点建议及对策。

4.1 高度重视并大力推进土地整治工作的实施

当前，由于没有系统、规范的政策法规支撑，地方政府对于土地整治的认识难以得到进一步提高，土地整治工作中存在的突出问题难以得到有效解决。因此，应加强对土地整治相关政策的研究力度，出台相关的配套政策措施，以便从根本上保障土地整治规划的顺利实施。还应进一步理顺土地整治工作的运行机制，设立土地整治年度计划管理制度、土地整治项目管理制度和土地整治资金管理制度等。通过科学规划、规范项目管理、加大投资融资力度、合理分配收益，全面提高土地整治工作水平，有效推进土地整治规划的顺利实施。

4.2 土地整治规划目标设置应多元化

土地整治不仅增加耕地面积，确保耕地占补平衡，且已成为统筹城乡发展和社会主义新农村建设的重要抓手和平台。因此，建议土地整治规划目标设置应多元性，除了完成补充耕地目标外，还要围绕提高耕地质量和改善居住环境入手，改善原有的基础设施条件。建立严格的目标考核制度，加大土地整理，尤其是农村居民点整治力度，追求综合效益，实现多元目标。

4.3 土地整治规划要慎重确定农村居民点整治目标

规划实施期间贵港市并未实施农村居民点整治项目，原因主要有目标设置过大、实施难度估计不足等。实际上，农村建设用地利用依旧粗放，还需要加大整治力度。但在实施农村居民点整治的过程中，要充分考虑保障农民利益，因地制宜。因此，目标设置应有弹性，建议采取预期性目标的

形式。农村居民点整治不仅涉及拆旧建新，还应完善相关基础配套设施；同时还应明确资金投入渠道，在新增建设用地使用费、耕地开垦费或土地出让金用于农村部分中列支作为农村建设用地整治经费。

5 参考文献

[1] 中华人民共和国国土资源部.TD/T1034-2012市（地）级土地整治规划编制规程》[S].北京：标准出版社，2012.

[2] 张正峰，薛永森，杨晓艳.全国土地开发整理规划目标实施评价及问题分析[J].江西农业学报，2009，21（5）：178-181.

[3] 林艳丽.土地整理复垦开发规划实施评价方法研究——以济阳县为例[D].济南：山东师范大学，2011.

[4] 赵焕巨.层次分析法[M].北京：科学出版社，1986：1-43.

[5] 胡继才，万福钧.应用模糊数学[M].武汉：武汉测绘科技大学出版社，1993.

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关键词：托克托县 土地整治规划 指标体系 环境影响评价

前言

2012年3月，国务院批准实施《全国土地整治规划（2011年-2015年）》（以下简称《规划》），我国就此开始了新一轮的土地整治工作。与上一轮的土地开发整理规划相比较，本轮《规划》由国务院直接批复给各级有关负责部门，足可见国务院对本次整治工作的高度重视。《规划》一方面剖析了我国土地整治规划所面临的实际情况，另一方面明确提出了今后一段时间的土地整治总体战略。

土地整治规划作为土地整治活动的纲领性规划，是指在一定区域范围内，依据土地利用总体规划和区域内土地资源的现状情况，在满足社会和国民经济发展的需要的条件下，对一定时期内区域土地整治活动的总体部署和统筹安排，实现耕地总量动态平衡的重要手段，落实和完善土地利用总体规划的一项重要措施，选择土地整治项目和保证土地整治活动顺利进行的一个重要依据。由于我国当前土地整治的主要目的是保证耕地总量动态平衡，因此在其规划编制过程中并没有充分考虑规划对环境的影响，忽略了其对生态环境的破坏。2003年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》以及2009年实行的《规划环境影响评价条件》明确规定：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价。

1 托克托县概况

1.1自然社会经济条件概况

1.1.1自然地理条件

（1）地理位置

托克托县隶属于首府呼和浩特市，位于自治区中部、大青山南麓、黄河上中游分界处北岸的土默川平原上，东与和林格尔县接壤，西部和西南部分别与包头市和鄂尔多斯市毗邻，南与清水河县交界，北同土默特左旗相连，是内蒙古人类发祥地之一，被命名为“海生不浪文化”。地理坐标在东经111°2′30″-111°.32′21″、北纬40°5′55″-40°35′15″，全县平均海拔1，132米。黄河流经县境37.5公里，县辖5个建制镇，行政区域面积140，195.30公顷。托克托县人民政府驻地双河镇。

托克托县地理位置优越，是自治区首府呼和浩特市的一个近郊县，距呼和浩特市仅65公里，距草原钢城包头市130公里，距国家大型能源基地准格尔煤田40公里，处在呼市、包头市、准格尔煤田“金三角开发区”之腹地。

（2）气候条件

托克托县深居内陆，远离海洋，经常受冷空气的侵袭，具有显著的北温带大陆性气候特点，又由于依山傍水，故而个别地区又有明显的区域性气候特征。冬季漫长而干冷，夏季短暂而温热。冷热变化剧烈，雨量少、气候干燥，年平均气温6.7℃，最冷月（一月）气温为-12.8℃，最热月（七月）平均气温为22.9℃，年较差为35.7℃。年平均降水量361mm，年平均蒸发量为1，934mm。降水量的分布由南向北增加。年平均日照时间为3，035小时，光照最充沛的5、6月份日照时数均在300小时以上，全年大风日不多，为8.5个，但沙暴日数较多，为18.9个，且集中在3-5月份，年平均风速为3.7m/s。

1.1.2社会经济条件

2010年，全县地区生产总值完成172.9亿元，年均递增15.2%。人均GDP达到12，764元，高于全市平均水平。其中，第一产业增加值完成15.3亿元，年均递增6.2%；第二产业增加值完成129亿元，年均递增15.9%；第三产业增加值完成28.5亿元，年均递增15.3%。财政收入完成20.3亿元。固定资产投资完成30.6亿元，特别是工业固定资产投资完成额连续四年位居全市第一。城镇居民可支配收入达到20，090元，年均递增16.7%；农民人均纯收入达到9，454元，年均递增15.8%，人民群众生活水平显著提高。城镇登记失业率控制在4%以内。人口自然增长率控制在10%以内。托克托县由国家级贫困县一跃跨入全区一流旗县行列，并连续五年进入全国西部百强县行列，在第六届全国中小城市科学发展评价中，位列全国中小城市科学发展百强县第68位，并跻身于全国最具区域带动力中小城市百强行列。

1.2托克托县土地利用概况

根据托克托县2010年土地利用变更调查，托克托县土地总面积为140，195.30公顷。其中农用地91，689.45公顷，占土地总面积的65.39%。建设用地11，249.23公顷，占土地总面积的8.02%，其它土地37，256.62公顷，占土地总面积的26.58%。

农用地以耕地和林地为主，面积分别是65，717.85公顷和18，123.85公顷，占农用地面积的71.67%和19.77%。园地面积很少，只有558.55公顷，占农用地面积的0.61%。牧草地面积1，557.18公顷，占农用地面积的1.70%，其它农用地面积5，732.02公顷，占农用地面积的6.25%。

全县建设用地面积为11，249.23公顷，在双河镇和新营子镇分布较多，分别是3，408.11公顷和3，986.38公顷，这2个镇的建设用地占全县建设用地总面积的65.73%。建设用地以城乡建设用地为主，其面积是9，016.54公顷，占建设用地总面积的80.15%，其中建制镇1，358.35公顷，占土地总面积的0.97%；农村居民点7，467.85公顷，占土地总面积的5.33%；采矿用地190.34公顷，占土地总面积的0.13%；交通水利用地面积2，020.31公顷，占建设用地面积的17.96%。其它建设用地面积很少，只有212.38公顷，占建设用地面积的1.89%。

其它土地面积为37，256.62公顷，其中水域2，290.91公顷，占其它土地面积的6.15%，自然保留地34，965.71公顷，占其它土地面积的93.85%。其他土地主要分布在古城镇、伍什家镇和新营子镇，这3个镇的其它土地占全县其它土地的69.54%，其中古城镇的其它土地数量最多，为10，159.13公顷（见表1）。

2 托克托县土地整治规划

根据《托克托县土地整治规划（2011年-2015年）》，本轮土地整治与上一轮土地开发整理相比较，在整治范围上，已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变；在整治内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在整治目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在整治手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩政策的运用转变，土地整治管理模式有了显著改变，综合效益有了质的飞跃。

规划期内，面对托克托县城镇化、工业化快速发展的趋势，结合《托克托县土地利用总体规划（2009-2020年）》的目标任务，全面推进田、水、路、林、村土地综合整治，改善农村生活生产条件，为托克托县实现生态富民强县的目标提供重要保障。

本轮整治规划目标为：（1）确保补充耕地数量和质量，规划到2015年，补充耕地1，113.96公顷。（2）挖掘农用地整理潜力，加大高标准农田建设，提高耕地等级。规划期到2015年高标准农田建设目标为8，159.29公顷，其自然质量等别提高1等，利用等别提高1等，经济等别提高1等。（3）加快工矿废弃地的复垦，到2015年，土地复垦目标为312.71公顷。（4）在保护和改善生态环境的前提下，适度开发宣农后备土地资源，规划期内，到2015年，土地开发目标为577.28公顷。（5）积极推进全域城镇化，实施迁村并点，整理农村废弃地和闲置宅基地。到2015年，农村建设用地整理规模为453.52公顷。

3 基于层次分析法的土地整治环境影响评价

3.1托克托县土地整治规划环境影响识别

在对托克托县自然社会经济环境和土地利用现状进行分析的基础上，结合环境影响识别的一般性原则，找出环境影响因子，进行环境影响识别，识别内容如下：

（1）识别土地整治规划中与环境关系密切的内容

托克托县土地整治规划中与环境关系密切的内容主要包括：一方面是土地整治规划目标与方针，包括经济发展目标、土地利用目标和土地整治规划具体目标等；另一方面是土地整治重点工程、重点项目的安排。

（2）分解或列出规划的直接和间接经济行为

首先，根据托克托县土地整治规划，规划期内进行土地整治总面积为140，195.30公顷，新增农用地面积17，883.34公顷，新增耕地面积1，113.96公顷。

其次，在规划期内，对现有集中连片的耕地区域和分散的农村居民点，进行田、水、路、林、村综合整治。

再次，通过土地整治，其区域的林地面积、水域面积、交通用地面积、水利设施面积等都发生变化。

3.2托克托县土地整治规划环境影响评价指标体系的建立

为能够对《托克托县土地整治规划（2011年-2015年）》规划方案进行综合环境影响评价，在环境影响识别的基础上，建立评价指标体系。

3.2.1指标体系的建立

以土地整治规划对社会、经济、生态三方面环境的影响考虑为基础，以社会影响、经济影响、生态影响为准则层，构建本研究的指标体系（见表2）。

3.2.2托克托县土地整治规划环境影响评价指标体系分析

根据上文的分析，综合托克托县实际情况，分析计算可得出托克托县土地整治规划环境影响评价指标值（见表3）。

以上所建的指标体系是在参考托克托县各项指标而形成的。该体系有如下特点：

（1）该指标有正向指标和逆向指标之分。正向指标是指数值越大，对环境目标越有利的指标，逆向指标是指数值越大，对环境目标越不利的指标。

（2）规划指标来源于两种类型：一种是规划中直接给出的指标，如人均城镇工矿用地；另一类是通过相应规划指标分析计算得出的指标，如人均耕地面积，林地覆盖率等。

（3）充分体现了土地整治规划环境影响评价的内涵。土地整治规划环境影响评价是一种战略环境影响评价，不是一般的污染评价，它只能从土地整治规划内容中寻找曲折反映环境影响的因子。

3.3确定权重

3.3.1构造判断矩阵

一般地，随机一致性比率CR愈小，判断矩阵的一致性愈好。当CR

根据目标层与指标层各权重的计算结果，得出托克托县土地整治规划环境影响因素的权重表（见表9），得出指标层中权重最大的因子为基本农田保护率，权重最小的因子为人均城镇工矿用地，其余因子的权重居于二者之中。

3.4指标无量纲化处理

由于对土地整治规划环境影响评价研究太少，缺乏相应的法定标准，所以无法根据法定评价标准赋予评价指标分值，为此，本文采用正负指标标准化算法：

对于正指标ci=Ci/Cmax

负指标ci=Cmin/Ci

ci表示Ci的无量纲化值，Ci表示规划方案的实际值，

Cmax=max{Ci}；Cmin=min{Ci}

依据以上公式进行计算，得出托克托县土地整治规划环境影响评价指标标准化值（见表10）。

4 托克托县土地整治规划环境影响综合评价

4.1托克托县土地整治规划环境影响综合评价结果

土地整治规划环境影响评价指标体系的每一个指标都是从不同侧面反映土地整治规划对社会、经济、生态的影响情况。根据上文中确定的托克托县土地整治规划对环境影响的各指标标准化分值和权重，

根据上述公式计算，得出托克托县土地整治规划环境影响综合评价结果表（见表11）。

4.2评价结果分析

从环境影响综合评价结果可以看出，《托克托县土地整治规划（2011年-2015年）》的实施，对区域的综合环境影响有改善作用。本次规划不仅考虑了社会、经济的发展，同时也重视了对生态环境的改善。从社会环境影响角度来看，托克托县土地整治规划对社会环境影响是正面的，该规划提高了土地利用率，人均耕地面积也有所提高，与土地利用总体规划相协调。从经济环境影响角度来看，通过托克托县土地整治规划的实施，耕地面积的增加，人均收入、粮食总产量等都得到了提高，城镇工矿用地占地面积得到有效控制。从生态环境影响的角度来看，托克托县土地整治规划对生态环境的影响是正面的，基本农田得到保护，水利设施用地增加，林地覆盖率也有所提高。

综合社会因素、经济因素、环境因素三方面评价，托克托县土地整治规划环境影响评价总体上有利于环境的改善和保护。

5 托克托县土地整治规划环境影响预防减缓措施

土地整治规划环境影响评价不仅要对环境影响作出定性或定量的分析，而且要对规划产生的影响提出预防减缓措施，以降低规划对环境的不利影响。通过对《托克托县土地整治规划（2011年-2015年）》环境影响分析评价，得出规划对区域的综合环境影响有改善作用，但在规划实施的过程中难免出现新的问题，因此本文提出以下几点预防减缓措施。

1 合理保护林地、坑塘水面等生态用地。对生物多样性保护，地形地貌、土壤水分保持等起到重要的作用，在规划过程中应该进行合理保护，保留一定数量和面积的生态用地。

2 严格控制基本农田占用、闲置及破坏。在该规划中基本农田面积控制得较好，但随着社会经济的发展，会带来基本农田占用、破坏等问题。因此在规划中应进一步明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求、确定基本农田保护区。

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当前农村土地整治存在的问题立法问题。尽管2003年以来,国土资源部陆续颁布了一系列的政策文件和操作规范,但不可否认,从部门规范性文件到一套完善的土地整治法律法规体系,其间还有很大的距离需要跨越。系统梳理和总结已有的相关政策文件,切实加强土地整治的立法工作,是当前土地整治管理工作中一项十分紧迫和极其重要的任务,一部全国性的土地整治法律法规也需要尽快从幕后走到台前。资金问题。搞好土地整治,需要“真金白银”和实实在在的投入。因此,必须建立稳定的资金渠道,才能充分保障新农村建设中土地整治工作的顺利开展。《土地管理法》以法律形式确定了新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费等资金主渠道,保证了对土地整治的长期稳定投入。从2007年起,按照国家加强土地调控的要求,国家又将新增建设用地有偿使用费提高了一倍,进一步扩大了资金规模。同时,国家要求将土地出让金纯收益的15%用于农业土地开发,又进一步拓宽了土地整治资金渠道。但目前所投入土地综合整治的资金一个明显特点就是全部由国家无偿投入。

今后一段时期,需要在稳定现有的资金来源渠道的基础上,进一步完善土地整治资金投入机制。应考虑研究建立合适的融资机制,将目前大量的社会闲散资金引入到土地整治工作中来,提高土地综合整治资金来源的社会化程度。另外,还有必要研究完善土地整治资金的投入使用程序和使用监管机制,促进资金更加合理使用,并得到有效监管,不被挪用、滥用及其他违法违规使用,切实保证土地综合整治资金的使用效果。协同问题。农村土地整治内容丰富、涉及国土、规划、建设、农业、水务、交通、环保等众多部门,如何建立有效的合作联动机制,加强各相关部门之间协作,提高土地整治工作效率,也是需要研究的重要问题。绩效考评问题。当前,土地整治的绩效评价工作仍是一个薄弱环节,从而导致土地综合整治中出现“偷工减料”、“重过程,轻结果”、“重形象,轻实效”等问题。因此,土地整治工作的绩效考核评价问题值得深入研究,更加科学、合理和更能从分发挥激励-约束导向作用的绩效评价考核标准体系亟待建立。构建土地整治机制加强立法和规划工作,完善土地整治法律法规体系。首先需要进一步完善土地整治立法工作,包括尽快制定全国性的土地整治条例和系列配套性的实施办法,夯实土地整治工作的法制基础。其次,迫切需要科学规划,使土地整治规划与土地利用总体规划、城乡建设总体规划相衔接。同时,还应当科学制定新农村建设规划和土地整治计划。现阶段,由于农村土地整治与新农村建设密不可分,因此农村土地整治必须建立在新农村建设规划基础上,通过具体项目的实施向新农村的总体目标迈进。拓宽融资渠道,建立稳定的土地整治资金筹集机制。搞好土地综合整治,必须建立稳定的资金投入渠道。要坚决落实政府各类土地收益用于“三农”的规定,充分利用好新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金用于农业土地开发部分、耕地开垦费及土地复垦费、耕地占用税等各方面资金,并严格收缴,严格按规定用途整合使用,加强督查,使之成为政府支持土地整治、支撑新农村建设可持续发展的资金源泉。

切实落实财政部、国土资源部联合下发的《关于加强土地整治相关资金使用管理有关问题的通知》的内容和要求。在发挥政府作为土地整治资金投入主渠道作用的同时,还要积极探索创新,形成多元投入的机制,按照“谁开发、谁受益”的原则,农村集体筹集一部分,鼓励农民投工投劳,吸收社会资金,鼓励具有一定资质的企业参与土地整治,充分调动各方面的土地整治积极性,对通过土地综合整治增加的耕地,可实行政府收购制度。同时应整合各项支农资金,将农村交通、水利、农业综合开发等各项涉农资金与土地开发整理资金统筹用于村庄整理和新农村建设项目,提高资金使用综合效能,同时强化专项资金管理,完善资金监督检查制度。可以考虑结合中央提出的“加快推进农村金融改革”的要求,创新设计金融工具,进一步拓宽土地整治工作的资金来源渠道。促进取得实效,建立科学合理的绩效考核评价机制。土地整治工作除了“事前规划和计划”、“事中实施和监督”外,还有一个必不可少的环节,就是“事后评价和管理”。因此,应建立各级土地管理部门和相关单位共同实施的严格的土地整治绩效监督评价机制。按照“设置合理、操作可行、评价充分,科学考核”的原则建立土地整治绩效考核评价指标体系及评价考核专家库,同时配套制定相应的奖惩和激励约束机制。通过定期对土地整治项目执行情况进行考核评估,加强土地整治工作实施开展的动态监测与跟踪分析,及时发现和解决存在的问题,总结经验和教训,提出改进建议和措施。在土地整治绩效考核评价中,还应该注意发挥群众和团体的积极作用。提高参与各方积极性,建立科学有效的激励导向机制。土地整治工作的参与主体众多,包括各级地方政府、农村集体和农民、项目施工企业、社会投资参与单位等等。这些参与主体的积极性是否能发挥好以及能否持续保持下去,关系到土地整治是否能取得真正的成效及能否可持续开展,因此,必须调动各参与主体的积极性。这之中,建立科学有效的激励机制至关重要。对于地方政府,应该根据其所辖区域内的耕地面积、承担 和开展土地整治工作的规模及成效等因素,在土地整治专项资金分配上体现出差别和鼓励扶持倾向;对于农村集体和农民群众,最基本的要求是不能因土地整治给他们增加额外经济负担,同时要让他们在土地整治中获得实惠;对于土地整治项目施工单位,主要是通过招投标的方式选择,但同时考虑到要保证工程质量,不能一味地压低土地整治工程承包价款。

对于社会投资主体,应从政策上加以鼓励,最重要的是要为他们设计合理投资回报渠道,如优先考虑社会投资主体对建设用地需求及探索实行土地整治股份制的模式。充分维护农民利益,建立健全公众参与和法律援助机制。一是要在整个土地整治过程中,应让农民享有充分的知情权、参与权、建议权和监督权。二是维护好农民的土地承包经营权和宅基地权利,特别是要做好农村土地综合整治后各项土地权益的分配工作,按照“公开、公平、公正”原则开展工作并接受社会广泛监督,提供充分有效的法律咨询和法律援助救济服务,严格防止各种侵犯与损害农民和集体合法土地权益的行为发生。

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关键词：：新常态；土地整治；理念

1：土地整治概念

土地整治指采用工程、生物等措施，对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的田、水、路、林和村进行综合整治，以改善生产生活条件和生态环境，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用率的活动。土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地、提高土地产能和保护生态环境的重要手段。在我国将土地整治与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置 的重大战略。

2：土地整治存在问题

2.1：认识不够全面深入

土地整治应以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点。然而，从最近十多年开展的土地开发、土地复垦和城乡建设用地增减挂钩工作来实践来看，由于土地整治工作的主导部门仅限于单一的国土部门一家，导致了片面强调增加有效耕地面积、改善农业生产设施、优化用地布局等土地工程目标，对于很重要的“三农”问题、城乡统筹发展等社会目标则考虑较少。此外，从土地整治工程本身来看，以往的土地整治，内涵上主要集中于片面追求耕地数量增加，不考虑提高耕地质量、优化用地布局和改善生态环境；范围上以分散的土地开发整理、工矿废弃地复垦为主，很少延伸到山水林田湖综合整治；目标上只是单纯地保护耕地，未强调促进新农村建设和城乡统筹发展。

2.2：协同不够积极有力

这主要表现在分散在各个部门的项目、资金等未得到整合，部门协调难度大。土地整治涉及国土、农业、林业、水利、扶贫等多家部门，然而整治工作各自为政，规划、资金、项目选址等各部门自行分头进行，导致规划不衔接、项目重复投资、资金分散使用，难以整合各要素，形成全域全方位的规划设计和实施以充分发挥协同效应。土地整治是一个系统工程，项目实施过程需要多个部门统筹协调，但目前，土地整治工作往往以专项任务为主，缺乏全域性、综合性规划和统筹安排各部门资源的机制，部门之间相互推诿。

2.3：标准体系不够完善

土地整治工程中，技术标准要求低是普遍存在的现象，主要表现为农田建设工程技术和污染土地修复工程技术落后、矿区土地复垦工程简单、土地整治工程技术标准体系不健全。土地整治工程一般未体现地区、类型、工程的差异性，导致标准针对性、可操作性不强，并很少关注过程标准及生态环境等指标。污染土地修复标准未根据不同土地利用类型进行考虑，也未从人体健康风险及地下水安全风险等方面进行筛选。同样，矿山土地复垦标准、参数的制定未对生物气候带、矿山及其开采工艺类型、复垦目标、损毁类型进行区别。

3：土地整治改进对策

3.1：提高认识水平

对土地整治应有全面深入的认识，在追求土地本身的工程目标的同时，对于以农民权益保护为核心的“三农”问题和统筹城乡发展置这一目标不可偏废，否则就背离了土地整治的初衷和目标。应把土地整治视为我国可持续发展战略的重要抓手，通过土地整治，提高土地质量优化土地资源布局，促进土地资源合理利用，改善农业和农村生产生活条件，增加农民收入水平，促进城乡统筹发展和社会和谐。今后对土地整治的认识应调整为：内涵上以增加耕地数量为主向增加数量、提高质量、优化布局和改善生态环境并重转变；范围上由分散的土地开发整理向集中连片综合整治转变，由农村土地整治延伸到城镇工矿、山水林田湖综合整治；目标上将由单纯的建设性保护耕地向促进新农村建设和城乡统筹发展转变；手段上将由以项目为载体向以项目为载体，结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等政策的综合运用转变。

3.2：强化统筹协作

多规合一是推动国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等走向平台统一的必由之路，土地整治应适应这一趋势，加强与土地利用总体规划的协调衔接，进一步统筹城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦、城镇低效用地再开发、地质灾害工程治理等任务，并在此基础上做好自身规划。土地整治工程复杂、任务繁重、涉及部门较多。因此，必须克服各自为政、分头行动、项目重复投资、资金使用分散等局面，政府应加强统筹，参加部门要积极配合牵头部门，整合项目、资金、技术，使土地整治在规划设计和实施过程形成全域全方位的局面，以充分发挥整合效应和协同效应。

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关键词：土地整治；安徽省；成效；建议

土地整治是指在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程手段，对土地利用状况进行调查改造、综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。它是一项复杂系统的实践活动，包含土地开发复垦整理的内容，涉及田、水、路、林、村的综合整治，关系土地资源的可持续利用。目前，安徽省正处于城镇化、工业化的快速发展阶段，保障发展和保护资源存在双重压力和两难局面，土地整治已然成为解决以上问题的重要手段。

一、近年来安徽土地整治成效可圈可点

安徽省近几年的土地整治工作，建设力度逐步加大，质量和效益也逐年提高，在严格保护耕地、节约集约用地、促进新农村建设、统筹城乡发展等方面取得了显著成绩。

（一）加大了土地整治力度，国家号召得到强烈响应

1998年《土地管理法》规定“国家鼓励土地整理”，号召各地开展土地整治，现在，土地整治已经上升到国家战略，全国各地相继展开了以土地整治为平台的城乡统筹工作。据统计，安徽省2000-2009年批准的国家、省级项目总计251个，项目建设总规模29804.03公顷，项目总投资429453.79万元。2007年、2008年土地整治建设力度较大，批准项目较多。除了国家、省级批准土地整治项目之外，地方各级政府实施补充耕地项目16587个。由此可见，安徽省土地整治项目完成情况较好，整治工作已突显大步发展势头。

（二）拓宽了土地整治路径，土地利用综合效益得到提高

不同的区域因素、发展目标，决定着不同的土地整治模式，安徽土地整治选择合理适宜的多种路径，据调查，其中以“生态家园+特色农业”模式、“统筹城乡+综合整治”模式、“社会资本+规模经营”模式、“废弃工矿复垦”模式较为典型突出。土地整治在多措并举的情况下，有效提高了土地利用的各项效益。据不完全统计，近年安徽省土地整治工程项目实施后净增年效益0.4832万元/公顷、人均年纯收入增量494.66元/人、平均新增耕地可供养人数480人、土地利用率增量5.95%、平均林草覆盖率增加值1.95%、绿色植被覆盖率增加值11.32%，经济、社会、生态效益显著。

（三）挖潜了土地利用潜力，用地需求压力得到缓解

据统计，安徽省2001-2008年通过土地整理、开发、复垦分别增加土地13891.53公顷、42582.5公顷、45557.76公顷，总计土地整治增加农用地100280.86公顷、建设用地1750.93公顷、新增后备耕地83659.77公顷。整治出来的土地首先安排为耕地，再者满足农村发展所需建设用地，节余用于安徽省的城乡建设用地增减挂钩指标，使得“占一补一”基本实现，较好地缓解了城市化、工业化发展的用地需求压力。

（四）改善了农村发展条件，新农村建设步伐得以加快

土地整治和新农村建设内涵目标趋于一致，对新农村建设起到重要的推进辅助作用，因此大力开展土地整治是新农村建设的客观要求。通过土地整治将零散农居向中心村集中，产业向园区集中，改变往日散乱现象，通信、网络、自来水等基础设施相应配套，教育、文化、卫生、体育等公共服务逐步跟上，改善了农村生产生活条件，美化了区域人文和自然景观，促进新农村达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标。

（五）盘活了农村建设用地，城乡统筹发展得到支撑

农村建设用地整理是建设新农村的重要内容，也是实现城乡统筹的重要平台。长期以来，安徽省农村居民点用地规模大，布局零散，农村居住环境存在诸多问题。据统计，2001-2008年，安徽土地整治中农村居民点整理的耕地达到12022.07公顷，占总体新增耕地的14.37%。通过农村居民点的拆并整合，内部挖潜，提高了土地的集约节约利用，更多的土地资源可以调剂到城镇建设，推动着城镇的经济发展，实现城乡之间的互助互动，从而达到城乡统筹的目标。

二、新时期安徽土地整治仍需强力推进

虽然近年来安徽通过土地整治改善了经济快速发展――人地矛盾加剧的不良循环，然而，这一矛盾并不是一蹴而就能解决的，还需要强力推进土地整治，形成良好运转新机。

（一）土地利用问题有待进一步解决，土地整治是重要举措

根据安徽省土地变更调查统计，土地总面积中，农业用地占居主导地位，所占比例为79.86%。而在农业用地中，耕地比重最大，林地次之，牧草地最小。建设用地中各类地差距较明显，农村居民点用地比重偏大，交通水利等用地比例小。安徽省土地利用结构性矛盾依然可见。1996-2008年安徽省耕地净减少23.87万公顷，耕地的持续减少将制约着社会经济的发展，威胁着全省的粮食安全。2008年，全省人均土地0.21公顷，人均耕地只有0.09公顷，是人多地少的省份之一。建设用地持续增长，对土地的需求也逐渐加大，而安徽省土地利用率高达91.72%，未利用地只占总面积8.28%，土地的后备资源缺乏，土地利用面积增长的潜力依然有限。2009年以来，国家对耕地占补平衡的要求越来越严，而耕地后备资源的不足，补充耕地质量的不足，使耕地占补平衡压力很大。实施土地综合整治，找准保护耕地与保障发展的最佳结合点，既有效增加耕地面积，保护耕地资源，实现“守土有责”；又有效增加建设用地计划，缓解建设用地压力，实现了“守土有益”。因此，推进土地整治，改变土地利用结构与方式，增加耕地面积，是解决土地利用问题的有力举措。

（二）农业生产发展有待进一步加强，土地整治是有效途径

根据农用地分等成果显示，安徽农用地等别分布的总趋势是中低产田面积大，高产和稳产田的面积少。七等及其以下的农用地（耕地）占分等农用地（耕地）总面积的78.64%，耕地质量还需提升。2008年底全省农业机械总动力达到4807.46万千瓦，农机设备也不断增加，全省共有各类拖拉机及配套农具239.57万台，农用运输车67.80万台。但是从总体来看，受土地利用的限制，农业机械化水平还是比较低。另外，安徽省农村道路面积188912.73公顷，与耕地面积比值为3.30%，农村道路比例偏低。据统计，安徽省2008年耕地有效灌溉面积3453.3千公顷，有效灌溉率60.26%；旱涝保收面积2581.83千公顷，旱涝保收率45.05%；机电排灌面积2964.1千公顷，机电排灌率51.72%，排灌条件还需进一步提高。农田基础设施条件成为直接影响农业生产的重要因素。因此，要进一步发展农业，必须提高耕地质量，扩大农业生产经营规模，增加农业机械的使用，完善农业基础设施条件。通过土地整治，统一规划排灌系统，建设高标准农田，改善农业生产条件，是实现农业发展的有效途径。

（三）城乡统筹发展有待进一步提升，土地整治是必由之路。

截至2008年，安徽省城镇人口比重仅40.50%，低于同期的全国平均水平。农村居民点面积101.77万公顷，人均面积192.20平方米/人，远远高于《村镇规划标准》（GB50188-93）确定的标准，集约利用程度不高。2008年安徽省GDP总计9213.82亿元，其中农业增加值73.62亿元，所占比例少仅7.99%，农村居民人均现金收入4775.85元，有待提高。党的十七届三中全会提出，到2020年，农民人均纯收入比2008年翻一番，城乡经济社会发展一体化体制基本建立。统筹城乡的任务仍然很重。

只有农村劳动力实现了稳定、有序的转移，才能促进土地适度集中、规模经营，才能加快农村土地整治进程。所以，要打破城乡二元化结构，统筹城乡发展，要通过开展土地整治，使大量的资金投向农村，加强农村建设，促进农业剩余劳动力转移，推动农民向城镇集中，拉动城镇相关产业发展，真正实现城乡一体化。

三、对今后土地整治的几点建议

土地整治随着社会经济的发展而逐步演变，是一个动态的变化过程，在取得可喜成效的同时，还需要正视不足，找准方向，对症下药，使土地整治更有序、健康的全面开展。

（一）加大投入，整合资金

由于各县域经济发展水平存在差距，使得全省土地整治开展程度不一致，农用地整理、建设用地整理和村庄整理的投入相差大，一些项目因资金不足而搁浅。要完成土地整治目标，需要足够的资金保障，仅仅靠政府投入并不能满足，还需要引入市场化的投资，拓宽资金来源渠道，考虑土地综合整治对土地经济价值的提升及土地增值收益的合理分配，实行土地整治资金专项管理，有效整合各类涉地、涉农资金，综合发挥各项资金的叠加效益。

（二）明确目标，因地制宜

土地整治对象综合性强，是田、水、路、林、村的综合治理，目标明确，是以实现土地资源可持续利用为最终目标，而目标也呈现多元化，要对农业、农村、农民都有利，不仅关注新增耕地这一个指标，也要特别关注改善农田基础设施、促进居民点合理集聚、提升生态环境质量等多个方面。因此，土地整治中需要紧扣自身自然地理条件、社会经济条件、土地资源状况，因地制宜，把握各自发展目标，决定土地整治的内容、方向，积极发展多元化模式，寻求新的尝试和探索，以期达到预期效果。

（三）统筹规划，整体推进

安徽土地整治范围偏窄，土地整治工程设计的体系还不太完整，虽然每个县都有土地整治项目，但都是以点为主，针对具体的项目区做规划设计，没有形成规模，缺乏基于更大的区域背景的总体规划设计，规划设计水平需要提升。今后土地整治需要注重规划的科学性、系统性、前瞻性、可行性，在规划的基础上，统筹生产、生活、居住、建设、生态用地，科学合理布局，以村为单位，整体推进农村土地整治，实现点上突破、线上延伸、面上拓展。

（四）政府主导，公众参与

土地整治是一项系统工程，必须发挥政府的主导作用，部门的联动效应，积极调动各方力量，推进整治工作的开展。土地整治也是一项惠农工程，农民作为工程的最直接利益相关者，往往受到忽视，而公众参与的范围与深度也不够。公众参与是土地整治的重要组成部分，是实现土地整治目标的有力保障。土地整治工作迫切需要由封闭走向开放，由单纯的政府行为转向政府与公众互动的合作行为，从而建立一种开放的公众参与的土地整治制度。

参考文献：

1.鹿心社.论中国土地整理的方略[J].农业工程学报,2002(1).

2.杨晓琳,丁军.肥城市土地综合整治实践探索[J].山东国土资源,2010(3).

3.刘婷,张文方,黎金钊.土地整治:推进广东社会主义新农村建设的合理路径选择[J].乡镇经济,2008(7).

4.郭金辉.开展农村土地整治推进城乡统筹发展[J].宏观形势,2009(6).

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关键词：土地整治 实施管理 问题分析 建议

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2013）004-157-02

十几年来，我国高度重视三农问题，建设社会主义新农村和统筹城乡发展已成为国家发展战略。中央和地方集中投入大量涉农资金支持农村建设，以改变农村面貌、促进农业发展和农民增收，其中开展农村土地整治已经上升为国家层面的决策部署。2012年国务院批准正式颁布实施《全国土地整治规划（2011～2015年）》，这预示着我国农村土地综合整治事业迈出快速发展的步伐。但由于农村土地综合整治项目自身具有涉及面广、工程建设复杂、牵涉的利益主体较多、项目难度大等特点，若使农村土地综合整治项目顺利实施，保证工程质量与进度，充分发挥惠农工程的效益，在农村土地整治项目的实施管理工作中，还存在着不少亟待解决的问题。

1 规划设计不能满足施工和群众需求

在施工阶段逐渐暴露出前期规划设计不符合当地实际、不能满足施工需要、达不到群众的期望要求等诸多问题。

1.1 测量标准偏低，工程计量出入较大

农村综合土地整治项目区很大，几千亩到几万亩，地形复杂多样，沟渠林路居民点俱全。目前的测量比例尺标准较低：平原为 1：5000，丘陵为 1：2000。这造成了在规划设计时，建设内容量化偏差较大。建设内容工程量不准，而投资额度已定，在后期的施工就会出现上述问题。

1.2 规划设计时现场踏勘、走访调研不够细致深入

在前期的规划设计时，建设单位与规划设计单位应成立专班，对项目区的规划布局、建设内容涉及到的田、路、沟、渠、桥等都应做详尽的测量、踏勘，并征求当地村组群众、有关部门代表意见。但由于项目涉及的面广，许多规划设计单位考虑时间、成本因素，在这方面都做的不够好。

1.3 部分规划设计人员的专业素质不高和责任心不够

在我国，农村土地综合整治事业才开展十几年。许多的行业标准规范还不健全，部分规划设计人员的专业水平不高，责任心不够也造成了前期规划成果不能满足施工需要和群众需求。

1.4 规划设计成果专家评审有局限性

农村土地整治项目的规划设计及预算书进行专家评审前，大多数专家由于精力和时间有限，在项目区现场踏勘时难以面面俱到。在评审时，侧重于对项目的经济技术指标、规划设计标准等问题提出专业性建议。

2 施工招投标过程中围标串标现象严重

围标串标现象在各个领域的招投标中普遍存在。但由于农村土地综合整治项目的特点，决定了施工单位的准入门槛低、工程质量后期责任难以认证追究，又因其建设资金为财政拨款有保障，使得农村土地整治项目围标串标现象尤为严重，且呈现以下特点：

2.1 农村土地整治项目投标单位报名家数较多

一个项目多则300家单位报名，不避免存在严重的围标串标现象，这就增加了招标成本，延长了招标时间。

2.2 农村土地整治项目招投标中挂靠单位、假借资质问题严重

为了增加中标的几率，许多单位或个人不惜采用挂靠单位、假借资质等各种方式进行虚假投标，这给农村土地整治项目招标择优带来了很大困难和负面影响。

2.3农村土地整治项目投标参与者素质普遍偏低

由于农村土地整治项目施工技术含量不高，要求投标施工单位的资质等级较低。在招标时农村土地整治项目往往被划分为若干个标段，每个标段大致金额四五百万，这又造成了实力雄厚的、资质等级高的施工单位往往不愿涉猎该类项目。长此以往，使得农村土地整治项目投标参与者的素质不高。

3 农村土地整治项目施工监管不力、协调难度大

（1）由于土地整治项目涉及面大，范围广，而监理人员有限，造成了施工监管力度不够。这很容易给施工方有了减少工序、偷工减料的机会，从而无法保证施工质量数量。

（2）土地整治项目涉及的利益主体多，如果施工不力、组织不当，还会影响农时，耽误农村的播种收割。在施工时还经常会有清障、青苗补偿、拆迁补偿等工作，当地的群众或单位为了得到高价补偿或担心影响自家的收成，经常使用各种方式阻碍施工，其协调难度十分大，既增加施工成本，又影响施工进度。

（3）由于前期工作成果不够深入，再加上施工人员的素质不高，施工方追求利润的最大化，主观上直接影响了农村土地整治项目的施工进度和工程质量。

4 农村土地整治项目实施管理优化的几点建议

从上述的分析看，农村土地整治项目施工技术含量不高，单个项目投资规模不大，但想把该类项目实施好、管理好确非易事。

4.1 强化从业单位的技术培训，灌输科学理念

农村土地整治项目虽然有其自身的特点，难以实施管理。但从主观上来说，人为因素、主观因素是主要的，起决定性作用的。从业人员都应接收系统的教育培训，提高各类技术人员的专业水平。

通过教育培训，加强规划设计人员的农业现代化、农村城镇化、环境生态化的设计理念，而不仅仅只限于沟、路、渠、林的设计布局，还应有超前意识，应使其设计成果更符合现代农村、现代农业发展的需要。

4.2 推行资质等级制度和商业信誉制度，健全制度措施

推行资质等级制度和商业信誉制度，就是参照交通、房建等成熟行业，通过对从事农村土地整治项目的中介单位的注册资金、技术力量、仪器设备、类似业绩等方面进行评估考核，进行等级划分，颁发土地整治专业的资质证书，并记录其从业行为，进行商业信誉评估并公示。以此，来规范监督中介单位的从业行为、增强从业单位和从业人员的责任意识，推进农村土地整治事业的健康发展。

4.3 在农村土地整治项目中采用高新技术，进行信息化管理

随着科技的进步，许多高新技术被应用到了各个领域。目前，国土资源部已经升级使用农村土地整治监测监管系统和耕地占补平衡动态监管系统，可以在计划与预算下达、实施阶段、验收阶段全过程的动态监管，建立了信息备案通报制度，年度责任目标考核和扣减建设用地指标相挂钩的约束机制。这为信息化管理农村土地整治项目奠定了基础。

随着“一张图”工程的应用和完善，可以对农村土地整治项目、规划设计前后情况、施工前后情况进行数据化、信息化的量化，进行直观的对比，便于对规划设计成果、竣工验收成果的专家评审、监督管理。

2013年5月1日起，开始施行《电子招标投标办法》。随着各地方电子招投标的推广应用，农村土地整治项目也将尝到电子信息化带来的红利，进一步降低招投标成本、减少围标串标的机会，提高招投标的效率。

4.4 广泛宣传，发挥群众的参与、监督作用。

农村土地整治项目是惠民工程，项目管理部门应加大宣传教育力度，争取得到广大农民群众的支持和配合。同时，也要发挥当地群众的参与、监督作用。无论是在规划设计阶段、还是施工阶段、验收阶段都可以组织经验丰富的当地群众参与、监督。这样既做到了项目的实施符合当地实际需要，又保证了项目工程质量。

相信通过制度政策的不断完善，高新技术的逐渐应用，我国农村土地整治事业会发展得又快又好，农村土地整治也会在保护耕地、保障粮食安全、促进城乡和谐发展中发挥重要的积极作用。

参考文献：

[1]国务院.全国土地整治规划（2011-2015年）[S].2012，3.

[2]国家发改委等八部门20号令.电子招标投标办法[S].

[3]余星涤.未来十年我国土地利用与土地整治大趋势.2011-01-04.

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耕地保护是国土资源部门实施资源保护的核心任务。在保护耕地工作上，**市历来十分重视，也取得了很好的成效，连续10年实现耕地占补平衡。但同时，也面临很大的压力，一方面建设占用耕地不断增加，另一方面，经过多年来的开发复垦，土地后备资源日趋不足，开发复垦的难度越来越大，资金投入也越来越多，所开发的耕地质量却相对不高。

现在，国家实施建设社会主义新农村新的战略决策，即按照科学发展观的总体要求，开展农村土地整治，实现统筹城乡发展。具体说就是以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，以县（市）、区政府为实施主体，统筹规划，整村推进，整合资金，集聚集约，开展田、水、路、林、村、房综合整治。

一、实施农村土地整治的意义重大

实施农村土地整治，是落实科学发展观，加快两型社会建设的重要举措，是改变农村面貌、促进农业发展和农民增收的重要途径。通过实施农村土地整治，实现新增耕地，提高耕地质量；可以为城市建设提供更多的用地指标，促进土地节约集约利用；完善农村基础设施，改善农民生产生活环境，推动农业产业结构调整，促进农村集体土地承包经营权规模集中经营，确保农民增收，保持农村特色。

二、实施农村土地整治的基本原则

（一）政府主导原则。土地整治工作的顺利实施，必须依靠各级政府主导，统筹各部门资源，充分发挥综合效益。

（二）国土搭台原则。以土地整理政策、资金和城市建设用地增减挂钩为平台，推动新农村建设。

（三）规划先行原则。土地整治工作以编制村镇土地利用规划为基础，田、水、路、林、村、房综合考虑，统筹规划生产、生活、居住、建设、生态用地，科学合理布局。

（四）农民自愿原则。项目的申报、实施充分尊重农民意愿，让农民提前知情和全程参与，在征求农民意见时，要有80%以上的农民签字同意。项目实施要确保农民受益，项目建成后要有效改善农民生产生活条件，促进农村经济社会发展，切实提高农民收入水平。

（五）整村推进原则。在规划的基础上，土地整治项目要以村或镇为单位，整体推进农村土地整治，做到整治一个，改造一方，造福一方。

（六）整合资源的原则。把土地整治、农业综合开发、中小水利、以工代赈、农村扶贫、退耕还林、中低产田改造等各类涉地、涉农资金整合起来集中使用，综合发挥各项资金的叠加效益。

三、实施农村土地整治的基本做法

（一）项目实施

1、做好项目立项是龙头

在做好村庄规划的前提下，各县（市）、区政府制定项目建议书，采取招投标方式选择相关资质的单位进行测量、规划设计、预算编制，明确具体项目内容，明确投资额、新增耕地面积、产业发展和农民增收目标，报市国土资源局审核。市国土资源局会同市财政局根据项目申报的数量、分布和全市资金安排计划等，择优选择项目，报市土地整治领导小组审定后，作为年度开工项目。

项目立项后，将整个项目分解为土地整理项目、宅基地整理项目、基础设施建设项目等若干子项目，并以土地整理项目为统筹，其它项目同步推进的方式，按各类子项目的原审批渠道、原资金用途、原实施办法进行申报审批，实现整个项目统一推进。

2、加强组织协调是关键

市成立以市委主要领导为顾问，市政府主要领导为组长，市政府分管领导为副组长，市国土资源局、农委、建委、财政局、交通局、民政局、教育局、环保局、水利局、广电局、科技局、卫生局、规划局、商务局、旅游局、团市委以及供电公司、电信公司、自来水公司等单位主要领导为成员的农村土地综合整治领导小组，负责项目实施的领导和协调工作。

各县（市）区政府。县（市）、区政府是土地整治项目建设的责任主体，其中县、区政府主要负责人为本辖区内全部项目实施的第一责任人。负责土地整治项目的实施管理，组织对项目的计划申报工作；组织进行规划设计工作；组织招投标、施工、监理等工作；负责对乡（镇）、村及有关单位的协调及职责划分工作；负责对施工单位的管理；负责对项目实施过程的变更管理等各项工作；负责协调部门的配套工作；组织整理后土地利用管理工作。

国土资源部门需履行的职责是负责安排项目计划立项，上报省国土资源厅；组织专家对项目预算和评审；对项目的设计进行审查；对项目进行日常的监督检查；组织项目验收及指标验收确认，报省国土资源厅复核和批复；对全市的土地整理资金进行调剂和平衡。

财政部门需履行的职责是负责统筹各相关部门资金，按项目统一拨付和使用；对项目资金使用全程监管。

规划部门需履行的职责是负责编制村级土地整治综合规划。项目的规划设计应符合土地利用总体规划、土地整 治规划、村庄集镇建设规划、基本农田保护规划、产业发展规划等。

其他各有关部门，按照职责，涉及到土地综合整治、新农村建设的，都要各司其职，形成合力。

3、确保项目资金是重点

项目实施经费从市级补助资金、各县政府配套资金、农民自筹资金和社会资本投入等多渠道解决。其中市级补助资金包括从市级留成的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金中按规定用于农业土地开发部分等安排的土地整理专项资金和市级支农整合的资金。市财政局负责牵头整合市级各项支农资金，各县、区政府要以分解后的各子项目为载体，积极争取国家和省等各级各类支农惠农资金，加大投入。

(1)补助资金标准和使用范围。农户拆旧建新部分，宅基地整理新增耕地每亩补助7万元，新增耕地面积以省国土资源厅批复为准。该项资金的使用应按国家、省、市的有关规定专款专用。各部门的支农资金按照“资金分配权和分配渠道不变、资金用途不变”的原则，配套跟进。县（市）项目资金不足部分由县（市）配套资金补齐；各区项目资金由市统筹解决。农房拆迁补偿不低于当地拆迁补偿标准，对自愿放弃新宅基地、同时拆除旧房的农户今后不再安排宅基地，除按当地拆迁标准给予补偿外，将给予一定的奖励。

(2)工作经费。乡镇和村的工作补助经费，从土地整治专项资金中列支，控制在市补助资金总额的3%以内，采取“实报实销”的方式，专项用于新村建设大比例尺基础图测绘、村庄规划设计、施工图设计、地质勘探等以及其它管理性支出。

(3)项目资金管理。由项目实施的县（市）、区政府严格按有关规定负责项目资金使用管理，市财政部门监督。

(4)新增指标分配。通过土地及宅基地整理置换的建设用地指标由市农村土地综合整治领导小组综合年度用地计划统筹安排用于城镇建设。为鼓励县（市）政府加大资金投入，各县（市）项目指标分配方法可按资金投入适当提高分配比例。

4、实施“五个统一”是要求

（1）统一提供宅基地。由规划部门本着“统筹兼顾、因地制宜”的原则，合理确定新村选址和建设规模，明确建筑标准。新村规划应注重营造村容村貌、挖掘乡村文化，节约集约利用土地。乡（镇）、村要严格按照国家、省、市有关规定，对拆除旧房的农民，统一分配宅基地，按照审批的规划实施项目。

（2）统一基础设施建设。由市招投标局本着“有效最低价”中标原则，采取“乡划定、县把关、市招标”的方式，统一对新村中道路、电网、上下水、电信、有线电视等公用基础设施，以公开招标方式确定施工单位，由中标的施工单位统一建设。各县（市）应把对口支农资金的申报、整合与项目挂钩，采取“自下而上、自上而下”方式做好衔接，此项工作要求将作为今后项目申报必备条件之一。

（3）统一配建公共设施。统一配建学校、医疗卫生、敬老院、村级综合服务设施和体育等公共服务设施，促进农村社会治安综合治理，改善农民的居住和出行条件，转变传统的生产生活方式。

（4）统一整理宅基地。旧村拆迁后，旧村宅基地要统一整理成耕地，置换成城镇建设用地指标，缓解建设发展用地紧张的矛盾。

（5）统一推进规模种植。整个项目整理后的大片耕地，要统一调整农业产业结构，增加农业效益；要结合招商引资，引进实力强、规模大的农业产业化龙头企业，通过土地流转等方式，让农民就近进入企业工作，提高耕地的附加值，增加农民收入。

5、做好项目验收是保障

（1）项目工程验收。土地综合整理实行综合验收制，由各县（市）、区领导小组牵头，组织各相关部门、设计单位、监理、施工、村镇有关人员依据项目设计文件和工程建设标准，对项目建设任务完成情况进行工程验收。对于重大配套工程，可组织单项工程验收。

（2）县（市）、区工程验收合格后，申请市领导小组进行项目验收。市国土资源局会同农业、水利、交通、环保等部门及相关技术专业人员进行项目验收，核查两个指标情况，同时对项目资金情况进行检查。

（3）向省国土资源厅申请复核和批复新增耕地及建设用地置换指标。

四、实施农村土地整治的具体措施

（一）积极做好宣传工作。要向农民广泛宣传实施土地及宅基地整理和新农村建设项目的重大意义和有关政策，积极与广大农民进行沟通，充分听取农民的意见和建议，充分调动广大农民参与此项工作的积极性、主动性。

（二）提高基层组织的战斗力。乡镇政府要充分发挥协调作用，解决项目实施中的各类矛盾，组织编制好好新村建设规划，具体落实项目实施任务，保证项目顺利开展；在新村建设中，要充分发挥村级班子在土地整治和新农村建设中的积极作用，项目所在村级班子要健全，有威信，有战斗力。

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农村土地综合整治是促进土地节约集约利用和新型城镇化发展的重要手段，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》[1]明确提出：“加强农村土地综合整治，健全运行机制，规范推进城乡建设用地增减挂钩，总结推广工矿废弃地复垦利用等做法。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”“十一五”期间，全国共批准实施土地整治项目约12万个，惠及约9100万农民，[2]建成多个新型农村社区，为改善农村生活条件，促进新型城镇化发挥了重要作用。在农村土地综合整治过程中，如何解决“人往哪里去？地从哪里来？钱从哪里出？”是核心问题，其中资金保障是关键一环。农村土地综合整治公益性强，资金需求大、期限长，需要探索建立适应实际的投融资机制，不断提高农村土地综合整治水平，促进新型城镇化建设。

二、农村土地综合整治中资金来源现状

资金保障是农村土地综合整治得以开展的关键所在。在西方发达国家，尤其是土地整治规范化、法制化运作的国家，如德国、荷兰等国，土地整治的投资主体一般是由中央政府、地方政府和土地所有者共同组成。如在德国，联邦政府投入48%，地方政府投入32%，土地所有者投资20%。我国实行土地的社会主义公有制，明确规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。[3]鉴于我国城乡二元结构的实际，农村集体经济组织和农民个人基本都不具备进行土地综合整治的资金实力，更需要发挥政府调控和市场机制的作用。目前我国农村土地综合整治中资金来源目前主要依靠政府主导，各地由于经济发展水平不一，财政保障能力不均衡，对农村土地综合整治工作的开展造成制约，往往是经济发达地区有资金，缺项目资源；经济欠发达缺资金，有整治潜力。合理高效的市场化运作机制尚未完全形成，成为农村土地综合整治建设开展的主要瓶颈。

三、农村土地综合整治投融资机制建设策略

农村土地综合整治项目投入资金量大、涉及面广，单靠政府单一性投入难以完成，必须进一步拓宽思路，多渠道筹集资金，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。探索建立“政府投入+银行贷款+农村金融机构融资+社会化集资”的多元化投融资机制。

（一）加强政府统筹作用，健全资金聚合机制

政府对耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金的15%提留部分、耕地占用税等专项资金要足额提取，不得随意减免，确保专项使用。按照“专款专用、用途不变”的原则，加强政府各职能部门协作联动，有效整合各项涉农涉地资金，提高项目资金使用效能和监管力度，确保农村土地整治统一规划、分项实施、整体完成。根据各地经济发展情况，积极探索建立市（县）政府债试点发行工作，编制农村土地综合整治投融资规划，形成科学有效的资金聚合机制。

（二）降低资金使用成本，引导银行加大对土地整治支持力度

政策性银行中的中国农业发展银行，商业银行中的农业银行和中国邮政储蓄银行，农村信用社及农村商业银行、农村合作银行，在农村金融机构中具备较强实力，如何发挥好其作用，对搞活农村土地综合整治意义重大。各地金融管理机构应加大对农村土地综合整治投融资的扶持力度，积极引导银行单列对农村土地综合整治的信贷计划，在资金、人员、考核等方面给予最高的绩效权重，最优的内部资金转移成本。银行应做到关口前移，重心下移，加大产品创新和信息化建设力度，通过签订土地整治金融合作协议，由银行向农村土地整治机构提供资金支持，积极参与农村土地整治项目建设。

（三）改善外部制约机制，积极发挥农村新型金融机构作用

目前我国农村新型金融机构主要有：村镇银行、农村贷款公司和资金互助社[4]等。这些农村新型金融机构机制灵活，在服务“三农”方面具有独特优势，应积极发挥其作用，引导其参与到农村土地综合整治建设中来。但农村新型金融机构在发展中，普遍存在国家政策支持力度不足，相关配套政策还没有完全到位等外部制约因素。以村镇银行为例：一是目前大多数村镇银行的存款准备金率，普遍高于农村信用社，给村镇银行带来资金压力。二是营业税方面，财政部、国税总局要求[5]：对村镇银行金融保险业收入减按3%的税率征收营业税。但目前仍有地方对村镇银行与商业银行同样执行5%的税率，加大了村镇银行税负。应积极改善农村新型金融机构发展的外部环境，加大其公益性宣传和政策支持力度，特别是参与农村土地综合整治项目的，在存款准备金、税率、再贷款利率等方面适度放活，使其享受到政策性银行和农村信用社的各项优惠措施，引导农村新型金融机构参与农村土地综合整治。

（四）创新社会化融资机制，拓展农村土地综合整治投融资途径

十八届三中全会明确提出：使市场在资源配置中起决定性作用。[6]应构建社会化多元化的投融资机制，吸引更多社会资金参与农村土地综合整治。一是积极探索资金市场化运作模式，由当地政府牵头设立农村土地综合整治专项资金，引导社会资金积极参与农村土地整治。二是按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的原则，建立农村土地整治收益返还机制，调动广大农民参与的积极性。三是引进现代化经营理念，在土地综合整治项目中积极开展PPP、BOT等形式的合作方式，发行土地信托基金、股票或债券，广泛吸引闲散社会资金，将土地整治融资推向市场化、社会化，证券化。四是建立健全激励机制，采取“以奖代补”、“边建边补”、“补奖结合”等灵活的激励机制，满足多元化社会资金利益诉求，把农村土地整治工作不断推进。

四、结语

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关键词：土地整治项目；验收；绩效评价

前言

土地整治遵循着“按照土地利用总体规划的要求，通过田、水、路、林、村建设综合整治，搞好土地建设，提高土地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境”的指导要求发展到今天，成为提高耕地质量，增加有效耕地面积，集约节约土地的重要途径。但在近20年中国式的土地整治中，项目可行性分析、规划设计、预算编制等的规范规程日臻完善，而土地整治项目的后期绩效一直以来缺乏统一的规划和指导，无法衡量土地整治项目真正效益。根据历年来的土地整治项目的工程质量和实施情况，后期的绩效评价对于土地整治项目的管理、实施和验收具有重要的理论和实践意义。

1.土地整治绩效评价的定义

土地整治绩效评价是指在土地整治项目实施后一段时间内，为衡量项目的真实效益，指导后期项目的顺利开展，对项目综合效益进行的科学分析和评价活动。农村土地整治绩效评价指应用一定的评价方法、评价指标和评价标准，对使用国家或自治区新增建设用地土地有偿使用费安排的农村土地整治及高标准基本农田项目进行科学、客观、公正的综合评价。

2.土地整治绩效评价的内容和意义

经济学上的绩效就是效益、效率和有效性的总称，包括行为过程、行为结果两方面。行为过程是指投入是否满足经济性要求，是否符合规定；行为结果则是指产出相对于投入的有效性，预期目标是否实现以及产生的中长期影响。一般来讲，土地整治绩效评价是由经济效益、生态环境效益和社会效益三部分组成，对土地整治项目的绩效评价其实就是对于项目所产生的效益进行等级划分。但是，简单的项目效益等级划分分析不能够完全体现一个土地整治项目所带来的对于土地可持续利用方面的改变，而在项目前期、资金使用与管理、财务决算、实施管理、项目产出、项目效益等的基础上进行评价更为精准和全面。全面的绩效评价分析，不仅仅是衡量了土地整治的实施效果，也为项目的验收带来更为有力的支撑。

随着经济飞速发展，土地资源的可持续利用是整个社会发展的重要基础。土地整治的开展，为有效增加土地，改善农村生活质量、土地质量、生产环境和土地增产增收奠定基础。但随着土地整治项目数量的增多，也出现了“重数量，轻质量，规划设计脱离实际”等情况，达不到预期的效益的同时也给后期土地整治的实施带来一定的困难。开展土地整治项目的后期绩效评价对土地整治发展具有十分重要的意义。第一，有利于提高专项资金的使用水平，准确掌握资金分配的有效性；第二，有利于提高监督管理水平，推动土地整治顺利发展；第三，有利于土地整治绩效相关理论和方法的研究；第四，为土地整治项目的验收增添新的衡量标准，在原有的资金使用、工程质量基础上增加效益评价，更加全面的突显了土地整治可持续性。

3.土地整治绩效评价作为土地整治验收内容的可行性

土地整治项目的验收指的是针对项目建设目标、建设内容、实施管理、权属管理、后期管护等进行全面的验收。一般来说，项目的验收较为注重项目实施，工程质量、工程完成情况等方面。而对于项目的后期管护和绩效评价不够重视，多数情况下，仅仅作为一项定性的描述。比如，项目后期管护只要有一张项目的工程移交单就可以通过验收，而对后期管护多长时间，如何管护没有一个明确的标准；项目的后期绩效更是只需要参考一下项目的规划设计报告中的效益分析就可以通过验收，并没有采用一定的评价方法，按照一定的评价指标进行有效评价。甚至于，没有根据土地整治工程实际核算或者简单调查研究一下项目的生态效益、社会效益和经济效益。其原因不仅仅是管理层面的不够重视，忽略了项目绩效评价的重要性，更重要是土地整治绩效评价没有一个可以参考的标准和实施评价的体系。此外，还有一个原因，那就是土地整治绩效评价没有作为项目验收的一项内容和标准去实施。

土地整治项目的最终目的是能够提高土地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境，而不是单纯的完成一项土地整治工程和投入多少资金。效益能否持续才是土地整治项目存在的意义。土地整治绩效评价对于衡量土地整治项目的成功与否具有很重要的意义，不单是一个手段，一个验收的标准，更是衡量一个整理项目成功度的价值尺度。将一个整治项目的效益落在实处，是指导今后项目实施发展的重要依据。第一，绩效评价的实施从效益、效率和有效性等方面论证了土地整治项目实施效果和意义。第二，绩效评价为项目的前期管理、工程实施、工程质量、资金使用等方面提供了有力的支撑和证明，项目的好与坏，利益是否长久都可以用绩效评价来论述和证明。第三，绩效评价可以在效益长久，工程持续利用方面完成对土地整治项目的验收，通过后期的绩效评价，针对项目在工程有效期内达到的利益水准和长久利益方面替代传统方式的验收。第四，绩效评价的使用可以说是土地整治项目验收的新的方向，在原有传统的验收方式的基础上增加新的衡量标准，用项目长久的利益化验证项目的成功性和可持续性。

对于土地整治项目来讲，后期绩效评价衡量的是工程实施是否顺畅、工程质量是否合格、资金使用是否合理以及项目实收带来的经济效益、社会效益和生态效益。因此，土地整治后期绩效评价作为验收主要内容和手段是可行的。

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关键词　宁乡县　土地开发整理规划　实施评价

一、上一轮规划编制情况

（一）补充耕地目标

在规划期内，土地开发整理面积达到12616.51公顷，可新增耕地面积3517.52公顷。其中耕地整理面积为9269.94公顷，新增耕地1423.07公顷；村庄整理面积为64.60公顷，新增耕地16.15公顷；复垦工矿废弃地、塌陷地417.42公顷，新增耕地292.86公顷；土地开发的面积为2864.55公顷，新增耕地1785.44公顷。通过土地开发整理，确保2010年耕地保有量在93622.40公顷以上。

（二）其他目标

全县土地利用率由2000年末的92.81%提高到2010年的93.25%；土地产出率由2000年末每平方公里212.38万元提高到2010年的318.00万元；建成标准农田9269.94公顷。

二、上一轮规划实施情况

（一）项目实施情况

1、已实施项目数量

2001～2010年，全县共实施各类土地整理复垦开发项目570个，其中土地整理项目45个，土地复垦项目1个，土地开发项目524个。

2、已实施项目总面积和新增耕地面积

2001～2010年，全县共实施土地整理复垦开发项目总规模15545.78公顷，补充耕地5576.80公顷。其中土地整理项目规模10239.63公顷，补充耕地641.11公顷；土地复垦规模6.47公顷，补充耕地3.40公顷；土地开发项目规模5299.68公顷，补充耕地4932.29公顷。

3、已实施项目投资规模

2001～2010年，全县实施土地整理复垦开发项目总投资68102.76万元，其中土地整理项目投资41007.99万元；土地复垦项目投资150.87万元；土地开发项目投资26943.90万元。

（二）主要规划目标实现情况

1、补充耕地目标

2001～2010年，全县土地整理复垦开发补充耕地5576.80公顷：其中土地开发补充耕地4932.29公顷；土地整理补充耕地641.11公顷；土地复垦补充耕地3.40公顷。

从土地整理复垦开发补充耕地目标与2001～2010年实际补充耕地的对比来看，全县土地整理复垦开发补充耕地的总目标完成情况良好，但土地整理、土地复垦和土地开发的目标完成情况各有差异。2001～2010年土地整理项目区面积已达到规划控制面积的112.65%，而补充耕地数量仅达到规划目标的43.09%，说明规划设定的新增耕地率偏高，难以实现。2001～2020年土地复垦补充耕地数量仅达到规划目标的1.16%。而土地开发超额完成目标，2001～2010年全县通过土地开发补充耕地的数量是规划目标的2.76倍，这说明土地开发是全县补充耕地的主要途径，规划对宁乡县土地开发的潜力和经济发展对补充耕地的需求估计不足。

2、其他目标

2010年，全县土地利用率和土地垦殖率分别为97.56%和33.05%，分别相当于上轮规划目标的104.62%和102.79%；土地产出率1681.20万元/公顷，是上轮规划目标的5.29倍。

三、规划编制与执行过程中存在的问题

虽然，全县在土地整理方面做了一定的工作，取得了一定的成效，但也存在着一些问题，主要集中在如下几个方面：

（一）　规划编制的前瞻性和科学性不足

由于经济的快速增长，国家政策的变化，也导致编制规划时把握不好国家政策。上一轮规划较多的是单纯考虑农田整理、开发补充耕地、废弃工矿地复垦等，而对土地整治发展形势估计不足，适应不了新增建设用地有偿使用费分配使用制度改革和投资向重点工程倾斜的发展需要，满足不了土地综合整治、建设用地增减挂钩工作的需要，以致实际工作中，规划实施起来比较困难。

（二）规划目标设置单一

虽然土地开发整理规划的目标包括增加有效耕地面积、提高土地生产能力、改善生态环境等，但《规划》目标的确立主要是围绕土地整理复垦开发“增加耕地面积”这一核心，目标设置单一，不能完全与城乡用地结构优化、农业产业化发展和城乡统筹发展相适应，难以满足当前全县城镇化和新农村建设对土地整治工作的新要求。

（三）规划基础工作不扎实使规划落实遇到阻力

上轮规划缺乏经验，另外受技术手段的限制及现场调查不足，使基期年的各类用地数据及使用的图件与实际不太一致，加上对各地社会经济发展现状预测不准确，因此，上一轮规划在项目布局和各地项目安排上缺乏依据，致使规划确定的部分项目无法落实。

（四）资金筹措难，工程资金拨付效率不高

土地整治项目需要大量资金投入，实施项目的地区必须有强大的财政支撑。但是由于宁乡地方的财政能力有限，资金投入也有限，自身筹措经费更是有限，项目建设主要依靠国家和省市投资，用于土地开发整理的资金十分紧缺，在一定程度上影响了项目的实施进度，制约了项目效益的发挥。

四、对新一轮规划编制的建议

（一）调整规划编制思路

规划目标应体现土地整治的多元化。现行土地开发整理规划中大部分目标的确立都是围绕土地整理复垦开发“增加耕地面积”这一核心，目标设置结构单一，未能充分反映经济社会发展对土地整治的多元化要求。新一轮土地整治规划应体现土地整治的多元化。一是继续加强通过土地整治补充耕地的目标；二是重视通过土地整治调整和优化城乡土地利用结构与布局的目标；三是重视通过土地整治保护和改善生态环境的目标；四是重视通过土地整治，加强农村建设用地整治和农村基础设施的建设力度，改善农村人居环境和生产生活条件的目标。

（二）改进规划编制方法

1、切实改进工作方式，加强与相关规划的衔接

积极贯彻“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，在政府的统一领导下，动员各方力量共同参与。成立具有广泛代表性的规划专家咨询委员会，参加规划编制的前期研究、成果编制等各阶段的工作，加强咨询论证，充分发挥专家的作用。同时，建立部门之间协商机制，通过部门联席会议等方式，加强部门协调与沟通，做好与相关规划的衔接，提高规划的针对性和可操作性。

2、加强规划编制的社会参与程度，发挥整体功能

从提高规划科学性与实用性的角度，采取不同的方式吸收社会公众参与规划的编制和论证，广泛听取社会各方面意见，做好咨询论证工作，重点整治区域、重大工程与重点项目的安排要逐个进行论证。加强与各个部门的协调，各部门应主动对土地整治规划中涉及的相关内容提出方案或建议，土地整治规划方案要综合考虑各部门的相关方案和建议，各部门主要领导和专家要参与规划方案论证和审查。

（三）　健全规划实施管理制度

1、完善土地整治投入机制

探索建立财政专项补助和整合部门资金相结合的资金投入机制与政府主导下的农村土地综合整治投融资机制。将新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、土地复垦费等相关资金集中起来，作为土地综合整治专项资金。同时，地方财政补贴、土地增值税和土地收购储备经营收入可适当比例纳入专项资金，并统筹利用其他各类涉农资金，综合发挥各类资金的叠加效益。除政府资金外，还可开辟银行贷款，工程建设企业垫资，集体、农民和经济实体出资共同构成的多元化投资渠道，按照“谁投入、谁受益”的市场化运作原则，确定政府、投资者各自的权利、责任和义务，使投资主体得到合理回报，进而形成投资与受益的良性循环，形成适应市场经济要求的利益分配机制与投资汇报机制，推进土地综合整治的产业化和社会化。

2、　建立健全土地整治项目实施监管体系

（1）加强项目管理的组织机构建设

遵循统一指挥、责权对应、分工协作、精干高效的原则，成立土地整治项目实施领导小组，负责审定项目实施过程中的重大事项，协调国土、农业、水利、环保、建设、财政等部门之间及项目区内的干群关系等。领导小组下设办公室，负责建立规章制度，做好组织可行性研究论证、规划设计编制、项目实施监管、项目竣工验收及信息报备等工作。

（2）建立和完善项目实施监管制度