城乡基本养老保险档次区别范文

导语：如何才能写好一篇城乡基本养老保险档次区别，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：新农保；城镇职工基本养老保险；转换衔接；可行性

中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）03-0-01

我国的社会保险制度旨在建立全民覆盖的保障制度，有越来越多的人提倡将我国的养老保险制度城乡一体化。但由于新农保与城镇职工基本养老保险在制度上有着明显差异，两项制度的一体化问题还有待商榷。要看其合并的是否可行，首先要了解两项政策实施的现状及问题，才能从中得出我们想要的结论。

一、城镇职工基本养老保险现状及其存在的问题

城镇职工基本养老保险是为了保障城镇退休后生活的一种社会保障制度。随着社会保障制度的不断演变和发展，城镇职工基本养老保险也日益发展壮大。由下面的图表中可看出：城镇职工基本养老保险制度从一定程度上来说是一个利国利民的政策，但在其实施的过程中也存在着一些问题和弊端。如目前该制度的覆盖面较窄，大量的民营、私营人员大都没有参保，其覆盖率还不到我国劳动力人口的15%。

各年度城镇职工养老保险对比情况表

注：数据根据《2010年国家统计年鉴》整理

二、新型农村养老保险现状及其存在的问题

由于现行的“旧农保”制度还存在着诸多问题，导致农村养老保险制度发展步履艰难。为了促进农村养老保险的发展，也为了能切实的为农民的生活提供较好的保障，我国于2009年正式启动“新型农村社会养老保险”，并计划将于2020年实现全覆盖。由下表中可以看出，由于历史较短，经验不充分导致新农保在农村养老方面也面临着许多挑战。[1]

2009年，2010年新农保发展状况对比表

三、城镇职工基本养老保险与新型农村养老保险的区别

新农保在制度上与城镇职工基本养老保险有着明显的区别。这些区别主要集中在以下四个方面：保障对象不同；参与条件不同；运行方式不同；筹资结构不同；缴费年限不同。[2]

四、可行性分析

1.保障对象转换的可行性。由于我国目前农村人口流动性大，且不排除农村居民进入城镇生活的可能性。因此二者之间的身份转换是极有可能的。

2.参与方式转换的可行性。合并两项制度之后，必然要统一参保人员的参与方式问题。从我国农村的现状观察，绝大多数农民不了解养老保险的作用且农民可支配收入相对较少，导致其参保的意愿很低。[3]若是统一采取强制性缴费原则，可能会引起农民的大规模反对。但若是统一采取自愿性缴费原则，收入较高不担心养老问题或收入较低目光短浅的城镇居民就不会缴纳养老保险。所以目前只能维持现状。

3.政策转换的可行性。相较于有固定收入的城镇居民而言，农村居民的收入带有不确定性，无法用固定的数额进行衡量。所以收入相关的缴费方式不适用于农村居民。但由于农村与城镇收入之间的差距，制定缴费档次的做法带来的后果是相当高的管理成本。政策的合并成为不可能，只能通过相应的折算方式实现二者之间的转换。

4.筹资结构与资金转换的可行性。现下新农保政策中政府补贴的部分在意义上相当于城镇职工基本养老保险中企业缴费的部分，只是在比例和数额上都与之相差甚远。因此在保障两者公平的前提下通过一定比例将其折算后就可以实现二者的转换。

五、城镇职工基本养老保险与新农保的转换方式

城镇职工基本养老保险与新农保虽有很多不同，但影响其转换衔接的关键之处在于缴费年限和资金之间的差异。只有实现两项制度上述两方面的转换，才能保障整个制度体系转换的完整性。

1.缴费年限的转换

1）新农保转入城镇职工养老保险

Ai为第i年新型农村基本养老保险缴费总额，Bi为第i年城镇企业职工基本养老保险灵活就业人员的最低缴费标准，n为缴费年数。

2）城镇职工养老保险转入新农保

Ax为新农保缴费档次数额，Bn为n年的城镇企业职工基本养老保险缴费总额，n为缴费年数.

2.账户资金的折算

1）新农保转入城镇职工基本养老保险。缴费年限折算后满15年者，应享受城镇职工基本养老保险待遇。按个人账户的30%转入城镇职工基本养老保险的个人账户中，其余转入统筹账户。由于新农保制度没有社会统筹部分，只能转移个人账户部分。所以应将其个人账户划分为两个部分分别转入城镇职工基本养老保险。由于现下城镇职工基本养老保险个人缴费占总缴费额的28%，为便于计算取30%作为新农保资金转入城镇职工基本养老保险中个人账户的比率。缴费年限折算后不满15年者，考虑到其缴费总额较少，可全部转入个人账户。

2）城镇职工基本养老保险转入新农保。缴费年限折算后满15年者，应享受新农保政策。将其个人账户资金全数转入新农保账户，企业缴费部分按一定比率转入。

（X/Ax）*Cn

Ax为新农保不同缴费档次的具体缴费金额，X为与之对应的政府补贴金额，Cn为n年内城镇职工基本养老保险个人缴费总额。不满15年者，按上述方式将资金转入新农保账户后，按照新农保规定继续缴费。

两项制度的转换，除了要有切实可行的转换方式之外，还需保证有充分的政策和法律的支持。大力完善行政部门的办事效率，这样才能实现二者的顺利转换。

参考文献：

[1]徐耀辰.浅谈新型农村社会养老保险的实施.财税金融.

[2]关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（国发[2009]32号）.

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关键词：县级市；进程定居；农民转市民；养老

县级市，是我国行政区划名称，为三级市，属于县级行政区。自1980年以来，我国城镇化进程加快，以“撤县设市”的方式出现了一大批县级市。县级市虽与县属于同一行政级别，但在隶属层次、城镇化进程以及衡量政府职权的标准等各个方面均有所区别。县级市自身的地理位置和特性决定了它是与农村关系最紧密的城市，也是城镇化进程中农民定居的重要目标市。在城镇化不断推进、老龄化问题逐渐严重的时代背景下，县级市进城定居农民如何养老，这也将是城市管理者们需要重视的问题。

湖南省作为一个人口大省，拥有16个县级市，这些县级市相对湖南省内其他县来说经济较为发达，因而集中了大量人口，近些年来也吸引了很多周边农村的农民进城定居。本文中县级市新进城定居农民是指：2000年以后在县级市已购买了一套（或以上）住房，长时间居住（或打算居住）在城市并计划在城市养老的原农村人口。脱离了土地生产资源的农民从严格意义上已经不能称之为“农民”， 尽管他们中的一部分进城后仍然保留了“农业户口”。2014年7月30日国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度。这意味着以“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史。在新进城定居农民转市民过程中，他们的养老保障会有哪些方面的问题，本文试图对此进行初步探索。

一、县级市吸引周边农民定居的原因

（一）城镇化进程加速的必然结果。城镇化进程中，必然有大批农民向城市迁移。而县级市作为我国行政区划中的三级市，是与农村关系最为密切的城市，也往往是周边农村的政治、经济、文化中心，其辐射力非常强，往往能辐射到周围的广大农村。城镇化过程中，农民由于各种原因远离了出生和成长的农村，带着对都市生活的向往来到了城市，并渴望最终定居在城市，成为城市的市民。在这一过程中，与他们原本生活的农村距离较近同时又相对其他县城来说更为繁华的县级市就成了很多农民定居的重要选择。

（二）公共设施、服务、教育等城市资源各方面优势的吸引。县级市城镇化进程较县城快，非农人口占一定比例。相对于人口分布较为零散的农村来说，县级市人口繁多，例如耒阳市有142.32万（数据来源：）带动了经济的交流和繁荣。县级市城区有较好的城市能源设施、教育设施设备、供水排水设施、交通设施、邮电通信设施、生态环境设施、防火设施等。县级市属于大城市之末，小城镇和广大农村之首。县级市作为县级区域的政治、经济、文化、信息的中心，上接大中城市，下联小城镇和广大农村，因其资源的相对优势，对于农民定居来说有着非常大的吸引力。

（三）“打工经济”导致部分农民具有城市购房能力。自改革开放以来，湖南省农村人口纷纷外出到邻近的经济较为发达、劳工需求量很大的周边省份（尤以广东省为著）打工。“打工经济”在很大程度上增加了农民的收入，使得一部分农民通过自己、子女打工的收入积累具备了买房的物质条件，从而实现了通过“购房”在城市定居、成为“城市人”的梦想。相对于省城、地级市等大中型城市高昂的房价来说，县级市商品房的价格还是比较便宜的，因此在县级市买房定居就成了一个现实的、可以实现的目标。

二、县级市新进城定居农民养老的现状及问题

我国的县级市制度是从1983年设立，到上世纪90年代逐渐成熟，至今已有30余年的历史。县级市新进城定居农民与一般的农村进城务工人员有所不同，他们有着更强烈的融入城市的愿望和渴求，希望获得和其他市民同样的社会保障和待遇，市民化意愿非常强烈。不过，在养老问题上，目前这一群体还是存在着一些问题：

（一）工作性质多为临时性、辅，基本没有城镇职工基本养老保险。新进城定居农民一般文化水平较低、技能水平不高，同时在县级市里也缺乏原市民的人脉资源和优势，所以进城后即便户口能由“农业户口”转成“非农业户口”，能从事的工作多为临时性、辅的，工资偏低，用人单位一般也不为他们购买“五险一金”等基本的社会保险，因而他们中的大多数都没有城镇职工基本养老保险账户。由于缺乏一定的法制知识，或者出于想保住工作不想跟用人单位起冲突的想法，他们多半也不会要求用人单位为自己购买养老保险。

（二）社会养老保险参与度低，参与层次不高。我国针对城乡居民的养老保险体系主要包括公务员养老保险、城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和从2009年开始试点的新型农村社会养老保险（简称新农保）。前文已提到新进城定居农民一般没有城镇职工基本养老保险。不过，他们可以根据自己的户籍性质选择其它相应的社会养老保险。城镇居民基本养老保险主要由个人缴费、政府补贴构成，其中个人缴费为主。缴费标准各地有所差异。如湖南省耒阳市缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元十二个档次。1县城新进城定居农民对养老保险制度不够了解，参与积极性不够，有些人不参保，而参保的人群大多也选择最低档的缴费。这种情况在保留了农村户口的进城定居农民中也同样存在。他们在选择缴纳新农保保费时很多都选择了最低档的缴费。这说明这一群体社会养老保险参与度偏低，层次也不高。

（三）缺乏有效的养老保障方式和手段。对于新进城定居农民来说，他们依赖得更多的还是传统的“家庭养老”、“储蓄养老”方式。就现阶段我国农村养老的实践看，“家庭养老”一定程度上也是可行的，但随着人口年龄结构变动以及经济形势的变化，家庭规模变小，子女变少，加重了家庭养老负担。而由于新进城定居农民本身的积蓄就不多，在支付了进城购房的房款和装修款之后，很可能就所剩不多（甚至还欠下了外债），再加上通货膨胀、物价上涨等经济因素，“储蓄养老”也不能起到真正的养老作用。对于这部分群体来说，社会养老保险参与度偏低，同时又缺乏其它有效的养老保障方式和手段。

（四）对社会养老保险了解度不够、信任度不高。县级市进城定居农民一般受教育程度不高，对于养老保险概念模糊不清，对于社会养老保险制度了解不够，不知晓购买养老保险有何意义，反而认为这是一种浪费钱的行为。他们收入普遍不高，认为没有必要为不明确的事物破费，他们认为养老保险不是必需品，属于可买可不买的。此外，由于县城新定居农民法律意识较淡，不懂维权，没有明白购买养老保险是一种保障，认为参保与不参保意义影响不大。这种无所谓的态度促使养老保险在这一群体得不到有效普及。

（五）政府对该群体养老保障关注度不够。目前，政府关注得更多的还是“农民工”、由于各种原因失去土地的“失地农民”问题，而对于已经进城定居的农民，关注度还不够。这一部分农民如何适应身份转换，他们未来的养老又要依靠什么，政府对于这些问题思考得不够。

三、解决县级市新进城定居农民养老问题的建议

（一）尽快衔接好城乡居民养老保险和城镇职工养老保险。2014年2月24日，人社部、财政部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，将于2014年7月1日起实施。《暂行办法》明确规定，城镇职工养老保险与城乡居民养老保险，只要满足一定条件即可自由衔接转换，且无论如何转变，都将个人账户全部储存额随同转移，累计计算权益。这项重要政策主要是解决城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险两大制度的衔接问题。各地政府应该按照《暂行办法》规定，调查衔接过程中的具体细节问题，尽快出台相关的地方性政策和行政性文件，做好城乡居民养老保险和城镇职工养老保险的衔接工作。

（二）政府应重视对养老保险的宣传工作。随着养老保险事业的发展，社会关注的热点问题也随之增多，养老保险宣传工作的重要性日益显现。县级市政府应重视养老保险的宣传工作，加强正确舆论导向作用，应当积极主动地对新进城定居农民讲解养老保险制度的优点、未来收益、保障功能，使他们能够从思想上真正地去理解和接受养老保险制度。县级市政府社会保障部门可通过网络、报刊、微博、微信等形式，加强对社会保险的政策宣传，让新进城定居农民认识社会保险、了解社会保险，提高他们参保的积极性和主动性。

（三）做好统计工作，鼓励新进城定居农民参保。县级市政府部门应对新进城定居农民参保情况进行全面、系统的统计，了解他们是否参保、已参保多少年限、缴费基数多少，在此基础上鼓励未参保的农民积极参保。社保部门和有关协会可密切配合，在具体申办环节，为参保人员提供讲解指导服务。同时，建议以国家社会保障部门规章或由地方立法、出台规范性文件的形式，明确规定新进城定居农民，不区分户籍所在地和户口性质均可在县级市参加社会保险，进一步打破城乡区别和户籍壁垒，实现社会保险全覆盖。

（四）建立多种形式的养老保障补充机制。以社会养老保险为基础，建立起“家庭养老”、“集体养老”、“储蓄养老”、“社区养老”等多种形式的养老保障补充机制，使新进城定居农民可以享受到全覆盖、自适应的养老保险体系的优势。

参考文献：

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关键词：最低缴费档次；原因；对策

建立城乡居民社会养老保险制度，实现基本养老保险制度全覆盖，是统筹城乡经济社会协调发展，维护社会稳定、构建和谐社会的重大举措。城乡居民社会养老保险制度以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则，资金来源于个人缴费、集体补助以及政府补贴，实行社会统筹与个人账户相结合。参保人自主选择档次缴费，多缴多得，年满60周岁、缴费年满15年的参保人可以按月领取养老金。

2014年福州市居民保缴费档次选择情况

由此表中可以看出，97.269%的参保人员选择最低档次100元/年缴费，居民保最低缴费档次格外受到参保人员青睐。为什么最低缴费档次如此受欢迎呢？

一、居民保最低缴费档次受欢迎的原因

（一）保障水平过低。按最高缴费档次3000元来计算，60周岁后每月领取大约505元，参保人员认为随着物价上涨，钱会日渐贬值，发生亏损，现在的居民保养老金根本不够用，15年后的老年生活保障更是无从谈起。所以，保障水平过低，养老保险金占未来基本生活费比例小，居民没有强烈的愿望参加较高档次的缴费，因为领取金额都维持不了生活，不如选择最低档次，金额小，风险系数也最低。

（二）政府补贴缺乏弹性。对选择最低档次标准缴费的，补贴每人每年30元，每提高一个缴费档次，政府补贴标准增加5元，最高不超过85元（即缴费档次达1200元及以上，政府补贴均为每人每年85元）。高档次的补贴方式对农民没有激励性，总收益的增加额主要是个人缴费的增加额，缴费档次越高回本时间越长。基于理性考虑，参保人员更愿意最早的将成本收回来，不愿选择较高缴费档次。因为多缴费，领取的大部分是自己的缴费额，居民宁愿选择低档次的缴费方式，把更多的钱留在当前消费和投资。

各缴费档次回本时间

（三）心理因素制约。由于老农保的前车之鉴和一些政府补贴不到位的前例都导致基层干部公信力的下降，使得居民对政府信任感降低，直接影响居民的参保积极性，对60周岁后能否拿到养老金持怀疑态度。但是他们又很精明地认为参加居民保是划算的，难以放弃这次划算的“投资”，于是便折中选择最低缴费档次。如果政策执行中断，每年100元，数额不大，在心理上可以接受。如果政策继续执行，那么参保农民也没有吃亏，可以享受到政府补贴和基础养老金待遇。居民对新事物没有很好的理解力和判断力，缺乏较高的信息整合能力，从而容易依赖于他人的看法和选择，抱有从众心理选择最低缴费档次。于是，诸多居民就是抱着这种“试试看”的心态参保的，这便是最低缴费档次如此受欢迎的原因之一。

（四）经办服务水平不高、宣传不到位。 居民保自从试点以来经历了从无到有的过程，经办机构难以提供足够的服务人员应对大批参保人员的业务办理，队伍建设跟不上制度的发展。经办人员业务讲解不够详细、办事效率不高，有些社区和村委会工作人员为了省时省力，只通知居民“现在缴纳100元，老了就能领到钱”。 局限的宣传渠道和不佳的宣传效果致使居民对居民保制度产生误解，不了解居民保的缴费档次、缴费年限、领取条件和领取待遇等，从而降低了参保热情。居民不愿投入更多的钱，缴费档次始终提不上去。

二、促进居民提高缴费档次的对策

（一）吸收一批管理、保险方面的专业人才，完善居民保经办管理队伍建设，加强基层干部业务培训，指导其定期学习居民保的相关政策，并培养他们对实际问题的应变处理能力，以提高经办水平。通过竞争上岗等措施提高经办人员的服务意识和技术水平，健全投诉受理机制，健全主管部门对经办人员的考核、监督、抽查等制度，建立“上下结合”的问责机制，提升监管水平。

（二）政府部门要借助可信度高、权威性强的电视媒体和报纸杂志，录制和印制内容丰富的宣传材料，以具体事例和数据把居民保各个缴费档次的养老金领取情况具体化，并结合入户宣传和公告宣传等常规性宣传方式，把居民保政策的信息和实惠传递给广大群众，帮助引导居民根据自身情况选择缴费档次，对未来养老作出有效规划，不断增强政策的可信度和公信力。

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关键词：养老保险制度 城乡统筹 路径

统筹城乡养老保险制度是覆盖城乡居民的社会保障体系的一个重要方面，是一个十分艰巨的任务。统筹城乡养老保险制度并不是统一城乡养老保险制度，不能单一的理解成城乡养老保险制度都是一样的，不能理解成标准都是一样的。长期以来存在的城乡二元经济发展结构，由于城乡生产力发展水平、经济发展水平、居民收入水平等的差异、造成了城乡分割的社会保障制度，养老保险制度作为重要的社会保障制度之一也存在着显著差异。

统筹城乡养老保险制度的差异

近年来，河北省社会保障制度取得了快速发展，主要体现在以城镇职工基本养老、医疗保险和失业、工伤、生育保险为主要内容的社会保险体系基本建立，城镇居民低保等社会救助制度不断完善，新型农村合作医疗加快建设。保障的范围不断扩大，保障水平逐步提高，但城乡之间仍存在着很大的差异。

（一）制度覆盖率存在很大差异

城镇居民覆盖率很高，而农村居民覆盖率偏低，有的方面甚至是空白。在我国整个社会保障项目中，城镇普遍建立了养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等，还有一些职工福利、最低生活保障等项目。农村的社会保障项目中，医疗保险部分执行新型农村合作医疗，也建立了最低生活保障项目，养老保险部分地区试点进行，生育保险个别地区进行，但工伤保险、失业保险以及福利补贴等项目仍没有进行（莫秋明，2010）。河北省城乡社会保障的发展现状也存在上述问题，尤其是表现在养老保险制度上。河北省城市养老保险制度覆盖对象包括城镇所有劳动者，但农村养老保险制度只是覆盖自愿参加养老保险的农、副业纯农户。近年来，私营企业职工及其他自由职业者参保的积极性在不断提高，但农民工参保的比例呈下降的趋势。2008年末，河北省参加城镇企业基本养老保险社会统筹的人数为708.16万人。到2007年底，河北省参加农村社会养老保险人数为258万人，仅占全省4400万人农村人口的6%。

（二）保障水平存在差异

当前，全国城乡社会保障的待遇水平相差都很大，仅按2006年统计资料显示，农村养老保险每人每年的平均支付额为695.36元，而城镇的基本养老保险每人每年支付额为10 325.13元，绝对值是农村的将近15倍（何平、汪泽英，2010）。河北省养老保险的保障水平同样存在很大差异，2008年末，全省企业离退休人员月人均养老金为1177元，其中退休人员1141元，已达到全国平均水平；而农村社会养老保险的发展却停滞不前，到2007年底，领取养老金人数为18.5万人，仅占农村人口的0.4%。

（三）基金来源、运行模式、缴费标准等方面的差异

河北省城乡养老保险制度的差异还表现在基金来源、运行模式、统筹层次、保障性质、缴费标准等方面。基金来源方面，城市养老保险制度采取国家、企业和个人共同承担，农村养老保险制度采取个人缴费为主；运行模式方面，城市养老保险制度采取统账结合，农村养老保险制度采取完全积累；统筹层次方面，城市养老保险制度为市级、省级统筹，农村养老保险制度为乡级、县级统筹；保障性质方面，城市养老保险制度为强制性，农村养老保险制度为自愿为主；缴费标准方面，城市养老保险制度的缴费费率为全部职工工资总额的20％缴纳，本人工资基数的8％，农村养老保险制度则缴费灵活。

统筹城乡养老保险制度的路径选择

统筹城乡协调发展的根本路径是进行制度创新（姜作培，2003）。而制度创新的前提是从城乡实际情况出发，坚持政府主导，以保障城乡居民年老后的基本生活为目的和出发点，以制度建设和完善为核心，选择适合河北省养老保险城乡统筹的可行路径；建立包括基础性养老保险、转移性保障和补充性保障在内的覆盖城乡居民的、多层次的具有科学性、可操作性和前瞻性的养老保险运行模式。

（一）制度完善与整合

省级政府应在规划安排、制度设计、组织实施等诸多方面发挥积极的主导作用。建立“统账结合”的城乡养老保险模式，打破城乡二元保障分割的局面，使全体城乡居民，都能够覆盖到养老社会保险制度中去。通过完善的制度来保障城乡居民的养老权益，共享经济社会的发展成果。

现阶段，扩大养老保险制度的覆盖面是各级政府在养老保险工作中的首要任务。力争把当前游离在城乡二元结构之间的农民工、失地农民和乡镇企业职工纳入到城镇养老保险体系，以人口城市化、城乡社会保障制度的衔接、降低城市社会保障准入门槛及合理的财政投入为统筹城乡社会保障制度发展的切入点（段世江，2007）；同时，以新型农村养老保险制度的试点为契机，突出重点，推动人均收入较高的农村居民和农村干部、独生子女家庭成员等人群率先参加养老保险，保证财政补贴资金的及时足额到位，尽可能地扩大农村养老保险制度的覆盖面。

其次，注重现有养老保险制度间的衔接和整合。城镇企业职工养老保险制度的省级统筹已为各制度的整合提供了必要的基础。考虑到城镇与农村、保障水平与农民的经济承受力及历史与现实的关系，应构建阶梯式养老保障模式（田文华等，2005）。通过构筑一个过渡性的阶梯，打造城、乡养老保险之间的相互沟通、相互连接和相互转化的平台，逐步实现不同养老保险制度衔接和融合，最终实现以社会公正为基础的城乡养老保险体系的统筹目标（曹耳东等，2005）。

（二）加强筹资与待遇发放管理

建立城乡一体化的基本养老保障制度，归根结底是基本养老基金的来源问题。尽管有学者认为，未来城乡一体化社会养老保险模式应是个人积累的完全基金制（宋斌文，2004），但现阶段城乡经济发展水平和城乡居民收入相差较大，实行个人完全积累模式的条件尚不具备。加上构建城乡一体化的社会保障制度实际上是一种“损益补偿”（马良，2005），体现了社会保障制度的互济功能，所以，采取多方共担筹资的方式更具有理论意义和现实意义，尤其是其中政府的责任分担。当然，既要考虑各级财政负担在总体上的承受力，又要兼顾政府间财政分担的合理性。在具体的筹资措施上，由于城乡经济发展水平、城乡劳动者收入方式及城乡居民生活水平区别，城乡养老社会保险的缴费比例、缴费方式及待遇水平也应有所差异（高君，2006）。也就是说，应该构建一个“制度统一，运作有别”的城乡养老保险体系。

首先，政府通过强制手段促使所有城镇雇主为员工缴纳养老保险费，等时机成熟也可以征收养老保险税或社会保险税来筹集养老保险统筹基金。国有和集体企业存在的社会养老保险“隐性债务”问题，可以通过财政资金划拨、变现部分国有资产或国有股权划转等办法予以解决。

其次，考虑到从事农牧业生产的农村人口、农村失地人员、个体工商户及其他灵活就业人员均没有所谓的受雇佣单位和稳定的收入来源，可以采取以个人缴纳为主，允许其依据个人的意愿决定个人账户的缴纳数额，并允许农民工和失地农民自由选择参加新型农村养老保险还是城镇企业职工养老保险。出于激励，政府可以通过税收优惠和必要的财政补贴给予适当支持。

第三，农村养老保险资金的筹集，遵照新型农村养老险的试点方案的要求，基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。关键的是调动农民缴费的积极性，保证缴费的稳定性和持续性。结合农村、农民实际，允许其个人缴纳部分采取货币和实物（主要是农作物实物）两种支付方式。实物方式就是采用以农产品换保障的方式，以农产品缴纳保险费。或者将目前中央和省级政府对农民的粮种补贴直接转化为农民的养老保险基金转入个人账户，这样既可以提高财政补贴的利用率，又可以在不增加国家额外财政支出的情况下解决农民的社会保险金的缴纳难题（刘金华等，2005）。根据自身的经济实力和收入状况，允许农民自主选择缴费档次。可以视经济收入情况预缴和补缴保险费，经济条件好时提前缴纳，遇到天灾人祸时缓缴免缴，政府依据农村居民人均纯收入增长等情况对缴费标准进行动态调整。另外，农村原有的“五保”对象和“低保”人群则直接纳入新型农村养老保险，由政府全额为其缴费。

第四，基本养老金发放的管理应坚持专款专用，集中支付。按照城乡参保人员各自不同的参保年限和个人账户积累资金数额确定其领取养老金的标准。在城乡居民基本养老金的具体发放上，实行基本养老金与工资指数和物价指数挂钩。这样既可以防止养老金社会成本过高，又能保证退休人员生活水平逐步提高。具体操作可考虑以下方式：

Q=n×(a×i＋b×r)

上式中，Q=实际基本养老金的发放数额；n=基本养老金；a=工资指数的权数；b=物价指数；i=本年职工工资指数；r=生活费用价格指数。即：实际基本养老金的发放数额=基本养老金×（工资指数权数×工资指数+物价指数×生活费用价格指数）。

（三）推进信息化建设

目前，养老保险制度在城乡之间、地区之间无法实现互联互通，养老保险关系转移接续困难，除了有制度差异的原因外，管理手段和方式的落后也是重要的制约因素。随着城乡劳动力跨地区、跨行业流动趋势的增强，养老保险管理也将日益复杂和困难。因此，迫切需要借助现代化信息手段，建设标准化的、规范统一的、覆盖全体参保人员的社会保障信息网络系统来提高管理水平和效率。

信息化建设应该围绕养老保险事业的中心任务，坚持“统筹规划、统一建设、整合资源、统一软件”。标准化是信息化建设的前提，只有标准统一，信息管理系统才能最大限度地覆盖尽可能多的地区和人群，才可能最大限度地发挥作用。同时，政府应及时提供信息化建设所需资金支持，加强相关工作人员的技能培训，不断提高经办机构队伍的业务水平。当前，应进一步加快“金保工程”的建设步伐，以建立统一的劳动保障信息系统为目标，以公共服务系统建设和应用为主线，以统一的数据中心建设为重点，通过搭建统一的技术平台，实现养老保险申报、审核、管理、发放等环节的流程衔接和养老保险费征缴、管理、支付各参与主体间的信息共享。要大力推行以身份证号作为唯一的有效凭证的社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。通过信息化建设，将参与养老保险运做的相关部门联结起来，使社会保险管理机构能够及时的通过信息网络系统查询各地养老保险缴纳、记录、核算、支付等情况，并且能及时地处理养老保险关系的地区之间转移和接续事务。同时，信息化建设对各级政府全面、准确、及时掌握养老保险信息，提高决策的科学性都具有很重要意义。

参考文献：

1.莫秋明.城乡社会保障差距问题研究―从统筹到统一的三步走发展战略.沿海企业与科技，2010(4)

2.何平，汪泽英.统筹城乡社会保障制度发展的思考.劳动保障世界，2010(2)

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篇5

新农保制度存在的问题

（一）养老金替代率偏低从而导致参保率不高

在新农保中，55元的基础养老金由国家财政承担，这是新农保制度最突出的一点。这部分基础养老金的数额虽然不大，但却是整个新农保制度中最吸引农民参保的一方面，尤其对中西部贫困地区的农民来说吸引力更强。但是，从替代率角度看，55元是远远不够的，它远不能保障老年农民的基本生活。为了保障农村老年人的基本生活，养老金的替代率不能太低。假设农民选择100元的养老金缴费水平，地方政府每年补贴30元，中央政府每月补贴55元，按照2.5%的利率测算，15年后参保农民缴费后个人账户总额为2331.15元，则根据《指导意见》个人账户养老金的月计发标准计算，个人账户养老金每月为16.77元。因此，参保农民养老保险待遇为55元基础养老金以及16.77元个人账户养老金之和，即71.77元。如此低的养老金替代率不足以保障农民老年时的基本生活，由此看来，中央政府很有必要对补贴力度和缴费比例进行调整。

（二）地方财政补贴不足

假设外界条件不发生变化，30元的地方财政补贴每个月只能给农村居民带来2.5元的个人账户养老金待遇，这在养老金中所占比例非常小。从农民的角度看来，30元的财政补贴根本达不到吸引更多的农民参保。由于目前农民的生活水平还很低，2010年均人收入仅为5000多元，农民还需要支付大额的孩子教育费用，医疗费用等等，农民的生活压力很大，加之无论选择哪个档次，地方政府都会补贴30元，因此，在十个档次的选择中，大多数农民会偏向选择100元。此外30元的财政补贴仅为1000元的3%，在心理上农民选择1000元缴费档次的可能性也不大。还有，由于我国区域发展的不平衡，东部地区相对经济比较发达，30元的地方财政补贴对于这些地区的农民基本不具备吸引力。由此看来，30元固定的地方补贴模式还存在着许多不妥之处，有必要对其进行进一步调整。

（三）制度衔接存在着问题

新农保制度在不同地区的实施过程也存在着很多不容忽视的问题。最近几年东部地区各省市大都进行一些关于探索特色农村养老保险的试点工作，但是这些地区在统筹层次、养老保险的档次划分、负担机制等方面有所不同。有些地区采取区、街、村、个人四级负担，根据农民收入的不同划分档次；有些地区依据年龄的不同划分档次。补贴的力度根据各地区经济发展状况也有所不同。这些地区虽然充分考虑了各地的具体经济实力、地区发展优势等情况，但是大多没有考虑日益频繁的地区迁移情况，这就产生了不同地区农保制度的衔接存在着很大的问题。如果这一问题得不到解决，就会造成人口流动困难，劳动力配置困难等。因此，如何在充分考虑各地区发展状况不同的情况下，保持制度的统一性是不容忽略的问题。我们应该在充分考虑各地区不同的情况下，保证新旧养老保险、农村和城镇养老保险，不同地区的养老保险的有效衔接，同时重视与其他养老保障措施的配套与衔接：与城市、农村低保配套；与农村医保配套；与城镇医保配套；与商业保险衔接等。

（四）对参保年限长的农民缺乏激励机制

《指导意见》规定，只要年满16周岁（不包含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险，且最低缴纳年限为15年。如果16周岁开始缴费，到60周岁开始领取，中间要缴纳农村社会养老保险费40多年，但是《指导意见》却并没有对缴费年限长的参保农民设置激励机制。另外，由于中央政府的基础养老金是在农民领取养老保险金时才支付的，参保农民的个人账户基本上是个人缴费的积累，且农村社会养老保险基金还有被贪污和挪用的风险。鉴于以上原因，很多农民并不会缴费40多年。缴费时间短，农民领取的养老金待遇也就低，这样不仅影响老年农民的基本生活水平，还不利于新型农村社会养老保险政策优越性的发挥。

（五）新农保基金的保障增值问题

2009年，新农保制度开始在全国范围内试点，并在10年内覆盖到全国。由于新农保制度的优越性，农民的参保积极性很高，新农保的部分试点地区参保率已达80%以上。随着越来越多的农民参加新农保，就会形成越来越大规模的新农保基金。那么，如何确保这笔基金的保值增值呢？《指导意见》规定：“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”。中国人民银行现行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全国居民消费价格指数为2.7%，银行存款利率低于居民消费价格指数，新农保基金存入银行不但不会保值增值，还存在着贬值的风险。因此，政府应尽快出台相应的投资运营策略，防止新农保基金的贬值。

完善我国新农保制度的对策

（一）加快整个社保体系的衔接统一

我国区域经济发展不平衡，各地的养老成本不一样，但是这种差别应该体现在养老保障水平上，而不是制度模式上。在推进新农保制度建设的同时，应着眼长远、立足当前，从最终实现城乡一体化，并与城镇企业职工养老等城镇社会保险相衔接的保险格局出发，搞好统筹协调；要按照“保基本，广覆盖，能转移”的原则，分阶段、有步骤地将农村居民基本养老账户与城镇职工基本养老账户接轨，建立全国层面的制度衔接与转换机制，保障农民的养老金能够在不同地区之间，在不同保障方式之间进行转移。具体来讲要坚持三个原则：一是待遇就高原则，尽量让参保农民享受城镇职工养老保险，对缴费年限能够达到城镇职工养老保险规定的，让其享受城镇职工养老金；二是相互折算原则，允许城镇保险缴费年限和农保缴费年限相互折算；三是自愿选择原则，对参加城保和农保两种保险的，享受待遇时规定只能单项享受，但可以自愿选择。在参保对象职业转换比较频繁的情况下，只有理顺制度对接关系，才能畅通农村社会养老保险的发展渠道。

（二）坚持农村养老保险政策的强制性与自愿性相结合

在日本，农民除了必须参加国民养老金以外，是否参加农民养老金制度，完全由农民自愿选择。在波兰，农民社会保险包括两种形式，即义务保险和自愿保险。义务保险必须参加，自愿保险可以随时参加或取消。农村养老保险政策必须强制农民参加，这样才能保证农民年老时的收入来源和生活水平的提高，才能保证农村养老保险政策的实施效果。但是，参保的标准以及其他类型的补充保险，农民可以根据自身经济条件自愿选择，这样可以使农村养老保险政策在具有权威性的同时也具有灵活性，利于政策的推广与实施。

（三）加快信息网络建设

农村社会养老保险要以“以人为本，创新管理”为服务理念和服务方式，利用现代化的信息管理手段来提供强有力的技术支撑。农村地区的条件有限，分散化的管理服务必然会因为种种限制而使效用缺失，所以之前的机构统一才显得尤为重要，统筹管理，信息化管理，从我国人口众多的国情出发来看刻不容缓。因此，加快社会保险信息网络的现代化建设，提高养老保险信息的处理能力，不仅是提高经办机构管理服务能力的需要，也是构建和谐社保的需要。

（四）加强对新农保基金的监管

1.建立合理的基金运行机制。将新农保基金以适当的比例投入不同的投资渠道。资金投资可分成三块：①用于支付当前养老金的费用，在银行存活期储蓄；②近期可能支付的费用，进行定期储蓄或购买国债、国库券；③未来支付的养老金，可由国家按优惠保护的原则，用于国家有发展前景的重大项目和国家主导产业投资。

2.设立专业运营机构。社保基金专业银行，让新农保基金借此进入金融市场,通过其自身的经营服务,以取得的经营收入作为充实个人账户，防范通胀风险的来源。专业化运营可实现基金的保值增值，有较高的安全性，同时还可以降低运营成本。如果委托现有的专业金融机构管理和运营，虽然也可取得相应的利润，但专业机构自身也要获取相应的利润,新农保基金的盈利本来有限,如果再支付这部分利润,那么增值部分就所剩无几了。

3.建立健全监督体系。良好的法律还需要完善的监管体系来保证。目前,我国社会保障基金的信息披露机制尚未健全,使得社会监督受到制约。新农保基金的最终受益人是广大农民，但他们往往无心也无力去履行自己的监督权力。对于新农保基金，还是要依靠监督机构的监督，首先地方管理部门只负责基金的收缴和发放,相关的监督职能予以剥离,单独设置机构进行全面具体的监督工作。而对于监督机构的管理方面，采取中央垂直管理模式,各地分设办事机构。一方面可以防止地方政府在“人、财、物”上辖制基金监督部门,使监督工作能够避免地方政府的干扰,另一方面也有利于资源配置,减少重复浪费。

（五）建立多层次的农村社会养老保险制度

篇6

关键词：农民工；养老保险；价值选择；政策设计

Abstract：The endowment insurance system of rural migrant workers is facing policy failure，because their insurance accounts cannot be transferred to the place where they migrated. Therefore they have to terminate the endowment insurance relationship，which has led to the “the tide of endowment insurance termination”. To relieve the predicament of the tide，we need a new value selection of shifting from either-or value orientation to multi-value proposition that pays more attention to interest balance and adjustment. With this，this paper suggests that to protect the endowment insurance interest of the migrant workers (especially the rural migrant workers)，we execute an endowment insurance on a provincial basis without losing the urban mode，establish a system of permanent social security number (SSN)，execute the system of social security document record，set up a central clearing and settlement system and branch it out provincially.

Key words：rural migrant workers；endowment insurance；value selection；policy design

经过学界多年的呼吁，近几年农民工养老保险制度在全国各地陆续实现了从无到有的突破。然而，这一惠民色彩浓重的公共政策，在“退保潮”的强烈冲击下，成为政策失效的经典范本。导致退保潮一浪高于一浪的原因在于农民工的养老保险关系无法在不同地区之间顺利地转移接续，而不断地跨地区流动是农民工最通用的就业方式，农民工的养老保险权益就这样在无法跨地区转移接续的养老保险制度中付之阙如，农民工唯一能够选择的就是退保。重新审视农民工养老保险制度的价值诉求并进行重新定位，是突破地区分割壁垒、破解退保困境的必要环节。

一

1987年，深圳率先开始尝试建立农民工养老保险制度；此后，鉴于农民工数量巨大并且增加迅速，广东(1998年)、北京(1999年)、浙江(2001年)、上海(2002年)等省市也陆续开始探索适应本地农民工的养老保险措施和办法。2005年，国家出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，决定要求，“扩大基本养老保险覆盖范围。城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险”。在这一决定的推动下，将农民工纳入企业职工基本养老保险范畴迅速成为各地社保部门的重要职能，并且成效明显。

目前国内各地实行的农民工养老保险制度大致可以分为3种类型[1]。①扩面模式：即在现有的城镇职工养老保险体制框架内，将覆盖面扩大至农民工群体。在这体制中，农民工的养老保险与城镇职工采用统一的政策，唯一的差异在于农民工因工资水平低而缴费基数明显低于城镇职工。目前采用这种模式的省市最多，深圳、广东、江苏、浙江、河南等采用这一模式。②仿城模式：即参照“城保”制度的做法，为农民工设计独立的社会养老保险实施方案，并且作为独立的体制进行单独管理。目前主要有北京市采用这种方式，北京市农民工养老保险制度的基本原则与扩面型养老保险办法大体相似，唯一的差异在于：当农民工与原就业单位终止劳动合同时，养老保险可以保留或转移，但不允许退保。2001年8月颁布的《北京市农民工养老保险暂行办法》第十条规定，“农民工个人账户存储额，只有在本人达到养老年龄时，才能支取。农民工在达到国家规定养老年龄前死亡，其个人账户存储额中的个人缴费部分可以继承”。 ③综合保险模式：即是指将农民工的养老、医疗、工伤等多种社会保险置于同一个框架下统一承办、独立管理的社会保障方式，该方式由上海市于2002年首创实施，成都市于2003年开始推行。综合保险与前述两种模式的主要差异为，一是将农民工的养老、医疗、工伤等社会保险项目设在同一账户中，所缴纳的综合保险费，按照不同比例分别用于养老、医疗和工伤3个保险项目；二是全部由企业(雇主)缴费，农民工个人无需缴费；三是保险基金的管理、运作和支付完全由商业保险公司承担，这样无论农民工如何流动迁移，在男子满60岁，女子满50岁时，可以凭“老年补助凭证”到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。

以上3种模式各有利弊，其中，扩面模式是各地普遍采用的模式，最具代表性。但这一模式正在普遍遭遇退保困境。由于养老保险关系跨地区转移接续困难，频繁流动的农民工往往只能选择退保。在农民工聚集的广东省，农民工退保率长期保持在95%以上，东莞市社保部门60%的工作是为农民工办理退保手续[2]；2008年1月份，苏州市也有600多万民工办理了退保[3] 。2001年劳动和社会保障部的20号文件《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》是退保的主要依据，该文件规定，“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险”。退保困境的产生正是源于这一制度安排。

相比之下，上海市首创的综合保险模式，由于借助商业保险公司的管理平台和信息网络，很好地解决了农民工养老保险跨地区转移接续的问题。但这一交由商业保险公司运作的措施有两点始终被质疑，一是独立于现有的社会保障体制之外，不能发挥其与社会保险的调剂、补充和统筹功能；二是政府对综合保险不承担托底责任，当保险资金出现危机时，责任完全由保险公司和个人承担，而保险公司的市场经营风险，极有可能会完全由属于弱势群体的参保者承担[4]。因此，游离于整体的社会保障体制之外、不具备社会保险统筹共济功能的综合保险模式也难以成为解决退保难题的有效方案。

二

农民工退保浪潮背后的作用机制是什么?为何被视为农民工权益保障的重要举措却遭到了农民工的冷遇和放弃?农民工的高流动性为何在养老保险的政策设计中被简单化地处理为“退保”?答案正如学界所一致认定的那样，造成农民工养老保险无法转移接续的关键在于各地方政府尤其是发达地区政府的地方利益保护主义，在现有的政策设计中，将农民工纳入城镇职工基本养老保险体制内，对发达地区而言是利益极大的。

因此，于建嵘尖锐地指出，正是由于制度的制定者和执行者普遍持有的地方保护主义和对农民工的歧视，在有意识地维护着现有养老保险无法转移接续的缺陷。农民工发生跨地区流动时，尽管现行政策对养老保险关系的处理有“转移接续”和“退保”两种选择，但一些地方政府在具体执行中，都试图通过各种方式占有以农民工参保名义征缴到的巨额保险费，因此，要么鼓励农民工退保；要么不告知利弊，就干脆将政策解释为“解除劳动合同必须退保”。地方政府与农民工争利，导致农民工的保障待遇得不到保障，“制度上的福利”演变为“实际上的负担”[5]。身为弱势群体的农民工，面对这样的养老保险，唯一能做的就是用脚投票，在无奈中被迫退保，放弃权益。

有关资料为上述观点提供了有力的佐证。1998年，广东省养老保险参保人数仅仅不到600万人；在出台了将农民工“纳入” 的政策后，参保人数急剧增加，到2004年增长到将近1600万人，6年中增加了167%，约占当年全国参保人数的十分之一。而与此同时，参保的离退休人员却只从143万人增加到220万人，仅占全国参保离退休人员人数的二十分之一。广东省也因此成为养老保险基金结余最高的省份，2004年全省累计结余的养老保险基金高达597亿元，约占全国的五分之一。由于广东省农民工退保率长期维持在95%以上，该省将近600亿的“累计结余”很大比例是企业为农民工缴纳的养老保险基金，因为在现行政策下农民工退保后，这部分基金无需支付给农民工，永久地归入当地社保基金[6]。广东省便是从农民工养老保险中获益最为明显的省份。

然而，从政策制定者与执行者的视角出发，中国各地在经济发展水平的巨大差异才是养老保险制度的缺陷状态不得不维持下去的主要理由。农民工在整个就业年龄段中，往往辗转若干个省份和城市工作，而养老金的缴纳地和领取地之间往往工资水平和养老金缴纳水平方面悬殊较大，跨地区转移后，养老金发放标准将难以设定，其间需要突破过多的管理难题，相应的管理成本也将十分高昂。从几个农民工输入大省(市)的工资水平对比看，似乎也确有道理。2007年，上海全市职工平均工资为34707元，北京为39867元，广东全省在岗职工平均工资达到29443元，江苏为27374元，湖南为18275元，四川为21312元，安徽为22180元，相当于江苏的80%，江西省为18400元，仅相当于广东的62%。如果以城市作为比较单位，则差异更大。2007年江苏省13个省辖市中，在岗职工平均工资最高的为南京市，达到35908元，最低的为宿迁市，为16852元，只及南京市的47%。

三

显然，学界密切关注的是政策设计背后的价值选择，认定现行农民工养老保险政策是建立在严重的价值偏误基础之上的，即地方利益优先的价值定位严重偏离了社会保障的公平准则。而政策制定者与执行者着重强调的则是政策设计所面临的技术问题，将地区分割壁垒的形成归因于地区经济差异导致的技术障碍。

应当说，学界的剖析是准确的。农民工养老保险是一项典型的公共政策，而公共政策是社会利益的调节器，是对社会价值进行权威性的分配，公共政策与其他领域政策的根本区别就在于它的公共性，必须以公共利益的维护和实现为价值导向。公共政策的价值取向决定着公共政策将以怎样的方式来分配公共利益，也关系到政策目标的设定、政策执行的难易以及政策实施的有效与否。然而，当前中国的公共政策存在一些显著的价值缺失和偏误。例如，公共性价值缺失，某些公共政策的制定和实施为强势群体所左右；公共政策的自利化及功利化倾向突出，政府在政策设计和实施环节中，利益明显向自身倾斜，甚至不惜与民争利[7]。简言之，价值选择决定政策设计，政策设计决定政策成败。

农民工养老保险政策失效的根本原因在于价值偏误。其实，中央政府已经充分注意到农民工就业的基本特性是就业稳定性差、收入低、流动性大，也原则性地建议“农民工的社会保障，要适应流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害”[8]。然而，在具体的政策设计中，对农民工养老保险关系跨地区转移接续并未提供可以操作实施的配套方案，而仅仅是一项供各地方政府参考和自由选择的原则性措施。这一政策显然为各地的地方利益保护提供了有力的支持，在自由选择的情况下，促使农民工“退保”是对地方利益最为有利的措施，因此，为农民工办理退保手续往往是发达地区社保部门年终岁末主要的业务和职能。

然而，退保导致的农民工养老保险的政策失效，将为未来的中国社会预备了一个数以亿计的养老保障缺失的老年人口群体，将成为未来中国社会严重的民生负担。2008年2月27日，国家统计局的第二次全国农业普查主要数据公报(第五号)显示，至2006年末，我国农村劳动力资源总量为5.13亿人，其中，40岁及以下的新一代农民工人数已达1.08亿，占外出从业劳动力的82.1%。农民工的“高流动性”是一系列社会结构因素所决定的，未来相当长的时期内难以改变。农民工群体是中国城市化进程的产物，其就业的低收入、间断性和地域间的高流动性以及与城市社会的隔离状态被一些学者称为“半城市化”，并且这种“半城市化”状况有可能演变为一种坚固的结构性现象[9]。一方面，“半城市化”固化的趋势可能意味着农民工将长期处于流动状态；另一方面，如果说老一代的农民工多采用“城市—家乡”的城乡流动模式，那么新一代农民工(主要指40岁以下的农民工)最有可能采取的区域流动方式将是“城市—城市”的城际流动模式，多项实证研究显示，新一代农民工基本没有农业劳动的经历和技能，心理和行为上已经对农村环境十分抵触，在区域归属的认定上极少有人认为将来会回到农村，定居城市正在成为新一代农民工的最大愿望和热切追求[10-11]。因此，他们未来的养老保险将不可能依靠目前农民和老一代农民工普遍依赖的土地保障，能够跨地区转移接续的养老保险体制极有可能是未来数以亿计的老年农民工唯一可以依托的基本生活保障，而养老保险政策的公共价值就在于能够为被保险对象提供基本的老年生活保障。

由此看来，农民工养老保险政策的价值选择以及在此基础上的政策设计，不仅关乎一项具体的公共政策的现实效果，而且关乎未来中国整体的社会负担状况和民生状况。打破地区壁垒，使农民工养老保险能够无障碍地跨地区转移接续，无疑应当成为这一政策的关键目标。

四

地区分割导致的退保困境和政策失效有无可能突破呢?回答是肯定的，但前提必须是重新进行价值定位，即从“两极化”的价值定位走向多元化的价值定位。当前，一极是各级决策者，奉行政府和地方利益优先的价值定位；另一极是学界，坚持公共利益至上，痛击农民工养老保险中的地方割据，高呼应放弃地方利益。价值选择上的两极对垒，在某种程度上延缓了政策调整的步伐。

和谐社会理念在公共政策领域的重要影响之一就是公共政策的目标导向，“应该从固执地追求事实上难于真正实现的公共利益向均衡和协调社会多元利益位移”[12]。一个现实是，在农民工养老保险制度框架中，地方政府和农民工群体都成为其中的利益相关者。公共选择理论也指出，政府遵循“理性人”假说，同样具有自身利益，并且将采取自我利益最大化的行为方式。当然，政府追求的“利益”既包括经济利益，也包括政治利益，两者利益的共同最大化是其追求的目标。因此，必须赢得各个主体的充分认可和共同参与，才可能使该政策行之有效。一味要求发达地区牺牲地方利益，地方政府便毫无动力推动和实施这一政策，则这一惠民政策无从启动。以中国之大，没有地方政府的倾力而为，任何国家层次的政策都无法落到实处。罔顾农民工群体利益，实行地区分割，则农民工用脚投票，纷纷退保，使这一政策劳而无功。

因此，必须从目前两极对垒的价值选择转向和谐协调的价值定位，以农民工社会保障权益优先、适当兼顾地方利益为目标。政府在坚持公共服务原则的前提下，尽可能协调农民工群体利益与地方利益。

以现有的信息化条件和公共管理能力，地区经济差异以及工资水平的悬殊给农民工养老保险政策设计所带来的技术障碍，远非难以破解的难题。工资水平在各地悬殊不一，并非中国特有，各国都是普遍存在的，但借助信息化技术和网络化的管理平台，并且配置适应高流动就业方式的养老保险政策设计，许多国家已经建立了一套较为成熟的、可以无障碍地跨地区转移接续的社会保障体系。美国的社会保险号制度就为频繁流动的美国人解决了社会保险关系转移接续的问题。欧盟国家劳动者的养老保险权益甚至可以实现在不同国家之间无障碍地兑现。由此可以推断，中国突破这一困境肯定不存在无法突破的技术障碍。

鉴于中国的现实情况，调整和完善农民工养老保险，使其能够无障碍地跨地区转移接续，目前基本有两类思路：一是期望国家尽快实行一体化的职工养老保险制度，提高统筹层次。这一思路有其合理性，但由于农民工往往是跨省流动，提高统筹以适应农民工跨省流动的养老保险体制，必须在中央一级实行统筹，否则依然难以解决地区分割问题。而中央层次的统筹，要付诸实施可能需要长期的等待。二是弹性保险制度，这一思路要求在基本制度框架全国统一的情况下，在以下几方面实行弹性化管理：缴费基数、费率或缴费额弹性化，即在规定范围内根据个人的收入状况和承受能力选择缴费档次；缴费地点和时间弹性化，即农民工可自由选择在输出地或输入地缴费，也可自由选择按年、季、月缴费[13]。这一思路依然将农民工的输入地固定化，养老保险关系的转移接续依然无法实现；而如果选择在输出地缴费，事实上是不具有可行性的，输出地的社保机构是无法对输入地企业的缴费行为进行监管的。三是在现有框架下实行全国结算的思路，即“工作地缴费，分段记录；退休地发放，全国结算”，其主要办法是，在目前各地分割的养老保险体系下，在中央和省一级建立一个专门的社会保险金支付的核算中心，专门为曾经在各省市之间流动的退休人员服务，流动就业者就可以在其退休后定居的地方领到其应该领到的所有养老金，然后再由中央的核算中心牵头，实现各省市之间的资金流转[6]。

妥善而尽快地解决农民工养老保险跨地区转移接续问题，需遵循利益协调的价值定位，新的思路需充分考虑到与现有地区分割式的养老保险体制的兼容和对接，全国结算的思路颇有启发。因此，笔者提出以下思路：保持现有各地实行的仿城型养老保险模式基础上，实行养老保险省级统筹；建立终生社会保险号；实行社会保险档案记录管理制度；设立养老保险中央结算中心及其在各省的分支机构，以保障跨地区流动人员(首先是农民工)的养老保险权益。具体办法为：①借鉴美国的社会保险号，给每个公民设定一个终身的、与身份证号码一致的社会保险号。②社会保险号作为一个账户，首先在养老保险中使用，实行全国联网，记录每个就业者的详细养老保险缴费记录。具体的缴费档案和记录，必须在全国任何一个社保机构中供查询；并且，由就业者自己保存一份，跟随本人流动。③就业关系中断、变革或异地流动时，养老保险关系和缴费记录由社会保险号确认，随人转移，重新就业时，在新的就业地凭社会保险号自动接续。④个人所缴纳的基金进入个人账户，随人转移，但企业为其所缴纳的养老保险基金留在原缴费地。⑤养老保险的缴费累计时间：将现有的累计15年改为累计缴费180个月。如果不满180个月，养老金的发放则需按缴费时间计算相应折扣。⑥多次跨地区转移的就业者的养老金发放标准的设定：根据其详细的缴费记录中的各个工资基数和相应的养老金缴费额，与退休地的平均工资比较计算获得一个养老金发放系数。⑦建立养老保险中央结算中心，在各省设立垂直分支机构，一方面专门负责异地转移流动就业者的养老金结算与发放，另一方面负责各省之间的养老保险基金的资金结算与流转。⑧不允许参保者退保。

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篇7

论文摘要：中国农村社会保障制度尤其是农村社会养老保障制度一直没有健全。存在着许多问题。因此在中国现阶段农村应加速经济发展，合理划分农村保障人口范围，加大政府对其的投入，建立正式、规范的农村社会养老保障制度，并加以立法保障，促进我国农业的规模化和当前社会主义新农村的建设。

论文关键词：农村社会保障；农村养老保障制度；农村社会养老保险

建国50多年来，中国社会保障事业取得了辉煌的成就，但农村社会保障制度是适应原有高度集中的计划经济，随农村社会经济的发展和改革开放的推进，农村社会保障制度的功能却始终处于边缘地带，突出地表现为农村养老保障制度的不完善。在农村实行之后，一些原有的对农村老年人的保障政策被削弱，但新的保障制度却又未建立，农村老年人不得不面临着严峻的生活风险。由此可见，滞后的农村社会养老保险无法发挥“社会安全阀”的作用，就会对中国的经济发展和社会稳定产生危害。因此，在当前改革开放的纵深发展的趋势下，全面构建社会主义和谐社会与社会主义新农村建设的背景下，构建合理的农村养老保险制度迫在眉睫和至关重要。

一、农村养老保障制度问题分析

1．农村社会养老保险的覆盖面小。保障水平低

由于我国农村经济长期处于极低的发展水平上，农民可支配的收入十分有限，在这个基础上建立起来的社会保障，也只能是一种低水平的社会保障。而且现行农村社会养老保险一般是在一个县的统筹范围内进行的，由于地区经济发展不平衡，地区差别也很大，再加上农民手头可支配的钱少，造成参加社会养老保险的人数也少，而且缴纳的保费很低，无法满足年老时的生活需求。湖南省邵东县是一个比较富裕的地区，该县有人口113万，其中农民有一百零几万，而参加社会养老保险的农民仅为5万，占农民总数的5%，且大多数农民选择的都是养老保险中层次最低的一次性缴纳200元的投保档次。如果按照20年投保期计算，每月只能领取几十元的养老保险金，再扣除通货膨胀因素，实际上并不能起到养老的作用。

2．农村社会养老保险的设计有偏差，范围笼统。且有碍社会发展

现行《县级农村社会养老保险基本方案》明文规定，在保险基金的筹集上，“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。”但是由于设有具体规定集体缴纳养老保险调剂金的义务，并且对国家的责任也设有具体规定，导致在实际的工作中，“以个人缴纳为主”变成了“完全由个人缴纳”。如山东省《平阴县农民社会养老保险暂行办法》就规定：保险费“集体确无力补助的，由个人全部缴纳”。这已经连社区保障的性质都不具备了，而变成了彻头彻尾的自我保障。而且农民的个人社会养老保险账户形式上与个人银行储蓄账户相同，但实际上不如银行的储蓄账户，因为养老保险账户不可以随时支取，必须在退休年龄后才能支取。农民要承担养老保险管理机构的费用开支，以及保险基金被违法挤占、挪用的风险。这样的农村养老保障制度的设计与减轻农民负担相违背，导致农民无力接受和农村养老保险并未落到实处。同时，现行《方案》将农村务农、务工，经商等各类人员全部纳入保险对象，这就将实际上脱离农业生产的务工、经商人员再次束缚在土地上，阻碍了农业剩余劳动力的转移。并且以前的户籍制度与二元的社会保障制度导致了城乡二元社会结构的固定化，也最终导致了工业化和城市化的进程受阻碍，社会结构的转型速度大大减缓。由此可见，只有对农村社会的保障对象进行科学的划分，为转移农村的剩余劳动力建立适合自己的保障体系，割断他们与土地的联系，促进农业生产的现代化和社会转型，为社会主义新农村建设奠定坚实基础。

3．国家投入不足，社会保险退化为商业保险。而且基金保值增值难

农村社会养老保险坚持“个人交纳为主、集体补助为辅、国家在政策上予以扶持”的原则。这项政策扶持对乡镇企业职工参加养老保险具有益处，集体补助部分可由乡镇企业税前支出。而现实中大部分农村务农人员享受不到这一待遇。当前，乡村两级负债严重，可以利用资金非常有限；尽管集体经济较雄厚的村组，其养老金积累在收人分配中所占的比例也是很少，农村社会养老保险中的集体补助为辅就成了空话。实际上农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险，社会保险退化为商业保险。而且农村社会养老保险基金面临与城镇的基本养老保险基金一样的投资运营问题。当前农村社会养老保险基金主要采取存银行、买定期国债，非常有限的投资渠道导致社会养老保险基金保值增值困难，极难以度过承诺较高的养老金的支付风险。

二、农村养老保障制度对策思考

1．加速农村经济发展

经济的发展水平决定社会保障水平的高和低。因此，加速农村经济的发展，促进农业生产的现代化和乡镇企业的发展，这是健全和完善农村社会保障体系的根本。因为经济发展水平直接决定着社会保障水平的高低，然而我国的经济又不够发达，再加上生产力水平的多层次性，这就要求我们因地制宜大力发展经济，同时要求我们按照现卖情况建立农村社会保障体系，完善农村社会的养老保障。．

2．合理划分类别

我国严格的户籍管理制度下，农村人口按照其实际生活和工作情况可以划分为四类人：第一类是主要从事农业生产又生活在农村的农民，全部家庭收人的大部分是农业收人，这些人是最为标准的农业人口；第二类在农村和城市之间来回迁移的农村人口，农忙时节回乡承担着沉重的家庭负荷，而且农闲时进城从事流动性较强的工作。第三类是生活在小城镇从事非农生产的农村人口，其非农业收入占全部家庭收入的大部分，乡镇企业职工和乡镇个体经营者是这部分农村人口的典型代表。第四类是生活和工作在城市，从事非农生产的农村人口。他们的工作相对稳定，而且完全脱离农业生产，生活习惯实际上已经城市化的农村人口。因此，我们不能把农村社会养老保险制度和农民社会养老保险制度混为一谈，并且在当前构建社会主义和谐社会背景下要消除一切不和谐的因素，为新农村的建设奠定基础。所以要区分他们的实际情况，选择加入相对应的社会养老保险体系。

3，建立正式、规范的农村社会养老保险制度

根据世界各国的发展养老保障的经验来看，一个社会老龄化高峰到来之前的30一40年是以储备积累方式建立社会养老保障制度的最佳时期，时间越短暂越被动。我国农村如果现在不抓紧建立并完善社会养老保险制度，那么在不久的将来，农村的经济发展和社会稳定会陷入严重的困境。因此，根据中国农村的实际情况，适应市场经济发展，推动社会主义新农村建设的需要，建立正式、规范的农村社会养老保障制度。

第一、二类人应加入农村社会养老保险制度。

第三类人应选择加入小城镇社会养老保险制度。改变现行《方案))斗铳乓纳入农村社会保障体系中的做法。一方面，积极吸引更多的农村剩余劳动力，让他们把小城镇作为发展之地，减少向大中城市的盲目流动，而且可以减少农业从业人员，提高农业生产的规模化。另一方面，小城镇的社会保障体系还必须与城市的相区别，因为城市社会保障体系的参照系的标准高、项目全，然而，、城镇的主体乡镇企业的经济基础比较薄弱，难以按照这一标准实行。所以要做到保障职工的合法权益，又要不能减损缴纳保险成本增加乡镇企业的市场竞争力。同时采取乡镇企业职工个人缴费与乡镇企业缴费相结合的基金筹集方式，建立个人账户和社会统筹账户。只有构建相对独立的，合理的小城镇社会保障制度，才能真正体现乡镇企业在我国的独特作用，促进我国由农业社会向工业社会的转型。

第四类人应纳入城市社会保障体系中，现行《方案》将第四类人纳入农村社会保障体系的做法，不仅不能够减弱农民流向城市的热度，反而增强了他们的流动盲目性。对于有相对稳定经济来源的进城农民，他们已在城市居住多年，而且有能力加入城市社会养老保险。但对于进城时间短，且求职不易的农民来说，支出这笔养老保险费用有利于限制他们的盲目进城。因此，将第四类人纳入城市社会保障制度，不仅可以拓宽城市保险金的筹集渠道，而且打开了为中国城市的发展作出了贡献的进城农民踏人城市社会保障的大门，割断了他们与土地的联系，这样有利于农业的规模化和现代化。

4．政府应加大农村社会养老保险基金的投入

社会保障原则上要求国家出面组织并承担一定的义务。在社会保障这项工作中，国家不但是非营利的，而且应该保证此项工作的人力、物力和财力的投入，不应从群众所缴纳的保险金中提取，否则就难保证社会保险的给付率高于商于保险。在国家财力有限的情况下，可以通过国家补贴的方法，通过调整现行政策的目标，把现在主要用于粮食流通环节的大量低效财政补贴，以对实行产品换保障计划的农产品进行定额补贴的方式，逐步转向直接补贴种粮农民，承担起建立农民养老制度的财政责任，达到加快建立农民养老金保险制度的目的。国家财政提供的支持额度和农民缴纳农产品的一定比例对农民进行直接补贴，不仅可以保证财政开支的可控性，而且可以使农民直接感到国家的财政扶持，进而提高农民的种粮积极性。这样政府作为农村社会养老保险制度建设的责任主体也可以成功地构建。

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[关键词]农民工；就业状况；社会保障

改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村富余劳动力转移到城市（镇）和乡镇企业就业。到2005年，根据国家统计局、劳动和社会保障部的调查推算，农村劳动力流动就业规模已达1.2亿人，其中，进城农村劳动力约为1亿人。农民工的社会保障问题，也逐渐成为社会保险部门重点关注的对象，因为这既关系到农民工的合法权益的维护，也关系到社会经济的稳定运行。而具体到对农民工社会保障制度的设计来说，现行的社会保险体系中，对农民工而言，哪些该先行，是值得慎重考虑的。一些地区急于给农民工办理养老保险，而没有考虑到农民工的流动性和农民工的实际需要，导致农民工退保现象的频频出现。我们认为当务之急是尽快确立农民工的工伤保险制度和医疗保险制度。因为从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的各种各样的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度以及医疗保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。本文通过对农民工群体就业状况的全面剖析，依据轻重缓急的原则和农民工的实际需要，为农民工的社会保障的优先安排作一些积极探索。

一、农民工就业状况分析

（一）农民工就业行业状况分析

农民工是新兴的以工资收入为主要生活来源的劳动者。这一群体文化程度相对低，一般从事重、脏、累、险的工作，劳动条件差，工伤事故的发生率比较高，且一旦发生就会比较严重。据劳动社会保障部2005年快速调查显示，农民工主要分布在制造业、建筑业、住宿和餐饮业、批发和零售业、居民服务业等重点行业。其中制造业占27%，建筑业占26%，住宿和餐饮业占11%，批发和零售业占12%，居民服务和其他服务业占9%，其他行业占15%.国家统计局的调查也表明，2004年外出务工的农村劳动力从事制造业的占30%，从事建筑业的占23%，从事社会服务业的占10%，从事住宿餐饮业的占7%，从事批发零售业的占5%.中国海员建设工会全国委员会提供的最新调查显示，我国建筑业农民工队伍约4000万人，占全国农民工总数的三成以上，占建筑业一线人员的九成以上。④据河北省劳动保障厅调查，从事制造、建筑的农民工占47.3%，建筑业占到了全部外出农民工的32.7%.⑤广西南宁农民工的行业中，建筑业约占86%.而全国大事故大多来自建筑行业，北京七成大事故来自建筑业，2003年1至9月，全国建筑业每大要死亡6.5人。这首先是由于农民工在就业中的弱势地位，维权意识不强，经常是被动地接受雇主的许多不合法的要求，使得许多雇主依然千方百计逃避与农民工签订“劳动合同”，工作时间、劳动强度、报酬和工伤处理办法全凭雇主单方来决定。而一旦出现工伤事故，雇主就可以推卸责任。此外不少雇主为了压缩成本，不给农民工提供必要的保护及安全措施，这使得农民工面临极大的安全风险。其次是安全意识淡薄，劳动技能不高。由于农民工进城务工之前从事的是一些危险性较小的简单农活，使得他们对于工业生产的安全重视不够甚至是漠视，从而频繁导致工伤事故发生。最后是农民工的就业行业风险性巨大。由于农民工的知识水平有限，劳动技能不高，所以一般在像建筑业这样风险性较高的行业就业，从而使得农民工成为工伤事故的主要受害群体。

（二）农民工健康状况分析

1.职业病是影响农民工健康的第一大病

首先，农民工是职业病高危人群，尤其是尘肺病人中农民工数量占很大比重。可以说职业病危害严重的地方，就是农民工集中的地方。根据山西晋中市工会调查显示，全市106354名职工中接触职业病危害因素人数达65004人，占总数的61.1%，其中接尘人数为45088人，占接触职业病危害因素工人的69.4%，粉尘危害成为职业病最突出因素。而晋中市2800余名患有尘肺病的职工中，绝大部分是农民工。另外，在水泥制造业、化工业、油漆涂料业等农民工集中的行业，慢性甲苯中毒、慢性铅中毒等职业病逐渐开始发病。

其次，农民工的用工单位工作环境差，一半以上有诱发职业病危险。卫生部会同劳动和社会保障部、农业部等部门通报了主要针对农民工的全国乡镇企业、农村个体工商户职业病危害专项整治工作情况：据对29个省份的不完全统计，检查单位21万多户，检测单位5.3万户，不合格的占检测总数的57.5%.

最后，农民工对于职业病的漠视。农民工由于各种原因导致市场竟争力较低，在当今大量农民流动到城镇就业，找到工作已属不易。他们担心的是自己的饭碗及其工资怎么样，工资能否及时、足额拿到手。而对工作能产生职业病到没有在乎，或者说没有考虑过工作还可能导致什么病。

2.劳动强度也是影响农民工健康的重要因素

央行关于对农民工就业分布和收入的调查的报告显示，农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣，从事的工作普遍具有重、脏、苦、累、险的特征。工作时间偏长，51.3%的人每周工作在41～60个小时之间，32.9%的人每周工作时间超过61个小时。农民工群体工作超过法定时间的接近85%.农民工收入水平近期虽然有所提升，但以劳动的艰苦程度衡量，其工资水平仍然偏低。根据清华大学李强教授在涉及外来人口32万的北京丰台区，通过配额及问卷而访谈方式，完成的493份有效问卷调查统计结果显示，73.5%的农民工存在超时工作（即每天9小时以上），每天工作时间在10个小时以上的占65%.每天工作12小时以上的占23.6%（见表1）。

表1城市农民工每天劳动时间调查结果

劳动时间人数百分比(%)

7小时以下285.8

8小时10020.7

9小时418.5

10小时17035.2

11小时306.2

12小时7916.4

13小时51.0

14小时及以上306.2

合计493100.0

由上表同样得出，农民工群体劳动时间普遍比较长，劳动强度也比较高，这种工作状况给他们的健康带来了一定的隐患。

3.食品安全问题

农民工的食品卫生安全问题日益突出。以建筑行业为例，造成农民工食品卫生安全隐患的原因主要有三个方面：一是建筑工地有效工期较短，工程规模小，一般没有规范性食堂，很难达到卫生许可条件。二是建筑工程项目负责人卫生安全意识薄弱，没有采取有效的卫生安全措施；农民工也没有充分认识到危害性，不能提出相关的卫生要求，或者认识到了，也提出了要求，但在谈判中明显处于弱势地位。三是建筑商的卫生安全责任感和农民工的维权意识都很差。建筑商只注重商业利润而轻视工人的健康，而农民工不知道用法律来保护自己的健康权益。此外，由于建筑工地人员流动性大，饮用水、住宿条件差等，也容易造成一些传染病的发生和流行。

如果没有工伤保险、医疗保险，昂贵的医疗费用，对广大农民工显然不堪重负。大多数农民工只能小病仗着年轻力壮拖，大病就只好回家，如果患了职业病也只有自认倒霉。而农村也不是他们天然疗养所，据卫生部副部长朱庆生介绍，农村中有一半左右甚至更高一点的人看不起病，有40%～60%的人，甚至更高，因为看不起病而因病致贫、因病返贫，在全国不同的地区比例不一样。在广大的中西部地区，因为看不起病、住不起医院，因病在家里死亡的人数估计在60%～80%.

（三）农民工就业的流动性分析

农民工为了寻求更好的就业机会，挣更多的钱，不得不频繁的向不同的地方流动。根据农业部调查显示，40%的农民工没有固定工作，平均就业8～9个月，3个月以工的占11.3%，4～6个月的占16.3%，6～10个月的占73.3%，10个月以上的占7.8%.据调查，湖北省农民工在外出打工3年以上的占29%，3年以下的占71%；在一个单位工作3年以上的占19%，3年以下的占81%.天津市农民工在外打工3年以上的占26%，3年以工的占74%；在一个单位工作3年以上的占31%，3年以下的占69%.农民工表示坚决不回家的占2.4%，争取留在城市的占17.5%，但最终能留在城市的估计不足10%.同时，由于土地制度、户籍制度等因素的阻碍，不少农民工即使在一个城市工作生活了多年，也很难融入城市，到一定年龄以后农民工还是要被迫回到农村。再加上我国社会保障制度的城乡分割和地域分割，个人帐户不可转移，社会保障网络在全国无法对接和联通，无法使农民工享受到社会保障的保障利益，从而使得农民工这种流动性比较高的群体参与社会保障的积极性不高。

二、解决农民工社会保障问题的重要性和紧迫性

大量事实和数据说明，农民工已是我国产业大军中的一支重要力量，在我国工业化、城镇化、现代化建设中发挥着重要作用。与农民工的贡献和作用相比，农民工的社会保障应该尽快提上议事日程。其必要性和现实意义主要体现在以下五个方面：

（一）农民工社会保障有利于农民工自身利益的保护

首先，数量众多的农民工享受不到应有的基本社会保障，与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理的；其次，农民工从事的大多是苦、累、脏、险的工种，受工伤、疾病困扰可能性大，社会保障是农民工实现基本生存与发展的客观需求；再次，建立农民工社会保障是关爱和保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势人群的需要，他们对社会保障的需求更为迫切；最后，有利于对农民工消费行为的引导，使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益。

（二）农民工社会保障有利于提升我国城市化水平

城市化是人类生产与生活方式由农村型转为城市型的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。我国的城市化进程在二元社会结构的影响下，在改革开放前的20多年时间里一直停滞不前，严重滞后于工业化进程，呈现出“工业国家，农村社会”的特征。这种局面直至今天仍未得到根本扭转。据有关资料分析表明：我国目前的城市化水平仅为32%，离中等发达国家49%的比例还相差甚远。城市化滞后引起或加剧了我国经济社会发展中的一些突出问题。如农民收入过低和增长乏力、就业压力大等，在很大程度上均与城市化滞后有关。而提升城市化水平最重要的实际措施之一就是建立面向农民工的社会保障制度。改革开放以来，我国已有1亿农民进城务工、经商或从事其他职业。农民工已成为推动我国城市化水平提升的基本力量。但由于前述种种原因他们至今尚未被纳入城市社会保障体系之中，加上其他因素，致使农民工仍然处于流动状态，从而严重阻碍了我国城市化水平的进一步提升。

（三）农民工社会保障有利于切实解决“三农”问题

“三农”问题归根到底是农村人口过多导致的。在土地供给相对稳定的条件下，过多的农村劳动力会排斥资本和技术对农业的投入，农业劳动生产率很得到提高，农民输入也就无法增加。解决三农问题的关键是要减少农村人口，但是如果没有相应的社会保障制度，这些富余劳动力是很难转移出去的。农民工作为三农问题的突破口，从根本上说就是要为农民提供制度保障，改变排斥农民工的传统政策，建立适合农民工特点的社会保障制度，使农民工自觉依法、有偿转让其在农村的土地经营权。同时，农民工要转变传统观念，适应城镇化的趋势，积极参与到农民工社会保障的建设中来。

（四）农民工社会保障有利于保持社会稳定

农民工大部分由年轻人组成，他们在城市受到制度和政策的排斥，干着又脏又苦的活，还经常受到城市人的歧视，使得他们可能会产生不平衡心理。而且，农民工的工作一般具有短期性，工资又低，在失业没有经济来源而又得不到必要的社会保障的情况下，显然对社会稳定是一种严重的威胁。据一项对上海、广州、沈阳3市的刑事犯罪研究表明：1990～1999年间，农民工作案率大幅度上升，上升幅度分别达到70.15%、182.27%、99.87%.农民工在无任何保障时对社会稳定造成的影响可见一斑。即使他们没有刑事犯罪，其中有许多人为生活所迫从事违法乱纪的经营活动，如造假贩假等。建立农民工社会保障制度可以给失去生活保障的农民工正当的社会认可和人文关怀，有利于兼顾经济效率与社会公平，还可以从一定程度上减少社会动荡的因素，维护社会的稳定。

（五）农民工社会保障有利于构建和谐社会

农民工的合法权益受到侵害是与构建和谐社会的目标相冲突的。和谐社会的建立的一个重要原则就是公平原则。公平原则意味着只要是我国公民，就应该享受最基本的国民权益和保障，国家不应该根据出身、来源地和职业等而区别地对待每个公民，而应提供均等化的服务，因为每个公民都履行了同等的国民义务和责任。如果没有公平待遇，那么各种歧视就会出现，纠纷就会接踵而至。城乡分治的户籍制度以及相伴随的各种制度安排实际上就是一种不公平的制度安排。这种不公平的制度安排如果持续下去，则不但不能建立和谐社会，还会使城乡之间的冲突愈演愈烈。因此，从建立和谐社会的目标出发，必须真正着手解决农民工的社会保障问题。

三、农民工社会保障的优先序安排

通过前述对农民工就业现状分析，我国目前的经济水平及现有制度决定了不可能对农民工的社会保障问题进行全面的保障。而农民工的社会保障问题亟需解决，因此，必须对农民工的社会保障各项目进行优先序安排。我们认为，对于农民工社会保障制度的安排必须根据当前农民工实际需要和政府人力财力，分清轻重缓急，有步骤、有计划地逐步建立和完善。针对农民工的社会保障的不同险种要采取分清主次，分步推进的方式来实施，不能不顾农民工群体的现实状况而对各个项目不分主次，一哄而上的来实行。当前，要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、采掘等行业参加工伤保险。各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题，农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。要抓紧研究探索低费率、广覆盖、可转移，并能够与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。具体而言，应当从以下方面出发：

（一）加快建立农民工的工伤保险制度

工伤保险是农民工当前最迫切的社会保障项目，也是解决好农民社会保障的着眼点。从屡屡发生的农民工工伤事故以及由此导致的众多的劳资纠纷，决定了农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目尽快优先得到确立。建立工伤保险制度，这是几乎所有建立了社会保障制度的国家普遍优先考虑的社会保障项目。这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，项目成本亦不是太高。对农民工来说，这是一种迫切需要的职业伤害风险分散机制，能保证其一旦遭受职业伤害就可以得到相应的赔偿；对用人单位来说，则是建立在《劳动法》和《工伤保险条例》基础之上的工伤赔偿机制，费用也不高；对政府部门及负责组织赔偿的部门来说，亦较易操作。而且，由于建立起农民工的工伤赔偿机制，用人单位将会更加注意生产经营过程中的安全卫生保护措施。

（二）积极建立农民工疾病医疗社会保险制度

建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障制度。由于农民工所从事的大多是脏、累、重、险的工作，劳动条件相对比较恶劣，生活、居住条件亦较差，患病是难以避免的。在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅给农民工带来身体的伤害，同时也可能会导致失业，从而因为失去经济来源陷入贫困。所以应当建立针对农民工的大病医疗部分的社会统筹保障机制，在最大范围内分散由于疾病给农民工带来的风险。在此基础上，有必要对农民工医疗保险进行一定的分类。那些在城市的工作相对稳定、有固定住所并将长期在城市工作的部分农民工，可以参加当地的各种基木医疗保险。那些流动性大、从事短期工作的农民工可以参加专为农民工设立的医疗保障制度。该制度缴费较低，可根据民工的实际情况设计不同的保障层次。具体而言，首先该医疗基金有个缴费的底线，所有民工都要按此标准缴纳，按此层次享受的待遇。在此基础上，如果农民工愿意还可以缴纳更多的保险金，相应享受较多的保险待遇。

（三）有区别地建立农民工养老保险制度

对拥有比较稳定的职业、相对固定的住所和单位，在城镇居住达到规定年限的农民工，应该考虑将他们纳入当地社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳办法可以参照城镇职工的标准执行。对无固定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，如制定一定范围内不同档次的缴费率由农民工自愿选择，同时规定儿雇用农民工的用人单位必须根据农民工所选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费。对进入城市从事经营性职业的自雇农民工则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。同时，为所有参加社会养老保险的农民工建立个人账户。

（四）建立农民工失业保险制度

针对农民工的就业状况极不稳定的现状，应建立农民工失业保险制度，实行“现收现付”制。但是由于城镇失业保险制度建设面临着巨大压力，企业在转制过程中面临的资金困难，使这项制度实施起来具有相当难度，鉴于此，应采取积极的就业促进措施或失业援助计划作为建设失业保险制度的有益补充。有条件的地方可以把农民工纳入城镇失业保险制度。如《四川省失业保险条例》把失业保险扩大到农民工，为签定劳动合同的农民上提供一次性生活补助金或生活补助费。条件还不具备的城市可为失业农民工提供一些帮助以渡过难关。如政府管理部门提供“公共劳动”为失业农民工提供“最低生存保障制度”。

参考文献：

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