农用地管理制度范文

导语：如何才能写好一篇农用地管理制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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论文摘要:土地流转与征用仍然是农村经济发展的焦点问题和主要矛盾，然而，土地流转与征用是经济社会发展到一定阶段的必然产物。解决问题主要是土地转移制度的改革，建立统一的土地所有制形态，逐步改变生产关系和土地所有关系，创新土地制度，建立与市场经济相适应的农用土地流转与征用制度。

随着家庭承包责任制在全国范围内的全面推行，农村生产力迅速恢复，土地征用的需求随之增加。同时，农用地转化、互换、租赁、股份合作制等多种流转形式也随之产生。目前，土地的征用虽然国家采取了一系列的措施，但是实施过程中仍沿袭了许多计划经济时期的做法，远远不能适应形势的发展要求。因此，通过探索市场经济条件下的土地转移与征用的适应性、保障机制，推进农用土地合理使用，实现土地资源的高效利用是现实国情的必然选择。

一、建立土地流转新机制

虽然近十年中，农用土地流转也取得了一定成效和经验，各地区根据自身的特点摸索出一些经验，如转让、互换、租赁、反租倒包以及用土地入股合作等多种流转形式。但从整体而言，各地方受经济发展缓慢情况的不同而不同。黑龙江省大多数地区土地合理流转情况差异较大，流转交易面小、范围窄、问题较多。目前，国家还没有形成可操作性的土地流转长效机制。因此，建立农用土地合理流转规范管理机制，有利于农村经济客观发展的需求。是对我国农村土地制度的必要补充和完善。对待农村土地流转问题，因循守旧只会错失发展的良机。应该是一切从实际出发，根除固有的与实际不相符的思想意识，与时俱进，转变观念，大胆探索，创造条件，在时机适宜的情况下积极推进农村土地流转健康发展。

探索建立通过市场调节土地流转的长效机制。针对目前黑龙江省土地流转的实际情况，迫切需要建立土地流转机制和市场中介组织，使土地资源按照规范程序合理流动。这样既有利于土地承包关系的长期稳定，要有利于推动土地流转进入市场。一是建立开放的按照市场经济规律运作的土流转机制，鼓励土地进入市场，通过市场机制形成合理的土地转让价格。同时引入竞争机制鼓励土地向生产能手集中，促进规模经营。二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，稳步发展民间中介组织。三是借鉴先进地区的经验，允许有条件的地方开展农村土地入股试点工作，及时总结经验，相关部门适时出台有关农地入股的文件，规范农地入股行为，保障农户的合法权益。

二、建立市场经济相适应的农地征用制度

目前，我国对农用土地的征用从法律上还不完善，而且在社会主义市场经济条件下的土地使用原则、补偿安置等也存在着一定的缺陷。因此，建立完善的市场经济适应的土地征用制度，既能满足农村土地进入市场的内在需求，还能适应我国保护农业用地的需要。

（一）以市场经济原则建立征地补偿机制，征地补偿应遵循市场原则，土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径

只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。对于被征收的土地，以土地的市场价格对其进行补偿，保障原土地所有人与土地使用人的利益。征地补偿费的计算应体现市场经济规律，应对农地先行评估，以评估的农地所有权、使用权价格为依据进行补偿。农地所有权、使用权价格评估，主要根据我省农地的生产力、农业用途的未来纯收益及农地对农民的保障作用来确定。

（二）为失地农民创造良好的社会环境

建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，做好失地农民的就业安置工作，确实保障失地农民的切身利益。一是做好农民的继续教育和专业技术培训，增强其劳动技能，提高就业能力。二是搭建就业平台，安置当地失地农村劳动力。三是鼓励失地农民自主创业，为失地农民提供减免税收等优惠政策。

（三）完善征地工作机制，改进征地工作方法

建立与市场经济相适应的征地工作机制，是征地工作的基础，严格土地征用管理制度和征地审批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保证。同时，建立合理的征地纠纷调解机制，保护失地农民的合法权益。

（四）建立农村失地农民的社会保障制度

尽快建立有效的农村社会保障制度，做好失地农民的就业安置工作的同时要改善农民的生活环境和医疗条件。重要的是建立被征地农民的养老保险制度，从根本上解决失地农民的生活问题。

三、土地制度改革的思考

土地问题的关键在于我国的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我国土地所有制结构不合理。在土地所有制结构改革方面，我们面临的最大问题是，土地资源的稀缺性和农村人口的不断增加之间存在着深刻的矛盾。虽然土地承包制最大限度地满足农民对土地所有权的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集体所有制处在一个极不稳定的状态。改变这种现状，可行的办法就是打破土地的二元所有制结构，统一实行土地的国家所有，然后再由国家根据社会收入分配，以转移支付的方式给农民以必要的补助。

在生产关系方面，建立统一的土地所有制形态，改变基于不同土地所有制关系而产生的不合理分配关系。在户籍管理制度不断改革，劳动人口频繁流动的今天，这样的改革更有现实意义。因为，在农村的劳动人口不断增加，而土资源十分有限的情况下，按照既有的土地承包制度设计，总有一天会出现人口的增加导致农村土地无法承载的情况。

土地的所有关系，确实是我国目前农村改革无办法的办法问题。但是，解决这个问题，农村土地的国有化应当是我们未来改革的方向。其实，在现代社会，“民享”比“民有”更加重要，在土地国有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解决农民的社会保障问题，农村的贫困问题可能也就迎刃而解了。

还有，在未来解决农村土地问题，要改变以下观念：

第一，要改变农村土地集体所有有利于保护农民利益的观念，将虚拟的农村集体土地所有制改为国家所有制，建立统一的土地所有和土地管理制度。第二，要正视人口不断增加与土地资源稀缺之间的紧张关系，从动态的角度进行土地制度的科学设计。第三，在改变二元户籍制度之后，允许现在的农民自愿选择与国家建立新型的土地使用关系，打破许多地区单一的土地承包法律关系。第四，在土地的流转过程中，国家应当考虑征收土地税或者设立土地基金，服务于建立社会保障制度。第五，在改变土地所有制关系之后，国家应当根据不同地区生产力发展情况加大政府的财政转移支付力度。

在过去的20多年里，农村改革已经取得了很大的成效。但是，现在看来，从上个世纪的90年代到现在，农村改革缺乏制度创新，土地承包制度30年不变，固然为稳定农村的土地生产关系创造了条件，但由于土地承包制度无法应对农村经济不断变化的情况，因而在一些地区已严重变形，导致农民仅依靠土地生活普遍相对贫困的境地。

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关键词：土地流转 农业建设 重要作用

1.当前柳州市土地利用状况及社会发展情况

1.1 据2005年统计数据，柳州全市土地面积1861654h。土地结构为：农用地1443653h，占总面积77.5%；建设用地60686h，占3.26%，未利用土地357315h，占19.19%。在农用地构成中，耕地总面积为332688h，占农用地的23.04%；柳州市以林地为主，林地面积976522h，占农用地面积67.64%；园地20369 h，占农用地的1.41%；牧草地42689 h占农用地的2.96%；其他农用地71384 h，占农用地的4.9%。可见，全市耕地面积十分有限，必须管护好、利用好，使其为农业增产、农民增收发挥更好的作用。

1.2 柳州市为少数民族聚居区，现辖6县、5区，2008年末，柳州市总人口364.90万人，其中农业人口236.45万人，占64.8%；非农业人口128.45万人，占35.2%。

1.3 2008年，柳州市实现地区生产总产值909.85亿元。其中：第一产业增加值86.75亿元，第二产业增加值548.96亿元，第三产业增加值274.15亿元，三个产业比例为9.53:60.34:30.13。可见第一产业在地区生产总产值中所占的比例相对较低。

1.4 近几年，随着市、县、区城镇化发展水平的不断提高，受第一产业收入偏低的影响，农村劳动力不断向二、三产业流动和转移，在第一产业从事农业生产的劳动力日趋出现老龄化的现象，农村耕地复种指数偏低、个别地方出现弃耕丢荒的现象，需要通过土地流转，探索农业生产新模式来提高农业生产效益。

2.土地流转工作存在的困难和解决办法

2.1 农村农户思想认识不足。要做好土地流转工作，我们首先要做好农村基层农户的思想工作，向他们宣传国家的土地使用承包权属政策，分析土地流转利弊关系，讲明使用及权属问题，剖析效益及远景目标，并得到他们的接受和支持，让农民放心、安心、愉快地支持土地流转工作的开展。

2.2 土地流转后缺乏成功企业或农民专业合作社的领头带动。作为政府职能部门和农业主管单位，要认真为农村农户把好关，选好主，把有能力的企业引到农村发展，把有发展前景的行业带到农业领域。以第一产业为基础，推动二、三产业在农村的健康发展。

2.3 土地流转后需要选择1-2个核心产业进行规模化生产和经营。需要农业企业和农民专业合作社的管理层做好充分的市场调查和预测，发展“一村一品”的农业产业，并拓展产业链，统一谋划和管理，提高农产品附加值。只有这样，才能更好地发挥土地流转的最大效益，体现土地流转的价值。

2.4 农业企业或农民专业合作社需要有现代农业生产技术支撑。有效推广现代农业生产技术在农业企业和农民专业合作社的普及应用，提高农副产品的竞争力和经济效益，有利于土地流转工作的顺利开展。

2.5 农业企业或农民专业合作社的创建成立，往往面临启动资金困难的问题。这就需要政府各职能部门在资金上给予扶持和帮助，以扶持更多具有现代农业生产理念和“名、特、优”农产品生产的企业和合作社来带动农民生产，提高农民收入，扩大农业生产。

2.6 农业企业和农民专业合作社需要有完善的经营管理制度和章程，以保障业主、各股东和农民的自身利益，达到共同富裕的目的。制度越完善，土地流转工作越容易开展，农户和农民越容易接受和支持，现代农业生产理念和技术越容易得到实施和普遍接受。

3.土地流转对推动现代农业建设中的重要作用

3.1土地流转工作对农业增效、农民增收起到积极的促进作用。农户以土地作为生产资料融资入股或者租赁参与农业企业的生产经营，也有利于推进“公司+基地+农户”的新兴经营模式，农民可以实现离土不离乡的工作愿望。生产固定资产建设和流动资金投资由企业负担，可以减轻各农户生产投资的压力，农业劳动力除日常参加企业的农业生产从企业领取工作薪金外，年终还可以参加企业的利润分红，达到共同富裕的目的。

3.2 土地流转工作是实现农业规模化生产的重要途径。消除一家一户小规模经营和农业生产日常管理的诸多不利因素，土地由企业集体统一规划和耕作，有利于实现“一村一品”的生产模式，有利于推动“名、特、优”农产品的生产开发，可以提高土地复种指数、土地肥力和适时安排耕地的休眠，对推动农业增产、农民增收更为有益。

3.3 土地流转工作对提高农民的生产技术和农产品质量起到促进作用。土地由农业企业统一经营耕作，企业负责制定和采用统一的日常田间生产管理技术，统一的采收、包装、储藏、运输、深加工、销售、服务和结算业务，便于农作物防虫抗病，有利于绿色农产品的生产，建立农副产品生产基地可追索标识，以保障农副产品的质量。

3.4 土地流转有利于农业机械化的普及和农业新成果的转化。通过对农户家庭小规模生产的整合，对耕地进行整理，便于农业机械化生产普及利用，提高劳动生产力。也有利于农业科研新成果、新技术、新方法得到更好的推广应用，使其转化为新的农业生产增量，提高农业收益。

3.5 土地流转有利于推进社会主义新农村建设和城镇化建设的进程。土地流转除了对耕地进行整合整理，对农村管理制定规范有效的管理制度和分配制度，还可以对农村住房、道路、环境、供水、供电管网等建设进行统一规划，实现新农村建设新风貌和城镇化建设的新动力，有利于农村新农合的普及和农村养老制度的落实实施。

3.6 土地流转有利于休闲观光农业和乡村旅游业的发展。通过对散户经营的土地流转整合，可以美化村风、村貌，加之整洁统一的工厂化农业生产模式，有利于休闲观光农业发展和乡村旅游业的开发，促进农村发展二、三产业，拓宽农民增收新路子。

4.结论

当前，我国城市二、三产业发展较快，原来比重较大的农业劳动力不断向二、三产业和城市流动转移。农村农业生产劳动力日趋老龄化和相对减少，农村耕地复种指数偏低，甚至有些地方出现弃耕丢荒的现象。这就要求政府、农业管理部门和农技人员深谋远虑，出谋献策，为现代农业发展和农民增收做好各项指导工作。

参考文献：

1.闫友明.《确保农民人均纯收入增长12%》--《柳州日报》第一版，2012-2-25。

2.杨来光.《柳州市土地资源开发利用保护对策的思考》；《广西农学报》2011增刊1，P100。

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关键词：非法占用农用地罪；行为特征；司法治理；策略

农用地的非法占用和大量毁坏，威胁着人类社会可持续发展。规范农用地利用行为，减少因非法占用农用地造成的次生环境问题是政府的重要责任。从1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)的“非法占用农用地罪”，有效地阻止了对土地、林地、草原等农用地的破坏行为。然而，目前对非法占用农用地罪的研究仍多限理论层面，专门针对非法占用农用地刑事案件的实证研究较为缺乏。而且，少量实证研究层面的研究仅限于行政机关人员或者司法工作人员对经办案件的经验总结，存在覆盖地域小、样本数量少、代表性不够等问题。为此，笔者拟以中国16个省(市、区)2003—2014年间200份非法占用农用地罪案件的判决书为样本①，对非法占用农用地案件的整体情况与司法适用现状进行分析，从而为预防和惩治非法占用农用地犯罪行为提出立法和司法方面具体的可操作性建议。

一、非法占用农用地的主体及其行为特征

200个非法占用农用地案件样本囊括贵州、河南、四川等16个省份，涵盖2003—2014共12个年份，案件数量在2009年达到高峰，随后迅速减少，但自2011年以后，数量又开始往高处爬升。这种波浪式发展态势表明非法占用农用地的行为并未得到有效控制。案件发生地排名前五位的是河南、四川、陕西、贵州和湖南，共占总案件的78%，其中仅河南就占24%，与其人口稠密、土地需求较大有关。就西南地区的省份来看，云南、贵州、四川三省案件高达72件，占总案件的36%。这与其山地众多、森林资源丰富有关。河南与陕西的案件高达79件，占总案件的39.5%，与当地丰富的煤矿资源密不可分。

1．犯罪行为主体与对象

被告人主要分为三种类型：年满16周岁并具有刑事责任能力的自然人(主要为农民)、单位(法定代表人、项目直接负责人)、村民委员会。200个非法占用农用地案件中，自然人犯罪有179件，占89.5%。单位犯罪有21件，占10.5%。以村民委员会为被告的案件有4件。根据《土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。从统计分析结果来看，200个样本案件中未发现农田水利用地和养殖水面被非法占用的案件，只有耕地、林地和草地成为非法占用农用地罪的犯罪对象，其中，有非法占用林地案件109件、非法占用耕地案件86件、非法占用草地案件5件。非法占用林地和耕地，占全部案件的97.5%，是非法占用农用地犯罪行为的主要对象。另外，在非法占用耕地的案件中，有36个案件基本农田被非法占用，占该类别案件的42.86%。由此可见，尽管中国土地行政和刑事立法对基本农田的保护制定了严格的法律政策，但非法占用基本农田现象仍然比较普遍。

2．犯罪行为类型与原因

非法占用农用地行为可以归为三种基本类型：其一是将农用地转为建设用地，如建厂、建房、建设水电站等；在农用地上进行矿产资源开发活动，如采矿、采砂等也可认为是转为建设用地。其二是将耕地转为其他农用地，如开垦林地、挖塘养鱼等。其三，转为其他用途，如毁坏、堆放、取土等，使农用地无法进行农业生产。统计结果表明，将农用地转变为建设用地案件有118件，占59%；转为其他农用地的案件有55件，占27.5%；转为其他用途的有27件，占13.5%，农用地以各种变相形式转为建设用地现象尤为严重。为谋取经济利益而非法占用农用地的案件共180件，占总数的90%。非法占用农用地罪的犯罪原因主要是直接利用农用地自身价值或其内含价值，短期内取得巨大收益。“以非法占用农用地为代价可以获取成本的节省，农用地的自身价值与其内部财产性利益大。”[1]尤其是森林、矿产资源丰富的省份，无需较多经济投入，就可以开采煤、锰等资源，短时间内即可牟利，经济效益高。村民委员出于“政绩”动机，为避免集体土地闲置，将土地出租获得经济价值，将所获收益分给成员。部分农民和防护林管理人员“贪图眼前利益，法律意识淡薄”，为了增添收入，进行垦荒或将林木砍伐后建造房屋或改种经济作物，非法占用农用地以获取不当收益。

二、非法占用农地行为司法治理与缺失

从案件审判的角度出发，将200个非法占用农用地案件相关统计数据和具体审判实践与环境法、刑法的相关理论相结合，从犯罪事实认定、刑罚适用(法律适用和量刑)两方面对非法占用农用地刑事案件审理中的具体问题进行研究分析。

1．犯罪事实认定及其缺失

对非法占用农用地的认定，可以从“非法占用耕地、林地等农用地”和“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”两方面的犯罪事实进行分析。对“非法占用耕地、林地等农用地”的认定，司法解释并未明确规定。理论界关于“非法占用”存在理解上的分歧。有学者认为，“非法占用农用地，是指未经审批、登记、核发证书、确认土地使用权等法律规定的程序，或者使用欺诈等不正当手段取得使用权等，违反土地利用的总体规划或者计划，擅自占用耕地、林地等农用地的行为。”[2]一般认为应包括三种形式：未经批准而擅自占用农用地；少批而多占(即不按批准或超过批准)用农用地；以欺骗手段骗取批准农用地。在200个非法占用农用地案件中，少占多用有4件，欺骗手段有1件，未经批准形式最为常见，占案件数量的97.5%。其原因主要有以下几点：一是缺乏法律意识，在不知土地的占用需要批准的情况下犯罪。二是农用地之间没有明确标识，只能根据外观或者传统的利用方式判断农用地的性质。三是在招商引资、招标背景下，相应的批准手续默认由村委会或乡政府代为办理。四是相关部门监督办理批准手续的工作不到位，导致非法占用农用地行为的长期存在。另外，社会历史原因致使地域性未经批准而非法占用农用地的行为盛行。需要注意的是，“处于办理手续过程中”在司法实务中也被视为未经批准。这是因为非法占用农用地罪的一个显著特征，就是该行为的行政违法性。只要未完全办理占用农用地手续而先行施工的行为，就符合非法占用农用地罪的构成要件。因此，对于农用地性质的判断，应该先以土地登记为准，登记不明时，应以实际的状况进行认定。对“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的认定，相关专业机构鉴定情况如表1所示：关于农用地的三个司法解释，分别对“造成耕地大量毁坏”、“造成林地大量毁坏”、“造成草原大量毁坏”的认定进行了规定。尽管三者关于“大量毁坏”的认定上略有区别，但都将造成耕地、林地和草原种植条件严重毁坏或者严重污染作为认定的标准。然而，在司法实践中如何认定耕地、林地或草原遭到“严重毁坏或严重污染”，既没有规定相关的鉴定机构，也没有规定鉴定的标准和鉴定的程序。可以看出，200个案件样本中，125个案件裁判文书中明确指出了鉴定机构的名称，但涉及鉴定机构众多,主要鉴定机构有国土资源局、林业局、林业调查规划队、林业司法鉴定中心；其中鉴定土地毁坏程度的机构有农业保护监测站、土壤肥料研究所、农业局等。其中有2件关于国土资源局是否享有鉴定资质争议的案件。争议较大的是鉴定机构是否享有鉴定资质、鉴定报告是否符合鉴定的标准和鉴定的程序、鉴定报告的认可度等。首先，依据《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》的规定，国土资源局享有指派工作人员对毁损的耕地进行勘测后作出鉴定意见书的资质。其次，《非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法》进一步明确国土资源行政主管部门可以委托专业检测机构进行检测或者认定，但专业检测机构并没有相应名录，认定报告只需国土部门的认可，缺乏相关监督。再次，《办法》虽确定了地面硬化、耕作层破坏两种毁坏类型以及不能用于涉及人体健康的农作物种植的严重污染的类型，但存在“对于三种类型的具体定义、类型判断没有明释；毁坏程度没有进一步细分，即没有毁坏的等级标准；耕地的恢复成本和恢复难易程度没有考虑其中；不同质量的耕地没有区别对待等缺陷。”[3]此外，对于耕地毁坏的认定设置了前提条件，即必须非法占用耕地进行非农建设，且达到了法定的面积才会进行认定。若是合法占用的情况如何处理，并未提及，是另一缺陷。

2．刑罚适用及其缺失

在200个非法占用农用地案件中，一审案件有194件，占总案件的97%；上诉案件有6件，占案件总量的3%，并且无再审案件。上诉案件维持原判有4件，占上诉案件的2%。2个改判案件均因量刑过重提起上诉，法院在综合考虑被告人犯罪情节后，改判适用缓刑或者减少罚金。表明非法占用农用地上诉率低，再审率为0，案件审判质量较高。在200个样本案件中，有189个案件被告被判处有期徒刑，占样本总量的71.59%；28个案件被告被判处拘役，占样本总量的10.61%。司法实践中，由于非法占用农用地并造成农用地严重毁坏或者严重污染，一般情况下，土地恢复费用往往较高，所以大多数案件的被告人被判处有期徒刑。非法占用农用地案件中有259个被告人被处以罚金，占被告人总数的98.11%。换言之，除免于刑罚的5个被告人，其他被告人都被科处了罚金。有42个被告人被单处罚金，占被处以罚金刑被告人总量的16.22%。有217个被告人被并处罚金，占处以罚金刑被告人总量的83.78%。从样本案件量刑情况看，判处的罚金数额波动幅度较大，最低为1000元，最高达700000元。各地的裁判标准仍有较大差距，在犯罪情节基本相同的情况下，被告人被判处的刑罚存在较大差异。这是因为刑法只是笼统规定“并处或单处罚金”，并没有确定罚金数额，实务中罚金刑的判处主要依靠法官进行自由裁量，但这种无限额罚金制度既缺乏可操作性，也极易造成法官量刑的不统一。非法占用农用地案件被告人普遍认罪态度较好，能够坦白交代，认识到自己行为的社会危害性，有悔罪表现，并且绝大部分被告人为初犯。在264个被告人中，共有19人有自首情节。在量刑情节上，非法占用农用地罪有一些有别于其他犯罪的情节，如积极赔偿生态修复费、能主动将毁坏农田予以复耕、积极预交赔偿款等等。在司法实践中，根据刑法规定，未经批准将一种农用地转变为另一种农用地同样可能构成非法占用农用地罪，这种非法占用的情形是否可以作为一种量刑情节，司法实践还不统一。笔者认为，在目前的制度背景下，此类情节应当被视为量刑情节予以考虑。针对环境刑事犯罪，存在旨在恢复被犯罪行为破坏的环境资源的非刑罚处置措施，即环境刑罚辅助措施。在司法实践中，非法占用农用地罪的刑罚辅措施主要是以恢复土地原状、种植林木等方式赔偿受害单位损失。在判决中通常会明确被告人在某个时间之前，完成土地的恢复、林木的种植等，但对于验收单位、验收标准、验收时间等没有明确。另外，刑罚辅措施的执行与刑罚的执行之间如何衔接，也存在一些问题。如马某非法占用农用地罪案件中，要求被告在刑满释放后三年内以种植林木的方式，赔偿因非法占用农用地行为给受害单位造成的损失。这样判决的合理性值得商榷。从目前的刑事司法实践看，对非法占用农用地犯罪人判处的刑罚以主刑为主，法院适用刑罚辅措施的运用较少，判处的罚金数额波动幅度较大，需要对自由刑量刑幅度、量刑标准进一步研究从而规范法院裁量行为，保证量刑均衡，维护司法统一。如何在非法占用农用地刑事案件中合理运用刑罚辅措施仍将是今后需要继续研究的课题。

三、非法占用农地行为司法治理的优化

农用地的保护关系到中国的粮食安全。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对农用地实行特殊保护，是中国土地管理的基本政策。将农用地转为建设用地和其他用途等违法行为规定严格的刑事责任，对于防止建设规模的无序扩大、合理开发利用土地、稳定农业生产、维护粮食安全，等方面具有重要意义。对非法占用农用地的行为，一方面要做好农用地保护政策的法律宣传，另一方面，要根据具体行为动机依法依规进行治理。

1．加强源头预防机制和专项治理

首先，非法占用农用地罪造成的往往是公共资源的损害，且这些损害长期才得以修复，加强对非法占用农用地犯罪相关的法制宣传和预防，才是减少犯罪、保护农用地资源的关键。要加强农用地保护政策的法律宣传，增强民众的法制观念。在农用地间设置明确的界碑与标识也是当前预防占用行为的重要环节之一。只有明确了农用地的界限，存在明确、可识的参照物，才能使民众明确认识农用地的性质并更好地予以保护。其次，非法占用农用地案件不仅多发于经济相对落后、资源丰富的边陲地区，也常发生于人口数量众多、土地较少的地区。根据不同地区的不同特点，土地管理部门及国土资源部门等行政机关既要做好占用农用地的审批工作，又要采取有针对性的具体措施予以监管，如做好土地占用的隔离线等，及时遏制非法占用农用地的行为。既要预防，又要监管，双管齐下，才能从源头上减少非法占用农用地的行为。

2．区别运用相应的行政或司法处罚

当前，出于谋取经济利益的动机，以各种变相的形式将农用地转为建设用地的现象比较严重，只有加强对非法占用农用地的法律规制和司法处罚，方能筑牢粮食安全的最后防线。不过，就200个非法占用农用地的样本而言，有些案例是否需要规定刑事责任予以规范，值得进一步研究。根据现行立法，未经批准将一种农用地转变为另一种农用地同样构成非法占用农用地罪，但是，有49例案件是农民将一些荒芜的林地开垦为农地，在多数情况下，属于土地资源的合理开发利用行为，如果仅仅因为未办理行政审批手续而被法院认定为非法占用农用地罪，虽然在法律适用上是正确的，但是从法律效果来看，将此类行为认定为有罪，确有与非法占用农用罪立法原意相悖之嫌。而对超过土地使用权的使用期限而未办理继续使用农用地手续的2个案件，是否属于刑法第三百四十二条所规定非法占用农用地的形式，值得研究。未办理相关的继续使用农用地手续，只是违反了相关行政管理法律法规，如继续按原用途使用农地，不能被认定为“改变被占用土地用途”，因而不符合非法占用农用地罪的犯罪构成。另外，非法占用农用地罪中的闲置农用地问题，涉及到对农用地的解释。因为运用实质解释方法，长期被闲置的规划中的耕地，并不完全属于刑法中的耕地。当农用地的非法占用达到数量的定量值以上，并造成其严重毁坏或严重污染时，刑法所保护的法益才受侵犯，此时刑法才会介入。诸如4个案例中村委会为避免农用地闲置而开发利用土地资源但未履行相关行政审批手续的行为侵犯的仅是行政管理秩序，不应该被认定为犯罪。为村民做好事、谋福利的村委会，却要承担刑事责任，虽合法却不尽合理，而出租土地坐享租金的村民却因土地数量不够不会受到惩罚，导致农用地的保护出现法不责众的尴尬现实。此类案件反映出农用地管理制度仍存在悖论：农用地可以被长期闲置，为避免农用地闲置而开发利用土地资源的行为却可能构成刑事犯罪。在现行的制度背景下，法院应将这种非法占用的情形作为一种量刑情节予以考虑。在未侵害环境公益的情形下，需要进一步研究此类行为不入罪的可能性和必要性。在司法处罚方面，法院对刑罚辅措施的运用较少，判处的罚金数额波动幅度较大，需要对自由刑量刑幅度、量刑标准进一步研究从而规范法院裁量行为，完善刑罚体系，保证量刑均衡，维护司法统一。在刑罚设置上，非法占用农用地罪的法定最高刑仅为5年，与可能造成的危害后果不相适应，因此，应对现行的量刑幅度进行完善，并根据罪行相适应的刑法原则准确定罪量刑。在罚金刑的设置上，目前适用的无限额罚金制，使得罚金刑的判处陷入量刑不统一、操作性不强的窘境。罚金的多少如何与非法占用农用地的数量挂钩，是不是可以出现一种裁量基准，给予法官在适用罚金上相应指导建议，以对罚金数额进行一定程度的明确，从而公正公平地适用罚金刑。

3．确保非法占用农用地的公平鉴定

非法占用农用地导致的农用地毁坏和污染鉴定对法院的判定至关重要。正规的司法鉴定机构和专业的鉴定人员、规范的鉴定程序和科学的鉴定方法，是非法占用农用地刑事案件立案追诉和定罪量刑的基础与技术保障。而在实践中，农用地毁坏鉴定的法律规定并不完善，法律供给不足，缺乏具体且可操作的农用地毁坏鉴定评估技术规范和管理机制，鉴定机构资质混乱[4]且缺乏第三方的监督机制，缺乏统一的国家级鉴定标准对各地相应的鉴定标准进行规范，致使农用地毁坏造成的经济损失难以量化，生态效益的损坏更是难以认定。因此，为更好地指导司法实践，应进一步出台相应司法解释，对统一的国家级鉴定标准、鉴定机构资质、鉴定程序等问题一一明确，并设置相应的第三方监督国土资源部门的认定行为。对于耕地毁坏的认定标准应该将耕地的质量、耕地恢复的难易度和成本考虑在内确立毁坏的等级标准，从而区别对待不同质量的耕地，确保司法鉴定“有法可依”，保证司法的统一，从而确保鉴定结果的科学性和准确性，减少实务中对鉴定结果的争议。

4．建立土地限制利用补偿金制度

农用地保护更大程度上涉及的是公益的保护，而利用农用地产生的经济利益属于私益。为了公益而限制土地利用，从正当性上看，应给予一定的补偿。如对于集体所有的土地，可以通过给予一定的集体土地限制利用的补偿金，村民委员会便不会因为所谓“政绩”，为了使集体土地不被闲置，为村民谋取利益而冒险犯案。而在有一定经济补偿的情况下，再非法利用当属法律意识问题。

作者:晋海 胡漫漫 单位:河海大学法学院

参考文献：

[1]蒋兰香，吴鹏飞，唐银亮．环境刑法的效率分析[M]．北京：中国政法大学出版社，2011：214-265．

[2]冯军，李永伟．破坏环境资源保护罪研究[M]．北京：科学出版社，2012：151-165．

篇4

关键词:农地流转;田地;农村;农业;农民

中图分类号:F320.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)19-0050-02

为探索农地流转的有效形式和途径,加强农地流转管理与服务,笔者对湖南省永州市道县清塘、祥霖铺、柑子园3个乡镇6个村的农地流转情况进行了实地走访与问卷调查,并就如何有效推动农地流转进行了一些思考。

一、主要形式

调查发现,湖南省道县农村土地流转主要有转包、出租、互换、转让、股份制等八种形式。在调查的6个村中,2009年以来流转土地面积2 657.6亩,占6个村耕地总面积的32.4%;流转土地户数1 456户,占总户数的59.8%。

1.转包。6个村中,转包面积1 341亩,占流转面积的50.5%;涉及农户1 054户,占流转户数的72.4%。这是目前道县最为普遍、流转面积最大的农村土地流转形式,但由于流转多采取自愿协商或口头协议的方式,未在县镇村办理相关手续,所以不具备法律效力,不受法律保护。

2.出租。6个村中,出租面积213.3亩,占流转面积的8.0%;涉及农户96户,占流转户数的6.6%。

3.互换。一是农民在集镇或是人口密集区域用责任田换田建房。6个村中,换田建房13户,互换面积24亩;二是为方便生产与管理,协商调田。6个村中,互换面积120亩,占流转面积的4.5%;涉及农户46户,占流转户数的3.2%。

4.转让。6个村中,转让面积75.3亩,占流转面积的2.8%;涉及农户31户,占流转户数的2.1%。转让后原土地承包关系自行终止,承包期内原承包户的土地承包权和经营权部分或全部失去。如果承包户转让后没有农业收入以外的稳定的经济来源,可能导致承包户失去生活来源。若这种情况大量发生,则将形成数量巨大的无业游民,危及社会稳定。

5.代种。6个村中,代种面积168亩,占流转面积的6.3%;涉及农户123户,占流转户数的8.4%。代种除了农户个人行为外,也有部分村委会为避免田地抛荒,对承包户不愿耕种的田地请人代耕代种。

6.土地股份合作制。道县的土地股份制没有按照严格的股份制度来运行,但已初具模型。清塘镇小坪村500亩牛场就是采用土地股份制形式进行重组流转的。6个村中,合作制面积500亩,占流转面积的18.8%;涉及农户32户,占流转户数的2.2%。

7.反租倒包。这种形式对促进土地经营权的适当集中,发展规模经营有好处,但具有比较强的行政色彩。6个村中,反租倒包面积180亩,占流转面积的6.8%;涉及农户62户,占流转户数的4.3%。柑子园乡五福村成片种植烤烟主要采取了这种方式,租金每年每亩80元,道县白马渡库区、上关万亩脐橙基地100%的土地采用反租倒包方式进行土地流转,祥霖铺万亩脐橙基地95%的土地采用反租倒包方式进行土地流转。

8.抵押。新出台的《承包法》实际上已经将农村土地经营权物权化了,土地可以进行抵押担保。调查的6个村中,抵押面积60亩,占流转面积的2.3%;涉及农户12户,占流转户数的0.8%。

二、问题分析

(一)流转规模不大,地区分布不平衡

虽然农地流转在中国农村较为普遍,大部分地区均存在一种或多种形式的农地流转,但从流转规模上看,无论是各种形式的流转还是总流转,规模都不大。据调查,2009年底止,全县农村土地流转面积达48.98万亩,占农用地总面积的15.76%。其中,耕地流转面积18.98万亩,占耕地总面积的29.8%;林地流转面积24万亩,占林地总面积的10.83%。

(二)隐形市场不少,流转操作不规范

1.农地外部流转不规范。受市场供求关系影响,城镇国有土地使用权出让价格通常是农用地转用价格的十几倍乃至几十倍,导致了农用地转用操作中出现了两种不规范做法。一是化整为零法。即地方政府在农地征用中的操作不规范,表现一次征用、分次审批,或先征用后审批、只征用不审批、征而不用等。二是隐形市场化。即农村集体组织和农户不经审批私自将农用地转为非农建设用地(如建工厂等),形成所谓的非农建设用地流转隐形市场。

2.农地内部流转不规范。一方面法律要件不规范。大部分流转协议内容简单、格式不规范,对流转双方责、权、利的界定不明确,而且多以口头协议代替书面协议。在调查的6个村中,2008年来口头协议98份,占协议总数的87.5%;书面协议14份,仅占协议总数的12.5%。另一方面程序办理不规范。农地流转中一般未按规定程序办理相关手续,绝大多数以农户之间的私下协议方式进行,表现为典型的隐形流转。

(三)农地市场不小,流转供需不均衡

1.潜在供给较大。一是变相流转存在。大部分农地因缺乏需求而无法流转,从而导致土地粗放经营或撂荒。二是农地价格低廉。受中国严厉的农用地保护政策的制约,农用地转用的实际市场供给远小于市场需求,因而各种隐形的农用地转用大量出现。

2.实际供需错位。农户更愿意将耕地转出非耕地,而不是将非耕地转入耕地或转出其他农业用地的原因有:一是风险较大。耕地存在较低的成本收益率和经营的负收益值。在调查的6个村中,有1 020亩流转耕地被承包户用于种植烤烟,原因就是烤烟属于投资回报周期短的经济作物,有政策支撑,收益可观。二是投入有限。目前耕地的基础设施落后,而农户家庭的投入相当有限。三是回报缓慢。耕地回报周期较长,流转后经营者需对农地进行再次投入,且风险较大。至2009年,全县已建成脐橙基地5.5万亩、工业原料林基地22.14万亩,其土地都经过了流转,这类的投资较大,回报周期一般是四至八年,一般的家庭户是难以承担的。

(四)政府参与不多,主体构成不合理

据相关部门数据分析,道县农地流转主体呈多元化。一是农村村组集体。全县经村组集体通过反租倒包等方式受让10亩土地以上的种植脐橙、烤烟、大豆等的农户6 000余户,流转土地面积达2.6万亩。二是农村专业大户。全县受让10亩土地以上的种植水稻、烤烟、大豆的农户2.8万户,经营林地面积在500亩以上的大户59家,农业生产专业大户的流转土地占总面积的6.8%。还有一些外地投资商也到道县承包土地发展种植业。三是专业合作组织。全县有18家农民专业合作组织参与了土地经营流转。四是农业加工企业。全县有15家农业加工企业采取“公司+基地”的模式建设农业产业化基地。如岳纸集团、贺达造纸公司等企业在道县租种土地,建立原料基地。五是其他经济主体。道县参与农地流转的主体构成不合理,表现为缺少县、乡政府及村支“两委”参与,多为农民自愿流转。

三、对策建议

1.建立农村劳动力转移的长效机制。一是建立健全劳动力用工制度。目前全国统一、公平竞争的劳动力市场还远未形成,农村劳动力的自由择业权利得不到保障,公平对待进城民工的政策环境还未形成。必须进一步深化劳动就业制度改革,建立健全公平自由的劳动用工制度。二是构建劳动力市场体系。目前中国的劳动力市场在市场规模、市场管理、信息传递等方面还很不完善,甚至有些地方以“安排再就业人员”为借口设置障碍,来削弱农民进城就业的竞争力。要在政策上扶持劳动力市场的发展,构建城乡一体、竞争有序、高效公平、开放的劳动力市场体系。三是制定公平进城民工政策。加强劳动法制和市场规则建设,对城乡劳动力一视同仁,确保进城民工的劳动权益和劳动安全,使之享受与当地居民同样的基本公共服务。四是改革城乡户籍管理制度。现行的城乡二元户籍管理制度限制了农村剩余劳动力向城镇转移,成为了制约农地使用权流转的重要因素之一。

2.健全农地流转的宏观调控机制。一是设立宏观决策咨询机构。由土地政策研究家、学者、相关部门领导共同组成,负责提供农地流转宏观决策建议,审议行政区域的农地流转政策法规,对重大农地流转行为实施监督和指导。二是成立农地流转管理机构。指导并规范土地流转行为,加强农地流转的规范化管理和专业。三是加强农地流转执法监督。建立健全中国农村土地流转方面的法律法规,使土地流转有法可依。政府部门要逐步完善和强化土地流转的执法监督机制,加大执法监督力度。

3.健全农地流转的微观调节机制。一是培育和发展农地流转的市场机制。通过市场机制配置土地资源,重新组合资金、技术、劳动力、信息等生产要素,改变传统的农业经营模式,提高农业生产的经济效益。建设农村土地流转制度的本质就是建设农村土地市场,应重点培育和发展农村土地所有权市场和农村土地使用权市场。二是建立和完善农地流转的价格机制。受土地的质量、区位、收益和市场供求等因素的影响,土地价格在不同的地段、用途和利用方式上存在着差异。要对农地实行有偿使用,建议土地管理部门着重建立和完善农地流转的价格机制,分门别类确定流转价格体系。

4.健全土地流转配套改革服务机制。一是完善农村社会保障机制。将已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。加大对农村社会保障的财政投入力度,探索推进新农保建设,进一步稳定新农合制度,促进最低生活保障体系向农村延伸,让农民放心地流转土地。二是建立农民利益保护机制。近年来,由于制度不完善,出现了任意变更家庭承包关系、流转利益分配不公、为招商引资强迫农户低价流转等不少损害农民利益的行为。必须从制度上稳定长期的土地承包关系,推行有限政府和责任政府,增强农民的维权意识。三是完善农村社会化服务体系。近年来,以农业集体经济或农民专业合作经济组织为基础,以政府专业经济技术部门为依托,以涉农企业和个体服务为补充,多层次、多渠道、多种经济成分并存的农业服务体系网络得到了良好发展,这种发展模式值得在较大范围内建设和推广。

参考文献:

[1]刘凡,等.产权经济学[M].武汉:湖北人民出版杜,2002:83.

[2]盛洪.现代制度经济学(下卷)[M].北京:北京大学出版社,2002:222.

[3]邹东涛.经济中国之制度经济学与中国[M].北京:中国经济出版社,2004:7-16.

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[5]马健,黄孟欣.广东江门健全服务促流转[J].农村工作通讯,2009,(9).

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[7]学习中心组.土地流转:城乡一体化新路径[J].理论与当代,2008,(12).

篇5

张期以来，人们对森林的认识比较单一，很少考虑森林被破坏所造成的生态损失。森林是一个开放的系统，通常包括林地、多种植被类型以及生活在林区的动物等多种资源。2011年，渝东某县级检察院共受理非法占用林地案件2件3人，滥伐林木案件10件10人。现从中抽出三类较典型的案件进行分析。

一、非法占用林地案件

[案例一]2010年11月，被告人饶某、陈某与某镇双河村3组村民签订了流转土地协议，用于种植经济林木。2011年2月中旬，被告人饶某、陈某未经林业部门批准，擅自雇请工人用挖机、铲车等工具挖露天煤矿，占用并毁坏林地23亩。2011年6月公安机关以非法占用农用地罪移送审查，检察机关以非法占用农用地罪向法院，法院以非法占用农用地罪分别判处饶某、陈某有期徒刑十个月，缓刑一年。

刑法修正案（二）将刑法第342条修改为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”刑法修正案（二）将原刑法第342条“非法占用耕地罪”修改为“非法占用农用地罪”，增加了对非法占用林地追究刑事责任的规定。同时，最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条规定，非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上的，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

在刑法修正案（二）之前，对毁林占地的行为是按照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗伐滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》第10条第一款，“因进行营利性生产违反规定而毁坏生长中的林木，情节严重的，应根据其犯罪行为的特点，分别依照刑法第125条（破坏生产经营罪）或者第156条（故意毁坏财物罪）的规定处刑。而且“故意毁坏财物罪”和“破坏生产经营罪”均有结果加重情节，即有“数额较大”和“数额巨大”两档量刑。相反，非法占有农用地罪只有“数额较大”一档量刑，即不管占用多少林地、砍伐多少林木都是五年以下有期徒刑或者拘役。刑法修正以后司法机关对毁林占地案件一般都是按刑法第342条，以占地数量来定罪量刑，不再考虑林地上的森林资源及其价值。

二、只砍树不占地案件

[案例二]2009年10月期间，被告人李某购买了本村村民杨某、卢某自留山的树木，并约定由被告负责办理林木采伐手续。被告人李某在未办理林木砍伐手续的情况下，在所买的两处森林内共采伐马尾松837根，立木蓄积56.8立方米。2011年1月公安机关以滥伐林木罪移送审查，检察机关以滥伐林木罪向法院，法院以滥伐林木罪判处李某有期徒刑三年，缓刑五年。

滥伐林木罪最初规定在1979年刑法第128条。最高人民法院、最高人民检察院1987年了《关于办理盗伐滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》，1991年又了《关于盗伐、滥伐林木案件几个问题的解答》，1997年刑法修订时吸收了以上内容和精神，重新确定了“滥伐林木罪”的内容。1997年刑法第354条第二款规定，“违反森林法的规定，滥伐森林或者其他林木，数量较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数量巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

滥伐林木罪，是指违反森林法的规定，未经有关部门批准并核发采伐许可证，或者虽持有采伐许可证，但违背采伐证所规定的地点、数量、树种、方式而任意采伐本单位所有或管理的，以及本人自留山上的森林或者其他林木，数量较大的行为。最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第6条规定：滥伐林木“数量较大”，以10至20立方米或者幼树500至1000株为起点；滥伐林木“数量巨大”，以50至100立方米或者幼树2500至5000株为起点。《重庆市第三届“五长”联席会议纪要》第8条规定，滥伐林木罪以10立方米、幼树500株为“数量较大”的起点，以50立方米、幼树2500株为“数量巨大”的起点。

我国现有保护森林的法规均规定，任何林木，不论属于国家、集体所有，还是属于个人所有，都不能任意采伐，而应由有关部门根据森林和其他林木生长状况，决定是否可以采伐以及如何采伐。此罪侵犯的直接客体是国家对森林资源的保护和管理制度，行为人只要把树伐倒，就使国家的森林资源、环境资源以及国家对此的管理制度遭到破坏。我国刑法在设立破坏环境资源保护罪时，在文字上使用“破坏”二字，其意义就在于此。毁林占地行为人的直接目的虽然是占用林地或改变林地用途，但不砍树就占不了地。正因为如此，非法占有林地，特别是占有“有林地”必然涉及到地上的森林资源。这类案件不仅违反土地管理法，而且还违反了森林法。

三、既砍树又占地案件

[案例三]2010年6月中旬至10月期间，被告人贺某未经林业部门批准，擅自到某林场的林地内砍树烧山毁林种植木香，损毁树木2803株，立木蓄积160.3立方，占用并毁坏林地33亩。2011年6月公安机关以滥伐林木罪移送审查，检察机关以非法占用农用地罪向法院提起公诉，法院以非法占用农用地罪判处贺某有期徒刑七个月，缓刑一年。

此案既涉及到非法占用林地，又涉及到砍伐林木，按照主客观一致的原则，适用修正后的刑法第342条规定，以非法占用林地定罪处罚并无不妥。但是此案同时又涉及到砍伐林木160.3立方，是滥伐林木罪“数额巨大”的三倍，谁来承担责任？按照国家林业局、公安部《关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》规定：滥伐森林或者其他林木，立案起点为10立方米至20立方米或者幼树500至1000株；滥伐林木50立方米以上或者幼树2500株以上，为重大案件；滥伐林木100立方米以上或者幼树5000株以上，为特别重大案件。

据某森林资源监测中心勘测，被告人贺某“毁林地块面积2.20公顷，毁前属有林地，树种组成为30%油松、30%华山松、40%阔叶树，年龄35-40年，平均胸径15.2cm，平均高10.5m，每公顷株数1274株，每公顷蓄积72.85立方米，全小班株数2803株，立木蓄积160.3立方米。直接经济损失（立木资源损失）33919元。按照前面对滥伐林木罪构成要件的分析，被告人贺某没有经过林业部门同意，主观上有砍伐林木的故意，客观上造成了160.3立方的林木被砍伐，其行为完全符合滥伐林木罪的构成要件。但由于滥伐林木罪的砍伐对象必须是本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木，所以无法认定滥伐林木罪。如果按照刑法修正案（二）以前的司法解释，此案应当以故意毁坏财物罪定罪处罚，按照《重庆市“五长”联席会议纪要》第10条的规定，2000元、20000元分别为“数额较大”和“数额巨大”的起点，贺某应当在三年以上处刑。

综合上述三个案例可以看出，刑法修正案（二）将非法占用林地纳入刑法后，非法占用林地的案件与其他相关的涉林案件相比处罚明显偏轻（如上述案例二和案例三）。这是因为非法占用农用地罪只有“数额较大”一档量刑，且跨度较大（拘役至五年有期徒刑），这就给了法官较大的自由裁量空间，所以刚过立案线的案件在较低端量刑都是合情合理的。相反，其他的涉林案件都有“数额较大”和“数额巨大”两档量刑（盗伐林木罪是三档量刑），因此，非法占用林地的案件处罚较轻就不难理解了。

篇6

关键词：土地利用现状；存在问题；对策建议；三都县

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）15-01-02

Problems and Countermeasures of Land Use in Sandu County

Yang Shaoping

（Land-use Planning Room of Guizhou First Surveying and Mapping Institute，Guiyang 550004，China）

Abstract：Rational use of land resources is directly related to the sustainable development of social economy. Based on the regional nature general situation and the land utilization situation，the main problems of land utilization in Sandu County were analyzed roundly in this paper.Therefore countermeasures and suggestions of sustainable land utilization were put forward.

Key words：Situation of land utilization；Problems of land utilization；Countermeasures；Sandu County

土地作为一种宝贵的自然资源，是人类生存和发展的基础和载体，土地资源的合理利用直接关系到社会经济的可持续发展。近年来，随着经济快速发展和城镇化进程不断加快，对土地的需求日益增加，而土地资源面临不断减少的严峻形势，在一定程度上制约着经济的发展，同时土地资源粗放利用和无序的问题又普遍存在，因此，合理利用土地资源就成为经济发展的重要保证[1]。文中简述了贵州省三都县的自然状况和土地资源利用现状，针对县城土地利用存在的主要问题进行分析，并提出了合理利用土地的对策建议。

1 自然概况

三都县位于贵州省西南部，黔南州东南部，地处云贵高原苗岭山脉以南的都柳江上游和樟江支流，东面和东南面与黔东南州榕江、雷山两县为邻，南面与荔波县接壤，西面和西北面与独山县、都匀市毗邻，北面与黔东南州丹寨县接界。县境处于云贵高原的东南斜坡，地势自西北向东南倾斜，海拔在400～1 000m，山地面积占94%，是典型的山地县。气候属于中亚热带湿润季风气候类型。境内气候温和，雨量充沛，水热同季，终年适宜作物生长。土壤共有10个土类，17个亚类，71个土属，310个土种。

2 土地利用现状分析

2.1 土地利用类型 县域内土地利用类型多样且复杂，耕地主要有水田和旱地，无水浇地；园地以果园和茶园为主，另外还有其他园地；林地有有林地、灌木林地和未成林地。牧草地有天然牧草地、人工牧草地和其他牧草地；其他农用地有设施农用地、农村道路、坑塘水面；城乡建设用地主要有城镇用地、农村居民点用地、采矿用地；交通水利用地主要有公路用地、港口码头用地、水库水面、水工建筑用地。其他土地主要有水域、自然保留地。

2.2 土地利用结构特点 根据2009年三都县第二次土地调查数据统计[4]，全县各类用地总面积为237 620.12hm2，其中农用200 713.83hm2，占土地总面积的84.47%；建设用地

3 331.17hm2，占土地总面积的1.40%；其他土地33 575.13hm2，占土地总面积的14.13%（图1）。由此可见，农业用地占绝对优势，非农业用地比重较少；建设用地比重偏低，仅占总面积的1.4%；在其他土地中，自然保留地面积为10 331.00hm2，占土地总面积的4.25%。

图1 2009年三都县土地现状结构

3 土地利用存在的主要问题

3.1 耕地数量少且质量差 三都县是典型的山区农业县，耕地资源相对匮乏。全县耕地面积33 853.95hm2，占土地总面积的14.25%，全县人均土地面积为0.69hm2，虽高于黔南州人均土地面积为0.66hm2，但人均耕地仅为0.096hm2，（下转3页）（上接1页）低于全省平均水平（3.07%）。同时，耕地中坡耕地比重大，其中>25°的坡耕地占全县耕地的17.51%[3]。耕地质量差，中低产田比例较大。根据三都县农用地分等成果，三都县属坡多地少，中、低产田、土多，高产田、土少。

3.2 建设占用大量耕地，用地结构、布局不合理 随着西部大开发的实施，县域交通、工矿、城镇等建设用地不断增加，占用大量耕地。根据三都县统计年鉴，从1997到2010年间共减少耕地1 188hm2。耕地的减少致使粮林争地、林牧争地、建设用地大量占用耕地等现象产生，形势日趋严重，因建设用地占用大量耕地，一些乡镇为提高土地经济效益，盲目进行农业结构调整，将许多优质耕地改造为鱼塘、果园等，挤占大片良好质量的耕地[4]；交通用地数量少，只占土地总面积的0.09%；县域城镇化率较低，城区面积只占土地总面积的0.08%，远低于全国平均水平；城区规划较差，基础设施和城镇建设落后，严重制约了县域土地资源利用。

3.3 土地利用粗放，生产水平低，经济效益差，浪费较严重 全县绝大部分土地都处于粗放利用状态。中低产田比例较大，稳产、高产农田较少；大部分园地集约化程度低，林业用地依然处于粗放式经营，疏林地、未成林地比例较大，产出率低，集约化经营度不高。同时城镇建设用地呈外延式发展，老城区改造仍有很大潜力，农村居民点建设用地指标过大。城乡居民点建设中的这些问题是造成三都县近年来耕地锐减的主要原因之一。

3.4 土地利用管理法制、机制和体制不健全 主要表现在：（1）土地利用总体规划缺乏应有的法律地位，对城镇建设用地规模难以起到控制和引导的作用；（2）用地“分级限额审批”制度无法控制土地供应总量，也使得依据产业政策调整土地利用结构的措施难以奏效；（3）土地收益分配机制刺激了地方政府将农用地转化为建设用地，甚至出现多“卖地”、低价“卖地”现象；（4）现行法规不利于对土地违法行为的查处。这些土地利用管理方式上的问题是造成三都县土地资源浪费和土地资产流失的根本原因[5]。

4 合理利用土地资源的对策建议

4.1 加强耕地保护，提高耕地质量 针对三都县耕地数量和数量差的问题，可通过加强基本农田保护，实现耕地占补平衡，加大耕地的整理力度，提高耕地质量，稳定基本农田数量；加强基本农田建设，大力开展基本农田整理和中低产田改造工作，改善基本农田生产条件，提升基本农田地力；适度开发宜农其他用地，确保补充耕地数量和质量。

4.2 调整土地利用结构，严格控制建设用地指标 针对三都县农用地比重大而建设用地比重小的问题，可根据各乡镇自然、社会、经济条件情况，在建设用地总指标控制的前提下，对建设用地指标进行定额分配，并制定项目用地控制指标；建立科学合理的用地结构和布局，使土地利用结构和布局处在综合效益最大化的动态优化状态。一方面要确保全县重点和优势产业用地；另一方面要走“集约循环型”道路，减少建设用地占用耕地。

4.3 因地制宜，发展特色农业，提高土地生产力 针对三都县土地利用的生产力水平低的问题，可利用三都县各乡镇独特的自然资源，依托农业产业化基础，使农业产业化逐步向集约化、规模化、标准化、商品化方向发展。如北面乡镇合江、大河、丰乐、三合、交梨、普安可发展早熟蔬菜；南部的水龙、周覃、廷牌、三洞、中和、九阡等乡镇可发展冷凉蔬菜；东部都江、打鱼、拉揽和西部的大河、丰乐、合江可发展柑桔；交梨、普安、三合可发展水晶葡萄；九阡、扬拱、周覃可发展九阡李；塘州、廷牌可发展早熟马铃薯、辣椒。

4.4 健全并完善土地管理制度 针对土地管理制度不健全的问题，要尽快建立、制定相应配套的法律、法规和规章，完善规划管理制度。同时推进和深化土地使用制度改革，培育和完善地产市场。土地的配置要向市场化转变，实行土地有偿、有限期使用，按照“公平、公正、公开”原则，逐步形成统一开放，竞争有序的地产市场体系，发挥经济杠杆在合理利用土地、调节土地供需矛盾方面的作用。

参考文献

[1]李岩晖.浅谈城镇土地利用中存在的问题及解决对策[J].华北国土资源，2007（4）：27-28.

[2]贵州省国土资源厅.贵州省土地利用总体规划（2006-2020）[Z].

[3]三都县国土资源局，贵州省第一测绘院.三都县土地利用总体规划（2006-2020）[Z].

[4]查学芳，吴攀，王筑，等.贵州省织金县土地利用现状与可持续利用研究[J].贵州科学，2007（S1）：186-187.

篇7

一、认真贯彻国务院《关于促进节约集约用地通知》，严格执行经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度，营造公平交易环境。加强对国有土地使用权出让合同监管，积极推进工业用地预申请制度，严格执行工业用地最低价标准。

我县认真贯彻国务院《关于促进节约集约用地通知》，严格执行经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度，营造公平交易环境。农用地转用获批后，即拟定实施方案和供地方案上报审批，获省市批准后及时组织实施挂牌交易。挂牌交易程序严格依照法律程序进行。县土地储备交易中心对每宗挂牌交易地块的全过程均请县检察院、县纪工委进行全程监督，并由县纪工委出具监查报告。整个挂牌过程严格按照挂牌出让国有土地使用权公开、公平、公正、诚实信用的原则进行。08年1月1日至09年12月31日共挂牌成交的45期共79宗，面积3376.4938亩，总成交价款54155.2789万元，实现政府收益15009.0591万元。虽然做了大量工作，取得一定成绩，但还存在许多不足和欠缺：

1、但由于工作量较大，工作不到位，导致存在个别地块还欠缺纪工委监查报告。

2、针对08年1月1日至09年12月31日挂牌成交的45期共79宗地块，其中75宗地块成交手续已办理完毕，至今还有4宗成交地块尚未交清成交价款，其中：昆明富达房地产取得土地2宗欠款2693.4005万元，*明鑫焦化有限公司取得土地1宗欠款256.6254万元，*南西磷化工有限公司取得土地1宗欠款172.1036万元。共计欠款3122.1295万元。县储备交易中心已多次电话通知欠款单位缴款未果，又向欠款单位发催款通知。有待建立健全管理制度。

3、成交后地块的动工建设及竣工时间监控不力，由谁来监控，由谁来认定，又则谁来管理，缺乏对此管理方面的制度。2008年成交地块有一宗、2009年成交地块有10宗尚未开工建设，县储备交易中心积极配合监察队已向用地单位发出动工催办函。

4、对年度土地供应计划研究不够。

二、加大土地收储工作力度，解决土地资源分散和被动供给土地问题。

为进一步加强和规范我县集体土地征收征用工作，保障被征地农民的长远生计，建立规范有序的土地市场环境，优化土地资源配置，提高土地节约集约利用水平，确保城镇建设、招商引资等项目用地的供应，推动县域经济发展。实行政府统一规划、统一征用收购、统一开发、统一储备、统一供地的土地管理制度，努力实现建设用地“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”。结合*实际，加大力度开展土地收储工作，2008年1月至今，*县土地储备交易中心代表*县人民政府在公平协商、依法补偿的原则下。共征收土地面积10309.718亩，支付征地补偿费33739.1241万元，青苗补偿费1414.484万元。

征地方式：县城片区、杨林工业园区、职教园区、小街工业园区均采用包干征地，包干到乡镇人民政府实施征收土地。包干价严格执行《昆明市人民政府公告的征地统一年产值标准和区片综合地价补偿标准》实施收储。零星地块及单独选址项目用地待办理农用地转用获省市相关部门批准后签订征收土地协议。

依法对纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

存在问题：

1、对年度收储计划研究不够深

土地收储应实行计划管理。应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，但实际工作不到位。

2、缺乏土地储备资金

三、储备土地一级开发是否符合相关规划和年度计划，是否严格执行项目委托、工程招标、融资投资、成本审计、财务收支和质量验收等有关规定。

篇8

(一)加快新一轮土地利用总体规划修编工作。按照国家和省上统一部署，加快组织进行我市新一轮土地利用总体规划的编制。编制新一轮土地利用总体规划，既要严格控制建设用地规模，确保耕地保有量和基本农田面积；又要切实注重空间合理布局和城乡土地利用结构优化，与城乡规划和产业发展规划相衔接。

(二)维护土地利用总体规划的严肃性。规划一经批准，必须严格执行。一般建设项目选址，必须选在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区和城市新区。改变土地利用总体规划的，必须报经原批准机关批准。确需单独选址建设的项目，依法可以改变土地利用总体规划的，规划修改方案可以在报批用地时一并报批；其他项目用地涉及修改规划的，按法定程序修改规划后，方可报批用地。

(三)严格执行建设用地计划管理制度。各县(区)应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用实际情况，提出下年度须经国家和省市批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设用地与城镇村庄建设用地等农用地转用计划建议。根据土地利用总体规划、土地开发整理规划和建设占用耕地造成耕地减少的情况，确定下年度土地开发整理计划。各县(区)土地利用年度计划建议，应于每年十月底前报市国土资源局，同时抄报市发展和改革委员会。

(四)年度农用地转用计划不得突破。各县(区)要按照“区别对待、有保有压”的原则，把有限的土地利用指标用在重点急需项目上，保障经济社会发展中关键领域和重点项目的需要。当年结余的农用地转用计划指标，经市国土资源局核实批准，下一年度可以继续使用。

(五)切实做好建设项目用地预审工作。项目建设单位向项目主管部门申报核准或审批建设项目时，必须附同级国土资源部门的预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。不符合国家供地政策、不符合建设项目用地标准、占用耕地但补充耕地方案不可行、需要修改土地利用总体规划但修改方案不可行的，不得通过项目用地预审，尤其对高档宾馆、高耗能、高污染、高排放的项目，不得通过项目用地预审。建设项目选址，同时要符合城市和村镇建设规划。在《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[]24号)实施前批准立项的单独选址建设项目，报省国土资源厅进行用地预审。

二、进一步加强耕地保护，切实保护基本农田

(六)切实落实基本农田保护措施。新一轮土地利用总体规划修编，必须严格落实上级人民政府下达的耕地保有量和基本农田保护面积指标。各县(区)要进一步加强和完善基本农田保护工作，切实把基本农田落实到地块和农户，一定要做到“七有”即有保护公告、有保护组织、有保护合同、有乡规民约、有图表档案、有保护图件、有保护标志。

(七)严格执行基本农田“五不准”的规定。基本农田一经划定，成为不可逾越的“红线”，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途。严格执行基本农田“五不准”即不准除法律规定的重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；不准以退耕还林为名，将平原(平坝)地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违犯土地利用总体规划随意减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜牧养殖以及其它严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。对违犯基本农田保护“五不准”的行为，要坚决依法查处，严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法按权限给予行政处分，同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。经国务院依法批准占用基本农田的，征地补偿费按法定最高标准执行，耕地开垦费按我省最高标准执行，并补划相当数量和质量的基本农田，确保全市基本农田总量不减少，用途不改变，质量不降低。

(八)严格执行耕地占用补偿制度。加大土地开发整理复垦力度，严格新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和用于农业土地开发的土地出让金等专项资金的使用和管理，确保专项资金用于土地开发整理项目和基本农田建设。进一步加强土地开发整理复垦项目申报和监督管理，确保项目投资到位，实现全市耕地占补平衡。

三、严格建设用地审查报批

(九)明确建设用地报批权限。必须按照《中华人民共和国土地管理法》和《省实施<中华人民共和国土地管理法)办法》规定权限、条件和程序审查报批土地。国务院、国家发改委等部门或省政府批准或者核准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报国务院批准；除此之外单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报省政府批准，其中征收土地面积超过省政府批准权限(征用一般耕地超过35公顷，其它土地超过70公顷)的，须报国务院批准；建设项目确需占用基本农田的，须报国务院批准；在乡(镇)土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地，涉及集体或国有农用地转用的由市人民政府审批：具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，由市、县(区)人民政府审批，村民宅基地占用土地利用总体规划确定的集体未利用地的，由县(区)人民政府审批。建设项目的可行性研究报告或者其他有关文件没有明确分期建设的，应当一次性报批农用地转用和土地征收。严禁将单个建设项目用地拆分审批。

(十)严格征地报批要求。征地报批时，必须附具被征地农民对补偿标准、安置途径的意见或者组织听证有关材料。耕地开垦费或新增建设用地土地有偿使用费来按规定足额缴纳的、征地补偿费未全额支付到位的，不得批准。

(十一)全面推行农村宅基地“三榜公布”、“三到实地”制度。农村村民需要宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，集体经济组织应将申请宅基地的农户张榜公布；公布期满无异议的，集体经济组织应将上报的农户再次张榜公布；经依法批准后，农村集体经济组织应将审批结果第三次张榜公布。在宅基地审批过程中，国土资源管理部门受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要实地丈量划定宅基地：村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

(十二)严格农村宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。实行“一户一宅”政策，宅基地面积不得超过《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定的标准。严禁城镇居民在农村购置宅基地。各县(区)要对农村宅基地进行清理，对一户多宅或面积超标准的和城镇居民拥有农村宅基地的要依法处理。

(十三)依法界定临时用地的范围。不得将建设用地按照临时用地审批，也不得将农用地按照临时用地审批。已按临时用地审批的建设用地，追究审批责任，符合报批条件的重新报批。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。

四、规范土地市场行为

(十四)严格控制划拨用地范围。经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用，工业用地逐步实行招标、拍卖、挂牌出让，有两个以上用地意向者的，必须实行招标、拍卖、挂牌出让。以协议方式出让国有土地使用权的，出让价格不得低于协议出让最低价。对非法低价出让的，要依法追究责任。原划拨土地使用权转让，须经依法批准，并在土地有形市场公开交易，按照市场价格减去补偿费用的差额补交出让金；加强土地储备，土地储备工作由国土资源部门统一管理，市场交易价格明显低于协议出让最低价的，市、县(区)政府应当行使优先购买权；对临街具有商业价值的地块，应当以招标拍卖挂牌方式出让。

(十五)土地出让金一律不得减、缓、免。土地出让金必须足额到位，实行财政专户管理，严格执行“收支两条线”，严禁空收、空转、空支。

五、大力推进集约用地

(十六)严格执行工程项目建设用地定额指标。对不符合指标要求的，不予供地或者适当核减用地面积。

(十七)严格土地使用条件。认真执行工业项目用地的投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重等控制性要求。对达不到土地使用条件的，不予供地；对擅自改变土地使用条件的，依照法律规定或者合同约定收回土地使用权。

(十八)严格控制建设用地增量。努力盘活土地存量，充分利用未利用地，严禁闲置浪费土地。土地征收经依法批准后，县(区)两年内未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效；农用地转用依法批准后，县(区)两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该县(区)下一年度的农用地转用计划指标；提供给用地单位后，用地单位一年以上未满两年未进行实质性开发的项目，依法征收土地闲置费，已满两年未进行开发建设的项目依法收回土地使用权。

(十九)积极推进农村建设用地整理工作。各县(区)要根据实际情况，通过修编和实施土地利用总体规划，引导农村住宅建设逐步向小城镇和中心村集中，引导新办乡村工业向建制镇和重点小城镇集中。

六、进一步完善改进征地工作

(二十)完善征用土地程序。全面执行“告知”、“确认”、“听证”的规定。征地方案必须征求被征地村村民代表的意见；对征地的补偿标准和安置途径举行听证；对征地农民的基本生活保障问题必须妥善解决。否则不予受理用地报批申请。

(二十一)合理确定征用地地价标准。各县(区)要在综合统计的基础上，确定当地征地的统一年产值标准和土地征收区片综合地价标准。征用基本农田的，土地补偿费和安置补助费之和不得低于年产值标准的30倍。征用其他土地的，要适当提高补偿标准．

(二十二)加强征地实施过程监督。健全征地款分配制度，切实维护被征地农民的合法权益，保证被征地农民的土地补偿费、安置费、地上附着物和青苗补偿费足额及时到位。各县(区)国土资源部门对农民的补偿方式上，可以采取直通车、一站式补偿方式，直接向农民发放，确保被征地农民的利益不受损害。

(二十三)妥善安置被征地农民。各县(区)要逐步建立多种措施安置被征地农民生产生活的制度，改变过去单一的货币补偿安置措施。可以采取给被征地农民购买社会保险，对失地农民进行劳动技能培训并介绍失地农民就业。对于有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。

七、依法加强土地监督检查

(二十四)严厉打击各类土地违法行为。各级国土资源管理部门要加强监督检查，加大对土地违法案件的查处力度，行政处罚要到位，依法应当拆除、没收或追究刑事责任的，不得只罚款、补办用地手续，确需补办用地手续的，在补办用地手续时，须附具对违法行为的处理意见及落实情况，征地补偿费、耕地开垦费须按最高标准支付和交纳。

(二十五)落实土地督查制度。土地执法监察工作要贯彻“预防为主，预防和查处相结合”的方针，大力宣传土地管理的法律法规，落实土地督查制度。市县(区)要进一步加强执法监察机构和队伍建设，改进执法形式和方式。建立健全土地执法监察网络，继续完善国土资源执法监察动态巡查制度，强化对土地违法行为的监察。

八、切实加强组织领导

(二十六)进一步明确各级政府对土地管理的责任。各级政府要把有效保护和合理利用土地作为关系全局的战略举措，摆上重要工作日程，周密组织，常抓不懈。保护和合理利用土地的责任，在地方各级人民政府，政府主要领导是第一责任人。各县(区)政府要对本行政区域内的耕地保有量和基本农田面积负责。市、县(区)、乡(镇)都要建立耕地保护责任考核体系与责任追究制度。各县(区)政府每年要向市政府报告耕地保护责任目标的履行情况；国土资源局要会同农牧局、监察局、审计局、统计局等部门定期检查和考核，并向政府报告。政府对认真履行责任目标、成效突出的，给予表彰；对没有达到责任目标的，要通报批评，并责令限期补充耕地和补划基本农田。

篇9

【关键词】国土资源；土地利用；耕地保护；建设用地；新农村

建设“生产发展、生活富裕、乡风文明，村容整洁，管理民主”的新农村，既是一个全面的目标，也是一项长期的任务。对于国土资源工作如何支持社会主义新农村建设，笔者提出如下建议：

一、强化土地利用规划、计划的统筹协调作用，为新农村建设合理用地提供科学依据

按照县政府新农村建设的战略部署和总体要求，以严格保护耕地为前提，以节约集约用地为核心，统筹安排城乡各项用地；对新农村建设示范点的土地利用总体规划修编工作优先安排，主动与建设规划部门衔接，先期介入，争取主动，保持同步。

二、严格保护耕地特别是基本农田，为新农村建设农业发展提供土地保障

进一步落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，坚持实行最严格的耕地保护制度，确保基本农田数量不减少，用途不改变、质量有提高。防止以新农村建设等名义大拆大建占用耕地，特别要防止占用基本农田，杜绝先用后批，边用边批，批少用多等违法违规用地行为，坚决制止用“以租代征”的形式擅自将农用地转用建设用地的行为，保证新农村建设用地合法有序使用。

三、加大土地开发整理力度，改善农业生产条件和农村生态环境

一是加大农田整理力度。通过农田水利建设，改善农业生产条件；通过增加耕地面积，扩大粮食播种面积，增加农民收入。二是积极向上争取建设用地整理项目。通过退宅还耕，增加耕地面积，就是把迁村并点或居民点集中后留下的空闲宅基地整理成耕地；通过将空闲宅基地整理后仍作为建设用地，并实行市场化动作盘活这部分土地资产，所得收益用于新农村基础设施建设。这对于促进农村节约集约用地，缓解建设用地供需矛盾，促进城乡区域协调发展意义重大；通过对居民点集中区水、路、林、村综合治理，配套建设，来改善农民的居住环境，改善村容村貌。

四、严格征地管理，维护被征地农民合法权益

在农用地转用、土地征收的审查报批中，根据投资强度等控制指标严格核定征地数量和范围；对于被征地农民补偿安置，全面建立被征地农民基本生活保障制度，将被征地农民纳入了保障范围，用土地收益来“反哺”农民。同时在征地程序上，对被征地农民事先告知，并赋予被征地农民对土地现场调查的确认权和有要求听证的权利，真正维护农民的权益。

五、加强村镇建设用地管理，大力推进节约集约用地

一是按规划从严控制村镇建设用地。建房必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，在规划撤并的村庄范围内，停止审批新建、迁建、翻（扩）建住宅。

二是实行农村宅基地用地计划管理。在年度计划指标中，增设农村宅基地占用农用地计划指耍且该指标和农村建设用地整理新增耕地面积相挂钩。

三是严格宅基地申请条件和标准。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，不符合申请条件的一律不予批准。

四是规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅使用土地，应向本集体经济组织提出申请，并在集体经济组织或村民小组张榜公布，无异议的，报经村镇规划部门出具审查意见，基层国土所对申报条件标准进行审核报乡（镇）审核后，报县国土资源局履行批准手续，增强村民建房管理透明度。

五是健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，基层国土资源所要做到“三到场”，全程跟踪服务。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实施检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

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为加强村（组）资产资源管理工作，合理利用和优化配置集体资产资源，根据《市关于加强农村集体资源管理的实施意见》和《市村集体经济组治财务管理制度》有关规定，结合我镇实际，经研究，现对进一步加强农村村（组）资产资源管理提出如下意见：

一、明确管理职能及范围。

1、管理职能：镇经管站（资产资源管理中心）是农村集体资产资源管理的职能部门，负责农村集体村（组）资产资源的监督、指导、管理。负责农村集体资产资源招投标、合同见正、资金收缴工作。

2、管理范围：村（组）集体资产资源主要包括：集体固定资产购置、出售和出租，集体大水面、精池塘、提水养殖田块、具体预留“机动田”、“三慌”（慌地、慌滩、慌水）、圩堤、场地、非农用地以及农户委托集体组织代管的耕地。

二、规范招标程序

1、申报立项。凡属集体资产资源购置、出售、出租和开发利用，村支部、村委会要以书面形式上报填资源管理服务中心立项；

2、调查核实。资产资源管理服务中心对村申报项目调查论正，在三日内作出回复，并负责草拟招标合同、招标简章和通知；

3、民主决策。将招标的合同、招标简章和通告交村监督（理财）小组成员会补充、修改、完善，经三分之二以上成员同意讨论通过；

4、张贴公告。资产资源管理服务中心会同村将讨论通过上午招标简章和通过，在村务公共场所公示七个工作日；

5、投标报告。参加招标的人员到资源管理服务中心办理报名手续，并对投标人员进行资格审核。

6、公开招标。资源管理服务中心依据招标简章和通告的规定，聘请镇纪委、司法、公安、村支部、村委会及监督代表参加，在归定的时间和地点对参加招标人员进行公开招标；

7、签订合同。招标一旦成功，由中标方与资产资源所属村（组）签订书面合同，资源管理服务中心见证（资产资源招标合同见证服务费控制在5%，非农用地租赁；合同见正费，按租金总额5%由租赁人交纳），并将中标款及时解缴到镇经营站进行专户管理。

8、张榜公布。结报会计三日内将招标结果向群众公布。

三、严肃管理纪律。

1、严肃招标管理：农村集体资产资源的开发利用，由镇资源管理服务中心对外实行公开招标，任何村和个人不将集体资产资源私自变卖、出租、发包、续包、转包、和串包，禁止一切非招标行为。凡参加招标的工作人员以及其他相关人员如有弄虚作假的不公正行为，将视其情节追究相应的经济、政纪和法律主任，在集体资产资源管理过程中如发现下列情形之一，由镇纪委责成相关责任人及时纠正并视情节和纠正情况，给予党纪政纪处分。

①不公开招标，随意发包、续包、转包、甚至串包的；

②须已公开发包，但未按规定程序组织招标的；

③招标资金不及时全额解缴专户管理的；

④招标过程中，明知有串标行为而不制止，导致严重后果的；

2、严肃合同管理：凡涉及到村（组）集体资产资源变卖、发包、和非农用地租赁等合同，都必须经镇资源管理服务中心见证，合同送交资源管理中心档案管理，对过去签订的不规范合同，将逐项进行修改、完善。

3、严肃资金管理：村组集体资产资源变卖、发包资金和非农用地租金随合同签订全额解交镇经营站专户管理，任何村和个人不得将资金截留、挪用。

四、配套规律措施

为切实把集体资产资源管理落到实处，真正把集体资金管到位，根据上极有关要求，借鉴有关乡镇经验，从今年5月1日起各村村委会章一律交由镇经管站管理。村结报员负责财务结报、资金解交、合同管理、公章管理等工作。镇经管站要建立公章使用明细登记薄。