多层次养老保险体系范文

导语：如何才能写好一篇多层次养老保险体系，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、引言

国家“十三五”规划纲要提出“构建包括职业年金、企业年金，以及商业保险的多层次养老保险体系”。我国虽然已经逐渐步入老龄化社会，但是未来很长的一段时间内，总体仍然处于人口红利期，加快构建符合我国国情和社会保障发展客观规律的养老保险体系，任务十分艰巨，同时也十分紧迫。

二、构建多层次养老保险体系的背景

1994年世界银行发表《防止老龄危机-保护老年人以及促进增长的政策》报告，首次提出建立三只柱养老保险体系，提出“由国建主办的基本养老保险、企业建立的企业年金和个人储蓄性养老保险构成的多层次养老保险体系”概念，主要是为了倡导建立以责任主体多元化、筹集渠道多样化、保障水平合理化为基本特征的社会养老保险体系。从此之后，层次养老保险体系慢慢地被世界各国接纳以及推广[1]。

我国建立多层次养老保险体系也在上世纪90年代提出。1991年，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确建立社会统筹的基本养老保险，一步一步建立起企业补充养老保险[2]。实质上，建立企业补充养老保险的基本含义主要有三个方面：第一个层次就是基本养老保险，国建兴办的养老保险为基本层次，主要的目标就是保障基本养老金需求；第二个层次就是企业补充养老保险，国家鼓励引导，由单位发起组织的补充养老保险，也常常被称作是“企业年金”，企业年金的兴起主要目标是在满足基本需求的基础之上，积累满足更好需求的养老资金；第三个层次就是职工个人储蓄性养老保险，完全商业化的养老保险，主要取决于个人根据自身实际的财力以及对未来养老的规划而积累的资金。

三、多层次养老保险体系发展面临的问题

经过是多年的发展，多层次养老保险体系也已经获取了比较大的进步，“统账结合”的养老保险制度为国家经济发展和社会稳定发展发挥了其具有的重要作用，同时“统账结合”的养老保险制度的出现也具有十分重要的意义[3]。然而，养老保险的深层次的矛盾还处于未被解决好的状态中，三个层次之间的发展还不具有协调性，过分地对第一个层次进行依赖，一直让第二个层次处于缓慢发展的状态中，以及第三个主要的层次也不具有规范性，这样就对养老保险运行的健康以及可持续造成直接性、综合性的严重影响[4]。

另外，多层次养老保险体系发展过程中，还存在三个方面的主要问题：第一个方面，不具有公平的统筹方式。企业的职工具有缴纳以及承担一定养老保险费用的义务，但是事业单位以及机关想关的人员可以坐等国家财政的拨付，所以存在的天然筹资方式差异甚至会出现个人具有公平缴纳以及承担一定养老保险费用的义务，这样可以很容易出现企业退休员工的强烈不满；第二个方面，相关人员管理养老退休金的方式上存在比较大的差别，统账结合的收缴以及采取企业养老保险金的混搭方式将会受到非常多因素的直接或者间接影响，但是很多的事业以及机关单位人员只是单纯地借助国家财政的现付，这样将会防止出现以上状况，促使很多人员产生不良逃费心理；第三个方面，不具有非常公平的待遇计发以及分配情况[5]。企业发放的职工养老退休养老金的待遇，会根据物价的实际状况等其他因素影响而出现适时调整状况。但是很多的事业以及机关单位人员变化的退休养老金待遇状况要和实际职工增长工资状况保持一致性，这样将会对国家的财政状况造成直接性的不良影响，同时不具有非常公平的待遇计发以及分配情况。

四、构建多层次养老保险体系的意义以及途径

构建多层次养老保险体系的意义，主要体现在：建立完善的多层次养老保险制度的保障就是建立更加完善的法规。我国宪法赋予每一个公民享受养老保险的基本权利，政府的行为就是将养老保险真正有效地实施下去。只有构建多层次养老保险体系，真正落实养老保险，才更加有助于我国建立更加完善以及健全的法规，同时也能够更加有助于真正做到违法必究、执法必严、有法必行、有法可依等。同时，构建多层次养老保险体系的意义还体现在以下几个方面：（一）人们群众会对政府更具有信心，因为多层次养老保险体系的构建可以有效地实现企业和事业单位之间的公平对待；（二）有助于优化资源的配置，因为多层次养老保险体系的构建可以降低国建财政的真正支出，提高工作效率以及人才流动的基础之上，优化资源的配置，避免出现不必要浪费劳动资源、经济资源以及社会资源等不良状况出现；（三）更加有助于统一社会效率以及社会公平，因为多层次养老保险体系的构建可以缩减不同职业性质之间的退休养老金差距，可以公平地对待每一个企业职工以及事业单位工作人员，还能够提高相关人员工作的效率，还可以更好地维护社会的和谐以及稳定发展；（四）加强人才流动，因为多层次养老保险体系的构建可以企业职工以及事业单位工作人员之间的养老金差距，很多的人才在选择职业时，就不会出现偏向拥挤于事业单位的现象，促进人才的流动[6]。

构建多层次养老保险体系的途径，主要有以下几种：（一）要严格按照我国相关的宪法以及相关的规定来构建多层次养老保险体系，建立更加健全的“职业年金”制度，实质上就是指将一部分公职人员当前拥有的工资进行转移，一直至公职人员退休之后才能够领取，也是延期支付工资的方式之一，同时建立去职工福利激励政策，有效地将工作人员的积极性调动起来，也有助于企业留住以及吸引更多的人才；（二）对我国众多的人口、比较薄弱的经济基础，以及实际不平衡的发展状况进行深入的研究以及考虑，这样才能够促进我国经济的健康以及可持续发展；（三）对我国的养老保险的承受能力以及实际需要进行考虑；（四）将个人利益、集体利益以及国家利益之间的关系处理好：实质上就是处理好局部利益和整体利益之间的关系、长远利益和现在利益之间的关系。为了构建多层次养老保险体系，保证我国能够真正地实施三个层次的养老保险，我国不仅仅要建立更加完善、符合国情的国家法规，同时还应该大力支持我国的赋税以及政策等方面。只有将养老保险制度的改革深入地引出来，才能够构建多层次的养老保险制度，并且要对当前的实际状况进行细致化、深入地研究、调查以及调整，对实际改革以及之前改革的经验进行认真地总结以及借鉴，这样更加有助于推进建立健全以及完善的新形势下多层次的养老保险制度的步伐。另外，我国还应该对我国实际国情进行考虑，建立更加完善以及符合实际国情的法规，并且吸取对当前杨咯啊保险改革有实际实施意义的养老保险立法的经验。由此可知，根据我国的实际状况进行改革，对我国的国情进行充分的考虑，就应该按照我够当前的职工承受能力、职工的实际需求、企业发展状况以及我国经济发展水平，这样更加有助于认清我国实际国情，之后才能够借鉴国外以及我国之前改革的经验来制定法规，建立更加完善的、符合我国实际发展状况、具有中国特色的养老保险法规体系。

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职业年金（occupationalpension）又称“职业养老金”，是事业单位在国家基本养老保险制度外，按照国家政策指导，依据本单位实际情况建立的一种养老保障制度。它既不是社会保险，也不是商业保险，而是一项单位福利制度。具有自愿参加、风险共担、市场运营、国家免税等特点。

二、职业年金建立的理论基础及应用

在职业年金相关理论中，养老保障多支柱理论影响最大、最具实践意义，它是世界银行提出并逐步演化而成的。由政府管理的养老制度是第一支柱，具有强制性和非积累制的特点；个人账户积累制的养老制度是第二支柱，由市场进行管理；自愿性养老储蓄是第三支柱。三支柱理论提出后，在欧美等发达国家进行了大量实践探索。美国由基本社会保险、职业年金、个人储蓄型退休计划构成的三支柱架构十分清晰；英国由涵盖社会各阶层的国家基本养老金、法定补充养老金和自愿性养老储蓄构成的三支柱体系。与欧美国家相比，我国还处于起步和探索阶段，长期以来一直处于单支柱的养老保障模式。

三、事业单位养老保险改革推进的难点

2014年10月，事业单位养老保险，结束我国近60年的退养制度。这次改革标志着我国基本养老保障制度由“全覆盖”向“公平可持续”转变，在改革推进过程中存在以下难点。

1.观念问题。改革开放以来，由于我国长期处于计划经济向市场经济转轨的特殊历史时期，事业单位和企业的养老保险改革无法同步进行，一直采用“制”进行管理。养老保险改革过程中，事业单位职工往往认为其像“包袱”一样，被国家“甩”向社会，产生强烈抵触情绪。同时，职业年金等补充养老保险，还处在建立运行初期，不少人对其还缺乏全面深入了解和认识，在思想上还存在顾虑。

2.退休待遇问题。养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的养老保障待遇。由于政府管理的现收现付制，受经济波动和政府财政收支情况影响较大，我国企业职工退休金替代率仅为50%左右，养老保险改革，如何提高事业单位职工退休金替代率，确保事业单位退休职工收入水平不降低，完成“中人”合理过渡衔接，成为改革推进过程中的难点问题。

3.社会保障体系建立问题。经过多年的改革发展，我国已初步建立城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险等保障体系，但从总体上看，不同类型的制度在保障机制、保障范围和保障程度、待遇水平上还存在较大差异。如何克服制度体系的“碎片化”特征，统筹协调，完善保障体系的多支柱、多层次发展成为改革的难点问题。

四、职业年金制度对推动养老保险改革的意义

1.有利于保障和提高职工养老金待遇。事业单位养老保险改革方案出台，引起社会广泛关注。改革前，事业单位职工由于担心养老金替代率大幅度下降，甚至出现“提前退休”热议，在制度设计上，职业年金作补充养老保险，能够有效地解决这一问题。事业单位通过建立职业年金，形成由基本养老金、个人账户养老金、职业年金构成的养老保障模式，为整个社会公平稳定发挥作用。

2.有利于实现养老保障制度可持续发展。面对全球人口老龄化加剧，各国现收现付制的基本养老保险面临着巨大的财政压力。职业年金依靠长期实帐积累和稳健的投资运作，以基金方式进入到经济市场，由收益较好的基金公司精心经营和管理，实现基金的优化配置，实现与基本养老保险相互协调支持，在一定程度上减少系统性风险和财政压力，促进养老保障制度的持续发展。

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（一）城镇养老保险的储备基金严重不足

我国城镇养老保险体系现在面临的一个难题就是养老保险储备基金的严重缺乏。我国人口老龄化的快速增长、离退休人员的迅速增加都使得养老金的支出出现过度的增长，从而导致养老金出现缺口问题。例如：有的地区养老金收的少发的多，有的地区几乎随时都可能出现发不出退休金的危险，有的地区由于不能按月发放养老金而引发退休人员的严重不满，这对稳定我国社会环境、促进我国经济增长十分不利。

（二）城镇养老保险金的管理机制存在效率低下问题

80年代开始，我国对养老保险金政策实行改革。80年代中期建立了一企业、个人、国家三方共同缴纳养老保险金的管理机制。我国现行的养老保险管理结构分为：养老保险的业务主管部门、经办机构、监督部门三部分。这种管理结构很容易导致管理的失控，例如：政令不通、行政目标在不同层级的扭曲等。或是出现“上有政策、下有对策”的局面。

二、解决我国城镇养老保险问题的对策

（一）不断建立健全城镇养老保险制度

我国必须尽快出台相应的法律法规来监管和保障养老保险制度的运行。保证我国城镇养老保险体系的规范性、统一性、权威性。例如：通过明确的法律法规尽快解决我国养老金的收缴问题、尽快落实各城镇养老保险金的发放问题、尽快处罚那些挪用、贪污、侵占养老金的个人或企业、尽快查处冒领养老金的个人，对于违反法律法规的个人或企业不仅要追究其行政责任，更要追究其刑事责任、民事责任。

（二）在全国逐渐建立起统一的城镇养老保险制度

为了体现养老保险制度的公平性，防止制度的分割，必须在全国建立起统一的城镇养老保险制度。例如：可以改革目前事业机关单位、企业中职工之间所适用的不同的政策。再例如：要认识清我国各地经济发展水平的不同，必将影响到该地区养老保险的待遇问题。因此，统一的城镇养老保险制度使身处不同地区的参保职工能能够按照统一的政策来缴纳、领取养老保险金。

（三）不断提高养老保险基金的增值能力

只有不断完善我国的资本市场，才能提高我国养老保险基金的增值能力。面对并不完全成熟的资本市场，首先，对养老保险基金的投资和运营进行把握，对其安全性和流动性要准确把握。例如：对于银行存款、国债的买卖等必须选择后进行投资。对于一些政府的基建项目可以选择投资。其次，国家必须为养老保险基金的投资提供必要、安全的环境，将其投资范围不断扩大，以此来增加养老保险基金的增值能力。

（四）努力打造多层次养老保险基金监管模式

养老保险基金必须受到相关部门及社会的监管，以保证养老保险基金的安全、规范、合法的使用。一方面，政府必须加强对养老保险基金的监管，例如，劳动保障部门、财政部门、证监会、审计部门、银监会等。另一方面，必须加大社会对养老保险基金的监督力度，例如：社会的专业组织、社会的保障监督委员会等。可见，在我国应逐步建立健全对养老保险基金的多层次监督，在多层次的监督下，我国的养老保险基金必将得到安全收缴和使用。

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论文关键词：养老保险；制度改革；发展趋势

论文摘要：文章简要肯定了近年来中国养老保险制度改革所取得成绩，指出了目前中国社会养老保险制度面临的诸多问题，从全面推进多层次养老制度体系建设、扩大非缴费型和基本养老覆盖范围、重新界定政府在养老保险体制中的职能和建立城乡有别的养老保障模式等方面对中国养老保险制度发展趋势进行了探讨。

中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，我国养老保险制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，随着改革深化和经济社会发展，我国经济结构不合理、社会保障体系不健全、就业压力逐年增加和收入分配差距拉大等深层次问题逐步显现出来；伴随市场化、城镇化、人口老龄化程度的提高，养老保障的任务越来越重，社会化服务的要求越来越高，政府管理的压力越来越大，进一步完善养老保障制度面临着诸多问题和严峻挑战。

一、目前中国社会养老保险制度存在问题分析

（一）社会养老保险制度层次缺失

我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯的企业设立企业年金，而经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业年金缺位。

（二）基本养老金制度覆盖率低

2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%。数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%。显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。

（三）养老保险基金“所有者缺位”

当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。

（四）农村养老保险制度亟待健全

由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及农村人口结构逐步老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切。

二、中国养老保险制度发展趋势探讨

（一）全面推进多层次养老制度体系建设

建立多层次养老制度制度体系，是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。

第一层次：加大基本养老保险的执行力度。由政府、企业和个人三方供款的模式，即企业和个人为主，政府提供补贴，实行现收现付筹资方式。通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。

第二层次：鼓励企业为员工建立企业年金保障。由政府提供优惠政策，实行劳动权利与义务相结合的原则，由企业为主，个人为辅供款，实行积累制筹资方式。对象为企业职工，执行保障和储蓄功能。实行激励机制，保证缴费者退休后有更高的生活水平和更为充分的保障。

第三层次：积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政策，个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群，是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。执行保障和储蓄功能。政府可视经济发展需要，给予政策扶持。

第四层次：传承家庭养老保障。家庭成员对老人的赡养是互惠互利关系的体现。年轻一代对父母提供照顾，也为自己将来获得子女照顾创造了道德基础，这种供养与反哺的循环使家庭养老能够延续。

（二）扩大非缴费型和基本养老覆盖范围

扩大覆盖范围，是基本社会养老制度的一个基本目标。目前扩大覆盖范围的政策是出于制度内的资金不平衡的需求，缺少统筹机制。这种以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压力的政策背景，使非国有企业产生了其缴费将被用作于退休人员较多的国有企业，进行实质上是现收现付性质的收入转移支付的预期，而与此同时，国家又没有对非国有企业及其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法律效力的保证。制度漏洞是造成覆盖率不足的一个重要原因。很多国有、集体企业使用农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、农民工，大部分没有纳入养老保险覆盖范围。因为，其中的很多制度规定是很难执行的，存在很多不确定因素。例如，国家规定个体户按上年社会平均工资的18%～20%缴费，其中的10%～11%记入个人账户，8%～9%记作社会统筹部分。个体户的雇工也是这个总比例，只是个人缴8%～9%，其余由雇主缴纳。自由职业者按这个总比例，全部由个人缴纳。由于操作很麻烦，而且很难得到这些人的理解和信任。更重要的是，规定中有一些不合理之处，例如个体户和自由职业者本来是个人全部缴纳的，但是进入社会统筹部分其所有权则不再属于他们自己的了，如果他们中途出现意外，继承人只能继承记入个人账户的那部分，很难吸引他们入保，这种规定不被理解。这是非国有经济不愿意参加目前的养老金计划的背景原因，也是扩大覆盖面工作难以推进的原因。

（三）重新界定政府在养老保险体制中的职能

造成当前我国养老保险体制出现“所有者缺位”的现象，很大程度上是政府直接管理过度的结果。当前个人帐户中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是帐户的直接管理者。在这种情形下，个人帐户中积累的基金难以得到有效地运作。因此，应当将政府的管理职能限制在社会统筹这一大块，即现收现付部分；而个人帐户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管理养老基金的成功经验，成立养老基金会组织来管理个人帐户中的基金，基金会组织应当是专业化的基金管理公司。并且，为了保证养老基金的管理效率，这样的基金会应当是竞争性的，即成立多个基金会组织，职工可自主地选择决定加入哪一个基金会，也可自由地退出。政府间接作用的增强则表现在加强监管职能方面。政府的社会保障部门应对基金管理公司进行严格的监督，定期考核其绩效和风险管理水平。

（四）建立城乡有别的养老保障模式

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展望过去10华中，世界银行对各国养老保险改革的构想和策略框架，反映了对各国颇有价值改革经验的系统总结，反映了世界银行与学术界和相关组织的长期对话与合作，以及国际社会对各国养老保险改革的深入探讨与评估。无疑促成了一个富有创新意义的三层次养老保险制度构架的出现：(1)强制性公共管理的非基金制确定给付层次；(2)强制性私营管理的基金制确定缴费层次；(3)自愿性退休储蓄。该构架正被扩展为五层次的框架系统。即：基本层次(零层次)，基本目标是减少贫困。非缴费的第四层次，涵盖着更为宽泛的社会政策，如家庭保障、保健和家政服务等。

在应对养老保险改革的严峻挑战和对改革实践作长期不懈努力的过程中，调整单一层次养老保险制度的必要性日趋凸显。各国的经验表明，多层次的设计有助于实现养老保险制度的多重目标——最重要的目标是减少贫困与实现和谐消费——追求更有效地处置养老保险制度面临的经济、政治及人口老龄化风险。新设计的多层次养老保险模式更富灵活性并更有效地实现对老年人口的保障目标。选择预提积累的基金制仍然被认为是非常有效的政策主张，但基金制的局限性在某些情形显得格外突出。目前，世界银行支持各国养老保险改革的信念并没有发生动摇，相反，过去10年的改革经验使之更为坚定。世界银行发现，多数国家的养老保险体系没有充分体现既定的社会政策目标，而是在市场经济机制的影响下出现了严重的扭曲。此外，多数国家养老保险体系在人口老龄化背景下根本无法实现财务上的可持续发展。

改革的回顾和最初改革理念的演化

从1990年代初期以来，总结各国实施养老保险改革的一系列宝贵经验与教训，促使世界银行去反思和改进其引导各国改革的思路与策略。世界银行有关思路与策略的改进主要体现在以下五个方面：

1.对养老保险改革的必要性和具体措施进行更深刻、更全面的领会。包括：(1)突破养老保险改革旨在解决其面临的财务压力和人口老龄化挑战这两大因素，进一步将养老保险改革的必要性拓展到化解社会经济环境变化带来的风险，以及有效应对经济全球化的挑战；(2)全面了解养老保险体系中的强制性计划的局限性及其带来的相关后果，特别是低收人群体面临的远比人口老龄化更为严重和迫切的若干社会风险；(3)进一步认识预提积累制养老保险计划在应对人口老龄化挑战的优势和局限，尤其是关注其增加劳动力市场供给和延期退休方面的积极效应。

2.突破三层次的传统多层次养老保险构架而形成五层次模式，并走出既有的仅关注第一和第二层次养老保险框架的误区。根据众多低收入国家的经验，如果要想将养老保险体系的覆盖面有效扩展到所有老年群体，就必须注重构建旨在缓解贫困的非缴费型的零层次或基本层次。而根据中低收入国家的经验，必须强化第三层次的自愿性养老保险计划，因为该层次能为高收人群体带来可观的收入替代水平，并且不会挤占过多的财政资金。另外，无论是何种收入水平的国家，都应该认识到第四层次养老保险的重要性，有必要塑造与强化第四层次的保险并明确将其纳入一国的整体养老保险体系予以考虑。第四层次养老保险涵盖了一系列宽泛的养老保险方式，包括：非正式的养老保险方式(如家庭保险)，其他正规的社会保护项目(如健康护理计划)，以及其他私人的资金性与非资金性资源(如家庭财产)。

3.有效整合各个层次的养老保险资源，实现最优绩效。包括整合层次的数量、实现各层次间的相互关联与平衡，以及根据具体的情况和需要对各个保险层次进行安排。一些国家的养老保险体系仅仅由零层次(采取普遍保险的社会养老金形式)和第三层次的自愿储蓄组成，实现了较高的运行效率。而另一些国家在引入强制性的第二层养老保险计划之前，需要获得公众对第一层次养老保险改革的认同。还有一些国家基于自身的政治经济条件，考虑将改革后的强制性非基金制层次(第一层次)与自愿性储蓄(第三层次)相结合，成为改革的现实选择。

4.更深刻地认识养老保险制度构建的若干初始条件，以及改革进程中面临的各种潜在问题和局限性。人们日益深刻地认识到，一国的养老保险改革路径选择内在地受制于该国原有的养老保险体系，以及经济、制度、财政和政治环境等诸多因素，这些因素对推进平稳和现实可行的改革思路尤其重要。

5.对于由国家主导的、有关养老保险体制设计和改革实践方面的创新，世界银行均予以关注并提供大力支持。这些创新点包括：(1)非基金制的或名义账户制度，如引入非基金制的第一层次或对其进行改革；(2)构建旨在降低基金制私营养老保险计划交易成本的清算中心；(3)整合失业保险和为退休金储蓄账户提供服务性支付；(4)众多高收入国家实施的改进和完善治理结构条件下的公共的、预提积累的养老保险制度。每项改革创新均需紧密结合国情进行评估，不应轻易套用其他国家的做法。

养老保险改革的若干关键原则

世界银行认为，尽管各国制定重要的改革策略需要充分认识到本国特色的情况，在具体实施多层次养老保险改革时也有多种方式可供选择，但是以下的几项基本原则对于任何一次成功的改革来说都是必须遵循的。

首先，所有的养老保险体系都应遵循提供基本收入保障和减少贫困这一基本原则。这意味着在财力允许的情况下，各国都应该构建基本保障层次，以便能够为低收入者和仅仅参加了有限经济活动的人在老年时提供一份基本的收入保障。这一保障层次可以采取社会救助、或者低水平的并需要接受收入调查的社会养老金、以及面向高龄人口的(如70岁以上的老年人)普遍享有的养老金等形式。养老保险目标的实现形式——保障的具体方式、水平、资格和支付——将取决于弱势群体的规模、财政预算上的可行性以及设计养老保险体系的其他相关因素。

第二，如果条件允许，预提积累(基金制)养老保险改革不论在哪一层次实施，都将在经济和政治方面产生重要的积极效应。从经济上分析，基金制养老保险计划需要在当前积累资金，可以改善未来的政府财政预算约束，进而对经济增长和发展产生积极的贡献。预提基金积累是否有利，主要取决于是否引起净国民储蓄的增加。从政治上分析，基金积累制能够具备更好地履行和兑现养老金责任的社会能力，因为这一机制确保了养老金债务有合法财产权保护的资产来偿还，而不论积累的基金是采取政府债务形式还是其他资产形式。然而实施基金制需要精心考虑成本和收益，因为净收益不会自动得到保证，积累的基金也在相当程度上可能受到政治干预而陷于破产。此外，能否实行基金制还在相当程度上取决于一个国家的实施与管理能力。

第三，在计划实施预提基金制的国家，可以考虑建立强制性完全基金积累的第二保障层次，但是应首先提供一个实用的具体标准(而不仅是一个蓝图)来评估设计的方案。上述标准既能作为政策选择与制定的依据，也可用于评估改革可能带来的社会福利的改进水平，以及评估一国是否具备从现收现付制向基金积累制过渡所需的财力。另外，该标准也可用于评估其他养老保险计划对退休储蓄是否具有积极的效应，如在大力发展自愿性私人养老金计划或职业养老金计划之前，应该首先利用该标准进行科学的评估。

养老保险体系改革的目标

养老保险的政策框架既反映了养老保险体系所应坚持的一系列核心原则，也考虑了各国改革在特定制度环境下取得既定社会经济效益的可能性，而不仅仅是勾画出一项改革计划的大致框架，或是指定改革的执行机构，或新体系的运行方式。着眼于实践层面，需要确定一系列目标和制定标准来评估各类改革建议。当某国以一种合适的方式推行福利改进计划时，养老保险改革的首要目标是提供有足够保障水平的、可负担的、可持续的和具有稳定退休收人的保障制度，具体表现在：

1.有足够保障水平的养老保险体系能够有效地为一国所有社会成员提供保障，防止老年人陷入绝对贫困状态，并且提供有效的方法来引导人们和谐消费，合理支配不同生命阶段的生活安排。

2.一个可负担的养老保险体系是将制度的运行成本控制在个人和社会财力限度内，不影响社会经济资源的合理利用，力求避免难以维持的财政危机。

3.一个可持续的养老保险体系具有稳定的财政基础，并在充分估计各种因素条件下具备较强的调控能力和预测能力。

4稳定的养老保险体系能经得起巨大的冲击，包括应对来自经济、人口变化和政治等诸多方面的挑战。

养老保险体系的设计或养老保险体系的改革必须充分认识到养老金的支付需求同未来经济发展水平密切关联。养老保险制度为了实现主要的政策目标，必须对未来经济发展做出相应的贡献。因此，养老保险改革应当基于支持经济增长和发展的目标进行设计并实施，尽可能减少对资本市场和劳动力市场造成的不利影响。养老保险改革的次要目标——通过尽量减少养老保险制度潜在的消极影响，积极创造有利于发展的格局，即通过增加国民储蓄和促进金融市场发展发挥的杠杆作用，养老保险体系完全有可能在劳动力市场和宏观经济稳定方面产生积极的影响。

评估标准

世界银行设定了四个针对改革内容的标准借以判断改革设计的优劣。

其一，改革措施的推行是否有助于养老保险体系社会政策目标的进一步实现?通过对老年群体进行有效的资源配置，改革能否明显提高老年人抵御贫困风险的能力?改革能否使老年人在一国不同时期的社会经济条件下维持均衡的消费水平，并实现社会的长期稳定?改革能否有效实现横向的收入再分配?在平等的基础上，对于那些非正规部门的劳动者和不从事经济工作的人而言，能否从改革后的体制中获得足够的退休储蓄和抵御贫困的保障?养老保险的财务负担能否合理地在代际间和国际内的劳动者之间进行分配?

其二，宏观财政是否有能力支持养老保险改革?是否具备适合养老保险计划长期运行并经严格测算的财务预算，是否充分估计在不同时间跨度下经济条件的变异程度?养老保险改革的财政计划受公共和私人资源影响的局限是否显著?养老保险改革是否与宏观经济目标相一致，是否具备适当的国家政策工具作为推行改革的条件?

其三，公共和私营机构能否在多层次的养老保险体系中得以有效运转?政府是否具备适当的机构和设施去实施和运行改革中公共管理的养老保险计划的各个方面?能否有效发展相关金融机构以适应私营管理的养老保险计划之需要?

其四，是否建立起了监管机构和制度安排使基金制养老保险计划运行风险控制在可接受的限度内?政府能否建立持续有效的监管体系来监管和控制公共及私营管理养老保险计划运行中的治理、负债及投资问题?

经验表明，养老保险改革进程必须得到充分的关注，需要关注的制度条件包括：

1.政府是否会对养老保险责任提供长期可信赖的承诺?改革是否充分考虑了国家的政治经济环境?是否具备足够稳定的政策环境，以全面实施养老保险改革，并保证改革的稳步推进?

2.是否具备现实的可行条件和有效的管理决策机构?如果没有遵循国情和未能获得大多数人的信任，养老保险改革即使在技术上准备得再充分也一定会失败。要达到这个目标，养老金改革必须主要依靠各国自己，通过本国政治家和专家的通力合作，并与社会公众进行充分的交流，为他们所接受。外界机构如世界银行，可以通过提供相关建议和技术上的支持来加以协助，但是改革的主导权和公共支持必须来自各国内部。

3.是否具备足够的能力进行保险计划的设计和实施?养老金改革并不是简单的法律调整，而是涉及到退休收入调整等一系列复杂而敏感的利益分配问题。特别需要在完善治理结构、缴费的征收、档案记录、信息登记、资产管理、监督管理以及养老金发放等方面，实施全面的综合改革。为改革提供立法准备仅是一小部分工作，重点是要强调自身能力建设和提高基金投资绩效，并辅之以基层机构的不懈努力。当然，国际和双边机构在改革项目和调整贷款方面的帮助也应予以考虑。

养老保险制度设计和实施中的相关问题

通过参与当事国养老保险改革实践和其他机构的相关工作，世界银行已经对有关养老保险改革许多方面的最佳操作方案有了一个清晰的理解，这涉及到改革的设计和实施中的大多数领域。然而，许多其他领域存在着诸多尚未解决的问题，需要不断总结，并提出更好的解决办法和解决思路。

可行的改革选择

从总体的范围来说，相关项目包括：在原来的制度框架内进行的调整，一方面维持原有体系的给付结构、公共管理安排和现收现付的制度框架，并调整制度框架内主要变量。包括：(1)维持现收现付的财务机制，提高交费水平，并将给付养老金的替代率提高；(2)调整给付结构，推行名义账户制或相似的方式，但保持公共管理和现收现付的制度框架；(3)在私营管理框架下实施市场化运营管理方式，采取完全基金积累(DB或DC模式)；(4)公共管理框架下实行预提基金制的DB或DC模式；(5)多层次养老保险改革的思路，即在给付结构、管理和筹资方式等方面实施分散化管理。

上述选择体现了养老保险的首要和次要目标的不同层面。世界银行主张多层次养老保险的构架(特别是包括一个零层次，以及适当的强制性和自愿储蓄安排相结合的形式)，并认为无论是否采取名义账户制，第一层次的改革思路都是许多国家实现养老保险政策目标所必需的，尤其对终生贫穷人员、非正规部门和正规部门的员工更为适合。

改革的相关选择依赖于各国特殊的国情和制度条件，特别是现行养老保险计划的特殊改革需要，以及管理能力和金融市场发展方面的条件和制度环境。这些因素与一国的发展状况和收入水平密切相关。经验表明，以减少贫困为导向的养老保险体系在低收入国家具有很大的政策效应。从实现和谐消费的政策目标分析，一个实行公共管理的、现收现付的收入关联型保险计划在高收入国家的多层次构架中举足轻重。可行的改革选择和实际的改革选择往往都是由既有养老保险制度和从非基金制向基金制转换的交易成本共同决定的。

多层次养老保险制度设计，缓解贫困和再分配

每一层次养老保险制度对于贫困救助的作用和能力、和谐消费和高收入者向面临老年贫困风险的群体再分配，不仅依靠制度设计本身和相关激励因素，也在相当程度上依靠管理能力的提升。需要在不同保障层次间进行协调和平衡，力求避免负面效应出现。在多数发达国家，任何一个层次的措施都有首要和次要的目标，尽管原有体系的惯性作用对改革中可供选择的层次有较强的限制。相反，发展中国家很少受限甚至完全不受限，而缺乏成熟的金融市场和执行管理新系统的能力很低，至少在短时间内是众多发展中国家必须正视的不利条件。对于养老保险制度而言，有三个重要的建议值得考虑：

第一，构建基本收入保障层次(零层次)以减轻老年贫困，应该是任何完备的退休制度的重要组成部分。然而在低收入国家，养老保险体系的筹资压力将是一个挑战，同时需要综合考虑其他弱势群体如儿童、青年、残疾人等的保障需求，而整个保障体系的有效运行面临的挑战同样十分严峻，需要给予密切关注。这些包括制定合格的管理标准，以及有效地向尚未拥有各种正式经济保障体系的众多农村人口支付小额养老金。

第二，强制保障系统应当控制规模使其易于管理。在很多低收入国家，可以考虑构建一个基本的或者零层次，并通过第三层次的自愿性计划提供补充收入保障。如果强制的缴费型层次(无论是否采取基金制)能够有效运营，需要设计适当的替代率和适中的缴费率。

第三，在覆盖面较低的情况下，收入关联的保障体系应该弱化再分配功能，强化自我缴费机制，而不能过度依靠财政转移支付。应力求避免强制性养老保险制度与职业养老保险计划分别管理的格局，因为这可能阻碍劳动力的正常流动，而且对于部分人口群体而言，可导致成本的高昂的和制度运行的不可持续。各国的公务员养老保险通常是一国最早建立的保障计划，应该与常规养老保险体系进行整合，实现一国养老保险体系的整体和谐。补充养老保险计划应严格按照基金制方式构建。

养老保险制度的财务可持续能力

养老保险改革的一个重要目标是增强制度的财务可持续能力。即根据设立的缴费水平筹集的资金足以支付当期和未来的养老金给付，而不是随意提高缴费水平、降低待遇或由政府财政预算弥补赤字。总之，养老保险制度财务稳定计划必须充分考虑近期和长期的资金流量和积累资产存量，以及投资营运绩效与评估。对于基金制而言，合理估计预期的收益率、国外投资分散风险及收益管理等三个方面的重要建议值得充分关注：

第一，养老保险改革建议如果没有根据现有的体系进行可靠的费用估计就不宜推行，也难以得到世界银行的支持。遵循这一原则，各国可以且应当采取多种模型进行评估(包括世界银行改革选择模拟模型——Toolkit—PROST模型)。评估项目在各国实施的差异性也应该得到理解并给予充分考虑。对一系列评估模型的使用，有助于我们更好地认识不同模型假设前提的敏感性，进而更好地理解与改革结果关联的不确定性和风险问题。

第二，评估财务的可持续能力(对非基金制至关重要)需要一种长期眼光并综合考虑流量与存量。对于传统的现收现付制的计划，存量反映了养老金隐性债务。考虑到概念和数据方面的原因，一般情况下应该精确到每日的债务水平进行测度。对于确定缴费体制，需要在科学设定账户缴费积累额和相应投资收益转化为年金产品换算机制的前提下，充分考虑不同个体的目标养老金给付水平的多样性。而且需要在充分考虑各种风险因素的基础上，设定能够满足养老金给付目标的缴费率指标，同时根据养老金总体给付水平预测结果的变化幅度进行及时调整。同样，基于人口因素和经济发展需要调整指标水平，对于保证养老保险制度的长期可持续发展也非常必要。

第三，对于部分和全基金制计划，正确地估计资产和可持续的具有风险调控性的收益率非常必要。公共管理的养老基金在保持合理的投资收益率方面业绩欠佳，这导致了三种选择：(1)如果财政性的工具运行较差或者不具备应付政府随意干预的能力，那么将调整成非基金制计划；(2)保持基金制模式，容易调整为私营化管理和分散化管理方式；(3)改进集中管理模式的治理结构。越来越多的实证研究显示，对于决定投资业绩主要方面的投资策略而言，治理结构尤为重要。

管理和实施方面的限制

对养老保险改革方案的实施问题需要给予更为广泛的关注，然而即便是进行简要的归结也相当困难。

新型养老保险体系管理面临的关键问题是引入个人身份识别系统和账户系统(尤其是DC模式)，以及统一的缴费系统。最大的困难在于养老保险基金流在全国范围内的整合。从社会保障制度的视角分析，现金流应该注重分散化，然而数据方面应该强调集中处理。不论选择什么样的方法，在实施之前，制度构建需要技术上的支持，否则由于不当的原因，改革的路径可能受阻。有关数据流的集中处理需要设置一个信息清算中心，使第二层次的养老保险制度与第一层次管理机构或任务部门实现更好的协调和信息共享。信息清算中心的作用非常宽泛，这个宽广的领域包括运用国家机构或者半公共的管理机构来征收第二层次的缴费，并在第二层次计划内部分配基金。

养老保险的账户管理费用问题是一个明显充满争论并需要深入研究的领域。有三种策略应予以关注：首先，通过一个中央清算中心的设置，力求降低管理费用以限制总费用的增长，如降低费用征收和账户管理的成本；其次，通过限制在投资基金中的任意转换来降低市场交易费用；最后，通过限制个体的选择来限制资金管理费用，包括使用被动的投资产品管理，由雇主替员工统一选择投资管理者，并在有限的账户管理者中展开竞争性的投标。

金融市场的制度环境和监管问题

目前，存在激烈争论的领域是引人强制的基金制模式的制度环境，而且各界在这个方面要达成共识尚需时日，值得重视的相关问题有：(1)在金融市场不发达的情况下，能否引进基金制的养老保险计划?(2)需要哪些规则标准和操作方案来保证基金制计划的有效推行和安全营运?(3)监管制度建设方面如何改善?(4)推行基金制计划的可接受成本如何确定?如何利用基金模式的潜在优势分散营运成本?(5)对于仅拥有少量开放基金的国家，应当如何选择?

并非所有的国家都计划建立基金制养老保险层次，而且二些国家也不具备相应的条件。不过，基金制层次的引入不需要太苛刻的条件，既有的金融机构和产品都可以发挥作用。建立基金制层次的理想安排是分步骤引入，以便能够促进金融市场的发展。然而，基金制模式的成功需要具备一些最基本的条件，这些条件包括：(1)稳定的银行体系架构和其他金融机构，以提供可靠的常规管理和资产管理服务；(2)政府追求优化宏观经济政策的努力，以及实施金融领域的改革；(3)强调围绕基金制计划的运行而构建的监管系统，并立足于长期战略促使监管体系的可持续发展。

拉美和中东欧众多国家最新的养老保险改革案例，以及经济合作组织成员国的长期发展经验表明，金融市场的制度建设对于改革的成功有着重要的决定作用。金融市场的各项监管规则应该尽早实施。(1)养老金计划营运机构必须具备充分的独立性和前瞻性，以及良好的财务状况和专业人士组成的团队；(2)对执照申请的严格审查；(3)专门的监管机构与其他监管机构的协调合作。而存在争议较多的监管问题是：建立单一型监管机构还是复合型监管机构(如在智利率先采用的)，或是对多个领域的监管机构如保险、证券、银行和共同基金进行整合；如何划定提供养老金产品的运营机构范围；如何在监管机构之间建立有效的合作机制；如何建立监管者的高效服务和责任机制等。

具有一定开放的经济体如中美洲、中欧和非洲的许多国家正在实施基金制养老保险改革。在金融市场欠发达条件下实施这一改革，机遇和挑战并存。挑战包括：本国特殊的资源密集型发展和监管能力的提高；国家总体经济规模不大，而养老基金机构数量很少而管理的资产额相对庞大，形成很高的营运风险；有限的金融工具使投资风险难以分散。机遇在于：各国融人全球经济的一体化程度加深，为分散退休者的养老风险创造条件，并为国民经济发展提供了很好的机会。然而，前进的道路并不平坦，面临的选择包括：构建区域性基金制养老保险计划(该思路在理论上有很好的预期效果，但在实践中则很少被采纳)，也可以参照众多国家的现行方式，采取中央统一集中管理(操作上很可行但并不令人信服)；向外国机构开放金融市场，并使政府影响远离投资决策，但必须承担相应的机构设置、规则制定和实施监管所带来的较高成本。

养老保险政治经济问题的重要性

任何国家若要成功推行养老保险改革并实现制度体系的可持续发展，就需要对政治经济问题有更深刻的认识。目前，世界银行从各国的养老保险改革中总结出来的具有普遍意义的经验是，高效的改革进程对于成功至关重要。我们可以借用政治学的概念来界定养老保险改革的三个重要阶段——改革辩论阶段、改革理念形成阶段和立法与实施阶段，这些界定适用于众多已经推行养老保险改革的国家。

第一阶段，改革辩论阶段。通常是耗时最长的阶段。在这一阶段中，需要各界人士参与对关键问题进行讨论，充分吸收各方观点，即便有严重分歧，也会在争论过程形成重要成果。需要对其他国家已有的改革经验进行介绍，普通公众和对政策制定有关键影响的群体都应获得有关这方面的充分信息，如议会、工会和新闻媒体。然而，将这一阶段的分歧公之于众，有助于在下一阶段达成共识。

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关键词：养老保险；制度改革；发展趋势

中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，我国养老保险制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，随着改革深化和经济社会发展，我国经济结构不合理、社会保障体系不健全、就业压力逐年增加和收入分配差距拉大等深层次问题逐步显现出来；伴随市场化、城镇化、人口老龄化程度的提高，养老保障的任务越来越重，社会化服务的要求越来越高，政府管理的压力越来越大，进一步完善养老保障制度面临着诸多问题和严峻挑战。

一、目前中国社会养老保险制度存在问题分析

（一）社会养老保险制度层次缺失

我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯的企业设立企业年金，而经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业年金缺位。

（二）基本养老金制度覆盖率低

2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%。数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%。显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。

（三）养老保险基金“所有者缺位”

当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。

（四）农村养老保险制度亟待健全

由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及农村人口结构逐步老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切。

三、中国养老保险制度发展趋势探讨

（一）全面推进多层次养老制度体系建设

建立多层次养老制度制度体系，是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。

第一层次：加大基本养老保险的执行力度。由政府、企业和个人三方供款的模式，即企业和个人为主，政府提供补贴，实行现收现付筹资方式。通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。

第二层次：鼓励企业为员工建立企业年金保障。由政府提供优惠政策，实行劳动权利与义务相结合的原则，由企业为主，个人为辅供款，实行积累制筹资方式。对象为企业职工，执行保障和储蓄功能。实行激励机制，保证缴费者退休后有更高的生活水平和更为充分的保障。

第三层次：积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政策，个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群，是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。执行保障和储蓄功能。政府可视经济发展需要，给予政策扶持。

第四层次：传承家庭养老保障。家庭成员对老人的赡养是互惠互利关系的体现。年轻一代对父母提供照顾，也为自己将来获得子女照顾创造了道德基础，这种供养与反哺的循环使家庭养老能够延续。

（二）扩大非缴费型和基本养老覆盖范围

扩大覆盖范围，是基本社会养老制度的一个基本目标。目前扩大覆盖范围的政策是出于制度内的资金不平衡的需求，缺少统筹机制。这种以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压力的政策背景，使非国有企业产生了其缴费将被用作于退休人员较多的国有企业，进行实质上是现收现付性质的收入转移支付的预期，而与此同时，国家又没有对非国有企业及其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法律效力的保证。制度漏洞是造成覆盖率不足的一个重要原因。很多国有、集体企业使用农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、农民工，大部分没有纳入养老保险覆盖范围。因为，其中的很多制度规定是很难执行的，存在很多不确定因素。例如，国家规定个体户按上年社会平均工资的18%～20%缴费，其中的10%～11%记入个人账户，8%～9%记作社会统筹部分。个体户的雇工也是这个总比例，只是个人缴8%～9%，其余由雇主缴纳。自由职业者按这个总比例，全部由个人缴纳。由于操作很麻烦，而且很难得到这些人的理解和信任。更重要的是，规定中有一些不合理之处，例如个体户和自由职业者本来是个人全部缴纳的，但是进入社会统筹部分其所有权则不再属于他们自己的了，如果他们中途出现意外，继承人只能继承记入个人账户的那部分，很难吸引他们入保，这种规定不被理解。这是非国有经济不愿意参加目前的养老金计划的背景原因，也是扩大覆盖面工作难以推进的原因。

（三）重新界定政府在养老保险体制中的职能

造成当前我国养老保险体制出现“所有者缺位”的现象，很大程度上是政府直接管理过度的结果。当前个人帐户中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是帐户的直接管理者。在这种情形下，个人帐户中积累的基金难以得到有效地运作。因此，应当将政府的管理职能限制在社会统筹这一大块，即现收现付部分；而个人帐户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管理养老基金的成功经验，成立养老基金会组织来管理个人帐户中的基金，基金会组织应当是专业化的基金管理公司。并且，为了保证养老基金的管理效率，这样的基金会应当是竞争性的，即成立多个基金会组织，职工可自主地选择决定加入哪一个基金会，也可自由地退出。政府间接作用的增强则表现在加强监管职能方面。政府的社会保障部门应对基金管理公司进行严格的监督，定期考核其绩效和风险管理水平。

（四）建立城乡有别的养老保障模式

我国的社会养老保障制度体系由非缴费普惠性养老模式、缴费性基本养老保险模式、企业年金及个人寿险储蓄性养老模式和家庭养老等多层次构成。其中缴费性基本养老保险和商业寿险产品的目标主要是城镇从业人员，是养老保障是发展的主体。企业和个人寿险储蓄安排的养老保障将成为城镇退休人员晚年生活的补充性质资金来源，也是提高退休生活质量的重要保障。非缴费普惠性养老保障目标是贫困老人，利于消除贫困。非缴费型养老保障在经济欠发达的农村地区是主体。同时，家庭养老和土地养老均是有效的养老模式，在有条件的地方亦可发展社区养老。

中国当前实行的养老保险体制基本上是符合现实国情的。由于改革方案很难尽善尽美，当前的养老保险体制还存在着许多理论上和实践中亟待解决的问题。在改革进程中及时发现和解决存在的问题，中国养老保险制度的改革才可能获得成功。

参考文献

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[6]何平．我国企业年金制度发展现状与评价[J]．社会保障制度，2002，（12）．

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关键词 保险业 牧区经济 发展

中图分类号：F840 文献标识码：A

加快我区保险业改革发展，建立市场化的灾害、事故补偿机制，有利于完善灾害防范和救助体系，增强全社会抵御风险的能力，保障人民生命财产安全和经济稳定运行；有利于完善社会保障体系，满足人民群众多层次的保障需求，提高全社会的保障水平，扩大居民消费需求，实现社会稳定与和谐；有利于优化金融资源配置，促进货币市场、资本市场和保险市场协调发展，健全金融体系，完善社会主义市场经济体制；有利于充分运用保险机制和保险手段改进社会管理和公共服务，完善市场化经济补偿机制，有效化解社会矛盾和纠纷，推进公共服务创新，提高政府行政效能。

1发展多形式多渠道的农牧业保险

（1）奶牛养殖业在我区国民经济中起着重要的作用。要认真总结奶牛保险试点经验，完善奶牛保险实施方案，按照“政府引导、政策支持、商业化运作”的模式，分类分步推进奶牛保险试点工作。在呼和浩特市、鄂尔多斯市具有一定规模的奶牛养殖场、奶牛养殖小区推广奶牛养殖场综合保险和奶牛养殖园区综合保险业务；在锡林郭勒盟开展奶牛保险统保工作；在兴安盟探索、完善分散性饲养条件下奶牛保险的发展模式。积极开展对国家重点种畜禽场的保险试点工作。要尽快建立由农牧业、保险、财政、税务等部门和有关龙头企业参加的组织领导机构，整合多方面资源，研究、协调奶牛保险工作。各级政府要集中资金支持奶牛保险工作的开展，实行自治区、盟市、旗县三级财政保险费用补贴政策，提高奶农的缴费能力。通过全方位开展奶牛保险试点工作，逐步扩大奶牛保险业务的承保面，健全奶牛养殖业风险保障机制。

（2）围绕自治区农牧业产业化和农牧民增收工程，重点对乳、肉、绒（皮革、皮毛）、粮油、马铃薯（蔬菜、水果）、饲草饲料（特种生物资源及沙产业）六大主导产业提供保险保障，选择重点盟市开展试点，鼓励各盟市开展多形式、多渠道的农牧业保险试点工作。在认真调查研究的基础上，在通辽市开展肥牛养殖保险和玉米种植成本巨灾保险试点，在鄂尔多斯市开展阿尔巴斯种山羊保险试点，在乌兰察布市开展马铃薯保险试点。贯彻落实自治区《林业产业发展规划纲要（2006～2010）》，在兴安盟开展林木保险试点。在呼和浩特、包头郊区开展露地蔬菜塑料大棚保险试点，为“菜篮子”工程提供保险保障。要充分发挥农牧业保险公司和有实力、有经验保险公司的技术、机构网络优势和人才专业特长，开发适合地区特点的保障适度、保费低廉、保单通俗的农牧业保险产品，建立适合农牧业保险的服务网络和销售渠道。

（3）发展农牧业保险，必须健全政策支持体系。各级政府及各有关部门要将农牧业保险作为支农支牧方式的创新，纳入农牧业支持保护体系，明确政策性农牧业保险的范围、支持政策等。要发挥农牧业主管部门的作用，积极引导农牧民投保，鼓励龙头企业资助农牧户参加农牧业保险，组织推动农牧业保险的地区统保工作。财政部门要研究建立政策性农牧业保险与财政补助相结合的农牧业风险防范与救助机制，将政策性农牧业保险财政补贴纳入各级财政预算体系，逐步建立政策性农牧业保险的风险补偿专项资金。对保险公司经营政策性农牧业保险适当给予经营管理费补贴，并依托有关保险经办机构，以项目形式进行管理。完善多层次的农牧业巨灾风险转移分担机制，探索建立各级财政支持的农牧业再保险体系，逐步建立农牧业保险发展的长效机制。税务部门要用足用好农牧业保险的税收优惠政策，依据《中华人民共和国企业所得税暂行条例》有关规定，对于保险公司开办政策性农牧业保险业务，在一定期限内适当给予减税或免税政策。充分发挥地方、保险公司、龙头企业、农牧户等各方面的积极性，扩大农牧业保险覆盖面，逐步建立具有我区特色的农牧业保险体系。

2发展城乡养老保险和健康保险

适应建立社会主义市场经济体制和建设社会主义新农村新牧区的要求，大力发展商业养老保险和健康保险等人身保险业务，满足城乡人民群众的保险保障需求。

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关键词:商业保险社会保障体系建设

一、我国社会保障体系的现状与不足

截止2014年末，全国城镇职工基本养老保险及城乡居民社会养老保险参保人数已经达到8.4亿人，全国总体人群覆盖率达61%。全国城镇职工和居民基本医疗保险参保人数达到5.97亿人，新型农村合作医疗参保人数达到8.02亿，总参保人数总和超过13亿人，表明我国目前已经基本实现了全民医保。我国各项社会保险参保人数每年保持快速增长，保障水平不断提高。但受到人口多、基础差、城乡二元结构长期存在、人口老龄化等多方面因素的影响，我国社会保障体系仍然相对滞后，保障体系建设仍存在着许多不足。

(一)我国社会保障体系的公平性有待提升

我国长期存在的城乡二元结构导致城乡居民在基本医疗保险方面处于制度分设、管理分割的状态。城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度在缴费标准、医疗费用报销标准、定点医疗机构、药品目录等方面都存在着明显差异。同时，企事业单位所实行的养老金“双轨制”也有损社会公平。因此，不同群体的多种保险制度并存，不同区域、不同人群中的保障水平差异较大，导致社会保障体系有失公允，公平性有待提升。

(二)基本养老保险可持续性不强造成政府财政的潜在风险

财政部《关于2014年全国社会保险基金决算的说明》显示，2014年基本养老支出为1.90万亿元，基本养老保险收入为1.87万亿元，基本养老保险支出首次低于收入。而大多数地方养老金存在较大的缺口已经是由来已久的问题了，一些欠发达地区动用失业保险金、工伤保险基金等有结余的基金发放养老金已是公开的秘密。

(三)相关制度设计缺乏统筹性，尚未形成多层次的社会保障体系

目前我国的相关制度设计统筹层次低，缺乏科学性。在养老保障方面，全国绝大多数企业没有建立企业年金，企业员工缺乏补充养老保险，尚未形成多层次的养老保障体系。

二、商业保险在社会保障体系建设中的地位和作用

社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等内容，在现代社会保障体系中，社会保险处于核心地位。商业保险又称金融保险，是相对社会保险而言的，它具有经济补偿、资金融通和社会管理的功能。

(一)商业保险有助于缓解政府财政压力，实现多支柱保障

社会保障部分主要由政府。商业保障能够缓解社会保障的压力并且不需要政府动用财政力量，是健全社会保障体系的重要力量。

(二)商业保险有利于丰富社会保障体系的层次结构，提高保障水平

随着国民收入和生活品质的不断提高，基本的社会保险已经无法满足多元化的保障需求。商业保险可以细分保险市场，更全面的涵盖社会保障无法触及的领域，利用自身专业化优势，灵活精准设计符合社会现象的新险种。

(三)商业保险有利于提高社会保障体系运行效率，加快社会保障建设

商业保险属于市场行为，以合同的方式确定双方的权利和义务，具有强大的法律约束力和长期的稳定性。在投保和支付等方面，不会受到投保人的地理身份等条件的限制，也就不存在复杂不易解决的人口流动矛盾。

三、我国商业保险参与社会保障体系建设的情况

(一)商业保险在社会保障体系中的地位不断提高

十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了商业保险开始参与社会保障体系建设。强调“要把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”。这标志着政府高度重视加快发展现代保险服务业，促进保险与保障紧密衔接。

(二)商业保险参与社会保障体系建设的积极性日益高涨

有关这些领域的专业化保险公司的数量越来越多，业务规模日益庞大。2014年，商业健康险保费收入1587亿元，同比增长41%。2000年至今，健康保险保费收入年均增速超25%，目前，全国有100余家保险公司开展商业健康保险业务，产品2300多个。

四、完善商业保险参与社会保障体系建设的建议

近年来，将商业保险建设成覆盖城乡全体居民的、多层次、多支柱的社会保障体系的重要支柱依旧任重而道远，全社会仍需通力合作，不断改革创新。

(一)明确商业保险的定位，正确认识商业保险与社会保险的关系

商业保险是社会保障体系的重要组成部分。商业保险具有盈利性质，所以需要坚持商业化经营原则。同时，作为一种市场机制，商业保险具有更高的经营效率、管理能力和技术水平。

(二)加强商业保险参与社会保障体系建设的研究

国外发达国家在这方面具有丰富的理论基础和实践经验，需要社会各方面，尤其是政府、保险机构积极借鉴国外经验，吸取教训，同时立足我国特色，加强理论研究和实践探索，加大对产品、渠道、管理等方面的研究和创新，从而找到适合我国特色的，有效的保险与保障结合方式。

(三)加大保障产品创新力度，加强投资运营能力

我国的人口老龄化问题日益严重。农村失地人口，进城务工人口数量庞大，对农村的社会保障无论是广度还是力度都明显不足。商业保险有必要在养老、医疗和农村保障上加大产品的创新力度，弥补社会保险投入的不足，为自己赢得市场。同时，随着国民收入的提升，中产阶级的队伍日益庞大，过去的养老、健康等保险已经不太能满足较高收入阶层的需求。

(四)加大政策支持力度，充分调动积极性

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李薇（1980-），女，汉，四川人，本科，讲师，主要从事经济管理方面的研究，重庆科创职业学院。

何学伟（1974-），男，四川人，高级会计师，主要从事经济管理方面的研究，泸州医学院。

张红英（1988-），女，山西人，研究生，讲师，主要从事经济管理方面的研究，成都医学院。

胡德春（1980-），男，四川人，本科，中级经济师，主要从事经济管理方面的研究，泸州医学院。

摘要：目前我国农村人口老龄化问题日益严峻，由此引发的农民养老问题也随即爆发出来。本文通过分析目前我国农村养老保险的现状以及推行困难的原因，在借鉴德国先进经验的基础上，提出符合我国国情的新型农民养老保险制度。

关键词：农民；养老保险制度

我国是一个人口大国、农业大国，50%左右的人口生活在农村，根据2012年国家统计年鉴数据显示，截止2011年底我国农村人口总数为6.57亿，其中65岁以上的老龄人口占农村人口的比例为9.1%，人口老龄化所引发的农民养老问题日益严峻。

一、农民养老保险的现状分析

目前我国农民养老仍以家庭养老为主，农村社会保障基础相当薄弱，建设步伐大大落后于城镇。随着计划生育政策的实行和农村体质改革的推进，传统的大家庭被小家庭所取代，大部分子女成年后通过求学或打工留在了城里，使得农村空巢式和寡居式老人越来越多。由于城市过重的生活压力，很多子女难以承担起父母的养老责任。1991年我国在农村开始实行社会养老保险的改革试点，经过二十年的发展截止2011年底全国已有32643.50万农民参加了新型农村社会养老保险，但从各地征收情况来看存在不少问题，如具体推行时盲目混乱，缺乏一套明确的指导原则和规范；农民文化水平较低，对政策理解不到位，参保意愿较弱；养老保险征收困难，程序繁琐宣传不到位等等。

二、农民养老保险推广难的原因

1、农民养老意识落后

受儒家思想中讲孝道、重人伦等文化价值观念的影响，我国农民普遍选择家庭养老，很多人已经形成了相对固定的养老观。长期以来传统观念推崇养儿防老的思想，家庭养老和集体救助成为农民养老的主要模式在广大农村所推行，据国家统计局进行的人口抽样调查显示，农村老年人有64.2%依靠家庭养老，自我养老的仅占29.2%。

2、农民收入水平较低

我国城乡居民之间收入差距越来越大，2011年城镇居民人均可支配收入为21810元，农民人均纯收入仅为6977元，且有5305.7万人生活在最低生活保障线之下。相对于城市职工而言，农民没有退休工资可领，也无法对土地进行自由流转，除去必要的物资开支以及生活开支，难以有足够的剩余用于养老金的支付。

3、选择的保险制度较少

目前专门针对农民养老保险方面的商业保险种类较少，仅有两家保险公司在农村开展了养老保险方面的业务，因此除了国家推广的农村养老保险以外，农民并没有什么可供选择的险种。对于那些有保险意愿且有支付能力的农民来说，只有将多余的钱存入银行以备养老之用。

4、养老保险宣传不到位

目前针对农民的保险宣传方式较为单一，宣传力度不够，多为保险人员的入户式推销，容易使农民将保险与普通的商品推销混为一谈。农民的保险意识淡薄，对保险的接受和认同能力非常有限，往往多看重保险的储蓄功能而忽略其保障功能，因此对购买保险的意愿较低。

三、德国农民养老保险经验总结

德国是世界上第一个制定养老保险法律的国家，在农民养老保险制度的制定以及运行等方面都非常完善。首先德国的农民养老保险属于专门的、相对独立的强制保险，现行的农民养老保险制度是根据1957年颁布的《农民老年救济法》而制定，是独立于工人、职员、自由职业者等而单独经营的法定强制保险；其次德国农业以农场为单位，农场主以及其他在农场劳作农民的保险全由农场主上交一份保险即可，农民养老金的绝大部分是投保人缴纳的保险费，大约只有1/3来自国家的补贴，可以说农民承担了保险的主要部分；最后德国政府劳动与社会保障部的主要职能是对农民养老保险实行统一立法和监督管理，微观运作则由各州专门的机构负责，目前德国已有13家农村养老保险机构，并组建了一个全国性的农村养老保险机构总联合会，它们都受到国家的监督管理。

四、农民新型养老制度的路径选择

德国属于发达国家，而我国属于发展中国家，国情的不同决定了我们不能实行拿来主义，而应该在借鉴国外先进经验的基础上，制定出适合我国的新型农民养老保险制度。

1、制定农民养老保险的相关法律

法律是制度得以建立和完善的基础，发达国家都以法律形式为基础建立了广覆盖的农村养老保险制度。我国宪法虽然规定农民享有和城镇职工同等的社会保险权利，但从实际来看，城镇已经建立了较为完善的社会养老保险制度，但农村相关制度缺失，至今还没有一部完善的法规，因此我国必须尽快出台具有中国特色的农村养老保险法律。

2、构建多层次农民养老保险制度

中国东中西部以及城乡之间在经济发展水平、保险意识等方面差距较大，实行标准统一的农民养老保险制度是不现实的，因此应建立多层次的养老保险制度。首先可以在全国范围内建立一种广覆盖、低水平的强制性农民基础养老金，对于特困户、残疾人、优抚对象等实行政府补贴性投保；其次根据实际设计出多种形式的农民养老保险，如农民附加养老金制度、独生子女家庭计生养老金制度等。

3、实行分类的农民养老保险体系

多数发达国家现行的养老保险体系都是按职业而设立，我国目前农民数量众多，职业身份复杂，因此可以将农民大致分为纯农业农民、兼业农民、非农农民等而制定差异的养老保险办法，如对纯农业农民实行完全积累的养老保险模式；对兼业农民建立独立的可以在地区之间转移的社会养老保险体系；对非农农民通过户籍制度改革使其进入城市养老保险体系。

4、建立专门的农民保险监管机构

发达国家的养老保险多受国家专门机构的监督和管理，而我国目前还没有针对农村养老保险的专门管理机构，这严重影响了农村社会养老保险制度的建设，因此应尽快建立专门的农村养老保险管理机构以及基金运营机构，先期可以由政府承担相应的监管职能，逐步过渡到由社会组织、银行、政府共同监管的统一体。

5、加大农民投保参保意识的宣传

在宣传对象方面，加强针对年轻人保险知识的宣传，使他们成为保险推广的主力军；在宣传方式上，开展以宣传单、人员讲解、手机短信、广播等多方式宣传途径，并通过文艺宣传队宣传保险知识；在宣传内容上，尽量用农民通俗易懂的语言宣传保险条款，并结合具体的保险理赔事件和当事人现场介绍。

参考文献：

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从2008年开始商业保险在农村小额保险方面开始探索,到2010年保障人数达到1400万,提高农民抵御风险的能力,完善农村多层次的保障体系;商业保险还积极投身新型农村合作医疗保险工作,在一定程度上缓解了“看病贵、看病难”问题,惠及农民达3118.9万人。

商业保险在社会保障的作用

商业保险积极参与社会保障,不仅拓宽了社会保障的领域和范围,而且使建立全方位、多层次的社会保障体系成为可能。商业保险在社会保障的作用主要体现在以下几个方面:1.发挥社会管理功能,促进和谐社会的构建,具体表现在参与社会公共事务、社会救助活动、社会安全管理的各个环节;应用概率原理和大数法则,通过保险制度安排,建立丰厚的保险基金,对约定的意外损失和灾害事故给予经济补偿,从而达到稳定社会经济的作用;2.不受社会保险中最难解决、最复杂的人口流动矛盾的困扰,采取支付和投保不受投保人与被保险人在岗与不在岗、何种身份的限制;仅以双方保险合同约定为依据,保险公司和投保人各自履行其职责,通过保险合同的约束,实现相关社会保障;3.不受政府干扰和政策变动的影响,一旦保险合同形成,则以合同确立保险双方的义务和权力。4.商业保险市场化、商业化的运作机制为被保障对象和政府提供了多途径的选择平台,最大限度地满足了被保障对象基本层面的需求。