土地储备规划范文

导语：如何才能写好一篇土地储备规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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土地储备从工作时序上可划分有三个阶段:信息储备阶段、红线储备阶段以及实物储备阶段 。与之对应的土地储备规划研究也可以分为三个阶段：储备规划前期研究阶段、土地储备成片开发策划方案、规划整合及控规调整阶段。土地储备规划前期研究主要对土地进行综合核查，对储备用地的现状、规划、权属等信息进行核查，对可储备地块进行筛选，以此提出储备规模、储备时序等，指导政府对经营性用地的统筹开发。

关键词：土地储备前期规划研究;综合摸查;gis穷尽式摸查；

Abstract:

Land reserve from the timing can be divided into three stages: information store, line reserve and reserve stage. Study on the planning of land reserves and the corresponding also can be divided into three stages: reserve planning preliminary study stage, land reserve plots of development planning, integrated planning and regulatory plan adjustment stage. Land reserve planning early research mainly carries on the comprehensive examination on the land, check the reserve status, planning, land ownership and other information, to reserve plots were selected, the reserves, reserve time, guide the government on the operation of the overall development.

Keywords: land reserve planning research; comprehensive mocha; GIS exhaustive Mocha

中图分类号：TU984

1引言

广从公路位于广州市北郊，是105国道的一段。该路向南可连接白云区和越秀区，向北到达从化，是广州市内的城市主干路，对北部地区新广从公路周边的交通与其它区域的交通转换以及连接广州市区内外的交通具有重要作用。为提高新广从公路的通行能力，使市区交通疏导更为快捷有效，广州市近期决定实施广从公路快速化改造工程。

根据广州市2020年轨道交通线网规划，在2011-2020年间推进13条轨道交通线路建设（含6条延伸线路），沿广从公路铺设的地铁14号线是其中重要的建设内容，其建设对支持城市空间拓展，加强城市中心区与东西部地区以及从化副中心地区的联系具有重要意义。未来广从公路沿线将成为城市建设的活力地带。

2研究内容与原则

2.1研究内容

国内对土地储备理论的研究一般认为,土地储备从工作时序上可划分有三个阶段:信息储备阶段、红线储备阶段以及实物储备阶段 [1]。

本文认为和土地储备工作时序对应的土地储备规划研究也可以分为三个阶段：储备规划前期研究阶段、土地储备成片开发策划方案、规划整合及控规调整阶段。

广从路沿线土地储备规划前期研究属于土地储备规划工作的第一个阶段，主要研究内容如下：

（1）土地综合核查

现状核查：对规划范围内的用地进行现状调研，作出综合评价。

城规与土规核查：依据城市规划与国土规划划定可储备地范围。

规划征地核查：对规划范围内的土地使用审批情况进行普查，依据建设用地规划许可、建设工程规划许可情况初步确定可储备用地范围。

重点项目摸查：了解沿线重点发展项目，指导规划研究。

（2）土地储备规划研究

划定重点区段：根据现状、规划、权属三方面的信息核查，整合可储备地块涉及征地的现状建设信息，通过多数据叠加分析，综合判断划定可储备用地的重要节点地区。

重点区段土地储备规划：确定可储备地块筛选原则与步骤，以此分析判断后，提出重点储备区段可储备地块的总体规模、空间分布、总体规划情况。

（3）储备时序

初步提出储备时序：研究广从公路快速路改造工程、地铁14号线建设以及城市规划的建设与发展方向，结合广从公路改造时序、地铁14号线建设时序、城市建设发展的先后顺序、城市重点建设项目等因素，初步提出储备时序。

2.2研究原则

本次研究作为土地储备的前期规划研究，主要遵循以下原则：

1、土地储备与城市规划相结合

加强对土地储备空间分布的引导，加强政府对土地市场的宏观调控力度，促进城市空间结构调整以及与社会经济发展相协调。

2、土地储备与城市发展方向相结合

除轨道交通以外，其余重大城市建设项目、基础设施投资建设也是促进城市地区发展的重要因素，例如广从路的改造升级、周边重要城市发展项目的布局等因素，相关地区的土地储备尤其要优先、重点考虑。

3、可储备土地穷尽式查找

本次规划对现状建设、城市规划与国土规划情况、用地权属情况及城市重点发展意向开展初步摸查，并整合在GIS平台，通过叠置分析，对具有储备初步可行性的土地开展穷尽式查找，在此数据基础上进行人工校核，确定可储备地块。

3土地综合摸查

通过对广从路沿线1500米范围内实现穷尽式的可储备土地查找，本次研究整理了包含多种影响因素的数据，通过多个因子的综合叠加分析，确定可储备土地的总体空间分布，进而结合其交通、现状、规划等条件，划分重点区段。

3.1现状建设情况摸查

广从路沿线现状已建设用地约38.9平方公里，占本次规划范围的39%。

现状建设用地中，以村住宅和厂房为主导，该两项占现状建设用地的70%。村住宅一般以3层左右、砖混结构建筑为主，呈现广州常见的城中村建设风貌。厂房及仓储基本是1层左右的建设，建筑相对简陋，改造拆迁成本较低。

各类建设用地占本次规划范围的比例情况见下表：

3.2广州城市总体规划

总规以“123”战略为纲领：将“123”功能布局规划的“城市空间发展战略和实施策略”等主要内容，转化为法定规划。《总规》落实“123”提出的 “优化提升一个都会区、创新发展两个新城区和扩容提质三个副中心”的空间错位发展策略，打破各自为政的困局和行政区划的局限，以城市功能为导向，实现跨界合作[2]。

3.3国土规划情况分析

对广从路沿线规划主要划分为四类，第一类是耕地，该类不纳入土地储备规划；第二类是其他农用地，第三类是建设用地，该类是土地储备主要规划对象；第四类是其他非建设用地，该类用地如果作为土地储备开发用地，需要按程序开展相关用地性质调整。

各类用地面积及所占比例详见下表：

3.4重点项目摸查

根据广州市“12338”的决定部署，广州市将建设三大国家级开发区、六大现代服务业功能区、九大创新型产业发展区。广从路沿线分布有九大创新型产业发展区中的三大发展区：空港经济区、广州国际健康城和中新知识城。

广州教育城选址方案中选取位于广从路沿线的钟落潭高校集聚区作为一期建设地块,该区域也是广州市近期重点建设区。

3.5广从路沿线土地储备情况分析

根据已经编制完成的广州市土地储备总体规划，其中划出了已完成储备、非储备、重点储备以及一般储备等四类区域[3]。本次广从路沿线土地储备规划的重点储备区段划分，主要考虑广州市土地储备规划提出的重点储备区域和一般储备区域。

由下图可以判断，广从路沿线范围内，有较多地处于重点储备区域内，这些用地将会是本次重点储备区段主要考虑的对象。

3.7城市规划情况分析

广从路沿线较多地区的规划仍处于在编状态，如北延区、建康产业，部分已有阶段性成果，如白云区控规全覆盖，部分地区尚未有新的规划覆盖，如钟落潭镇总规。本次土地储备研究工作将多项目前规划的最新成果整合，从中提取经营性用地作为储备规划研究对象。主要包括规划居住用地、规划公共设施用地（C1、C2、C3、C5、C6）及规划工业和仓储用地。在后续研究中将会对规划工业仓储类用地单独研究[4]- [8]。

广从路沿线城市规划经营性用地约26.2平方公里，占本次规划范围的27%。

其中公共设施类规划用地共有423块，用地面积13.9平方公里；居住类规划用地共有281块，用地面积10.8平方公里；工业及仓储类规划用地共有41块，用地面积约1.5平方公里。

4土地储备规划研究

4.1可储备用地总量规模

通过对广从路沿线地块进行核查工作后，剔除现状建设相对成熟，涉及规模较大、质量较好的住宅地块和公共设施地块及已在规划局办理报建手续的地块后，得出本次可储备用地总规模约为1639.7公顷。具体指标详见下表：

储备用地情况一览表

4.2重点区段划分

通过对广州市总体规划的编制情况、广州市土地储备规划的可储备用地的空间分布情况，以及结合地铁14号线站点分布、现状主要高等级道路出入口分布情况，同步考虑广州市近期重点发展项目的意向，划分广从路沿线土地储备重点区段。

结合城市规划管理单元及以上多因子的综合分析判断，本次研究将广从路沿线可储备地块分为三个重点区段，分别为广从一段，用地面积为15.6平方公里；广从二段，用地面积为13.4平方公里；广从三段，用地面积为18.7平方公里。

广从一段可储备用地规模：区段内建议储备用地总规模为407.8公顷。其中二类居住用地86.2公顷、中小学用地32.6公顷、村镇居住用地1.5公顷、行政办公用地2.2公顷、商业金融业用地176.3公顷、文化娱乐用地7.3公顷、医疗卫生用地3.7公顷、教育科研设计用地98.1公顷。

广从二段可储备用地规模：区段内建议储备用地总规模为272.9公顷。其中二类居住用地69.4公顷、中小学用地24.4公顷、村镇居住用地1.0公顷、行政办公用地15.8公顷、商业金融业用地101.7公顷、文化娱乐用地5.0公顷、医疗卫生用地8.2公顷、教育科研设计用地40.9公顷、村镇企业用地4.6公顷。

广从三段可储备用地规模：区段内建议储备用地总规模为581.2公顷。其中二类居住用地104.0公顷、中小学用地31.0公顷、行政办公用地4.0公顷、商业金融业用地71.7公顷、医疗卫生用地2.8公顷、教育科研设计用地367.7。

4.3储备时序研究

土地储备工作具有超前性的特点，必须及时将各类可储备用地纳入储备，并进行合理安排，以免土地效益流失，同时保障各类重要城市设施的用地，实现城市规划控制、引导和优化城市空间布局。

土地储备时序规划制定必须综合考虑下列主要影响因素：

1、城市规划导向。包括城市空间结构、分级公共中心体系、重点发展地区、城市规划建设的时序等。

2、交通区位条件。根据轨道交通站点及高等级道路的分布情况来综合判断储备地块的交通条件。一般而言，应优先储备地铁站点和高等级道路出入口周边的土地。

3、地块的具体条件。包括：区位条件、地块规模与分布状况、规划用地性质等。

在综合考虑上述控制性详细规划编制情况、城市建设先后时序、区位条件优劣、地块面积大小、地块现状情况、地块价值高低、土地权属状况、储备实施难易程度等因素之后，对沿线可储备用地情况排序，确定储备时序如下：近期储备区段包括:广从一、二两个区段；后续储备区段为广从三段。

5结语

广从路沿线土地的开发随着轨道交通的建设将出现一轮，土地储备和开发必须把握这一机遇。本次研究以城市规划为指引，对广从路沿线土地的现状建设、城市规划与国土规划情况、用地权属情况及城市重点发展意向开展摸查，整合分析确定可储备地块，实现政府对广从公路沿线经营性用地的统筹开发，有效推进广从路沿线土地储备工作。

参考文献

沈兵明:城市土地经营模式比较研究，[J]信阳师范学院学报，2008，6

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[关键词] 城市规划、土地储备、规划储备

近年来，哈尔滨市政府通过建立和实施土地储备制度，从整体上提高了城市土地资源的利用效率，但是，由于土地储备是一项系统性较强的工作，在整个过程中需要注重与城市规划、公共设施、行政管理、社会管理、资金管理、市场供应等公共资源的集约化整合，才能更好地实现规划调控、协调管理、保障民生、提升效益，进一步推动城市社会经济健康有序发展。而哈尔滨市土地储备的整体运作未能及时与城市规划紧密结合，导致未能及时储备那些城市规划中确定的重点发展区域周边的重要经营性土地，造成土地储备工作的被动，土地资源的最佳效益无法得到实现。

一、哈尔滨市土地储备中存在的问题

1、土地收储量总量不够，收储资金紧张

一方面哈尔滨市土地储备量2010年开始大幅度上升，由2008年实际收储用地110公顷增加到2010年拟收储用地（实际土地收储量小于拟土地收储量）1081公顷，增长了8.8倍。虽然在哈尔滨市“北跃、南拓、中兴”战略实施后土地收储力度跨越式增加，但是与沈阳的2690公顷，深圳的2400公顷，北京的8800公顷等国内先进城市相比还远远不够。

另一方面在哈尔滨市新一轮总体规划中，确定城市建设用地将从2008年的323.1平方公里增加到2020年的458平方公里，每年以11.2平方公里/年的速度增长。而城市土地理论储备量应参照城市用地规模按照适当比例放大，美国城市规划协会在1997年出版的《精明增长立法指南中建议》就曾提到“城市增长地区应该储备足够的土地，规模为城市用地规模的115%―125%，以保证城市今后20年的土地需求”。按此计算，哈尔滨市每年的土地储备量应在12.9-14.0平方公里，但2010年拟土地收储量与规划年理论土地储备量相差30%左右。

从上可以看出，哈尔滨市的土地收储总量不够，土地收储资金较为紧张，无法承担大规模的土地收储计划，不仅土地需要进一步加大收储力度。也需要为土地收储提供充沛的资金保障。

2、土地储备与城市总体布局结合不紧密

哈尔滨市2010年提出了实施“北跃、南拓、中兴”的发展战略和建设“北国水城、工业大城、科技新城、商贸都城、文化名城”的总体构想，为城市建设方向提出了新的要求。围绕这一主线我市已在城市总体布局中明确了哈南工业新城、江北科技新城、哈西地区和群力新区作为城市的重点发展地区，中心区道桥和基础设施建设、三沟一河整治、松花江风景长廊建设、棚户区改造等作为近期城市建设的重点项目。虽然土地储备也在这些地区有了一些收储工作，但是收储的范围和对象还不能很好地与城市总体布局相统一，仍局限于棚户区改造、工业企业搬迁、大型基础设施建设等相关的土地收储，对于城市规划中确定的新区收储考虑不够。因此应根据城市的总体布局在重点城市发展地区选取有条件收储的对象大范围收储，这不仅可以积累土地价值，也将降低土地的收储成本，使政府的土地储备工作真正做到有备而来，有地可供的良性循环局面。

3、各部门重复划定效益地块，降低了土地价值

目前哈尔滨市的土地储备工作虽然统一由市土储中心进行，但是效益地块的确定却分属地铁办、棚改办、路改办、城司、水司等不同管理部门，开发建设工作按项目方式进行管理和组织实施。据初步统计，2010年上述部门重复确定的效益地块面积达到7.78平方公里，占2010年各部门计划土地收储面积的20%左右，这使本身价值很大的土地因为重复划定而无法充分发挥土地价值。因此如何更科学合理地开展土地储备开发工作，如何有效统筹土地利用与城市规划、市政建设等城市开发建设工作之间的衔接关系，减少重复划定效益地块的现象发生，亟需设计统一的土地储备开发集约化方案，建立多部门统筹协调的工作机制。

二、关于城市规划导向下土地储备的对策和建议

1、开展完善的规划储备系统工作，服务土地储备

城市规划应充分发挥城市建设的“龙头”作用，深入做好规划研究、规划编制、规划审批等系统性工程。从国家层面加大城市功能定位和空间布局的整体研究，开展申请国家“政策区 ”，如国家绥满经济带的规划研究工作，以建立北美航空物流之都、国家北方城乡统筹示范区、国家战略资源服务基地、国家旅游度假疗养中心等城市功能为目标，分析城市未来发展前景对土地资源的开发建设程度，提前为土地储备指引方向。

2、与城市总体布局保持协调统一，盘活、激活土地储备

根据新一轮城市总体规划确定的2020年458平方公里的城市建设用地范围，科学合理地确定土地收储计划，在项目启动开发建设之前就完成收储工作，统一谋划，分步收储。同时改变供地方式，在完成土地动拆迁和“七通一平”等前期开发，以及社会市政设施和配套公共服务设施等基础性建设后，土地由生地变为熟地后，每年按照一定比例、分阶段逐步上市供应。由此不仅降低了土地收储的成本，提高土地价值，而且也避免作为“生地”出让后，出现房屋拆迁纠纷、公共配套设施建设滞后等社会问题。

3、加大品牌包装、城市设计力度，强化土地储备

充分利用城市规划对用地的引导和控制作用，在大块完整土地收储之前，围绕低碳、节能、环保等新理念以及省、市新战略，通过生态、历史、文化、滨水、商贸等主题性开发，对土地进行策划和包装，做好城市设计等前期研究准备工作。根据城市规划的用地功能划分，对城市新区、重点建设地区，如群力新区、哈西地区、哈南新城以及沿江、滨水、滨湖地区进行土地的整体项目策划，通过高档社区建设、滨水景观塑造、大型公共设施布置、核心功能区域打造等，增加地区建设的亮点，使土地增值，减少大片土地开发之前的盲目性和随意性。

4、建立多元化的规划储备运作模式，完善土地储备

从目前土地利用的地域分布特点，能够用于土地储备的土地资源总量已经非常有限，主城区内可收储土地只占土地储备总量的极少部分，大量的土地储备资源主要分布在郊区的产业园区和城镇地区，因此应根据预规划的空间布局，建立多元化的规划储备方案，储备策略由对主城区存量土地的储备，转变为把增量土地作为下一步储备重点，借用土地增减挂钩等城乡统筹的土地政策统一进行收储，推动郊区城市化进程。

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第一条  凡在本市行政区域内的公民、法人和其他组织，未经市、区（县）城市规划行政主管部门批准，自行建设的各类房屋，在1995年及其以前已经市、区（县）城市规划行政主管部门依法检查处理交暂时保留使用的，均属本规定所称“临时房屋”。临时房屋如发生有向外地来京人员租赁行为的，均适用于本规定。

第二条  凡未经城市规划行政主管部门批准，擅自在城市街巷、道路、城市广场、公共绿地以及在风景游览区、文物保护区等重要地区进行建设的各类违法房屋；严重影响城市规划、工程建设、公用设施、市政管线、文物古迹、传统文化街区、公园、城市绿化、市容观瞻、城市环境、河湖管理、城市交通、消防安全、测量标志和群众正常生活的违法房屋，一律予以拆除，不准出租、转让、买卖。

第三条  凡在1996年及其以后未经城市规划行政主管部门批准擅自进行建设的违法房屋，一律依法从严处理，坚决拆除，不准出租、转让、买卖。

第四条  1995年及其以前已经市、区（县）城市规划行政主管部门依法检查处理并暂时保留的“临时房屋”，在使用期内，需要临时向外地来京人员出租的，须经房管部门对该临时房屋进行勘查、核定出租房屋的面积、用途和结构安全与准租人数等。经审查，符合条件的，可由房管部门办理《临时房屋租赁许可证》手续，租赁期限为一年。

第五条  凡1995年及以前未经市、区（县）城市规划行政主管部门检查处理的违法建设，一律不准向外地来京人员办理租赁手续。如需出租的，则必须先经市、区（县）城市规划行政主和部门对该违法建设进行检查处理，在对其作出暂时保留使用的处理决定后，方可按上述第四条规定办理临时房屋租赁手续。

第六条  凡临时出租的“临时房屋”，均须按临时建筑由城市规划行政主管部门依据有关规定，收取临时建筑费和临时占地费。

第七条  对擅自出租、转让、买卖的违法建设房屋的单位、个人，一经发现即由城市规划行政主管部门依法从重处罚，除补交临时建筑费和临时占地费外，还要限期拆除。情节严重者，给予通报批评、公开曝光，没收非法所得，直至追究单位负责人和直接责任人的法律责任。

第八条  凡按上述规定要求准许租赁的临时房屋，不予办理房地权属登记，如遇国家建设或城市规划需要时，一律无条件自行拆除。

第九条  对准许出租的“临时房屋”的管理，按照《北京市外地来京人员租赁房屋管理规定》和《北京市外地来京人员租赁房屋治安管理规定》执行。

第十条  本规定在执行中的具体问题，有关房屋出租的由北京市房屋土地管理局负责解释；有关违法建设的由北京市城市规划管理局负责解释。

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为进一步加大土地储备工作力度，实现政府以经营城市理念建设城市的总体目标，现就进一步加强土地储备工作提出如下实施意见。

一、总体目标

根据*市城市总体规划，通过盘活土地存量资产，优化配置土地资源，吸引增量，扩大总量，实现土地资产的保值增值，从而达到环境提质、交通提速、居住提档、品位提升、管理提效的城市建设目标。

二、工作原则

坚持政府主导、市场运作、社会参与、应收尽收的原则，实行统一计划、分级实施、统一收储、统一出让。

坚持超前谋划、创新模式、优化程序、完善措施，加大收储力度，对土地储备涉及的企事业单位搬迁全部实行货币补偿方式，对居民搬迁鼓励实行货币补偿方式。

坚持土地储备与城市建设、市区企业搬迁、旧城改造相结合，以企事业单位搬迁、城中村改造、旧城改造、连片收储及大片区土地规划储备为重点，确保年度储备任务的完成。

三、健全机构

市土地行政主管部门负责市区国有土地储备计划编制、方案审核、项目实施监督等工作。市土地储备机构隶属于市土地行政主管部门，负责市区国有土地储备的具体工作。

市国土资源局要进一步加强土地储备力量，成立土地收储领导小组。组长由市国土资源局主要负责同志担任，成员由相关处室和单位主要负责同志组成。领导小组的主要职责是组织和协调土地征收、土地储备工作，定期召开专题会议，及时解决土地征收、土地储备中存在的问题，大力推进土地征收、土地储备工作的顺利实施。

10月30日前市内各区（含高新技术产业开发区管委会）人民政府和四组团县（市）要成立区、县（市）土地储备委员会，并且在辖区国土分局成立区、县（市）级土地储备中心，充实土地储备力量。

四、组织实施

（一）制定全市统一的储备计划

市土地行政主管部门会同辖区人民政府、市发改、财政、规划等部门，根据经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划、土地储备红线和土地市场供需状况编制下年度土地储备计划，报市政府批准后实施。

已列入年度土地储备计划的土地，由市国土资源局书面通知规划、建设、房管等相关部门，在储备计划实施的时间内不得办理相关新建、改建、扩建、改变土地和房屋用途等审批和登记手续。

（二）市、区两级实施

1市土地储备中心负责全市的土地储备，各区土地储备中心受市土地储备中心业务指导管理，按职能分工具体负责土地的收购、拆迁和土地征收的前期工作。市财政部门按照工作任务核拨人员和工作业务经费，区级财政部门负责区储备中心的财务监督。以区人民政府为主实施危险住房改造、旧城改造、征地等土地储备工作的，出让土地收入扣除土地成本和国家规定用途资金后，按《*市市区国有土地储备办法》规定的比例拨付区人民政府。

2市国土资源局指导市土地储备机构按照土地储备计划制定土地储备实施方案。市、区两级土地储备机构按照方案具体落实。

重点污染企业及列入市政府年度搬迁计划的企事业单位的土地储备工作由市土地储备机构组织实施。

辖区范围内的旧城改造一级开发、城中村改造和区属企事业单位的土地收储以及土地征收的拆迁安置补偿工作，由各区土地储备中心负责具体实施。

（三）储备土地的规划和供应

市、区土地储备机构收储的土地，市土地行政主管部门依照城市规划和年度土地供应计划统一供地。

五、有关政策

（一）企事业单位搬迁收储政策

对列入重点污染企业搬迁计划的，继续执行《*市加快主城区工业企业搬迁改造和产业升级实施意见（试行）》规定。为加快二环内企事业单位搬迁和土地收储速度，本着既要保护国有资产不受损害，又能实现搬迁企业搬得快、搬得好、搬得活的目标，对企事业单位进行土地收储实施以下政策。

1二环以内所有的企事业单位收回（购）国有土地使用权，收购补偿金由土地补偿金与地上附着物评估价值构成，实行一揽子补偿，不再对被收储企业实行出让收益返还。土地补偿标准依据市政府公布的市区土地基准地价，按照所在区域居住用地基准地价（划拨土地使用权按照基准地价的60%）予以补偿，若被收储企业原土地用途的基准地价高于居住用地基准地价的，按原用途基准地价给予补偿。收回（购）面积按企业实际土地使用权面积计算；地上附着物的补偿金额按照重置价格结合成新评估后经财政评审确定价格予以补偿。

2采取土地收益分成方式收回（购）土地的，收回（购）原土地使用权人土地使用权时，暂不支付土地及地上附着物补偿费，按市场机制供地后，政府与原土地使用权人对出让土地总价款按照4∶6实行比例分成。

（二）城中村改造收储政策

对城中村范围内改造后形成的净地进行收储，以财政评审认定的拆迁安置补偿费用进行补偿。储备土地公开出让后，出让土地收益扣除土地储备成本和国家规定用途资金后，出让净收益的90%用于村民社会保障和公益事业及市政基础设施建设；剩余的10%用于辖区政府组织城中村改造工作。

（三）旧城改造收储政策

1在我市未实施土地一级开发前，已拆平的旧城改造项目，项目前期被拆迁房屋货币补偿费用和回迁房建设成本由评估公司进行评估；拆迁前期费用由市拆迁办审核。以上三项费用最终由财政评审中心审定后确定。回迁安置面积由市拆迁办认定；土地使用权由市国土管理部门代政府实施公告收回。

土地公开出让时，回迁安置房作为公开出让条件，由土地竞得人按拆迁人与原产权人签订的协议要求建设回迁安置房。

2旧城改造收储实行土地一级开发的，由辖区政府按照年度土地储备计划，商市发改、规划、国土、建设、房管等管理部门确定改造项目及范围，按土地一级开发程序报批获准后，由辖区土地储备中心按照尊重民意、两轮征询、稳步推进的原则，依照规划部门出具的拆迁红线及批准的总平面图具体实施。具体征询程序和方式由市拆迁办制定。

第一轮征询由辖区土地储备中心根据规划拆迁红线向已确定进行一级开发区域范围的被迁居民征询意见。同意改造的居民户数超过总户数90%的，由市政府作出房屋及不动产征收决定。市拆迁办办理房屋拆迁许可证。

第二轮征询由辖区土地储备中心根据规划部门批准的项目总平面图制定安置补偿方案，报市拆迁办审核通过后，由辖区土地储备中心与被拆迁居民签订附生效条件的拆迁补偿安置协议。在90天内签订协议的居民户数超过总户数80%的，协议生效，进入拆迁实施阶段。如果未达到80%，则该项目停止实施。

涉及土地储备的被拆迁居民选择产权调换安置方式的，由拆迁人提供不同区位的房源异地安置，采用“两先一后”（即：被拆迁居民先根据自己的具体情况挑选安置房源的区位，选择具体的户型、面积、层次和楼号；然后再与拆迁人签订补偿安置协议）的方式供被拆迁居民选择。

（四）大片区土地储备政策

大片区土地征收由市政府主导，由辖区政府及四组团县（市）按照城市规划和土地储备计划具体组织落实。国土、规划、发改、财政、劳动等相关部门按照各自职责做好工作。市财政局、市金融办负责协调各融资平台筹措落实土地征收和安置补偿资金。

1按照“城乡统筹、政府主导、先征后转”的模式，以并村节地、整理增地、流转活地的目标。以“村改居”为契机，按照集体土地征收程序，对拟征范围内的土地制定征收办法。以辖区政府为主组织实施征地、拆迁和安置补偿工作。通过征收使集体土地变为国有土地，只进行土地所有权转变，不改变原有用途。待农用地转用指标逐步落实后，再完成农用地转用的程序。同时解决好被征地农民的安置补偿问题，保证被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。

2多途径解决农用地转用指标。一是积极向国土资源部、省国土资源厅争取指标。发改、国土部门要积极跑办国土资源部和省发改委、省国土资源厅，争取省政府的支持，力争将大片区土地征收储备列入省重点项目，增加年度用地指标，专项用于大片区土地征收。同时市政府在每年的正常分配指标中安排一定比例，专项用于土地的征收储备。二是通过“村改居”和新民居建设与土地收储结合解决指标问题。结合新民居、“村改居”建设，将腾出的建设用地进行置换，置换的用地指标主要投入划定的预征收储大片区内，解决用地指标不足问题。三是要加快各县（市）建设用地复垦力度。从各县（市）已经省国土资源厅验收的置换指标中调配出30%，主要用于土地征收储备。

3依据土地利用总体规划和城市规划，选定滨河新区项目做为大片区征收的起步试点。编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模和范围，合理安排新区的城镇村建设用地比例。

六、保障措施

（一）建立政府主导、部门分工协作的工作机制。市政府主导土地收储和征地工作的计划和资金，市政府有关部门及县（市）、区政府要分工协作，共同落实，及时做好相关手续的办理、审核和监管工作。辖区政府要进一步强化土地储备的大局意识，积极谋划，强力推进，并做好社会稳定和被征地、拆迁群众的思想工作。同时，建立考核机制，将土地收储和征地拆迁工作任务分解到各县（市）、区政府和有关部门，列入年度工作目标。

（二）加强组织领导。成立*市土地储备委员会协调推进办公室。办公室设在市国土局，组成人员由市土地储备委员会成员单位抽调，主要负责协调解决土地储备工作中的问题，将年度储备任务分解，明确目标、时限和责任，并落实到各相关部门和单位，确保目标落到实处。同时，加强土地储备工作力量，从市国土资源局和市相关职能部门抽调业务人员到市土地储备中心集中办公，充实市土地储备中心力量。

（三）尽快编制《*市土地储备规划》。市国土部门会同市发改、财政、规划、建设等部门，依据我市城市和土地利用总体规划，以市区范围内的城市建设用地和城市化集中区域内经营性土地为规划对象，在对远期可储备土地总量进行预估的基础上，对我市商业金融业用地、居住用地、文化娱乐用地、仓储用地、工业用地和物流用地等六类用地进行充分调研，确定土地储备范围、数量和空间分布，编制《*市土地储备规划》，经市政府批准后实施。

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关键词：土地储备 问题 对策

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）03（c）-0246-01

所谓土地储备制度，是指土地储备中心，通过征收、收购、置换等方式，将土地从分散的土地使用者手中集中起来，由土地储备中心统一进行土地整理后纳入土地储备库，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划，通过招标、拍卖、挂牌等方式有计划地将储备土地投入到市场，以供应和调控城市各类建设用需求的一种土地管理制度。近些年来，随着我们国家土地使用制度的改革和土地市场的发展，土地市场变化日新月异，土地储备制度作为一种新的城市土地管理制度，使土地的有偿使用制度得到了极大的丰富和改变。

1 土地储备工作中存在的问题

1.1 无法有效支持宏观经济调控

目前，我国各级政府用来调控宏观经济的主要方法还是以财政政策和货币政策为主，在其他支持宏观经济调控方面的政策为辅，其中也包括土地政策。很多地方政府过分依靠土地带来的短期收益，对土地合理使用促进可持续发展关注较少，致使大量区位好、效益高的土地被低价出让。土地储备制度目前作为一个增加地方财政的手段，就现阶段而言利用土地储备来解决土地政策力度问题仍有些力不从心，全面支持经济宏观调控尚需时日。

1.2 土地储备机构和城市规划部门联系不紧密

我国绝大多数政府的土地储备机构和城市规划管理部门分属不同系统，只进行一些简单的业务联系。比如在浙江省江山市，土地储备中心隶属于国土资源局，城市规划管理部门是规划局，两者的业务联系主要有两个方面：一是土地储备中心依据城乡建设规划，拟定土地储备计划后，交由规划部门核查会签，主要是确定规划用地范围和用地性质；二是在办理储备土地的前期许可和后期出让时，由规划部门根据批准的详细规划核定规划条件。可以看出，这种业务联系更多地流于程式，比较机械。事实上，土地储备应当与城市规划建立非常紧密的联系。

1.3 有关部门之间的协调与配合有待改进

项目计划立项，土地开发机构的建设资质审批，规划控制指标的确定，前期规划选址，城市拆迁安置及建筑审批等，涉及有关领导和部门的权力、利益。因此土地储备是一项复杂的系统工程，涉及建委、房管、计委、财政、交通、土地规划、经委等部门，需要各部门的协调配合。目前，我国大部分地方的政府机构设置，房地产、规划、土地管理属于建设、规划、国土等系统，计划、财政等部门也分属不同的系统。这样在实际操作中，土地部门与其他相关部门沟通有限，配合效率低，导致了土地储备机构经营风险的较大。

2 完善土地储备工作的建议与对策

2.1 明确政府职能，加强统一管理职能

要明确、端正政府在土地管理中的作用和职能，政府在土地管理工作不能既是“裁判员”又是“运动员”。政府的职能在于制定“管理制度”，使土地市场都能在同一“制度”之下运行，以建立良好的土地市场秩序。要明确政府不是土地活动中的寻利者，不是为了追求自身利益最大化的经营者，而是土地市场中的调控者、监督者和管理者。

土地市场涉及面广，政策性强，政府建设和管理城市的任务加重，搞好土地市场，对政府的可持续发展有重大意义，因此必须加强政府的统一管理职能，城市的各项建设必须在土地利用总体和城市规划的指导下由政府进行统一征用、统一开发、统一供地、统一管理的良性机制，真正的做到“一个口子进，一个口子出”的土地储备工作模式，避免将土地分配给各部门进行分别开发建设。

2.2 土地储备与城市规划需紧密配合

土地利用总体规划和城市规划的实施都是建立在政府手中有充足土地的基础上，土地储备制度的建立，使原来的分散使用或者闲置的土地集中到政府手中，这给政府规范土地有形市场提供了现实基础，便于政府根据土地利用总体规划和城市规划的要求对土地市场进行调控，以促进城市土地市场的健康、稳定、有序的发展。

其中土地利用总体规划相对宏观，主要对建设用地和农用地做出限定，而城市规划则是从操作层面为土地储备前期工作提供具体的规定和要求，成为土地储备工作的重要法律依据。因此，土地储备工作必须和城市规划紧密配合。

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第二条县县城规划区内的土地储备供应管理工作，适用本办法。

第三条本办法所称土地储备，是指土地储备机构为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

第四条县县城规划区土地收储工作领导小组负责统筹、协调、督办、决策土地收储和供应中的重大事项。

土地收储供应工作在县城规划区土地收储工作领导小组领导下，由县国土资源管理部门牵头，县土地储备中心负责土地收储工作的具体组织实施，有关单位配合。涉及党政机关、国有企事业单位国有土地收回、收购的，由国有资产管理部门配合；涉及其他国有土地收回、收购的，由土地使用权人的主管单位配合；难以确定主管单位的，由县城规划区土地收储工作领导小组研究确定。涉及农村集体土地征收的，前期工作由所在乡镇政府负责，有关单位配合。

收购储备土地及前期开发的资金筹集，由县财政部门负责，县土地储备中心配合。

第五条县国土资源管理、财政及人行等部门应根据经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，经县城规划区土地收储工作领导小组审核后，报县政府批准后实施。

第六条下列土地应当通过收回或收购的方式予以储备：

（一）土地使用期限已满被依法收回的土地；

（二）依法收回的闲置土地；

（三）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨土地；

（四）企事业单位以出让方式取得土地使用权后改变用途的土地；

（五）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和不具备转让条件的土地；

（六）需盘活改造的工商企业的仓储或其他用地；

（七）县政府为公共利益或实施城市规划进行旧城区改建和土地整治指定收回、收购、置换的土地；

（八）土地使用权转让价格比标定地价低20%以上由政府优先收购的土地；

（九）县城规划区内按规划要求需改造的村庄用地；

（十）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；

（十一）司法机关依法提请协助执行的土地使用权清偿债务的土地；

（十二）转让地方后改变为经营性用地的原军用土地；

（十三）土地使用权人申请收购的土地；

（十四）其他依法取得需要储备的土地。

第七条对拟收回、收购的国有土地，由县土地储备中心负责，县国有资产管理部门配合，根据地块面积和地上建筑物、附着物情况，测算收回、收购费用，并与原土地使用权人充分协商达成意向，提出具体收回、收购方案，报县城规划区土地收储工作领导小组审批。

收回、收购方案批准后，由县财政部门将收购补偿资金拨入县土地储备中心账户，由县土地储备中心与原土地使用权人签订收回、收购协议，并向土地使用权人支付收购补偿费用。

支付收购补偿费用后，按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用者向县土地储备中心交付土地和地上建（构）筑物。

无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建（构）筑物、其他附着物，应根据实际情况，经县城规划区土地收储工作领导小组批准，给予适当补偿。

第八条对需要收购储备的农村集体土地，应当依法办理土地征收手续，手续办结后，由县土地储备中心收储。

第九条储备土地前，县规划部门应出具地块详细规划和控制指标以及道路坐标、控制红线图等，作为土地收储的依据。

第十条对纳入储备的土地，经县国土资源管理部门批准，县土地储备中心有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

第十一条县土地储备中心应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

第十二条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第十三条在储备土地未供应前，县土地储备中心可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不得影响土地供应。

第十四条供应用于商业、旅游、娱乐、房地产开发等各类经营性项目的土地和工业用地，应当依法采取招标、拍卖、挂牌方式进行。

第十五条经批准以划拨方式供应储备土地的，用地单位须与县土地储备中心签订储备土地开发补偿协议，支付划拨储备土地的成本费用，凭缴费凭证向县国土资源管理部门申领建设用地划拨决定书，并办理土地登记等手续。

第十六条土地储备资金来源主要有以下几种方式：

（一）从土地出让收益中提取20%充实周转金；

（二）银行抵押贷款；

（三）其他借款。

第十七条加强土地储备资金管理，土地储备资金应做到专款专用，任何单位和个人不得挪作他用。

第十八条禁止任何单位或个人囤积、炒卖、倒卖和非法出租、转让土地。

除县土地储备中心外，其他任何单位及个人均不得开展土地收购储备工作。

第十九条凡本办法规定应当储备的土地，土地使用权人应当申请县土地储备中心收购，不得擅自转让或开发。应当储备的土地，土地使用权人未申请储备非法转让、出租、买卖或改变用途的，由县国土资源管理、规划部门依法实施处罚；情节严重的，移交司法机关依法处理。

第二十条收回、收购协议签订后，原土地使用权人未按协议规定交付土地及地上建（构）筑物的，或者在交付土地的同时，擅自处理其地上建（构）筑物的，县土地储备中心有权责成原土地使用权人限期改正，可按协议约定要求原土地使用权人承担违约责任；原土地使用权人逾期不履行的，有关部门不得为其办理土地、房产等审批登记手续。

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一、指导思想和原则

市城区土地征用收购储备工作的指导思想：以服务经济建设为中心，通过“征用、收购、储备、出让”运行机制，增强政府对土地市场的调控能力，优化土地资源配置，盘活土地资产，及时保障项目用地，以经营土地带动经营城市，促进城市建设和社会经济发展。

土地征用收购储备工作应坚持服从城市总体规划、土地利用总体规划，有利于城市建设和节约集约利用土地，实事求是、量力而行等原则，并接受社会监督。

二、土地储备的控制范围

随着郑州至*城市通道和曹门至阿深高速东出口道路的开工建设，西区杏花营组团的启动、汴西新区和东区边村组团的建设，市城区土地储备的主要控制范围为：全面控制老城区、汴西新区和东区边村组团两个区域内的商业、旅游、金融和房地产开发等经营性用地，部分控制上述两个区域内的新增工业用地和划拨用地。根据市财力状况和融资能力，有计划、有重点地开展征用集体土地和收购部分国有存量土地，以招标、拍卖、挂牌或协议方式供应土地，符合划拨用地目录的按划拨供地。

三、资金管理和运作

1．土地征用收购储备资金主要由市财政拨款和市土地整理储备中心向金融机构贷款等融资方式解决。根据工作计划和任务，市财政预拨土地储备启动资金，土地储备资金由市土地整理储备中心向金融机构贷款或其他渠道融资。

2．市土地储备中心向金融机构申请的贷款计划，应经市财政局审核报市政府批准后筹集，贷款由市财政担保，贷款利息由市财政负担并逐月按时拨付。

3．土地收购储备资金的支出范围包括：

（1）土地征用收购补偿费用：即征用、收购土地而发生的各项费用，包括土地补偿费、青苗补偿费、劳动力安置费、耕地开垦费、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、地上附着物拆迁补偿费、征地管理费等。

（2）土地开发整理费用：包括用于基础设施建设（道路，供排水、供电、通信、绿化等）、场地平整等费用。

（3）向相关部门缴纳的规划设计费、评估费、土地测绘费、公告费、公证费等费用。

（4）土地收购储备业务费用：由市财政按土地征用收购储备土地项目总成本的5％拨付。

（5）财政部门支付给金融机构的土地储备贷款利息。

4．土地储备开发整理的地块完成后，按宗地进入市政府土地储备库。储备的地块出让后，土地出让金全额上缴市财政专户，市财政应在收到出让金之日起5个工作日内拨付土地储备成本。10个工作日内按宗地从土地出让净收益中按10％的比例拨付土地储备资金，专项用于土地储备，滚动发展。

5．按照“计划筹措，专项使用，统筹安排，分项核算”的原则，市土地储备中心设立土地储备资金专户，土地储备资金只能用于土地储备开发成本规定范围的开支，专款专用。对违反法律、法规规定的，按有关规定严肃处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任；市财政、审计、监察部门应加强对土地储备资金的管理、指导、监督和检查。

四、土地征收储备组织与实施

1．加强组织领导。市政府成立*市土地储备工作领导小组，负责统一组织和协调土地征用收购储备工作。刘长春市长任组长、程志明常务副市长、王学杰副市长任副组长，市国土资源、建设、城管、发展改革、财政、监察等相关部门和各区、开发区管委会为成员单位，具体负责全市土地征用收购储备工作的组织协调，审议土地征用储备工作实施的主要事项。各成员单位要按照职责分工，抓好工作落实。工作领导小组实行联席办公会议制度，下设办公室，办公室设在市国土资源局。

2．明确职责，齐抓共管。市直有关部门、各区政府和开发区管委会要各负其责，加强协调，相互配合，共同做好土地储备工作。市发改委负责办理新增建设用地和旧城改造项目的立项、核准、备案等手续；市建委按照城市总体规划负责办理征用收购储备土地的规划手续；市国土资源局负责办理土地征用收购和供应工作；各区政府负责本辖区集体土地征用时，群众的思想和社会稳定工作，协同做好旧城改造拆迁工作；市财政局负责土地储备资金的拨付、监督和审核，并监管资金的运用；市土地储备中心负责土地储备资金的筹措和土地储备项目的实施工作；市监察部门负责有关行政管理部门效绩落实情况的督促监察。

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关键词：土地储备；模式比较；模式创新

城市土地储备制度的建立是城市政府为培养和规范土地市场，盘活企业存量土地资产，有效解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题而进行制度创新的产物，现已成为推进土地制度和土地使用制度改革的新的突破点。然而，目前所建立起来的城市土地收购储备模式在实践中都出现一些问题，因此随着改革的进一步深化，城市土地储备模式的研究就成为了学术界与政策层关注的焦点。有鉴于此，本文尝试在比较我国目前几类典型的土地储备模式的基础上，对城市土地储备模式进行一些探讨，以期为深化土地使用制度改革和土地管理改革提供借鉴。

一、土地储备模式

我国于1996年在上海建立了第一家城市土地储备机构，随后杭州、南通等城市相继建立了城市土地储备机构，截至2003年，全国已建立各级土地储备中心1600多家。由于国家并未对此做任何原则性的规定，各城市纷纷结合当地土地管理实际，自主创新，尝试建立土地储备制度，并在实践中加强理论研究，不断完善城市土地储备制度的运作模式。由于各城市间的差异，各地建立的城市土地储备制度的功能定位和目标不同，实际运作模式也有所不同。综合分析目前国内正在实施的城市土地储备制度的运作模式及机构设置特点，可以将其分为三大类：市场主导型、政府主导型和政府市场混合型。

（一）市场主导型――上海

1996年8月，我国第一家土地储备机构――上海市土地发展中心成立，其主要职能是协助政府建立土地收购、储备、出让机制，根据城市土地利用总体规划以及经济发展的需求，适时储备土地，并将经过开发的储备土地投放市场。上海模式的特点在于土地发展中心根据自己的储备计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，并由发展中心支付收购金，从而取得土地并按现行规定办理土地过户手续。储备机构取得土地后负责对土地进行简单基础设施配套，由土地管理部门出让给新的土地使用者。在土地收购储备机制设置上，属于单一结构模式，即只有隶属于土地管理部门的土地储备中心负责土地收购储备的全过程，并按“两级政府、两级管理”的体制建立市、区两级，以市为主的土地储备网。

（二）政府主导型――杭州

杭州市土地储备工作其运作方式为在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，以实现行政主导与市场运行有效结合。其土地储备机构由两部分组成，属于双结构模式。杭州市的土地收购储备委员会是由分管市长牵头，主要职责为制定有关土地储备和出让的政策、协调各有关部门的关系、落实资金、审查年度计划执行和资金运作情况以及监管国有土地资产的运作等。杭州市土地储备中心是土地储备体系的执行机构，受土地收购储备管委会的领导和监管，主要职责为根据委员会制定的收购计划适时进行土地收购，根据规划及市场需求储备土地，经营管理依法收回的违法用地并纳入土地储备体系，多渠道、多途径地筹措资金，以及储备土地的前期开发、投放市场的准备工作等。其主要特点在于政府垄断收购和储备，土地储备中心代表政府依法收购土地。在土地收购的众多方面带有明显的强制性特点。

（三）政府市场混合型――武汉

武汉的土地储备将统一征用集体土地、土地收购储备、土地供应、土地交易和土地开发整理等多项联系紧密的业务工作组合在一起，逐步形成了“双核心双支撑一纽带”的运作模式。其特点在于以土地整理储备供应中心和土地交易中心这两个中心为核心、土地储备制度和土地交易许可制度这两个制度为支撑，以市场为纽带，实现了土地整理、收购储备、土地交易“一条龙”的管理体系。通过“三个进口”和“一个出口”，以实现土地市场的规范化管理。武汉土地使用者可以通过土地交易许可制度来处理部分土地，允许土地使用者提交交易申请，获得许可后在土地有形市场进行交易，而政府可以采用先买权购买其中部分土地作为储备。交易许可和先买权的使用是武汉模式的鲜明特色。

（四）各模式的比较研究

市场主导型的重点在于通过土地储备来实现土地的保值、增值，力求土地资产价值的最大化，其优势在于程序简单，土地进入市场速度较快，政府在土地的开发投资可以较少。市场主导型模式规定了储备土地的范围，但是对于范围内的土地收购并不具有强制性，且土地储备机构的职能定位明确，权利义务的设定都基本在当前法律框架范围内。但是由于过于强调市场化，类似于一般开发商的买地行为，若与被收购单位在价格等方面协商不成，土地储备将无法进行；并且更重要的一方面是不能有效地抑制“隐形土地市场”，削弱了政府对土地市场的调控能力，不利于实现土地一级市场的集中管理。

政府主导型将土地储备作为一种政府对市场的宏观调控手段，增强了政府对土地一级市场的垄断。其模式最突出的优势在于，土地储备委员会作为决策层充分研究各项政策，能有效协调各部门关系，对土地储备机构起到领导和监督的作用，而土地储备机构作为具体实施的单位，更能起到连接政府和土地市场的桥梁作用。但是，这一模式由于政府的垄断，制约了土地的市场化进程，而且强制要求储备范围内的土地全部要求纳入储备体系，在一定程度给储备中心带来了巨大的资金压力和金融风险。

在混合型模式中，土地储备与土地交易许可得到无缝的链接。土地交易许可制度的出台，活跃了土地二级市场，并且很好地解决了非经营性房地产开发用地以及属于储备范围但不宜收购土地的问题，这种有选择的储备大大减轻了储备机构的金融压力。但其缺点则与市场主导型一样，削弱了政府对土地一级市场的实际控制力，不利于实现土地一级市场的政府垄断。

二、模式创新

经过国内各种土地储备制度模式的比较，无论从土地储备产生的背景还是土地储备的意义来看，城市土地储备制度的建立应以强化政府对土地市场调控和实现国有土地资产保值增值为最终目标，以行政指导和市场运行相结合的政府主导型作为土地储备的运行模式是毋庸置疑的。

（一）土地储备初期的模式选择

考虑到不同经济发展水平的城市和土地储备制度发展的不同阶段，在土地储备的初期发展阶段，盘活存量土地和建设市场机制为其主要任务，而储备机构的资金有限，如果采用政府统一收购储备范围内的土地，会形成资金供求严重失衡的局面。因此在城市土地储备初级阶段的可以结合武汉模式中的交易许可制度，一方面将一级市场规范在适当范围内，并活跃了二级市场；另一方面，有选择的储备土地大大减轻了储备机构的资金压力。反之，如不顾资金缺乏的事实硬性实施，将难以保证土地储备制度目标的实施，甚至走到目标的反面。

（二）土地储备成熟期的模式优化

土地储备成熟期的模式优化的对象主要是针对经济发展水平较高的城市，具体的优化路径如下：

1、机构设置与职能定位。土地储备机构应作为一种公共机构，其主要目的不是赚取利润，而是为了公共利益。而政府则应从具体事务中解脱出来，分清政府与土地储备机构的职能权限。因此土地储备模式应采用双结构模式，实行分层管理，第一层是成立作为决策机构的土地储备委员会，主要职责是协调各有关部门的关系，研究制定土地收购储备计划、审查和监控。第二层是成立作为执行机构的土地储备中心，具体实施土地收购、储备以及供应的前期准备工作。

2、土地储备的性质。对于储备范围内土地，实行土地统一收购、统一供应的强制性政策是发挥调控土地市场和实现国有资产保值增值的前提和关键（欧阳安蛟，2002）。只有这样，才能使政府在调控土地市场供需上有了主动权，避免出现多头供地的现象，这样政府能够根据市场变化、用地需求变化情况，有计划地供应土地，保证土地利用总体规划和城市规划的实施。

3、土地运作方式。在土地收购方面，必须强制要求储备范围内的土地全部要求纳入储备体系。由于土地收购的基本特征具有强制性，收购价格以补偿为基础，不敌收购补偿按原用途和利用方式确定其补偿标准，不包括土地发展权引起的土地增值。在土地储备方面，对已收购的土地，根据两规的要求，由土地储备机构负责组织前期开发或再开发，将“生地”变为“熟地”。另外，随着土地储备量的增加，对于一些储备期较长的土地，可以进行出租、抵押或临时改变用途，以防止出现新的土地闲置或浪费。在土地出让方面，机构应重点加强土地公开市场的监管，完善和落实土地招标、拍卖、挂牌的程序，并且根据土地利用总体规划和城市规划对土地市场需求合理制定土地供应计划，更好地掌握出让时机以取得合适价格。

4、土地储备融资管理。资金和土地是土地储备机制运作中的两大基本要素。土地储备过程既是土地的流转过程，也是资金的循环过程。在实际运作中，没有巨额资金加以支撑和驱动，是难以有效运作的。土地的收购储备耗资如此巨大，应逐步建立起“多元融资、自我发展、良性循环”的资金运作循环系统。可以尝试如发行土地债券、发行城市建设债券、建立土地投资基金等。就目前而言，对于土地债券和城市建设债券的发行，由于面临制度、法律的障碍，短时间内很难实施，尽快建立土地投资基金是解决土地储备资金的现实选择。

因此，创新的城市土地储备模式的综合运作如图1，对于未建立土地储备制度或建立时间不久的城市，建议采用备选模式，即“政府主导为主，土地交易许可为辅”或者“间接储备”。待土地储备机构发展已有一定程度，则必须转型为政府主导的强制性土地储备，做到“一个龙头进出水”。

三、结束语

经过对国内土地储备制度的研究与对比，现有的土地储备模式都存在一定程度的缺陷。考虑到我国的特殊国情，经济发展地区平衡性较差，对于不同的城市或同一城市的不同发展阶段，采用唯一的模式是不适合我国实际情况的。但是在土地储备不同阶段其基本的原则是应该一致的，即必须在土地开发的过程中，以市场机制为基础，实现土地资源的优化配置与节约与集约利用。

参考文献：

1、杨遴杰等.我国土地储备机构发展状况分析[J].经济地理,2005(4).

2、冯昌中等.社会主义市场经济条件下的土地储备及其模式选择[J].地理科学,2002(3).

3、冯庆福.我国土地储备的三种运行模式及比较[J].发展研究,2006(12).

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关键词：土地储备制度；问题；对策

一、我国城市土地储备制度的建立

我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。

二、我国城市土地储备制度存在的问题

1　土地储备运作主体界定不清。

从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。 转贴于

2　土地出让倾向于高端住宅。

随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。

3　土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。

土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。

三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。

1　建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，有关部门共同参与的土地储备管理机构，制定科学的土地收购、储备和供应计划，保障政府对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。

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文献标识码： A 文章编号：

摘要：为有效地规范土地市场、盘活和最大效率地利用土地，就必须结合国家及各个地区的城市总体规划、土地利用总体规划，在此基础上对土地开发、出让、利用等各个环节进行有效地调控和管理。

关键词：土地一级开发开发意义 开发模式

Abstract: in order to effectively regulate the land market, dish vivid and maximum efficiency in the use of land, must be combined with the national and the various regions of the city overall planning, the overall planning of land use, on the basis of land development, transfer, use and other aspects of effective control and management.

Keywords: land development development development mode

一、土地一级开发简述

土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

土地一级开发是按照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备开发、土地供应计划的项目，在确定土地开发实施方案后，由政府委托或者通过公开招投标的方式确立土地一级开发主体。

土地一级开发，就是一种“政府主导、市场化运作”的土地开发新模式。它强调城市规划的前提下，把原有的“生地”直接出让开发模式转变为首先把“生地”开发成“熟地”，然后再进入土地市场进行交易。

土地一级开发权的土地一级开发主体根据“政府主导、统一规划、市场化运作”的原则，组织实施土地开发项目中的征地、拆迁、规划设计、市政基础设施建设、配套建设、交通建设、环境建设和投资融资等具体环节，并提供土地开发项目完成后的经营管理方案，为土地二级开发服务。

总之，通过土地一级开发，政府可以全过程地把握和控制土地开发项目的实施速度、品质、成本，努力达到土地开发项目社会效益、环境效益、经济效益三者的高度统一。

土地一级开发权的获取是房地产开发企业进入土地一级开发领域的第一道门槛，也是建立健全规范的土地一级开发市场的关键之一。土地开发权的设立具有非常重要的现实意义，它将有利于明确政府和土地一级开发主体的权利和义务、风险和收益，有利于进一步完善土地一级开发体系，有利于土地市场与资本市场的对接，有利于政府构建完整的土地一级开发项目的审批、管理体制。

二、土地一级开发的意义

1、有效地制止了政府国有土地资产及财政收入的流失，降低了城市发展的成本。

2、优化城市后备资源，保证城市可持续发展。

3、有效解决土地开发过程中的环境问题、社会问题。

三、各城市土地开发模式

（一）上海土地储备运作模式

(1)组织机构

第一层次是决策层面—市土地管理工作领导小组；

第二层次是管理层面，分为上海市房屋土地资源管理局和区(县)土地管理部门两级；

第三层次是执行、操作层面，也分为两级—上海市土地储备中心与各区(县)政府设立的土地储备机构、经市政府批准在特定区域范围内设立的其他土地储备专门机构，在各职能范围内实施土地储备。

(2)运作方式

上海市土地储备中心与上海地产集团两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作； “政府主导、市场运作”。

(3)模式特点

这一模式的特点是：土地储备机构据市政府的要求和相关的收购计划，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格和约定土地收益分成，取得土地并按现行规定办理土地过户手续后，储备机构要对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，随后再由土地管理机构出让给新的用地者。

从中可以看出影响土地储备的主要力量不在政府而在市场和用地企业，土地储备中心成功收储土地的关键在于与用地者的谈判协商能力以及自身的信誉和实力。

该模式侧重于调控市场供求功能，但由于政府不能真正实现一级土地市场的垄断供应，加之土地发展中心运作资金有限，因而实际操作中收购阻力较大、收购力度有限，收购功能难以有效发挥。

（二）杭州土地储备运作模式

杭州土地储备运作模式属于政府主导型。

(1)组织机构

杭州在土地储备机构设置上，属于双结构模式：城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行分层次两级管理的体制模式。

第一层次是宏观管理机构和决策机构—市土地收购储备管理委员会。

第二层次是土地储备体系的业务指导机构—市土地管理局。

第三层次是执行机构—市土地储备中心。

(2)运作方式

杭州土地储备运作模式的具体运作方式是：通过土地收购(收回)——土地储备——土地出让这三个环节实现了对市区土地一级市场的政府垄断。

具体内容是： “统一收购权”， “统一供应权”，。

杭州土地储备运作模式的特点是：收购土地的范围由政府行政法规规定，此范围内的土地由土地储备机构按计划收购、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖等方式对储备土地实行统一出让。

杭州模式的优势是土地储备机构有政府的行政授权，具有行政职能，运作效率高，能保障一级市场的垄断。

而不足是统一收购，待收购土地面积过大，土地储备量也大，土地储备机构开发整理土地的资金压力重，若土地储备周期长，会产生较大的财务风险，影响土地储备机构的信用和生存。

（三）北京土地储备运作模式

(1)组织机构

北京在土地储备机构设置上，属于多层次分级组织模式，即市政府——市国土资源局——土地储备机构。

第一层是市政府，负责土地储备相关决策；

第二层国土资源局，负责本市土地储备开发管理工作，并委托土地储备机构组织实施；

第三层土地储备机构指北京市土地储备整理中心，及各区县、重点功能区设立的分中心，共同负责土地收购、整理、储备和供应的计划拟定和具体实施，承办土地一级市场事务性和经营性工作。

(2)运作方式

北京土地储备运行方式为：把土地所有权与土地开发权分离，坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担。

(3)模式特点

北京土地储备开发的市场化方式，可以广泛吸纳社会的资金，减轻政府的压力，并且对开发企业的管理费用和开发利润都作了明确界定，这样可以对土地储备的成本进行有效控制。房地产价格形成的土地开发环节通过市场完成，公开、透明，土地开发成本可以正常传导至最终产品，有利于价格机制发挥作用，有利于房地产价格的形成，也有利于提高土地开发效率。

四、各种开发模式的比较

政府是土地储备决策与执行机构的主要构成，同时也说明了土地储备的产生是作为一个国家及一个城市的宏观调控政策而来的，而不是以单一项目为目标的。我国的三种代表性城市土地储备运作模式——市场主导的上海土地储备运作模式、政府主导的杭州土地储备运作模式、政府市场相结合的武汉土地储备运作模式、土地所有权与土地开发权相分离的北京模式进行了分析：

上海对于需要储备的土地缺乏强制力，对于大量存量土地非法进入市场的问题很难解决，不能有效地抑制隐形土地市场，宏观调控市场的能力差，不能够有效调控土地市场的运行。鉴于此，上海市正向着“政府主导、市场运作”的方向发展。