法治意识的内涵范文
时间：2023-10-09 17:29:34
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篇1
本文通过对西方依法治税起源和我国依法治税内涵的探讨，强调我国依法治税必须明确税收体系，确定税收法定主义。所谓依法治税 ，是指在依法治国的前提和条件下，通过税收法制建设，使征税主体依法征税、纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。这一概念可以从以下几方面理解：表明了依法治国与依法治税二者间的关系，前者是后者的前提和条件，后者是前者的有机组成部分和结果之一。依法治税只有在依法治国的大背景下，并作为依法治国整体系统工程中的一个子系统工程，在与其他包括国家事务、文化事业、事务等诸方面在内的法治子系统工程相互有机联系、互相促进的过程中才能切实开展并深入进行。突出了依法治税的核心内容和主要手段，即税收法制建设。税收法制建设本身就是一个包括税法的立法、执法、司法和守法以及法律监督的统一体，其内容亦极其广泛和丰富。指出了依法治税所要达到的基本目标——“征税主体依法征税、纳税主体依法纳税”和根本目标——“税收法治”。将“征税主体依法征税”置于“纳税主体依法纳税”之前，突破了二者的传统排序，表明了当前依法治税的重点在于前者，即依法治权、依法治官，杜绝“人治”的权力异化。
关键词：依法治税、法律关系、税收法定主义
一、西方依法治税理论的起源和与我国依法治税内涵
（一） 西方依法治税理论起源和发展
1、西方早期对依法治税思想的认识。西方早期的税收学说“公共需要论”，是从公共国家的基点出发，认为国家为了实现其职能，满足公共需求，需要动用一定的财物，这就要向人民征税。该学说的假设前提是政府是柏拉图式的保护者。但从20世纪30年代晚期开始，马斯格雷夫提出了公共经济自愿交换论，它最核心的观点是强调个人主义，个人才是自身利益最大化的决策者。当这一理论被广泛接受并加以推广时，公共选择学派提出：自我利益是通过一系列自愿交换得以满足的。当通过交换已无法取得最大利益时，人与人之间就取得了一致性和稳定性。这时候，人们就会遵守群体规则（社会契约），因为遵守规则会使得到的收益大于成本。可见，自我利益法的思想理论基础是社会契约理论。社会契约论认为，国家起源于原初状态下的人们相互缔结的契约。当国家作为一个实体产生以后，人民与国家缔结了一个规定彼此基本权利义务的契约，这就是宪法，其中有关税收的条款，可以认为是人民与国家之间的“税收契约”。随后，与之相适应的税收交换说在理论界占据了主导地位。税收交换说，也叫税收价格论，认为税收是人们获得国家保护所应付出的代价；国家征税和人们纳税是一种权利和义务相互交换，通过这种“自愿”进行的交换，不仅社会资源得到充分，有效地利用，而且交换双方都认为其利益会因为交换而得到满足，从而在对方的价值判断中得到较高的评价。不难看出，税收价格论是以确认征纳双方权利和义务对等为前提的。
2、契约精神和税收价格论。西方的税收学说是从“个人本位”的角度看待税收，自始至终都是肯定征纳双方的平等地位。笔者认为，建立在社会契约论基础之上的税收交换说在解释某些税收现象时有其合理性，在一定程度上符合我国人民当家作主和人民主权国家的实质。下面笔者对相关阐述进行介绍。
首先，人们为什么不依法纳税，反而进行大量的偷逃税活动？众所周知，市场在提供公共产品上是失灵的，政府作为社会管理者，理应承担提供公共产品的任务。政府提供公共产品需要大量的支出，并由作为公共产品消费者的社会成员来补偿这些费用。政府取得这些费用的基本手段就是与人们签订税收契约——“税法”，对纳税人进行征税。因此，人们纳税，就是在为自己消费公共产品支付相应的“价格”。但我们必须注意一点，人们与政府制定的税收契约的有效性是建立在当人们认为政府能够正确运用权力，自愿地放弃自主权的前提之上的。即有一个“理想人”假说，政府失灵是不存在的，行政人员执法行为规范，所作所为只有一个目标，那就是一切为了全体人民。所以，如果该“假说”成立，人们必然会自愿遵守“税收契约”，依法纳税。但当“理想人”不存在，政府行为出现偏差，变得富于强制性，从而对个人自由构成威胁或者认为政府的福利支出支付给了行骗者，感到政府的许多社会政策没有实现他们的目标，那他们必然会违背国家意志（社会契约）。这时候，人们就会尽量偷逃税，不依法纳税。
其次，政府征税为什么表现出强制性？西方的威克赛尔——林达尔模型从规范性的角度试图找出民主国家选定公共产品产出的合理水平和决定人们之间税负合理分布所需的原则和决策章程。在确定“税收价格”上该模型分析了两个消费者共同纳税分担一件公共产品的成本问题，即每个人在总税额中应纳税额与他从该公共产品消费中所享有的边际社会效用价值相等。这从价值论上解决了公共产品的供应与其费用来源的关系问题。但采用这一价值论，就要求课税必须遵守受益原则，税率的确定也应在此基础上进行设计。它明显地不符合税收强制性的现实。倘若税收是自愿的，建立在个人的边际评价上，这就给个人低估实际收益提供了回旋余地。换句话说，受益原则对免费搭车者的策略行为无能为力。再者，受益原则完全忽略了政府的职能之一，即收入的再分配目标，而将注意力完全集中在公共和私人部门活动对资源的有效配置上。因此西方学者用科斯的产权理论进一步指出，由于个人产权不明晰，在公有资源中，未经调节的市场无法产生帕累托效率，也就是市场交换无法形成一套自愿协定 （社会契约）。所以只好求助于政府来提供一种解决办法，对未经协调的结果进行帕累托改善。政府的解决办法就是强制征收，政府只有依靠法律权威强制征收，才能确保税收正常及时足额的获得，才能确保必不可少的政府费用的支付和公共产品的供给。
最后，政府为什么要依法征税？尽管理论上税收可看作是人民与国家之间自愿达成的合意契约，但在实际工作中，税收征纳的主动权掌握在政府手中。政府作为一个独立主体，有着自己相对独立的利益、意志和活动能力，如果不受外力有效约束和限制，结果将是政府权益欲和权力欲的恶性膨胀。税收作为政府收入的重要组成部分，如果不受制衡，其结果必然是税收的失控和泛滥，对市场经济形成致命的危害。这样一来，光是纳税人自愿依法是远远不够的，还需要有政府征税活动的正常化。如何规范政府征税活动，使政府征税适度，西方国家在市场经济的形成和发展过程中是通过法律手段来解决的。具体地说，就是将税收纳入法治化的轨道，使得政府除了依据税法之外无权取得任何收入，使得政府在税法约束和规范下无法违背市场根本意愿，这实质上形成了类似市场的等价交换关系，从而避免了政府对市场的侵犯或服务不足的问题。可见，税法的确立，就是税收价格的确立，就是社会公众愿意支付公共产品价格的契约的签署，是对政府征税权的认可和授予，从而使税收的缴纳从根本上看是一种自愿行为。所以，政府征税必须依法。
（二）我国依法治税的内涵
关于依法治税的内涵，有学者认为依法治税的核心和关键就是处于矛盾主导地位的税务机关的依法行政，因此侧重从这一层意义上去探讨依法治税的内涵，即职权法定、职权与职责统一、法律优先。也有学者认为应从两个角度来理解，一是把依法治税看作是治税的思想体系，另一则是把依法治税看作是治税的方式、原则和制度。具体包括五层涵义：法律至上、职权法定、义务法定、程序法定和作为法定。还有学者将依法治税的内涵概括为：主体是广大人民群众和税务机关的工作人员；客体是纳税人的纳税行为和税务机关人员的行政行为；手段是法律、法规；实质是实现税收的制度化和法律化；核心是法治。尽管学者们的表述不同，但都蕴涵着“税收法治”这一核心思想。
综合学者们的看法，所谓依法治税 ，是指在依法治国的前提和条件下，通过税收法制建设，使征税主体依法征税、纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。这一概念可以从以下几方面理解：
1、表明了依法治国与依法治税二者间的关系，前者是后者的前提和条件，后者是前者的有机组成部分和结果之一。依法治税只有在依法治国的大背景下，并作为依法治国整体系统工程中的一个子系统工程，在与其他包括国家事务、经济文化事业、社会事务等诸方面在内的法治子系统工程相互有机联系、互相促进的过程中才能切实开展并深入进行。
2、突出了依法治税的核心内容和主要手段，即税收法制建设。税收法制建设本身就是一个包括税法的立法、执法、司法和守法以及法律监督的统一体，其内容亦极其广泛和丰富。
3、指出了依法治税所要达到的基本目标——“征税主体依法征税、纳税主体依法纳税”和根本目标——“税收法治”。
4、将“征税主体依法征税”置于“纳税主体依法纳税”之前，突破了二者的传统排序，表明了当前依法治税的重点在于前者，即依法治权、依法治官，杜绝“人治”的权力异化。
5、表明了依法治税和税收法治二者间的关系，前者是手段，后者是目的；前者是过程，后者是状态。
二、依法治税必须明确税收法律关系
所谓税收法律关系，是指由税法确认和调整的，在国家税收活动中，各方当事人之间形成的，具有权利义务内容的社会关系。
（一）税收法律关系的性质
对税收法律加以定性分析，主要集中在两个焦点问题上：一是税收法律关系究竟是“权力关系”还是“债务关系”；二是分析的论问题，是“一元论”还是“二元论”。
“权力说”与“债务说”这两种学说的对立，正式形成于1926年3月在明斯特召开的德国法学家协会上。这场争论对税法理论的发展产生了深远的。在德国，“权力关系说”的代表人物是行政法学家奥特麦雅（Mager Otto）。该传统行政学派认为，税收法律关系是依托财政权力而产生，并在作为权力优位体的国家或地方公共团体与人民之间形成的关系。具体来说，是将税收法律关系划分为税收实体法关系和税收程序法关系，国家或地方公共团体在税收程序法关系或税收实体法关系中，以全权人地位兼有自力执行特权，因此国家或地方公共团体在税收法律关系中具有绝对的优越性地位。另外，应当将依据程序法上的自力执行特权所产生的优越性理论纳入实体法关系中，即把整个税收法律关系视作是一种权力关系。“债务关系说”的代表人物是德国法学家阿尔巴特亨塞尔（Albert Hensel），该学说是以1919年德国租税通则法的制定为契机所形成的，认为税收法律关系是国家请求纳税人履行税收债务的一种公法上的债务关系，纳税义务只需满足税法规定的课税要素即可成立，而并非以行政机关的课税处分来创设。债务关系说者并不否认在税收程序法即行政法领域中存在着国家或地方公共团体具有优越性地位的构造或者说是权力关系的构造，但他们更注重分析税收法律关系中存在的实体法即构成要件法，故将税收法律关系的最基本关系确定为税收实体法关系，把税收程序法关系置身于税收实体法关系的从属地位。并结论性地认为，税收法律关系中最基本关系的税收实体法关系是一种与权力毫不相干的全权债务关系（公法上的债务关系）。综上所述，债务关系说旨在强调国家或地方公共团体与纳税者之间在税收法律关系上具有对等性。
在分析的方法论问题上，也存在两种不同观点。“二元论”者认为如果以法认识论为基础来分析税收法律关系的性质，则可以用税收债务关系说和税收权力关系说分别给税收实体法律关系和税收程序法律关系的性质恰如其分的解释。但“一元论”者认为若以法实践论为基础，则会如阿尔巴特亨塞尔所言，应以税收债务关系说来解释整个税收法律关系的性质，力图将税收法律关系中课税厅（征税机关）与纳税者之间对等性的表现上升为法理化。也就是说，它是以税收实体法律关系为中心，程序法则是实体法规定，将有关纳税人的实体规范具体化的程序。
我国对税收法律关系性质的情况则是，学者们以前都是以“权力关系”单一地理解和分析税收法律关系，即对征税主体来说，享有单方面的征税权利，对纳税主体来说，负有单方面的纳税义务。后来学者们逐渐意识到税收法律关系中双方应互享权利和义务，只是二者享有的权利的性质不同。现在有学者认为税收实体法律关系性质的重心是债务关系，税收程序法律关系主要以国家行政权力为基础，体现权力关系的性质。这实质上是一种“二元论”观点。笔者认为，法律制定的依据应以实践为基础，才能更好地规范主体行为。现在税收活动强调契约精神的平等意识，故应当将税收法律关系界定为一种公法上的债务关系。
（二）税收法律关系的解析
本文所深讨的主要是国内税法，不包括国际税法中的相关内容，故将税收法律关系概括为三方主体之间形成的三种法律关系组成的两层结构。
首先，税收法律关系的主体。在主体方面，一般分为征税主体和纳税主体。对征税主体的组成争议较大，有学者认为包括国家各级权力机关和行政机关及具体履行税收征管职能的财政机关、税务机关和海关等；有的认为仅指国家行政机关；有的认为国家是严格意义上的征税主体，而税务机关是惟一的征税主体；还有的认为国家是实质意义上的征税主体，征税机关及其工作人员是形成意义上的征税主体。笔者同意最后一种观点。税收法律关系应当是一个具有三方主体（纳税主体、国家、征税机关及其工作人员）的多边法律关系。
其次，税收法律关系的范围。税收法律关系所涉及的范围是围绕着税收法律关系的客体“税收利益”的流动形成的，共包含税收征纳法律关系、税收行政法律关系和税收宪法性法律关系。在税收征纳过程中，对纳税主体而言，税收利益表现为部分财产的单方面转移；对征税机关而言，税收利益表现为税收收入的“无偿”取得。随后，围绕着国家税收收入形成过程产生了税收行政法律关系。基于前两种税收法律关系，纳税主体因而获得了要求并享有国家提供“公共服务”的权利，国家同时也负有为人民提供“公共服务”的义务，这便形成了在税收法定主义基础上的税收宪法性法律关系。它是指人民（纳税人的代名词）与国家之间就税收的宪法性条款而产生的法律关系。宪法性税收条款可以认为是人民与国家就征纳税以及提供公共服务等事项达成合意的“契约”表现形式。
最后，税收法律关系的结构。从税收利益的流动过程可知，税收征纳法律关系和税收行政法律关系构成第一层，是人们通常所认识的税收法律关系；税收宪法性法律关系构成了第二层，在这一层，国家和纳税主体之间没有直接的关系，而是通过作为中间主体的征税机关相互联系，是一种间接性的税收法律关系，是潜在的、深层次的，也是往往被人们所忽视的税收法律关系，但是最深刻地反映了税收法律关系的本质。
（三）税收关系的本质
税收法律关系的本质是公平价值与平等原则，它们体现了契约精神，贯穿在税收法律关系的各个层面上。笔者认为，要认清税收法律关系的本质，实质上就是要正确认识税收法律关系中纳税人与征税机关和国家之间法律地位的平等性。下面，笔者就上述三种税收法律关系逐一其中的公平价值和平等原则。
首先，税收征纳法律关系。前文已经提到将税收征纳法律关系的基本性质界定为一种公法上的债权债务法律关系。既然是一种（来源于民法上的）债权债务关系，尽管其具有公法性质，但也不可避免地内涵有“平等”的因素。因为“法律关系”这一来源于19世纪大陆法系民法学的基本范畴，自产生之初就带有“平等”的烙印，这就给税收法律关系的平等性提供了上的渊源。
其次，税收行政法律关系。税收行政法律关系是税法与行下法的交叉领域。在日常的税收活动中，如果不考虑税法的宏观调控职能的话，税法的行政法属性更为明显。而在行政法领域，契约精神一样可以体现在行政法律关系中。西方行政法学的观点认为，政府与公众之间明显的不平等的“命令与服从”的关系，早就被以平等为特征的“服务与合作”的关系所取代。如美国在1994年和1996年两次公布了“纳税人权利法案”，法案明确规定纳税人享有专业礼貌服务的权利。当纳税人没有得到专业的服务和礼遇、甚至受到粗暴对待时，纳税人有权上告，直到获得满意答复为止。西方现代行政关系更多地表现为政府为纳税人服务的基本思想，更多地体现了征纳双方在行政法律关系上的平等地位。在我国，有学者也对“行政法律关系主体法律地位不平等性”提出了质疑主张应当“确立行政法中公民与政府的平等关系”，甚至已有学者直接就纳税人与税务机关法律地位的平等性问题作出了理论尝试。笔者以为，在行政法领域引入“契约精神”是十分必要的，在税收活动中更多地融入“服务与合作”观念是国家行政管理体制的必然选择。
最后，税收宪法性关系。前文已指出宪法性税收条款可以认为是人民与国家就征纳税以及提供公共服务等事项达成合意的“契约”表现形式。要认识这层税收法律关系所蕴涵的契约精神，就涉及对国家起源问题的探讨。西方学者中以霍布斯、洛克、孟德斯鸠和卢梭为代表的古典法学家均提出了国家起源于契约的观念。在他们看来，国家起源于自然状态的人们向状态过渡时所缔结的契约；人们向国家让渡自身财产权利的一部分，是为了能够更好地享有其他的自然权利以及其自然权利一旦受到侵犯时可以寻求国家的公力救济；国家征税，也是为了能够有效地满足人们对国家的要求。所以，纳税与征税在时间上的逻辑关系应当是人民先同意纳税并进行授权，然后才有国家征税 。通过考察“税 收利益”从“取之于民”到“用之于民”这个流转的过程，能看出权利和义务在其间的双向流动，税收宪法性法律关系中的平等原则也得到了真正体现。
综上所述，税收法律关系的债权债务关系性质以及税法的公平价值的根本就在于：经由宪法的形式，国家和纳税人根据税收法定主义，通过“税收法律”（以及作为中间主体的征税机关）建立其相互之间以征税和纳税为外在表现形态、而以满足和要求“公共需要”为内在本质内容的权利义务关系。这一关系所内涵的“契约精神”要求在调整纳税人分别与征税机关和国家之间的关系时必须贯彻和体现“公平价值”以及“平等原则”。
三、依法治税必须确立税收法定主义
（一）税收法定主义概述
税收法定主义，又称租税法律主义，税捐法定主义，是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类构成要素必须且只能由法律予以明确规定，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税，任何人不得被要求纳税。税收法定主义的具体内容中概括为三个原则，即课税要素法定原则、课税要素明确原则、程序合法原则。前两个原则侧重于实体部分，后一个原则侧重于程序部分，它们都是税收法定主义的组成部分。在此，应特别指出的，依据民主原则和法治原则，国家征税所依据的法律，仅是指人民行使权力机关的议会制定的法律或议会授权制定的法规，但最重要、最大量的应是议会制定的法律。
为何税收法定主义要求之法律中最重要、最大量的应是议会制定的法律，而不是法的其他形式，笔者认为，这是契约精神中的公平价值观念对税收的要求。首先，虽然从表面上看，税收被认为是国家或是公法人团体对符合法定课税要素的主体无偿课征资财以获取财政收入的活动，是将私人主体的部分财富转为国有的手段。但实质上表现为人民因纳税而获得要求国家和政府提供公共服务的权利，所以征税活动是以人民的同意——代议机关制定法律——为前提。其次，政府是实际上税收利益的保管员，并且作为权力机关的执行机关，又是满足人民对公共服务的需要的执行者，如果仅依据其自身所立的行政法规来规范自身行为，可能会导致征税权力的不合理扩大和提供公共服务义务的不合理缩小的结果，从而以造成人民的义务大于权利的假象，掩盖了政府与人民之间平等的实质。因此，为了使人民的财产权利免遭非法侵害，明确征纳双方的权利和义务，就要求税收活动必须有法律依据，从而形成了税法上至关重要的原则——税收法定主义。
（二）税收法定主义在当代的
税收法定主义原则在当代的发展主要表现为税收的立法、执法和司法领域。
首先，在税收的立法领域，当代的税收法律主义论者提出，税收法律主义并不是仅明确国家的课税权应属于人民，更重要的是在于强调国家的税收支出权也应属于人民。因为过去宪法以及税法中使用的税收概念是借用财政学、经济学等学科所使用的非法律概念，它不是各国现代宪法所强调的包含人民主权、和平生存为内容的人权保障意识。为了使现代税收概念从法律上获得成立，并落实到税收的立法实践，日本学者提出，税收的征收和支出都必须符合宪法规定的保障人民基本权利的目的，作为纳税者的人民享有对符合宪法目的的税收支出与征收而承担纳税义务的权利。
其次，在税收的执法领域，当代的税收法律主义论者认为，按照现代宪法保障人权的要求，传统体现在执法领域的税收法律主义观已落后于发展的要求。现代税法不应单纯是税务机关行使征税权的根据，即“征税之法”，更重要的是，税法是保障纳税者基本权利的，旨在对抗征税权滥用的“权利之法”。
最后，在税收的司法领域，当代的税收法律主义论者认为，过去的诉讼只能从消极、事后救济的角度，而不能从积极的立场对纳税者的权利实现全面保护。纳税者应当不仅有对不法的征税行为提出诉讼的权利，而且有对国家或地方政府违宪、违法的税收支出行为提出诉讼并要求给予司法救济的权利。西方国家已采用不同的方式允许纳税者可以对违法的税金支出行为向法院提出诉讼，这种诉讼被称为“纳税者诉讼”，像美国、日本均有相关规定。
（三）各国对税收法定主义重要地位的确立
世界各国纷纷将税收法定主义作为宪法原则加以确认，尤其是倡导法治的国家，都注重在宪法中就有关财税制度的部分，对税收法定主义予以明确规定。如美国宪法第一条就规定征税的法律必须由众议院提出，就是说，只有众议院提出并通过法律后，政府才能向人民征税。日本宪法第84条规定征收新税或改变现行税收，必须以法律定之。法国宪法第34条规定，征税必须以法律规定。科威特宪法规定，非有法律规定，一般不得征收新税、修改或废除旧税；非有法律规定，任何人不得全部免除或部分免除应缴的该项税款；在法律的范围以外，不得要求任何人支付其他税款、费用或承受其他负担。又如埃及宪法规定，只有通过法律规定才能设置、修改或取消公共捐税；除法律规定的情况以外，任何人不得免缴税捐；只有在法律规定的范围内，才可以责成人们缴纳其他形式的赋税。
综上所述，各国在确立税收法定主义时，大都是从征税主体的征税权和纳税主体的纳税义务这两方面加以规定，尤其强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内，确定征纳双方的权利义务必须以法律规定的税法构成要素为依据，从而使税收法定主义具有了宪法原则的位阶。
（四）我国必须确立税收法定主义的重要地位
我国宪法中关于税收法定主义的规定并不明确，宪法第56条规定“中华人民共和国的公民有依照法律规定纳税的义务”，没有体现税收法定主义的要求。国家立法机关为了弥补不足，在《税收征收管理法》中作了有关规定，使税收法定主义在一个税收法律中得到了确立。在2001年4月28日公布的修订后的《税收征收管理法》中规定更加明确，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他与税收法律、行政法规相抵触的决定。但笔者以为，为使宪法乃至整个法制更趋完善，在宪法上确立税收法定主义仍十分必要。因为宪法是国家的根本大法，在宪法中确立税收法定主义，有助于税法与其他相关法律的协调配合，有助于税收法制的完善，进而推动经济与社会的良性运行和协调发展。
（1）张守文著《税法原理》，北京大学出版社会 1999年出版。
（2）蒋先福著《契约文明：法治文明的源与流》，上海人民出版社1999年社2000年出版。
（3）吕忠梅 陈虹 彭朝晖《规范政府之法——政府经济行为的法律规制》，法律出版社2001年出版。
（4）张馨《“税收价格论”：理念更新与现实意义》，《税务》2001年第6期。
（5）陈少项《论税收法律关系中纳税人与税务机关的平等性》，《法学家》1996年第4期。
（6）王成全《论税收法律关系主体之间法律地位的不平等性》，《政法管理干部学院学报》1995年第3期。
篇2
【关键词】开放大学 外延式发展 内涵式发展
一、课题简介
《从规模扩张的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展研究》是河北电大2013年度课题，于2015年11月由河北电大批准立项、由唐山电大课题组承担，课题负责人王月华。课题编号：YB201513
《从规模扩张的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展研究》经省电大批准立项以来，唐山电大十分重视，校党委和科研负责人对课题组的研究工作给予了大力支持与领导。研究与实践课题组由5人组成：王月华教授为课题负责人、第一主研人，成员有：马海阳教授、杜春梅讲师、邹前讲师、张启新、董小梅5名老师组成。课题组具有多年积累的远程教育模式改革方面的相关文献及开放教育的实践教学资料，研究所需电脑等硬件设备齐全，这是完成课题研究的物质资源保证。通过实地调查、网上查询、阅读相关文献专著的基础上，收集整理所需的各种资料，通过分工协作、系统规划保证按时圆满完成课题研究任务。
研究与实践分工如下：
王月华：负责课题整体规划、主体资料的编写；课题阶段性成果的撰写、补充及修改；撰写课题主体论文及研究报告等工作。
杜春梅：负责设计、组织课题整体性调研、调查问卷的制作以及调查数据的分析，并撰写调研报告、相关论文等工作。
马海阳：负责课题调查问卷的收集、整理与汇总；协助撰写相关论文；课题阶段性成果的校验、补充及修改。
邹前：负责调研、搜集资料并进行分析。
张启新、董小梅：负责具体问卷的调查、整理、统计分析、校对等工作
二、课题主体部分
（一）课题选题意义、研究价值
最近10年是我国高等教育（也包括远程开放教育）大发展的10年，10年的发展使我国高等教育从精英阶段迈进大众化阶段。但这种发展主要是外延式的发展，主要体现在入学学生的数量、高等学校办学空间的延展上，与此同时办学质量出现了一定程度的下滑，尤其是开放教育的办学质量遭到了社会的质疑，所以当前我国远程开放教育的发展已逐步从量的拓展转移到办学质量的提升。远程开放教育是迅速、高效、持续发展国民经济、实现学习化社会的排头兵，而质量和效益是其核心与保障。针对我国开放大学目前整体远程开放教育状况和国际成人教育发展的内在要求与规律，重塑远程开放教育全面质量观、优化自身结构、加强系统联合、确保运行保障、走内涵式发展道路，已是我国21世纪初远程教育发展的制胜法宝。我国远程开放教育当前正处于由大变强的关键时期，广播电视大学向开放大学转型的本质，就是要从规模扩张的外延式发展模式向质量提升的内涵式发展模式转变，这对于我国建设学习型社会和教育改革发展战略目标的实现，具有重大意义。
（二）本课题国内外研究现状述评（篇幅所限略）
（三）课题研究目标：
从理论上论证“从规模扩张的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展”的合理性，从实践中探索开放大学规模扩张的外延式发展中存在的问题，并寻求以质量提升为核心的内涵式发展的路径，从而实现广播电视大学向真正开放大学的华丽转身。
（四）课题研究假设
学生的学习需求存在差异并不断变化；开放大学外延式发展中存在诸多问题，亟待完善、解决；目前远程在线教育有效性不足；课程教材内容体系滞后于实践；远程实践教学数量不足且质量低下。
（五）研究程序：研究设计―研究对象―研究方法―技术路线
1、课题研究设计
⑴研究计划或实施方案
校党委对课题组的研究工作给予了大力支持与领导，课题组成员做了明确分工，制订了课题研究进度计划，明确了各阶段的工作任务和要完成的阶段研究成果。
（2）课题研究计划进度
准备阶段：2015.8-2015.10：完成课题论证、课题申报、开题、研究规划、成立课题实验小组于前期研究，制定课题研究实施方案，制定调查表，课题组成员查阅文献资料，做好文献资料记录，详细论证开放大学从规模扩张的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展的必要性。
实施阶段：2015.12.11―2016.6：具体开展课题研究。通过对“唐山市开放教育活动的开展情况进行专项调查”，按实施方案开展课题研究，组织课题组成员围绕试验重点展开交流活动，边研究、边总结、边实践，通过对国内外开放大学教学管理模式的对比研究，比较在各方面上的欠缺与不足，努力探索出我国“开放大学从规模扩张的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展”的有效途径，撰写并发表研究论文。
总结阶段：2016.7.―2016.10：对课题研究的各项成果进行分类、整理，总结课题研究经验，内部论证、同行评议、专家鉴定、撰写并发表课题结题报告、申请课题结题。
（3）文献研究或文献报告
为搞好《从规模扩张的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展研究》这一课题，课题组成员认真学习研究了《现代远程教育论》《中国远程教育》以及国内外学者对远程教育的研究理论，如王陆（2002）认为影响网络学习者特征的因素主要有：个性因素、性别因素和认知风格。随着社会和经济的发展、中国人口流动性的增强以及新技术的应用，无论是学习者自身还是网络学习环境都发生了巨大变化，一些研究者进一步提出：教育者应对学习者给予更多的关心。西沃特认为，远程教育机构和教育者应给予学习者更多的持续性的关心，要为学习者的学习提供更多、更好的服务。如果远程教育缺乏这种对学生的持续的关心和支持，那么这种教育就会遇到许多困难，就会影响教学质量和学习效率，会导致学生的流失。所以说，对远程教育学习者特征和学习者需求的关注一直是远程教育研究的热点。
⑷具体研究内容设计
课题研究的指导思想是：“边实践、边研究、边产出”，力求设计在先，实践校验，总结经验成果推广。坚持课题研究与试点工作相结合，试点人员与研究人员相结合，在试点中开展课题研究，用课题研究成果指导试点工作。
研究主要内容设计：通过调查研究，揭示开放大学规模扩张的外延式发展中存在诸多问题，在此基础上具体分析开放大学从规模扩张的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展的必要性；在借鉴国外远程教育内涵式发展的实践经验的基础上，探索出开放大学以质量提升为核心的内涵式发展的具体路径。
2.研究对象设计
在国开大学、河北电大的指导下，2015年11月，课题组成员以唐山广播电视大学为例，针对目前开放教育办学的各个环节，从招生录取、课程设置、教学设计、教学资源、教学服务、考务管理、学习环境等七个维度设计了“开放教育学生满意度调查问卷”，共发放问卷300份，收回问卷153份，其中有效问卷96份。课题组根据对学生的满意度调查数据进行统计汇总，将搜集的资料进行定性与定量分析，基本按时完成立项书确定的各项任务。
3.研究方法设计
我们的研究方法是：调查研究、教与学设计、教学实践、研究总结。本课题采取问卷法、访谈法、调查法、个案研究法、定量分析和定性分析相结合的方法进行调查研究。
4.研究技术路线设计
首先对学习者进行调查，设计《开放教育学生满意度调查问卷》，并对调查问卷统计汇总分析，撰写调研报告《广播电视大学规模扩张的外延式发展中的问题及成因分析》；其次，对开放大学外延式发展中的问题及成因进行分析，撰写并发表课题主体研究论文《开放大学外延式发展向内涵式发展转变研究》；第三，通过对课题研究的各项成果进行分类、整理，撰写课题研究（结题）报告，上报结题材料。
（六）课题研究计划执行情况
1、研究过程记录
为确保课题研究的顺利实施，我们搜集并认真学习了《现代远程教育论》、《关于人才培养模式改革和开放教育试点项目研究的通知》，反复学习借鉴中国人民大学、北京理工大学远程教育的经验，明确了课题研究的任务、指导思想。课题组成员多次深入到唐山电大直属班、乐亭、滦县、迁西等教学点进行专项调查，了解开放教育毕业生在各单位的工作情况，掌握社会对电大远程教育毕业生的实际需要，以便有的放矢地组织网上教学，改进教学支持服务，丰富教学资源，以改革教学方式。课题组多次深入研究中国人民大学、中南大学远程教育网上实践教学资源建设的现状及效果，能够有效借鉴并富有创新，为课题的顺利研究做好了充分的准备。
课题组多次开会讨论什么是“网络教学”，什么是“在线教育”？什么是“以学生为中心”、什么是“自主学习”？如何将学生所学专业理论知识运用到实际工作中，以提高学生的实际动手能力等问题，对上述问题多次进行了讨论研究，反复论证，以确定网上在线教学、特色资源建设的模式及质量。
2、研究过程的信息处理
为了使课题的研究与实践有一个可靠的基点，我们做了一项调查：2015年11月，课题组成员以唐山广播电视大学为例，针对目前开放教育办学的各个环节，从招生录取、课程设置、教学设计、教学资源、教学服务、考务管理、学习环境等七个维度设计了“开放教育学生满意度调查问卷”，共发放问卷300份，收回问卷153份，其中有效问卷96份。课题组根据对学生的满意度调查数据进行统计汇总，将搜集的资料进行定性与定量分析，基本按时完成立项书确定的各项任务。
通过对96份有效调查问卷的分析，明确了学生的有关情况，他们受文化程度、硬件支持、从业待业影响，以致于对多媒体教学的认识不同，对教学方法的选择不同，对教师辅导的内容要求不同，尤其是了解到了开放学员对网上教学资源的质量要求，我们看到了国开大学“内涵式发展”的难巨性，所以我们开展“从规模扩张的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展研究”课题研究是十分必要的。
3、研究过程分析
课题组对学生的满意度调查数据进行了统计汇总分析，发现在开放教育办学中依旧存在如下问题：一是新生对入学时采用的交费方式意见不一，有相当一部分学员更倾向于POS机刷卡的方式；二是学生对每门课的面授课次数、实践课程及课程的实用性等方面不满意，多数学生认为每门课程只需安排一次面授课即可；三是学生对课程教学设计不满意，很多学生对国开大学学科的教学内容设计、授课方式、使用多媒体的灵活程度、师生互动、网络学习资源、课程的理论联系实际以及面授课课堂气氛都不是特别满意，特别对使用多媒体的灵活度提出了更高要求。四是网络学习资源不充分，缺乏精准推送，集中反映在目前的期末复习范围与终结性考试内容相差甚远，复习范围大且对接度低，形成性考核内容涵盖终结性考试内容也太少，远不如人大网络教育网上期末复习资料的指导性强，网络学习资源不充分且有效性低下，因人而异的学习资源的精准推送严重缺乏，导致学习者的“信息迷航”，学习者兴趣不高，最终导致学习者学习效果不理想。开放教育学生希望在远教平台和手机平台上获得的主流资源类型是文本和视频。五是教学支持服务形式单一，很多学生对目前国开网所采取的“新闻讨论区”或“课程讨论区”的这种答疑方式表示质疑，学生普遍认为教师答疑通道单一，应该开辟多通道为学生答疑。随着微信的大众化，学生更倾向于微信群这种答疑通道。六是考前辅导资料缺乏，有效性不足。突出问题是考前辅导资料占考试试卷内容的比例太低，甚至少数统设课、省开课期末复习资料没有或上传不及时，导致学生“复习迷航”，对考试无所适从。为此，课题组提出了我国开放大学实现以质量提升为核心的内涵式发展的具体路径：一是严把人才培养质量关，做到稳中有进；二是发展有质量的在线教育，科学构建在线教育的的质量保障；三是引进和开发慕课（MOOCs），探索翻转课堂教学模式，促进现代信息技术与开放教育的深度融合；四是开展“智慧学习服务”，构建高水平的教学支持服务体系；五是深化教学教务改革，进一步完善教学质量保证体系，第一，以学习者为本，大力开展基于“智慧信息推送”的个性化学习服务，第二重点抓好基于网络的课程考核，改革和强化网上形考管理。第三丰富、优化国开网教学资源，提升资源的指导性和利用率；第四加强网上教学活动的组织、实施与监控；第五借助公开课、教学评比活动，加大教师培训，提升远程教育教师整体素质。
三、课题研究主要成果
课题组经过一年的努力，以唐山广播电视大学及各分校为研究与实践的对象，进行了大量的社会调查、分析和总结，采用“边研究，边实践，边产出”的方法，我们撰写了研究报告及相关论文，具体包括：
（一）研究报告
《从规模扩张的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展研究》课题研究报告（公开发表）
（二）论文
开放大学外延式发展向内涵式发展转变研究（公开发表）
（三）调研报告
《广播电视大学规模扩张的外延式发展中的问题及成因分析》（公开发表）
四、课题研究主要结论
课题组纵观我国开放大学远程开放教育的实际，借鉴美国等国外远程教育先进经验，提出了我国开放大学实现以质量提升为核心的内涵式发展的路径，具体建议如下：
（一）外延式发展与内涵式发展概述
1.规模扩张的外延式发展的内涵与特征
所谓外延式发展是指办学硬件的提升和规模的扩大，其核心在于学校的发展规模和速度，着重反映学校人、财、物在量上的增长变化，其构成要素可以直接地观察和测评。
开放大学规模扩张的外延式发展，主要是以学校的外部条件作为资源的一种发展模式，它强调的是数量增长、规模扩大、空间上的拓展，是适应外部需求表现出的外在扩张。规模扩张的外延式发展主要呈现以下特征：一是教育投资的多渠道化，在一定程度上解决了开放教育发展资金不足的问题，迅速扩大了开放教育的发展规模。二是办学主体的多元化。远程开放教育是开放大学目前开办的主要教育形式，其办学主体由企业、普通学校、学会、政府、社会力量包括社会团体、派、公民个人等构成，这就决定了其办学质量的参差不齐。三是招生数量增长，规模不断扩大。经过三十多年的发展，开放大学系统不断壮大，已成为世界上规模最大的开放大学，但纵观其全系统教学质量，却是“胖而不壮”。四是招生空间拓展迅速。目前国开大学拥有 44所省级电大、933所市电大、1829个教学管理工作站，整个系统延伸到乡镇街道[1]，空间拓展可谓惊人迅速。
2.以质量提升为核心的内涵式发展的内涵与特征
所谓内涵式发展一般是指通过挖掘学校内部潜力来扩大教育的容量，是办学水平、教学质量等软实力的提升，质量和效益是其核心构成要素，旨在反映学校整体水平，是不可直接量化的无形资产，是在无形之中影响和推动学校发展的重要因素。
开放大学以质量提升为核心的内涵式发展，是指开放大学要立足于质量与规模、开放与创新的核心基础，充分利用目前已有的各种教育资源，优化办学结构配置，重点培育和提高核心竞争力，努力提高远程教育质量和办学效益，不断提升办学能力和服务水平的内涵式发展模式。开放大学的内涵式发展具有以下显著特征：一是将开放教育理念融入学校办学及学习者学习的全过程。从开放大学要服务于全民学习的角度看，全民学习是有质量需求的学习；作为承办开放教育的实体机构，开放大学提供的开放教育是有质量规范的教育，开放大学是有质量保障的大学。二是开放大学致力于为学生提供规范化和个性化的智慧学习服务，可满足学习者接受高质量、个性化的远程教育需求，有助于实现教育公平和社会公平。三是开放大学充分应用现代教育技术，可整合各种优质教育资源，突破时空限制，能为不同区域、不同学历背景、不同年龄、不同职业的人提供不同层次、不同形式、不同内容的远程教育服务。四是开放大学在办学规模、教学质量、办学效益协同发展的同时，视质量为学校生存、发展之根本，确立了开放大学的质量理念、质量标准和质量保障制度。区别于普通大学的“宽进严出”是开放大学教育制度的重要特征，而“宽学严教”则是开放大学教育质量保障制度。
3.外延式发展与内涵式发展的关系
内涵式发展与外延式发展是开放大学在不同发展阶段的两种不同的发展取向、发展目标和发展模式。外延式发展是以学校办学规模的扩张、办学层次的拓展为主要特征的发展模式，而内涵式发展则以提高升学校办学质量和办学效益为主要特征的发展模式。内涵式发展与外延式发展并非是相悖的发展模式，开放大学的发展需要外延式发展提供前提基础，同时又需要内涵式发展作为其发展的目标，两者相互区别又紧密联系。
（1）两者发展的侧重点不同。外延式发展强调外在资源的补充、扩大与配置的增加，彰显“量”的变化；内涵式发展则强调质的变化，追求质的层次与水平的提高，侧重学校内在资源的挖掘、整合与优化配置。
（2）外延式发展是内涵式发展的基础，内涵式发展是外延式发展的最终要求。内涵式发展建立于外延式发展基础之上，内涵式发展的核心在于教学质量的提升，包括办学理念、管理制度、师资队伍、课程体系、教育质量、办学特色等方面的提升与独树一帜。开放大学整体质量和效益的提升需要人、财、物、技术等要素的支撑，同时，开放大学发展的根本是实现办学水平及教学质量的提升。
（3）两者需协调发展。没有内涵发展，教育质量不高，不仅不能满足求学者的需求，也难以实现学校自身的可持续发展；没有外延发展，学校办学规模得不到应有的扩张，大众化的目标无从实现，求学者的需求也无法满足。所以绝不能把开放大学的外延发展与内涵发展对立起来，而应协调发展。
（二）开放大学在规模扩张的外延式发展中面临的问题
随着远程开放教育战线的延长，开放大学规模扩张的外延式发展中一些问题逐渐显现。2015年11月，唐山电大课题组针对目前开放教育全部教学环节，从招生录取、课程设置、教学设计、教学资源、教学服务、考务管理、学习环境等七个维度设计了“开放教育学生满意度调查问卷”，共发出问卷300份，收回问卷153份，其中96份有效问卷。课题组对学生的满意度调查数据进行了统计汇总分析，发现在开放教育办学中依旧存在如下问题：
1.新生对入学时采用的交费方式意见不一
目前唐山电大新生入学交费采用的是现金缴费方式，但调查发现，有相当一部分学员更倾向于POS机刷卡的方式，认为POS机刷卡缴费比现金收费不仅操作便捷，而且携带更安全。
2.学生对每门课的面授课次数、实践课程及课程的实用性等方面不满意
课题组调查显示，学生对每门课的面授课次数、实践课程、课程的实用性等方面不满意。由于实践课程的操作性低，导致学生对实践课程不满意、缺乏兴趣，其根本原因在于所开课程不实用，教材滞后于实践，所学知识不能解决实际问题；再加上工学矛盾，开放教育的学生大多很难挤出更多时间参加面授课，故目前开放大学各教学点开放教育面授课学生到课率极低，所以多数学生认为每门课程只需安排一次面授课即可（目前唐山电大的面授课一般安排在3-5次）
3.学生对课程教学设计不满意
课题组通过调查，发现很多学生对国开大学学科的教学内容设计、授课方式、使用多媒体的灵活程度、师生互动、网络学习资源、课程的理论联系实际以及面授课课堂气氛都不是特别满意，特别对使用多媒体的灵活度提出了更高要求。教师基于知识点设计制作的小动画微课因其趣味性更受学生喜爱，然而目前开放大学基层教学点只有极少数教师能制作微课程，很大一部分教师使用多媒体上课只是实现了以多媒体文字替代了传统的板书文字，更有个别教师依旧照本宣科，一点也不会使用多媒体设备。
4.网络学习资源不充分，缺乏精准推送
课题组调查发现，学生对网络平台上提供的基础性文本资源（如课程说明、实施方案、章节重点）比较满意，但是对目前所使用的教材版本、国开网所提供的学科期末复习资料、音频资源、视频资源并不满意，集中反映在目前的期末复习范围与终结性考试内容相差甚远，复习范围大且对接度低，形成性考核内容涵盖终结性考试内容也太少，远不如人大网络教育网上期末复习资料的指导性强，网络学习资源不充分且有效性低下，因人而异的学习资源的精准推送严重缺乏，导致学习者的“信息迷航”，学习者兴趣不高，最终导致学习者学习效果不理想。
随着网络的全覆盖，学生越来越希望获得图文并茂的学习资源，以便更灵活的进行学习，开放教育学生希望在远教平台和手机平台上获得的主流资源类型是文本和视频，我校老师提供的文本资源基本满足需求，但视频资源远远不足，任重而道远。
5.教学支持服务形式单一
课题组调查可知，学生对教师面授导学提供的教学服务和平时班主任提供的通知提醒服务相对比较满意，但是针对目前国开网所采取的“新闻讨论区”或“课程讨论区”的这种答疑方式表示质疑，学生普遍认为教师答疑通道单一，应该开辟多通道为学生答疑。随着微信的大众化，学生更倾向于微信群这种答疑通道。
6.考前辅导资料缺乏，有效性不足
教学管理中存在的突出问题是考前辅导资料占考试试卷内容的比例太低，甚至少数统设课、省开课期末复习资料没有或上传不及时，导致学生“复习迷航”，对考试无所适从。另外试点课的上机考试也给学生造成了巨大困扰和报名障碍，已严重影响招生工作；相对而言，学生更适应于传统的笔试考试方式。
（三）开放大学由外延式发展转向内涵式发展的必要性
1.以质量提升为核心的内涵式发展是开放大学的生存之基
目前，开放大学远程开放教育正在向大众化教育阶段迈进，但这种发展究其实质还是外延式发展，依旧主要是招生人数的增加、办学空间的拓展，同时办学质量出现了一定程度的下滑，甚至遭到了社会的质疑，如现有网络环境下的个性化学习服务处于初级层次，其服务形式单一、服务内容准确度不够、服务质量低下、学生满意度不高、运营商服务能力不足，所实现的个性化是“局部个性化而非整体个性化”、“个别人个性化而非大众个性化”，这些问题已严重影响到开放大学的社会声誉，所以，向以质量提升为核心的内涵式发展转型是开放大学的生存之基。
2.以质量提升为核心的内涵式发展是开放大学的发展之源
目前我国正值由高等教育大国向高等教育强国迈进之际，党的十报告指出：要推动高等教育内涵式发展。所以，开放大学必须面向全体社会成员，要向一切有能力、愿意接受远程教育的人提供远程学习服务，要帮助求学者尽快实现其求学目标，与此同时，实现开放大学跨越性、健康发展。因此，推动以质量提升为核心的远程开放教育的内涵式发展，是开放大学生存与发展的必由之路。
3.以质量提升为核心的内涵式发展是开放大学的立校之本
走“以质量提升”为核心的内涵式发展道路是国开大学增强办学实力和竞争力、有效服务社会的必经之路。但内涵发展不等于控制数量和规模，而是在确保质量的前提下，实现数量和规模的适度扩张。换言之，内涵发展实现了，质量提升了，规模发展才有保障。所以，作为内涵发展的核心--远程教育质量的全面提升，是开放大学的立校之本。
随着网络信息技术的广泛应用，远程开放教育教学理念、教学模式、学习方式等正在发生深刻变化，开放大学欲在终身教育构建中发挥更大作用，就必须置“教育质量”于“生命线”高度，以质量求生存、求发展，不断深化教学改革，为求学者提供灵活便捷、独具个性化的高质量远程教育服务，努力探索提高远程教育质量的新路子、新办法，加快实现远程教育质量的新跨越。
（四）国外开放大学的经验借鉴
1.英国开放大学
英国开放大学的教学手段是非常多样化的，网络、电视、广播、论坛、邮件都有英国开放大学课程课件供给学生自学使用，甚至在广播和电视上会有开放大学的专属频道向全国播放，学生在学习这些课程资源的同时线下可通过网络或者通讯工具交流，参与分组形式的讨论，一些公共的课程和基础课程会通过电视和广播全天候的重复播放，学生随时都可以在开大的专属频道中看到。在英国开大里进修的学分可以和全日制大学积累和互换，甚至可以让开大的学生到本校来继续进修，为学生提供了更多的学习机会。
2.马来西亚开放大学
马来西亚开放大学通过学校的网络平台收听学校广播电台，在这个电台里满足众多学生的需求，指定热点学术话题讨论，学生可以通过移动设备参与其中与教授交流，发表一些个人的见解。学校里的网络图书馆拥有大量的文献资料可供注册的学生们免费下载使用，并且学校会定时选取一些专业领域的学术文章发送到学生的个人网络平台中。
总之，无论是英国开放大学，还是马来西亚开放大学，它们都具有独特的个性化教育模式创新，各环节教学的构建都是值得我国开放大学教育管理模式改革借鉴的。
（五）我国开放大学实现以质量提升为核心的内涵式发展的路径选择
1.严把人才培养质量关，做到稳中有进
开放大学欲实现内涵发展，则必须秉持“质量兴校”的办学理念，必须立足于质量与规模、开放与创新的核心基础，严把人才培养质量关。国开大学尽管面临招生的多种困难和压力，但必须坚持“一手抓招生、一手抓质量”，不断加强教务教学规范化、制度化管理，多措并举引领教学改革向纵深发展。
2、发展有质量的在线教育，科学构建在线教育的的质量保障
欲实现内涵式发展，开放大学必须开展有质量的在线教育，科学构建在线教育的的质量保障。有质量的在线教育是指学习者有合理的途径达成他们的学习目标，而在线教育的质量保障是指开放大学要帮助学习者成功的拓展和提升他们所需要的知识和技能，其质量保障必须以“学习者为中心”。为此，开放大学必须科学构建在线教育的的质量保障，从机构管理、课程设计、学生支持服务等环节设置质量评价标准，要用系统的方法保障质量，把质量保障作为持续改进的过程，将在线教育的产出作为检测质量的最重要方法。
3.引进和开发慕课（MOOCs），探索翻转课堂教学模式，促进现代信息技术与开放教育的深度合融
促进现代网络信息技术与开放教育的深度融合是开放大学实现内涵式发展的重要路径之一。研究证明， MOOCs、微课、翻转课堂作为新生事物虽不完善，却有很强的生命力，可以改变我们的远程开放教育。因此，开放大学必须引进和开发慕课（MOOCs），深入探索翻转课堂教学模式及实际操作，充分利用微博、微信、QQ等为学习者提供宽敞的信息化空间和个性化智慧学习服务，实现传播与互动功能。
设置并通过MOOC课程讨论区，构建师生、生生学习共同体，促进其自主交流互动，并就资源取得、课程学习、形考提交、终结考试及情感等问题相互讨论、相互鼓励，实现教学相长、共同进步。而要吸引更多求学者参与到MOOC课程讨论中，导学教师则必须精心设计讨论主题，采用专题讨论与自由讨论相结合的方法，以鼓励、肯定为主，增加情感讨论的话题，缩短与学习者之间的距离，做到及时回复学习者的提问。
探索翻转课堂教学模式必须先明确其核心理念，即将传统课堂变成师生、生生互动的场所，在互动中使其碰撞思想，以促进学生的个性化、创新性学习。为此，在翻转课堂上，教师必须正确理解学生的问题并引导学生正确运用知识和技术解决实际问题，这是翻转课堂教学模式成功的关键。
4.开展“智慧学习服务”，构建高水平的教学支持服务体系
开放大学要实现内涵式发展，必须大力开展“智慧学习服务”，加速构建高水平的教学支持服务体系。所谓“智慧学习服务”是指在现代教育技术支持下，为学习者量身打造、致力于学习者长远利益的取得和目标的实现，旨在培养学习者的创新能力。智慧学习服务是数字化学习服务的全方位升级，是个性化学习服务的大幅度拓展，通过设备与学习资源、网络环境与学习者学习过程的深度结合，可激发学习者的学习兴趣、培养学习者的创新能力。
开放大学开展“智慧学习服务”，首先要设立完备的学习者信息库、有效的学习资源库、学习者评价报告库，借助于各种软件和应用程序，向学习者提供高质量的常规服务（如在线答疑、学习服务、即时通讯、视频点播等）、个（如资源推荐、学习进程、评价测试）、智能服务（如学习活动方案推送、学习任务分配等）和特色服务（如兴趣激发、动手能力、创新能力的培养等）。
其次，开放大学应加强与国内外知名大学合作，整合、开发优质数字化学习资源和优质网络课程，重点培养精通教学设计、资源开发、擅长提供远程学习支持服务的专职教师和技术人员，组织知名专家教授编写实用型教材、录制网络精品课程，聘请有实践经验的企业高管、技术人员担任实践课指导教师，全力做好“智慧学习服务”。
再次，开放大学要把培养创新能力作为开展“智慧学习服务”、提升远程教育质量的先导和培养目标。开放大学要致力于应用型人才的培养，则必须积极开辟和充分利用实践基地开展实践教学，把提升学生实践操作能力和创新能力作为学校教学工作的重点抓实抓好，确保毕业生岗位适用率的稳步增长。
5.深化教学教务改革，进一步完善教学质量保证体系
面对日益激烈的高校招生竞争，开放大学必须坚持基于网络的导学方式，从入学导学、自主学习、面授辅导、网上教学资源入手，完善教学全过程管理，切实做好网上教学工作，使其彰显远程教育特色。除强化常规过程监管外，尚需加强教学教务管理的改革和应用：
以学习者为本，大力开展基于“智慧信息推送”的个性化学习服务。
开放大学要始终秉持“以学习者为本”的理念，努力做好对学生的导学、助学、资源和信息服务。各班主任、导学教师要强化服务意识，一切为学习者的自主学习着想，在入学缴费方式、学习资源获取等方面，做好个性化的细致服务，多给学习者一些人文关怀，切实满足他们的不同学习需要，切实解决其学习中的实际问题，使学生顺利完成学业。
毋庸置疑，不同学习者对学习资源的需求存在差异性，故开放大学应大力开展“基于智慧信息推送的个性化学习服务”。所谓“智慧信息推送”是指借助于电子邮箱并依赖人工参与的信息推送服务，它可以系统地分析考量学习者的需求并进行整体化设计与推送，使推送的学习资源和支持服务更能提升学习者的体验和需求的满足度。导学教师必须正确分析学习者的需求，正确选择推送对象、推送内容、推送方式和推送时机，真正做到“个性化推送”，确保推送服务的的准确性、有效性，进而提升学习者的在线学习效果。
（2）重点抓好基于网络的课程考核，改革和强化网上形考管理。建议无论是统设课还是非统设课的形成性考核，一律实现在线完成；除试点课程外，每门课程行考作业布置为2-3次，内容尽量设置为客观题且数量为30道题，实现学生在线提交与自动出成绩；规定学生作业完成的最后期限，学生可不限次数提交作业，以最高成绩为学生的有效成绩，；规定行考成绩和终结性考核成绩各占总成绩的50%。学科终结性考试尽量扩大开卷考试的比例，适度增强考试难度，考试时间一般介于60-90分钟。
（3）丰富、优化国开网教学资源，提升资源的指导性和利用率。开放大学及各分部要将提高教学资源质量和应用效果作为教学工作的首要任务来抓，重点加强教学资源的整体设计，做到不同学科网上资源栏目设置清晰一致，期末复习题范围适中并提供参考答案，微课、多媒体课件制作短小、有趣，知识点明确、难点导清，资源更新及时，以确保学生的自主学习。开放大学必须追求网上资源建设的高针对性、高指导性和高利用率，千方百计确保网络资源的应用效果和建设质量。
（4）加强网上教学活动的组织、实施与监控。国开大学要注重网上教学活动的组织与实施，规范课程论坛、新闻讨论区的管理，明确课程责任教师、辅导教师的职责。讨论区名称的设置力求规范、统一，要明确各论坛、讨论区的职能及要求，避免学习者参与答疑时发生“使用迷航”。开放大学及各分部要加强对网上教学活动的有效督促，强化网上教学监控与系统通报机制。学科辅导教师除面授导学外，主要开展网上教学答疑，为学生提供良好教学支持服务。各级分校、教学点要不断完善教学管理制度，强化教学管理的指导功能，使教学工作的检查、督导经常化，进而使教学过程更加规范，管理水平、教学质量不断提升。
（5）借助公开课、教学评比活动，加大教师培训，提升远程教育教师整体素质。远程教育教师队伍素质的提高是开放大学实现内涵发展的一个关键因素和重要保障，它在一定程度上决定着开放大学的教学特色和教学质量的高低，影响着人才培养的质量，关系到开放大学的可持续发展。因此，开放大学的教师必须快速更新知识结构，掌握最新的信息技术，占领理论前沿，才能不辱使命。开放大学要加强课程教师及教务管理人员培训，确保培训内容的针对性和实际可操作性；要经常组织教师参加公开课及各项教学评比活动，以提升教师业务素质和执教水平，以更好地满足学习者的需求。如唐山电大为进一步探索开放教育导学模式，每学期均组织一次全系统开放教育公开研究课，该活动持续开展了五年，为全系统开放教育教师提供了交流学习的平台，有效推进了全系统开放教育教研水平的不断提升。
综上所述，实现内涵式发展、提升远程教育质量，关系到民族振兴与开放大学自身的生存与发展，因此，开发大学必须强化危机意识、责任意识和质量意识，切实实施“宽学严教”的质量保障制度，努力为学习者提供宽敞的学习通道、便捷迅速的学习平台、宽容的学习文化，通过科学合理的教学设计、严谨的教学行为、严格的教学规范，真正实现从规模扩张的外延式发展向质量提升为核心的内涵式发展的转变，为我国学习型社会的构建和终身教育的实现提供有力支撑。
参考文献：
[1]杜春梅邹前张启新.广播电视大学规模扩张的外延式发展中的问题及成因分析[J].电脑知识与技术，2016（4）：121.
[2]胡建华.立于实践精于理论：开放大学建设研究之力作[J] .中国远程教育，2016（3）：76.
篇3
[关键词]民族；民族主义；法治
[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）06 ― 0030 ― 03
一、民族主义的概念
一如韩寒所拍电影《后会无期》中经典台词所言“听过很多道理，依然过不好这一生。”国内外众多学者从不同角度对“民族主义”的概念进行界定，依然难以全面阐述“民族主义”的内涵。E・B・哈斯曾用“盲人摸象”的比喻来形容学者们对“民族主义”概念的研究：民族主义是只大象，研究者是个瞎子，每个研究者只摸到“民族主义”大象的一个部分。①
从语言学的角度分析，“民族主义”是由“民族”和“主义”两个单语词组合而成的复合词。“民族”是“民族主义”的基础，所以，明确“民族”的内涵是理解“民族主义”概念的前提。
在我国的话语体系下探讨“民族”和“民族主义”的概念，首先需要清晰认知的是，“民族”是个西方概念。英文用nation一词表示“民族”，源于古希腊文ansci到拉丁文nasci、natio再到英文nation的衍变，在词义上也由“生育”、“生存之物”逐步扩展为“具有同一出生地的居民团体，亦即拥有某一特定地理区域的人类团体”②以及我们现在所说的“民族”。观“民族”一词的语义发展过程可知，“民族”一词最初仅具有生物学、社会学和地理学上的意义。但是在法国大革命时，nation成为“国家”的同义词，具有了政治色彩。有词典将“民族”解释为：有着相同血缘、生在相同国家、受同一政府庇佑的众多家庭。③韦伯曾言：“在谈到‘民族’这个概念时，我们一再指出它同政治实力的关系。”当“民族”被赋予浓厚的政治色彩时，我们就不得不将其与“国家”联系起来。“民族”与“国家”都是政治概念，但是两者关系却错综复杂：有民族无国家、单一民族的国家、多民族的国家。我国的国家形式是统一的多民族国家，所以下文所要探讨的内容都是以我国的国家形式为逻辑起点的。
正如“民族”没有得到一个普遍的、明确的解释一样，“民族主义”的概念也处于“百家争鸣”的状态。纵观国内外学者的研究，可以将“民族主义”的内涵概括为如下几类：第一，从心理学上分析，民族主义是一种情感，是一种个人忠于国家的心理状态，④是一种情感归属、民族认同的爱国动力；⑤第二，在政治上，民族主义是一种政治运动，是一种追求民族利益、为民族生存、平等、独立、发展服务的社会实践运动；⑥第三，从理念上分析，民族主义是引起民族主义情绪、推动民族主义运动的理念原则；⑦第四，民族主义具有多种含义，兼具多种特质。安东尼・史密斯将民族主义的含义总结为：以民族情感为前提的民族的语言或象征、争取民族利益的社会和政治运动、民族信仰和民族意识形态这三者中的一种或多种。⑧笔者认为，民族主义兼具主观与客观双重意义，首先，民族主义作为一种“主义”，就是一种主观上的思想观念，统一的思想观念反映在国家体制上就表现为意识形态。当主观上的思想观念推动政治运动时，民族主义的思想就会成为一种追求利益的政治力量。民族主义是民族主义观念，同时也是民族主义实践。
根据上述阐述，笔者将民族主义的内涵分为三类：一是表现为强烈民族情感的民族主义，即对本民族历史文化、民族精神的强烈认同和归属；二是作为政治运动的民族主义，即为追求民族平等、民族发展而进行的社会运动；三是作为意识形态的民族主义，即贯穿在国家体制中的基本价值和理念。
二、 我国制定法对民族精神的吸收――表现为民间法的存在
法治进程分为外源型和内发型两种发展模式，我国的法治进程主要采用的是外源型的发展模式。在改革开放时期，我国大规模移植外来法律，短时而快速地建构起了我国的法律体系。在我国的法律语境下，法律的范围主要是指制定法，即由立法机关依法定程序制定的表现统治者意志的由国家强制力保障实施的强制性规范。虽然制定法大多是舶来品、缺乏我国传统的法治文化基础，但是却成为统治者治理国家的依据。我国建立起的制定法的法制体系，只是制度层面上的法律的建构，但是法治观念以及法律的基本价值并没有深入人心，因为我国的民族本土文化资源并没有被我国的法律体系所吸收。
德国古典哲学家费希特认为，民族之所以为民族，不仅包括土地、经济、政治等因素，“民族精神”才是其根本，它是民族的灵魂，“民族精神”主要体现在一个民族的精神生活和文化生活方面。⑨所以，民族精神与民族文化作为一个民族的根本，是立法者制定法律时不容忽视的，也是执法者在管理国家过程中必须予以重视的。德国著名学者萨维尼认为，法并不是立法者有意创制的，而是世代相传的“民族精神”的体现，只有“民族精神”和“民族共同意识”才是实在法的真正创造者。萨维尼指出，法律应表现出民族的个性、民族的共同意识和信念，法律的发展动力是民族精神，法律就像艺术和音乐一样是民族文化的自然体现，法律同民族共发展，立法者只能揭示和展现民族精神和民族意识来作为法律，立法者绝不能通过立法手段来创建法律。⑩萨维尼以绝对性极端性的观点表达了民族文化这种本土资源对一个国家法治发展的关键作用。
法制是指法律制度和法律体系的建构和完善；而法治首先不仅仅表现为法律制度的建构和完善，更主要地表现为一种文化、生活方式。{11}主张法律本土资源论的苏力认为，中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。{12}中国本土的法律资源在现实中具体表现为”民间法“。民间法是一个外延极其宽广、内涵极其丰富的包容性概念，具体包括诸如习俗惯例、家族法规、行业规章和村规民约、宗教规则及官方非正式经验等形式。{13}梁治平先生从传统文化角度将民间法概括为地方性知识，谢晖教授以规范法学为视角认为民间法是一种与制定法这种硬制度相对应的软制度；苏力教授从法律来源方面出发将民间法视为一种本土法律资源。不管从何种角度去理解民间法的内涵，可以明确的是，民间法不是官方法、不是制定法。法律，作为一种行为规范，所起的作用不应该仅仅是靠国家强制力维持的表面上的威慑作用，而应该是深入人心，以自身的合理性来说服人们去遵守它，从而实现对社会秩序的规制目的。从我国的社会现实来看，我国有着浓厚的乡土社会的传统，即我们生活在一个“熟人社会”中，人与人之间的关系大多是靠风俗、习惯来支撑，所以在我国的法治中必须重视民间法的作用。在立法上，制定法可适当吸收民间法的内容，如我国民法中规定的公序良俗原则，就是对现实中存在的民间传统的尊重，这就使得我国立法在重视科学立法的基础上兼顾民俗中的“人情”理念，增强了立法的合理性，实现了情理法的融合；在司法中，可适当引入民间法作为裁判规范来增强判决的可接受性和执行力，在现实中，已经出现了地方法院援引风俗习惯进行裁决的案例，并且收到了极好的司法效果，所以实践证明民间法的司法适用是可行的。
三、 民族平等与政治诉求――表现为民族区域自治制度的建立
斯大林用“四个共同”对“民族”进行阐述：民族是一个稳定的共同体，这个共同体的成员有共同语言、共同地域、共同经济生活、文化上的共同心理素质。{14}这一定义概括出了民族的文化性、地理性、社会性，然而依据这一解释并不能清晰地区分“民族”与“种族”、“部族”等相似概念，因为后者也同样具备社会-文化性。安德森对“民族”作出的解释是：民族是一个想象的在本质上有限同时享有的政治共同体。{15}这一定义赋予民族主义强烈的政治色彩，认为民族是一个政治共同体，将民族与国家挂钩。民族在社会-文化属性上同种族、部族难以区分，但是民族不同于两者的是，民族具有政治属性，生活在民族中的共同体具有政治诉求，这种政治性诉求在我国即表现为各民族追求民族利益、争取民族平等、民族发展，而并非是各民族均要求建立自己民族的国家。民族和民族主义是现代化的产物，农业社会的社会组织无法为共同体提供平等的政治诉求。民族主义的政治属性强调民族的政治权力、成员的平等。民族主义在观念上形成后，就会缔造出民族，政治诉求随之而来，坚持民族平等、维护民族利益的民族主义思潮和运动就会随之兴起。民族主义不仅仅应当停留在思想上的民族情结、民族认同中，而且要建立相应的制度来保障共同体地位上的平等、权利的享有、政治事务的参与等。
我国在确立国家政治体制、构建法律制度时，从我国的现实国情出发，充分尊重少数民族地位，本着各民族平等、各民族共同发展的原则，通过建立民族区域自治制度授权少数民族根据本民族特殊的风俗自主管理本民族事务、制定自治条例、可变通执行国家相关法律和政策，以此来实现少数民族人民的政治诉求。如果我国不实行民族区域自治制度，对所有民族所有区域均整齐划一地实行同一政策，势必造成对少数民族风俗习惯、、文化生活的侵犯，终将导致少数民族对国家法律的不遵守对国家政策的肆意违反。作为政治诉求社会运动的民族主义，对我国法律提出的要求就是：国家法律不能不立足于民族现状而死板地统一硬性调整所有民族和区域，而是要在统一规范的基础上照顾少数民族利益，为少数民族提供平等的法律地位与权利。
四、 民族主义与自由主义――自由民族主义的法治观
自由，是一种法律保障下的生存空间，是个人不受社会与政治控制的权利。{16}自由主义既是一种意识形态，又是一种政治实践，还是一种法治观念。自由主义观点认为人是理性的，自由主义所关注的是理性的个人，与集体主义相对的个人主义是自由主义的基础。个人主义认为：集体是由个体组成的，集体的性质和利益都是由个体决定的，集体是为了服务个人利益而存在并发展起来的，离开个人集体将不复存在。{17}建立在个人主义理论基础之上的自由主义认为：国家并非一个实体，而是一个用来组织一批人在规则约束下进行有规律活动的理论上的构造和模型。{18}根据自由主义观点，国家在根本上是由具体的个人组成的，应当将个人权利放在首位，将对个人权利的保护视为目的，而国家权力只是保护个人权利的手段和方式。但是在我国，由于自古以来就有着传统的家本位思想以及在以后形成了深厚的民族凝聚力，民族主义在我国有着悠久的历史传统和社会根源。与自由主义相对，民族主义在现代社会表现为一种强烈的国家和集体意识，强调国家利益和集体利益高于个人利益以及国家拥有强大的管控权力。作为意识形态的民族主义在法治层面就表现为以国家和集体利益为基本价值的民族主义的法治观，与民族主义法治观相对的是以个人主义为价值导向的自由主义法治观。
民族主义以民族情感为纽带，在现实中主要表现为爱国主义，不可否认的是，民族主义的推崇有助于增强国家和民族的凝聚力，但是从现代法治要求的充分尊重人民法律地位和保障人民权利的角度出发，我国法治的基本价值在注重民族主义理念时，可适当吸收自由主义精神。张君劢在《立国之道》中曾言：“一个国家对于自由与权力，仿佛人之两足、车之两轮，缺其一即不能运用自如。个人自由寄托于国家之上，国家全体亦赖于自由而得其巩固之道。此即今后立国之要义。从这观点看，中国民族政治之一线光明，即在自由与权力平衡之中。”{19}在张君劢的思想中可以看出，他是将民族国家本位与个人自由本位置于同等地位的。民族主义，以群体归属、集体利益为指向；自由主义，以个人自由、个人利益为宗旨。如何将两种理念融合，整合进同一个意识形态呢？自由民族主义理念的出现，在一定程度上是对民族主义的意识形态和自由主义的意识形态这种只具有单一理念的意识形态的创新。
五、 结论
上述分析是以民族主义的三种不同内涵为层次展开的，可见民族主义对我国法治建设的影响是多方面、持续性的。在我国法治建设的初期，民族主义作为一种民族精神影响我国制定法的内容；在我国法治发展的现在和未来，也起着法律精神和基本价值理念的指导作用。所以，我们在审视我国法治发展的过程中，要重视民族主义的作用，同时，也要理性地对待民族主义的内容，兼具吸收自由主义精神的部分理念。
〔参 考 文 献〕
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篇4
【关键词】新农村建设；农民法律意识；培养
1、农民法律意识概述
1.1农民法律意识的基本内涵
所谓法律意识，指的是人民对于法律现象的归纳与总结，这种归纳包括知识、心理、观点几方面的要素。法律意识及要求公民要自发地认同与尊重国家法律的权威，另一方面，它体现的本质是：法律面前，人人平等，也就是不论何人，都需要在法律的世界里办事，不能越轨半步。而农民法律意识就是指在法律范围内来实施社会活动。
1.2农民法律意识的发展现状
众所周知，对于新农村的社会主义精神文明建设来说，提高农民们的法律意识是非常有效的途径与渠道，但是，就目前而言，我国农民的法律意识现状却是不容乐观的，由于教育、历史等因素，农民阶层对法律知识是陌生而又缺乏的，他们仅仅是从感性的层面上去认知法律，并没有了解到法律的精神内涵，即人人为我，我为人人。这样的恶果就是，在农民们碰到一些生活或者工作上的纠纷时，第一时间想到的不是动用法律知识或者法律武器去保护自己，捍卫自己的权利，而是想到“走后门”或者暴力解决的方式与途径。这是非常不好的，尤其不利于社会主义法治社会的建设。我党在十五次大会上确定了要建设社会主义法治国家的政治方针，但是在很多偏远地区，尤其是农村落后地区，很多农民依然对法律的概念感到迷茫与模糊，他们并没有足够的权利意识，遇到事情也无法用法律手段去解决，传统的人治观念可谓是根深蒂固。很多农民的内心想法依然是，政府统管一切，一切矛盾纠纷的解决路径都指向政府而不是法院。
2、培养农民法律意识的方法
2.1不断强化法制环境，推进法治教育宣传
只有在健全的法律体制与法治氛围里，农民们才可以逐渐的提高自身的法律意识。一个公平公正，行之有效的健全法治环境才可以让人民安居乐业，让农民们认知到法律对自身实际利益的重大保护作用。才可以让农民知道政府的治国宗旨是在法律面前人人平等，一切都要依据有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的四大原则方针。农民们的正常生活的维持离不开生产劳动，但是如果他们的生产劳动没有足够完善的法律机制作为保护，就很容易出现问题，由于我国农民群体数量庞大，很容易引起各种纠纷。农民们由于教育程度普遍不高，文化素质也相对较低，很容易对法律产生一种逆反甚至抵抗的心理，这时候就必须通过循循诱导的方式去说服思想相对传统守旧的农民们，普法在我国的广大农村地区已经进行了多年，也取得了非常大的成效，但仅仅如此，是还不够的，要进一步深化农民们的法治精神文明建设，要用广大农民群众喜闻乐见的方式去进行新农村的法治体制推进建设，例如黑板报、村委讨论会、广播等等都是非常好的法律宣传渠道，农民会在这些潜移默化式的教化当中逐渐提升法律意识。
2.2不断加强对“涉农”法律法规的完善，推动农村法律机构建设
自从党的召开以来，农村的法治文明建设得到非常大的提升，这与我党密切执行的农村经济深化改革与法律法规保障制度建设是离不开的，比如已经颁布执行的《村民委员会组织法》、《草原法》、《农业机械化促进法》、《畜牧法》、《渔业法》、《种子法》、《农业法》《乡镇企业法》、《动物防疫法》、《野生动物保护法》、《进出境动植物检疫法》等等一共接近三十本农业方面的法律法规为农民们的正常经营生产生活保驾护航。地方政府方面还制订了大批的地方法律法规与纲领，可以说，至此我国农村的法律制度框架已经初步建立了起来。但是，从长远来看，农村的法律法规建设任重而道远，目前所取得的成就不值得骄傲，我国在农民的法律知识覆盖层面、法律运用维护能力等方面还有着很多的欠缺与不足，还需要进一步的加强农民的法律法规意识。只有从实际生活当中去改造农民的旧式法治观念，才能让农民真正感受到法律与自己的关联性。
2.3突出农民主体地位，强化社会本位思想
要让广大农民依法守法，并且具备足够的法律意识，一定要彻底地把农民当作是此次法治社会建设推进工作的重要主体，才可以让农民在双方的沟通当作发挥主人翁意识，自觉地去配合党的法治社会建设。法律意识的形成，并非一朝一夕的事情，农民们也不会因为一些外力的挤压而迅速学会法律法规制度并加以运用，要让法律法规意识深入农民们的骨髓当中，就一定要让农民们在一个潜移默化的教化过程当中去感知、感受法律法规对自己的好处、保障。只有这样，农民们才会在法治社会当中找准自己的定位，才会感受得到自己的归属感。一定要让农民们明白，法律并非是与自己很遥远的事情，法律也不是洪水猛兽，法律不会给守法的人带来任何恶果，反而可以保护任何知法守法的好公民。总之，一定要加强农民的现代法律法规意识教育，要从社会主义的可持续发展观出发，通过具体的基层法律法规制度建设，让更多的农民成为推进法治社会建设的主体力量。
3、结论
农民在法律意识上的淡薄与法律观念的缺失，是推进我国法治社会建设的最大阻碍因素。因此，只有通过基层的法律精神文明建设实践与潜移默化的法律知识教育，才能真正提高农民的法律意思，从而构建社会主义法治社会。
【参考文献】
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关键词：权利；法治；权力中图分类号：G文献标识码：A
总书记在党的十七大报告中指出，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的建设。要实施依法治国，建设社会主义法治国家，必须要建立相配套的主导文化体系，即社会主义法治文化。因此对法治文化进一步思考，了解法治文化的基本内涵，加强法治文化建设有重大意义。
一、法治文化概念
对法治文化，目前有各种解读。具有共识性的观点认为，法治文化应该包括法律制度结构和法律观念结构，以及自觉执法、守法、用法等行为方式，是包含民主、人权、平等、自由、正义、公平等价值在内的人类优秀法律文化类型。法治文化是以追求民主、自由和权利保障为目标，在一定的治国理念和与此相适应的制度模式确立过程中，形成的一种社会文化形态和社会生活方式。具体而言，法治文化就是在建立法治社会的过程中，形成的一种文化形态和社会生活方式，其核心是法治理念和法治思维模式的确立，以及在此理念支配下相应制度和组织机构的建立与运行。
二、法治文化建设的路径
法治文化建设是一项复杂的社会系统工程，涉及社会各个层面，有经济因素、政治因素、社会因素及历史因素，需遵循其固有规律顺序而积极推进。我国是个缺少法治文化传统的国度，培育法治文化建设应着重从以下几个方面着手：
（一）强化普法宣传教育，着力培养公民对法律的崇尚和信仰。法治文化的形成以公民具有一定程度的法治意识和法治素质为前提，法制宣传教育应以切实提升公民的法治理念为中心目标，将法治"口号"内化为公民自愿自觉的行动，培养公民对法律发自内心的尊敬，形成法治文化和法律观念的现代化。美国著名法学家伯尔曼有句名言："法律必须被信仰，否则它形同虚设。" 普法的功能和目的不仅仅是法律知识的传播，而是法治理念的渗透和法治文化的深入，更重要的是在于法律信仰的建立。推进普法教育，培养公民对法律的信仰，一是要树立教育与服务相结合、以人为本位的理念。在普法教育过程中，要进一步确立"以人为本"的理念，从宣传者本位意识过渡到受众者本位意识，全心全意为受教育者服务。二是要树立动静法治（制）结合、以动态法治为主的理念。推进普法教育，不仅要宣传静态的"法制"，更要宣传动态的"法治"。着眼于从人的内在精神层面的需要出发，规范、调整和引导人的行为，逐步实现全社会整体法律素质的提高、法律信仰的塑造、法治文化的形成。三是要树立权利义务相统一、以权利为本位的理念。"法制宣传教育的第一要义就是向广大人民群众宣传法律规定公民应该享有的权利。" 在普法的内容上不仅要普及现代法律知识，更重要的是灌输现代法律平等、自由和权利保障的精神。只有唤起个人的权利意识，才有可能真正树立起现代法治观念和公民意识。
（二）推进公正司法、依法行政，着力构建以公平正义为核心的法治价值体系。提高公民的法治素质，促进全社会知法、守法、用法、尊法，依靠法制宣传教育可以实现。但是以公平正义为核心的法治价值文化观的真正形成，从根本上讲要通过公正司法和严格执法，提高司法公信度，而逐步培育形成。"一次不公正的判决比多次不公正的举动祸害尤烈，因为后者不过是弄脏了水流，前者却破坏了水源。" 法律只有在实施中满足了人们的安全、正义和秩序的需要，使损害得到救济，利益分配的扭曲得以矫正，其威信才能树立，其权威性、公正性和神圣性的价值才得以彰显。司法公正起到了公平正义法治价值体系形成的巨大潜在作用。法治文化的建立不但要以良法存在为前提，更要以良法的公正实施为目的、为保证、为重点。虽然说整个法律的实施，是包括着国家机关及其公职人员的执法司法和公民群众的普遍守法两个基本的方面，但前者即掌握并行使公共权力的执法和司法者却始终处在决定和影响法律实施的主导方面。因此，作为一个必须满足法治要求的和谐社会，就必须要实现执法和司法的公正。因为只有执法和司法公正，才能维护社会公正，而这显然是整个法治文明的基础。所以，培育法治文化的实践中，必须进一步强化法治政府建设和抓紧推进司法体制改革，促进以公平正义为核心的法治价值体系的建立和完善。
（三）加强法治理论研究和法治文艺创作，着力营造全社会普遍关注法治文化的良好氛围。理论是实践的指导。要把握法治建设的新特点和新规律，加强法治文化理论研究和解决现实问题的应用对策研究。注重在法治实践中丰富和发展法治文化理论，更好地指导法制宣传教育和法治实践。由于中国法治文化的缺乏，目前，对法治文化内涵的研究基本都是以西方的法治文化为坐标的 ，所以，在法治文化的研究培育过程中，要注重继承吸收传统的法治元素，并大胆借鉴和移植"外来"的先进法治文化，同时使之民族化、"本土化"。加强法治文化培育和移植，一是要注意对传统法律文化的批判。通过批判，使传统法律文化中的糟粕成为一种"恶"，从而使人们形成自觉抵制这种落后文化的心理和习惯。二是其他文化形态要保持与法治文化立足点、价值趋向等方面的一致性。三是要正确处理好法治文化与道德文化的地位关系。如果是以"依法治国"来表达法治的话，就表明法律是调整社会关系的最高准则，道德只能服务于法治文化。要鼓励引导支持法治文艺创作，努力为广大群众提供丰富的法治文化产品。重视发挥执法机关和专业文化团体、业余文艺团体、各级文化馆站的作用，贴近法治实践，贴近群众文化生活，积极开展法制题材文学艺术作品创作，让法治文化融入主流文化之中，以丰富生动的法治文化作品吸引人、感染人、说服人，不断提升公民的法治文化修养，从而形成全社会普遍关注法治文化的良好氛围。
三、法治文化建设的意义
法治文化的形成，能强化公众从思维认识、自身行为等方面对法治生活的文化判断力和约束力。法治文化作为社会主义文化的重要组成部分，是社会主义核心价值体系基本要素，决定着我国法治进程和建设方向。
（一）法治文化是法治社会建设的保障。法治作为人类社会文明进步的成果，是任何国家和社会一致追求的目标。加强法治建设是依法治国方略的具体实践和体现，中国“法治”在几代法律工作者和法学专家的打磨下日趋完备。但法治似乎仅仅还停留在制度的建设上，离法治理想相去甚远。我们只有把法治理念融入到自己的工作、生活和学习当中，才能把法治的思想、观念、精神、思维等渗透到国家的政治、经济、文化和社会生活的各个方面。法治工作，只有上升到文化的层次，使之成为中华传统文化的重要组成部分，也才能实现真正意义上的法治。因此，法治文化建设是推进依法治国方略的内在要求，是法治社会建设重要保障。
（二）法治文化是和谐社会建设的基础。和谐社会首先是法治社会。建设一个团结和睦、宽松自由、协调有序、运行良好的法治社会，不仅要有完备的法律制度规范体系，而且更需要一个尊崇法治精神、敬畏法律权威、自觉遵守法律规范的良好社会环境。而这样的社会环境就需要有一个高度发达的法治文化来支撑和塑造。任何社会构建都是在一定文化环境中进行的，和谐社会建设也离不开它的文化基础，法治文化是社会主义文化的重要组成分，也是和谐社会建设基础。主席也曾阐述：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。” 由此可见，法治文化建设既是和谐社会建设的核心要素和必备要件，更是在法治国家构建和谐社会的必然选择。
（三）法治文化是社会管理创新的保证。在社会建设和社会管理中着力构建法治既是依法治国基本方略的要求和社会管理的现实需要，也是社会管理创新的目标和追求。社会管理创新是一种践行法治的基本活动，而法治文化是法治的灵魂，是法治社会的重要精神支柱和内在动力。因此，社会管理创新离不开法治文化的引导、促进和提高，只有弘扬法治精神，强化法治理念，才能保证社会管理创新的正确方向，才能保持社会管理创新的生命力，才能提高社会管理创新的效能。在社会管理创新中要充分体现法治意识、法治观念、法治思想和法治价值，在社会管理的实践中培育法治文化，提升全民的法治文化素养，使社会管理在“法律至上、崇尚法治”理念的引领下，实现从“应急治理”到“长安法治”的转变。
法治文化建设不是一蹴而就的，它是一个逐渐发展的过程，我国在法治文化建设的道路上会遇到挫折和坎坷，但我们要坚信这条道路的方向是正确的，而且我们会朝着这个目标越来越近。
参考文献：
朱景文主编 法理学研究 北京：中国人民大学出版社 2005
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法治文化是相对于人治文化而存在的一种进步文化形态，它是法律制度、法治精神在一个国家或地区实施的程度和人们对法律信仰水平的总和，其核心内容应包括人们的法治意识、法治观念、法治思想、法律价值取向等。所谓法治文化，就是以法制教育为内容，以文化形式为载体，用群众喜闻乐见、主动参与的多种文化艺术形式，弘扬法治精神、普及法律知识。
二、加强法治文化建设的意义
（一）法治文化建设是深入推进依法治国方略的现实需求
在我国的传统文化中，法治文化相当薄弱，而与法治文化相对立的人治文化则根深蒂固。与法治精神相悖的以言代法、以权压法等不正常现象之所以时有发生，固然有很多原因，但人治文化的影响是一个很重要的因素。这是因为，法律的制定需要先进法治文化的熏陶和铺垫；法律知识的普及需要先进的法治文化作载体；法律的有效实施需要先进的法治文化作保障。
（二）法治文化建设是构建社会主义和谐社会的必然要求
和谐社会也是法治社会，构建和谐社会应当坚持依法治国的法治理念。只有加强法治，才能维护公平正义、保障人民民主、塑造社会诚信、维护社会的和谐稳定。建设社会主义法治，大力推进社会主义法治文化建设，积极培育法治文化，营造良好的社会文化环境对于构建和谐社会具有十分重要的意义。
（三）大力推进社会主义法治文化建设，是弘扬社会主义先进文化的重要内容
法治文化是社会主义先进文化的重要载体。社会主义法治文化是社会主义法治建设与社会主义文化建设相结合的产物，是社会主义先进文化的重要内容和有机组成部分。大力推进社会主义法治文化建设，实现法治建设和文化建设的良性互动、共同发展，有利于夯实法治国家建设的文化支撑，有利于为文化大发展、大繁荣创造良好的外部环境，有利于创造具有浓郁地方特色、体现当代法治建设方向的社会主义文化。
三、当前法治文化建设中存在的问题
（一）工作机制不够健全，工作合力需要加强
法治文化建设是一项长远的工作，在尚未完全形成合力推进的工作机制的情况下，个别单位对普法、依法治理工作的重要性认识不足，片面认为法治文化建设工作与自己无关，对法治文化建设的主动协调配合不够，对组织实施法治文化活动的主动性、积极性不高，影响了法治文化建设的进展。
（二）内容形式不够丰富，文化融合需要加深
法治文化内涵涉及到法治的体制形态、法制体系、法治思想、社会心理以及公民的日常行为规范等各个方面。现有的法治文化无论从内容还是形式来看，都较为陈旧，不能有效的吸引民众。法律与文化的结合点也未能得到全面开发，与机关文化、校园文化、社区文化、企业文化、农村文化的融合程度需要进一步加深，与传统文化、廉政文化、行业文化、旅游文化、环境文化等有待进一步拓展。
四、加强法治文化建设的方法与途径
（一）在树立法治文化理念上取得新进展
一是要坚持社会主义法治理念。社会主义法治理念是社会主义法治文化的核心内容。牢固确立社会主义法治理念是法治文化建设的基础。在深入开展普法工作及法治文化建设中，要加强社会主义法治理念的教育，牢固树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导的社会主义法治理念，自觉用它来指导法治文化建设实践。
二是要强化服务群众的理念。坚持以人为本是一种对人在社会历史发展中的主体作用和地位的充分肯定。法治文化建设实质上就是以法治精神塑造人，以法治信仰引导人，以法治实践提高人，以法治文化熏陶人，最终达到提高人的法律素质，确立法治精神意识。
（二）在法治文化培育阵地上要有新进展
一是要发挥电视专栏的普及作用。电视等大众媒体是面向百姓进行宣传最有效、最节约社会成本的方式，可快捷地传播法律知识，提供法律服务。群众接受信息最快的方式和渠道更多的不是在课堂里，而是在网络上、电视里、报纸杂志上。
二是发挥法制书刊的引导作用。法治文化具有先导作用，唯有能够满足领导干部依法决策的需求、公务员依法行政的需求、青少年学生提高人文素质的需求、企业经营管理人员防范法律风险的需求、农民群众参与基层自治的需求及流动人口依法维权的需求，才能有效增强亲和力、吸引力、感染力和渗透力。
（三）在法治文化建设长效机制上取得新进展
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刑事被害人品格证据研究
疑罪从无个案公正实现机制的完善
不法治的代价:何为科斯的经济学
五伦与三纲观念的再检讨
康德法权哲学的实证主义倾向
法律直觉与社科法教义学
陷害教唆可罚说之提倡
刑法修辞学:视域、方法与价值
论康德的人民观及其批判
论康德权利演绎的基本结构
刑事错案赔偿的立法与实践问题
美国行政规则制定请愿制度研究
法治体系建设中的司法转型
公私领域分离与我国宪法再修改
美国国家安全指令的理论与实践研究
儒家、形而上学、政治哲学与法律
司法公正:二维评判与司法论证方法
论政治契约的地权内涵
美国劳动争议仲裁体制及其启示
证人出庭作证与公诉结果的不确定性
“法律制度”解析:概念化与问题化
科技型中小企业知识产权质押融资法律研究
物业服务企业安全保障义务的界限
论审查阶段对非法证据的认定与排除
限制到扩张:日本文书提出命令制度之演进
马克思“异化”概念的思想史考察
“检察一体”:基于历史维度的分析
亲历中国法治进程中的若干问题与争议
罪刑关系视野下以刑制罪的基本问题研究
残缺不全的“小额诉讼程序”质疑
在进与退的边缘:我国宪法解释之反思
评欧盟布鲁塞尔判决体系的新近发展
从民法角度看公法与私法的交错与互动
批判与形而上学:康德法权学说的体系位置
论自由法治国和社会法治国中的行政法
严格司法视阈下的客观真实与法律真实
基于行政任务属性判断的行政委托界限
“人相食”:中国史中的一个固有表述及其法理
乡村司法的理论困境与法治化治理理论之提出
法律权威源自何处——苏格拉底对法律权威的哲思
当“提倡”成为义务——承认规则的当下中国意涵
中国大陆法治评估运动的回顾、述评与前瞻
美国联邦上诉程序终局判决规则:内涵、例外与发展
违法所得没收程序中证明责任分配的法理与构想
理解中国的税收法治意识——基于税收宣传的实证考察
名誉权与表达自由的平衡:传统路径与现实选择
范式转型与理论拓掘:经济法“地位之争”再评论
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关键词：法律意识；公民；生成；社会意识
中图分类号：D920.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）07-0117-02
一、法律意识的概念分析
对一种事物或者现象的研究一般从其概念入手，分析其内涵本质及与其他概念的界限，以构建逻辑的合理性，也为学术的交流探讨提供一个共同的平台。
法律意识作为社会意识的一种，是人们对法的情感、理性、意志和信念等各种心理要素的有机综合体，受文化等多种因素影响，并最终决定于社会的经济基础。关于法律意识的概念，《中国大百科全书・法学》卷是这样分析的：“人们对于法（特别是现行法）和有关法律现象的观点和态度的总称，它表现为探索法律现象的各种学说，对现行法律的评价和解释，人们的法律动机（法律要求），对自己权利和义务的认识（法律感），对法、法律制度的了解、掌握、运用的程度（法律知识）以及对行为是否合法的评价等。”我国学者对法律意识概念的界定各有自己独到的分析，在沈宗灵教授主编的《法理学》中，对法律意识是这样界定的：“法律意识是社会意识的一种特殊形式，是人们关于法律现象的思想、观点、知识和心理的总称”[1]。张文显教授在其主编的《法的一般理论》中写道：“法意识是与群体或个体（个性）心理特征相连的、人们关于法现象的认知、情绪和意志的总和，法意识是一种特殊的社会意识，是法现象的特殊组成部分。”[2]刘金国和舒国滢教授主编的《法理学教科书》对法律意识概念的表述更为具体：“它包括人们对法的本质和作用的看法，对现行法规的理解、要求和态度，对社会成员的法律权利和义务的看法以及人们的行为是否合法的评价。同时还包括人们法律知识的多少和法律水平的高低。”[3]
由此可知，法律意识是一个内容十分复杂、外延及其广泛的法律现象，法律意识所体现的是社会主体对法律现象主观的心理感受和认知状况，是人们对法的各种心理要素的综合体。法律意识有其丰富的内涵：
第一，法律意识是一种特殊的社会意识，是一般社会主体对“法”这种社会现象的主观把握。所谓社会意识，指的是人们对各种社会现象的本质、结构、功能和价值的认识、态度、情感等主观反映。法意识是社会意识的一种，是人们对“法”这种特殊的社会现象的情感、认知、态度、信念等各种心理因素的总和。
第二，法律意识受到社会各种因素的影响，最终由社会物质条件决定。马克思在其经典论著《序言》中指出：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。”社会主体的主观意识都由物质生活的生产方式制约并决定，作为社会意识一种的法律意识自然也不例外。当然，社会意识同样受到其他因素的影响，一个国家的政治模式、权力运行机制深刻影响着法律在整个社会调整体系中的地位，法律的功能、价值取向以及法律调整的社会效果，也直接决定着法律意识。与此同时，社会主体的一般法律意识也反作用于整个社会的民主和法治进程。
第三，法律意识具有多样性和统一性的特征。由于个体的经历，人格品质等对法律意识的形成有重要影响，因而法律意识具有个体性，这使法律意识在整个社会中呈现多样性的特征。同时，不同主体相同的社会生活背景，类似的法律实践经历以及共同的利益需求，使法律意识在一定的范围内或在一定的时期内有同一性和一致性。
二、公民法律意识的生成
（一）公民法律意识生成的途径
简单地说，公民的法律意识生成，主要有三种途径，即内生型、外生型和混合型。举例来讲，欧洲现代法律意识的生成便是内生型。经过漫长而黑暗的中世纪，随着商品经济的发展，欧洲迎来了文艺复兴和启蒙运动的洗礼，工业革命带动生产力飞速发展，市民社会与国家分立，现代法律意识随着市场经济应运而生。西方社会的法律意识是其社会经济发展的结果，是内生型，正如哈耶克所说，是西方社会“自生自发”[4]的演化结果。相反，中国近代之始的现代法律运动则是典型的外生型。1840年，爆发，西方列强用炮舰打开了中国的国门，打破了国人天朝永固的梦想。一批有志之士开始认清形势，拯救国家于危亡，他们积极学习西方的先进思想，西方法律思潮涌入中国。由此可见，近代中国法律意识产生之初，是在内忧外患不得不变的情况下，学习西方的结果。20世纪末，随着改革开放的深入，市场经济浪潮惊涛拍岸，与市场经济相适应的法律意识应运而生，与此同时，政府主导型的现在法治进程并未改变，国家通过引进、学习制定了大量的法律法规以推进市场经济建设，现代法治与传统法律文化的冲突此起彼伏。改革开放以后，我国公民法律意识的生成便是混合型，既有社会发展的内生需要，又有交流学习的引进。
（二）我国公民法律意识的生成
改革开放以来，随着法治国家建设的日益推进，我国公民的现代法律意识逐渐生成，民主和法治不断发展。同时，与改革开放相伴的是剧烈的社会转型，社会转型的过程在一定程度上也是利益重新分配的过程，其中的矛盾和冲突必不可少。我们要以此为契机，积极推进民主法治的建设，促进公民现代法律意识的生成，为社会主义法治建设添砖加瓦。
第一，应树立法律至上的理念，建立公民对法律的依赖感。我国公民法律意识的生成与社会主义市场经济和民主政治密不可分，是社会主义法治的基本要求。现代法治是法律的统治，“它要求法律的权威高于任何个人的权威，法律是治理国家的基本手段；要求法律适用上一律平等，坚决排斥法律之外的任何特权；要求通过法律机制促进公民的权利，并且要创造一个正常的社会生活条件，使个人的合法愿望和尊严能够在这些条件下得以实现。”[7]法律至上是社会主义法治理念的基本要求，表明法律在整个社会调整体系中处于最高地位，是评价主体合法性唯一也是最终的标准。为了实现社会正义、秩序等价值，宗教、道德、法律等调整手段在各自领域中发挥着不同的作用，而法律至上意味着法律是众多调整手段中最重要的也是最后的评价标准。法律至上意味着任何人都要服从于法律的权威，任何组织和个人都要在法律规定的框架内活动，权力必须通过法律的形式赋予，由法定的程序加以制约，任何组织和个人超越法律的行为都必须承担责任。如此这般，法律的权威才能树立，公民习惯于用法律的手段解决问题，现代法治的法律意识才能逐步生成。
第二，应当制定良好的法律，这是公民信任法律，树立法律正义感的基础。早在两千多年前，西方先哲亚里士多德就提出：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[6]仅仅依靠强制力的后盾，法律不可能得到良好的实施，民众对法律的信仰更无从建立。只有建立起符合市场经济发展的，保障公民基本权利的良好法度，公民才能真心地认同法律，信仰法律，从而树立对法律的正义感。“从内心深处产生积极的法律认同感，产生对法律的全面拜从的思想感情。只有这样，才能在法律意识的现代化过程中形成以理性自律为基础的法律激情，以激情的理性作为遵守和运用法律的直接心理基础，进而形成理性认识和情感体验相统一的现代法律意识。”[7]
第三，促进司法公正，以培养公民对法律的信任。公正是司法的灵魂。对于普通公民，司法活动与生活的联系更为紧密。司法不公导致的最直接的后果就是公民对法律失去信心，不再信任法律，从而寻求其他手段来维护自己的合法权益，这无疑是法治社会的巨大阻碍。“司法是正义的守护神，对司法绩效的评价只能以正义为标准，或者正义为先。一旦义利倒置或者以利灭义，司法就会迷失自我，异变为功利的机器。”[8]推动司法体制改革，增强法官独立性，加强监督，杜绝司法腐败，是社会主义法治建设过程中必须做的事。
第四，持续推进普法教育，这是塑造公民法律意识的重要途径。普法工作开展二十余年，取得了可喜的成就，公民法律意识得到普遍的提高，权利意识日益增强。但是，受传统文化、地域发展不平衡等因素的影响，普法教育工作仍然任重而道远。比如在厌讼的法律心理长期影响下，我国公民普遍厌诉，有时宁愿放弃自己的权利，压抑自己的合理需求，追求一种“和为贵”。受人治传统的影响，民众更愿意相信权力而不是法律，遇到问题先寻求“关系”，而不是依法办事。我国地域广阔，经济发展不平衡，城乡分化严重，这使我国公民法律意识的发展也呈现不均衡的特点。针对这些问题，我们应加大对普法教育工作的投入，加强普法工作队伍的培养建设，有针对性有重点地实施普法教育工作。在具体工作中注重实效，避免形式主义，让普法工作对我国公民法律意识的提高，对社会主义法治国家的建设起到切实有效的推动作用。
三、结语
没有与现代法律制度相适应的社会主体法律意识的支撑，法治社会的理想将永远可望而不可即。为此，学者对法律意识的概念、特征、法律意识的生成模式和途径进行了积极的研究探讨，笔者在此基础上也提出了自己肤浅的见解，以期为法治社会的建设作出哪怕是一丝一毫的贡献，推动法治，任重而道远，需要我们齐心协力，共同努力。
参考文献：
[1]沈宗灵.法理学[M].北京：高等教育出版社，1994：234-236.
[2]张文显.法的一般理论[M].沈阳：辽宁大学出版社，1988：233.
[3]刘金国，舒国滢.法理学教科书[M].北京：中国政法大学出版社，1999：468.
[4]哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来，译.北京：生活・读书・新知三联书店，1997.
[5]公丕祥.当代中国的法律革命[M].北京：法律出版社，1999：477.
[6]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆,1965:199.
篇9
社会管理这个词对我们来讲都不陌生，也没有人对其提出质疑，但当对社会管理的学科归属进行划分时，则发现其存在于多个学科之中，这种现象是不正常的，在多个学科中社会管理的概念的精神气质则会有不同的表现形式，同时这种情况对于学术研究也会带来影响。目前在我国社会治理的具体实践工作中，对于社会管理的边界、实现方式和手段都没有明确的规定，社会管理在实施状况中其内涵和方式都具有不确定性。所以需要来对处于党内文件、政府文件、法律规范和领导讲话中的社会管理概念进行统一，使其具有同质化。但就当前的具体情况来看，在对社会管理概念进行界定时，以行政法最具适合性。因为社会管理实施主体并非是其他系统，以行政系统为最主要的实施主体。所以利用行政法来对社会管理概念进行界定与当前我国行政立法的传统具有较好的符合性。长期以来我国行政法走的都是分散化的道路，在当前我们既没有制定统一的行政实体法，同时也没有一部统一的行政程序法。在具体实践中我们是针对若干敏感而具体的行政行为来对程序规则进行制定，如行政许可法、行政处罚法和行政强制法等，这种分散立法的道路与我国当前的国情更为符合。社会管理作为法治中的一个基本现象，通过制定一个典则来对其定义，对其内涵和范围进行阐释具有合理性。
2以行政法强化社会管理的理念
社会管理在我们国家包含着若干复杂的价值判断，例如在政治学体系中社会管理所包含的价值判断就是在社会系统中进行合理的权力分配，进行适当的利益平衡。而用社会学的眼光来观察，社会管理则是要实现国家对社会过程的有效统治、国家对社会关系的有效处理，国家对社会角色的有效分配等。在行政管理学中，社会管理的基本价值则是强化行政对社会的干预和控制，强化政府行政职能在行政管理中的体现等。也许社会管理的诸种价值判断和理念是可取的，但是我们认为在现代法治国家社会管理的理念必须回归到法治中来。我们允许学术上有关社会管理理念的多元化存在，但是我们不能够容忍在社会治理过程中同样赋予社会管理理念不确定的元素。也就是说我们应当用行政法强化社会管理的理念，通过提炼和强化使社会管理理念与行政法治理念相融合，使现代行政法治理念成为真正意义上的社会管理理念。
3以行政法重塑社会管理的意识
从概念上来讲，社会管理是一个涵盖内容较大的系统，在某种层次上讲还包含了文化的因素，其中所包含的事项众多，需要管理的内容比较繁杂。但是对于社会管理的意识来讲，从内涵的角度来讲，却有着与之较大的差别，相对来讲范围较窄。社会管理意识是一种主观上的认知行为，是一种意识领域的执行思维，主要表现在社会公职人员以及行政主体在进行社会管理的过程中所表现出来的一种思维认知。社会管理的过程具有公众性，公职人员在执行的过程中，需要秉承公平、公正、公开的态度，从理性的角度出发，严格按照国家所赋予的权利来参与社会管理，但是很多时候恰恰出现了相反的现象，破坏了这种和谐，过多的将自己的情感片面的带入工作中，为我国社会管理的意识造成了不良影响。这种行为的出现，对于社会公众参与社会管理的意识造成了一定的打击，大大的降低了参与的积极性，制约了社会公众权利实现的职能，所以可以认为，这是一种公权对私权压制的行为。因此，我们必须以行政法意识构造社会管理意识，我们必须树立一种科学的社会管理意识，我们必须用行政法意识来统摄社会管理意识，我们必须对我国行政法意识中的陈旧部分进行更新甚至创新。这样便使行政法意识与社会管理意识予以统一。
4以行政法设计和实现社会管理的秩序
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中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-036-03
法治文化是法治建设的“灵魂”，社会主义法治文化是推动社会主义法治进程的内在动力。党的十七大报告提出了“弘扬法治精神”的新概念，这一重要命题的提出和践行，意味着依法治国方略的全面落实进入了新的阶段，确立和实施十年之久的依法治国方略，正在从法律制度的层面深入到法治精神的内核，从法制体系的构建升华到法治文化的培育，为新时期法治建设工作提出了新的价值目标，指明了新的奋斗方向。
一、法治文化的涵义
法治，它作为一种治国方略，自古希腊和古罗马时代以来，曾是无数思想家探索的一个问题，内涵相当丰富。
法治理论的萌芽最早出自柏拉图的《法律篇》，“服从法律统治”是柏拉图法治观的核心。后来，柏拉图的学生亚里士多德发展了其导师的法治理论，并在其《政治学》中阐述了法治的含义“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”亚里士多德以人性恶为基点，使其法治理论深刻，同时也使其影响力至今不衰。
近代法治理论的首创者英国法哲学家哈林顿在《大洋国》中把法治比喻为“法律的王国”，把法治同民主、共和紧密联系在一起。1959年国际法学会议在《德里宣言》中把法治概括为三条原则：（1）立法机关的职能在于创设和维护得以使每人保持“人类尊严”的各种条件；（2）法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件；（3）司法独立和律师自由是实施法治原则不可缺少的条件。
随着现代社会的不断向前发展，法治理论体系也进一步的发展与完善，现代法治理论主要包含四层含义：（1）法治是一种治国方略；（2）法治是一种法制模式；（3）法治是一种法律精神；（4）法治是一种社会理想。
法治文化，就是将法治理论与法律文化相结合，将法治作为法律精神的层面放大化与重点化。法律文化是法律意识形态以及与法律意识形态相适应的法律规范、法律制度及法律组织机构和法律设施的总和。一国的法律文化，表明了法律作为社会调整发展的程度和状态，表明了社会上人们对法律、法律组织机构以及行使法律权威的法律职业者等法律现象和法律活动的认识、价值观念、态度、信仰、知识等水平。法治文化是指融注在人们心底和行为方式中的法治意识、法治原则、法治精神及其价值追求，一个国家的“法治文化”，就是这个国家的法律制度、法律机构、法律设施体现出的文化内涵和公民在日常生活、工作中所持有并遵循的以法律价值观为核心的心理意识与行为方式。
现代法治文化包括四种意识：一是崇尚法律的意识，法律至高无上。法律具有极大的权威。二是遵守法律的意识，不仅普通公民要守法，执政者更要守法。三是运用法律的意识，这不仅是指发生纠纷时要寻求法律的保护，进而诉诸法律来解决争端，更指在日常生活和工作中要运用法理分析社会现象。四是维护法律的意识，使法律维护社会的秩序、公平和正义等职能充分发挥。
二、法治文化推进和谐社会的构建
法治所追求的是一种理想的社会结构和秩序，包括富裕、民主、文明和安全。高度概括就是和谐社会。和谐社会的构建离不开法治。法治可以规范人的行为，实现社会和谐。在一个社会中，只有当人们的行为都符合和谐社会的要求时，这个社会才能和谐。即使有一定不和谐行为存在，也以和谐社会的最低可承受程度为底线，否则社会的和谐就会受到冲击，甚至被打破，变为不和谐。法律可以根据和谐社会的需求，规范人们的行为，使人们的行为都按照法律的要求去实施，这样，整个社会就有可能实现和谐。当人们的行为不符合法律规范，可以通过一定的评价甚至处罚来调控行为。
法治可以调控人的行为，促进社会和谐。这种调控是多方面的，社会中大量存在的矛盾必须积极主动地去正视和化解，而化解矛盾不论用什么方式，都只有在法治的轨道上进行，才能达成或保持社会的和谐。因此，构建社会主义和谐社会，除了其他条件之外，必须从一切方面不断完善社会主义的法治，为和谐社会铺设出可靠的运行轨道。
我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。特别是我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力的同时，也必然带来许多新的问题，机制的变革、利益的重组、思想的活跃，因而各种矛盾和纠纷增多也是难以避免的。从法律的职能层面可以将矛盾划分为两类：一是体现法律严惩职能的犯罪，这是敌我矛盾；另一类就是实现法律调整职能的人民内部矛盾。并且从当前看，公民与法人及其他社会组织之间的利益纠纷大量出现，群体性纠纷特别是由土地征用、房屋拆迁和企业改制等引发的矛盾明显增多，成为了目前我国社会的主要矛盾，也成为了社会的主要不和谐因素。法治即和谐。社会中大量存在的矛盾必须积极主动地去正视和化解，而化解矛盾不论用什么方式，都只有在法治的轨道上进行，才能达成或保持社会的和谐。因此，构建社会主义和谐社会，除了其他条件之外，必须从一切方面不断完善社会主义的法治，为和谐社会铺设出可靠的运行轨道。因此，构建一个包括调解在内的多元化的矛盾纠纷解决机制，将大量的社会矛盾通过非诉讼手段予以分流化解，在构建和谐社会的当前显得十分迫切和必要。
三、调解制度及其在构建和谐社会中的作用
调解是以“调”的方式达到“解”的目的，是指第三者（调解人）依据纠纷事实和社会规范（风俗、惯例、道德、法律规范等），在纠纷主体之间沟通信息，摆事实明道理，促成纠纷主体相互谅解、相互妥协，达成解决纠纷的合意。
在调解中，调解人是中立的第三方，可以是国家机关、社会组织或个人我国现行法律规定或允许的调解，主要有：人民调解、法院调解、仲裁调解、行政调解、劳动调解、消费者协会调解等。不管调解人是谁，均须遵循调解的性质和原则。
（一）调解人的居中性
即调解人应当公平对待双方纠纷主体，正如常言所说的“一碗水端平”。居中调解人的存在，使得调解与和解显然区别开来。
（二）纠纷主体的自治性
是否运用调解、调解过程和调解结果等，取决于纠纷主体的合意。调解人只能以“调”的方式，促成双方纠纷主体相互谅解，达成解决纠纷的合意，所以不管调解人的身份地位如何，不得通过国家权力或强制措施强行解决纠纷。
（三）非严格的规范性
调解并不要求严格遵循程序（法）规范和实体（法）规范，具有较高的自治性和灵活性。与和解相比，调解的规范因素较多，因为调解包含着自身规则化的契机：纠纷主体往往有必要就自己主张的正当性对调解人进行说服，特别是调解人越具有居中性则纠纷主体所主张的正当性就越重要，并且调解人基于多种因素的考虑（如体现自己的公正、有利于解决纠纷等），也会主动依据正当的社会规范进行调解。
从法律文化层面看，中国是一个重感情、更富有人情味的社会，中国文化崇尚和解，倡导并奉行“和为贵”，调解制度在中国社会源远流长，具有深厚的伦理基础和文化基础，不仅节约了司法资源、降低了执法成本，更容易被人民群众理解和接受，同时也早已因此被西方国家誉为“东方经验”。
四、 目前我国调解制度的弊端
我国法律制度上的调解主要指法院调解，法律依据是《中华人民共和国民事诉讼法》，制定于上世纪，虽然经过几次重大修改，但并没有涉及到调解方面，所以导致我国目前法律层面上的调解与实践生活有了较大差距，无法充分发挥调解制度的优越性。主要体现以下几个方面：（1）可以适用调解的范围比较窄。目前我国可以适用调解的纠纷主要局限在民商事方面，很少涉及到刑事和行政案件。传统认为刑事和行政案件是公权力，当事人没有处分的权利。但是公权力亦当允许有一定弹性，公共利益与个人利益的亦并非不可调和。（2）调解适用的原则比较死板。民事诉讼法上规定人民法院调解必须遵循“以事实为根据，以法律为准绳”的原则。调解的实质就是当事人双方在合理让渡利益的前提下实现纠纷的解决，如果调解非要弄清事实，以事实为依据，那么等待法院判决就可以了，何必调解呢。所以这一原则的制定成为了调解制度实施的束缚。（3）我国法制传统认为，调解具有强制性，尤其是诉讼调解，不论当事人是否愿意都要接受司法的调解。特别在民事案件中，这也就形成了我国调解中的久调不决现象，直到当事人同意法官才判决，没有体现当事人在调解中的意思自治。所以，我国的调解制度并没有发挥应有的作用，反而成为当事人身上的枷锁，也正是这些弊端的存在，甚至有的学者提出调解制度是以法治相矛盾的。
五、建立新型的调解规范，为构建和谐社会发挥最大作用
（一）调整调解的范围
在民商事的基础上扩大刑事和行政案件的范围。诉讼调解在刑事诉讼和行政诉讼中是有条件适用的。淡化公权力的意识，强化私人利益的保护。在刑事案件方面，只要不是特别重大的、危害社会的案件都应该可以调解。特别是单纯的，比较轻微的人身损害赔偿案件应该尊重受害人的意愿实施调解。因为在这样的案件中，受害人迫切需要得到经济上的赔偿，适用调解，可以解决受害人的当务之急，真正实现以人为本。在行政方面，法院与行政主管部门多做一些“协调”工作，行政审判之效果更佳，案件产生的法律效果和社会效果或许更好。同时对原来规定强制性调整的案件比如：离婚、劳动争议案件取消调解的前置程序，调与不调充分尊重当事人的意愿。
（二）修改调解制度的指导原则，建立人自由与公平、合法的原则可否运用“调解”来解决民事纠纷、调解的过程和结果，应当建立在纠纷主体双方自愿与公平的基础上，其间若存在强迫、欺诈、显失公平或重大误解等内容的则调解无效。应当遵循法律强行规范（包括宪法、民事实体法、民事诉讼法、行政法中的强行规范）和遵循公共利益（公共秩序或公序良俗）。比如，对于无效合同、非法婚姻等非法行为，不允许通过调解使其合法有效不；违背婚姻自由原则达成的调解协议，是无效的；等等。
（三）淡化法官的在调解中的职能
尽量谈化法官裁判者身份，略化依职权主持和解之过程，提倡法官提出和解方案。且法官可以在诉讼的任何阶段试行和解。提倡劝和，甚至动员撤诉。这样，可减轻案件本身给法院带来的压力，也可减轻给社会带来的压力，并避免新的矛盾出现。
（四）大力提倡庭外和解
庭外和解又叫诉讼外的和解，是当事人在诉讼之外，私下互相协商，从而解决纠纷，达成协议。它完全是当事人行使自己权利的表现，是当事人对民事权益的处分。任何人均不得强迫他们为之，也不得随意干预其过程，否定其效果。和解协议一经形成，双方的权利及责任关系便重新划定。这种协议性质属于民事契约或合同，对协议双方具有约束力。庭外和解后，有的需制作调解书，有的则无需制作调解书，有的和解后以撤诉形式结案。
