城乡医疗救助制度范文

导语：如何才能写好一篇城乡医疗救助制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：医疗救助；制度；问题；措施

一、我国医疗救助制度的现状

（一）我国农村医疗救助制度的现状

2003年，出台了《关于实施农村医疗救助的意见》，全国很多地方开展了农村医疗救助的试点，从此拉开了针对农村贫困居民实施医疗保障工作的序幕。在总结一年多试点经验的基础上，2005年，再次了《关于加快推进农村医疗救助工作的通知》，制定出了当年争取基本建立和完善农村医疗救助制度的目标。随后三年多的发展和实践，我国基本形成了较为完善的农村医疗救助制度框架，此后就初步融入到了农村社会保障制度当中，与农村低保、军人优抚、新型农村合作医疗和“五保户”制度相互配合，在保护农民健康利益、抵抗和摆脱疾病风险的过程中发挥着非常重要的作用。与此同时，当前条件下的农村医疗救助制度的创立和发展依然处于初始阶段，而制度运行规律往往需要经过创立、发展、完善、成熟这样的长期过程，再加上受城乡差异、经济水平发展、医疗卫生资源分配不均和医疗费用高涨等多种外在因素的影响，现行的农村医疗救助体制中存在着诸多缺点，故此制度的建设仍然需要走很长的一段路。尤其是在 2008 年，提高了农村贫困人口的度量标准以后，给农村医疗救助制度带来了新的挑战。原来以“不崩盘”为第一原则的农村医疗救助制度，因符合规定的救助对象数量的急剧上升而面临新的考验。在这种情况下，研究如何化解防范农村医疗救助制度风险便成为当务之急。

（二）我国城市医疗救助制度的现状

二十一世纪以来，虽然在一些省市，地方政府已经开始实施对城市贫困人员的医疗救助。但是从总体上来看，这项制度还是处于探索和起步阶段，患病的贫困人员因负担不起医疗费而得不到治疗，因病致贫，仍是常见的现象和突出的问题。2005年，国务院《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》的出台，城市医疗救助制度呈现出全面推进的形势，并且取得了良好的成效。与前几年相比，不论是补助的人数，还是补助的金额数量都明显有了大幅的提高。

二、当前我国医疗救助制度中存在的问题

（一）医疗救助制度设计的依据不合适

医疗救助与医疗保险是两种不同的制度，在设计上不能把医疗保险的设计标准用到医疗救助上。医疗保险制度中设有起付线、封顶线和共付比的参数，是为了增强参保者的费用意识，尽可能减少道德风险的发生。但是，医疗救助制度它本身的目的是为了帮助缺乏资金的贫困人口获得必需的医疗卫生服务，强调政府责任，以贫困人口为保障对象，以维护社会公平和健康为目的，这点与医疗保险的特征有着本质区别。但是起付线、封顶线和共付比这些因素又极大地限制了这些弱势群体对医疗救助的充分利用。如果医疗救助制度照搬医疗保险的制度设计理念，事实上是限制了救助对象看病的可及性和可能性，因为这些贫困人口连起付线以内的医疗费用都根本支付不起。因此，在设计医疗救助方案时，照搬医疗保险的设计技术和思路是不合适的。

（二）医疗救助资金少、救助标准低

目前，我市医疗救助资金筹资渠道单一，主要是靠财政投入，因为财力有限，故医疗救助资金规模较小，带来的结果就是救助标准偏低。另外，还受到救助人数的比例较低和救助资金封顶线的限制，使得患有特大疾病的困难人口，得到很少的医疗救助资金，但是其治疗费用昂贵，因此不能从根本上解决其实际困难问题。

（三）医疗救助的及时性较差

现行的医疗救助制度首先由个人到居委会或是村委会提出申请，再经过医保、新农合以及乡、市民政局等相关部门审核审批，因涉及的部门太多，而且每个部门都要按照各自的流程顺序，自下而上进行报批，审批的手续繁多，审批的时间还较长，因此就不能及时地发挥医疗救助的作用。

（四）医疗救助制度的宣传力度还需要加强

医疗救助制度是我国的一项重要的政策，是国家对广大贫困人口最基本的医疗保障，需要广大贫困人群广泛了解，只有这样才能更好的接受医疗救助，实现卫生服务需要。在试点初期，虽然各地民政部门，街道委员会，志愿者等经过多方面的宣传和讲解，但是由于这是一个新兴的政策，还是有很多居民对此不甚了解，导致居民很难自主的去申请医疗救助，从而导致很多贫困居民没有享有医疗救助，医疗救助工作效率偏低，资金结余率相对较高。

三、完善医疗救助制度的思考及建议

（一）加大政府筹资力度，拓宽社会筹资渠道，想方设法扩大基金规模，同时合理设置封顶线，降低医疗救助的起付线，对救助对象的救助比例进行适当的提高。对特殊困难群体人员，应该适当提高医疗救助标准，以满足他们的基本医疗需求。

（二）加快落实医疗救助和城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇职工基本医疗保险在经办管理方面的工作，提高管理服务效率。同时，扩大医疗救助受益面，积极解决属于救助对象的流动就业人群异地就医的申报、审批和结算办法等这些问题。

（三）提高申请、审批及救助程序的及时性。简化审批步骤，缩短办理时间，提高医疗救助工作效率。

（四）进一步加强医疗救助制度的宣传力度。医疗救助展几年以来，国家不断的宣传医疗救助，作为一个新兴的制度，需要一定的时间来使人们对其有所了解，虽然近年己经不断的加大对医疗救助的宣传，但是还需要更进一步加强。由于贫困人群的心理负担和经济压力很大，很难有时间自己去主动了解这方面的知识，这就需要医疗救助的工作人员加大对医疗救助宣传力度，主动为居民提供医疗救助，进一步提高医疗救助的服务范围，更大程度上的满足贫困人群的卫生服务需要。（作者单位：云南民族大学管理学院）

参考文献

[1]米勇生.社会救助[M].北京：中国社会出版社，2009

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关键词　基本医疗保障体系；医疗保障制度；城乡一体；经验；实现途径

中图分类号　R197.1　文献标识码　A　文章编号　1007－5801(2009)02－0100－05

一、探索城乡一体的医疗保障体系

我国已经初步建立了覆盖城乡居民的医疗保障体系。由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成的基本医疗保障体系，分别覆盖了城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群，其主要特点是：广覆盖、保基本、可持续，从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸，建立了国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制。

然而，当前我国基本医疗保险制度也存在一些不容忽视的问题。一是城乡分割。由于实行的是不同身份的人群有不同的医保政策，不仅参保缴费标准、财政补贴标准不同，报销比例、审批项目等医保待遇标准也有区分，人为地将人群分割成几部分，造成了新的城乡二元结构。二是管理体制分散。城镇职工、城镇居民基本医疗保障制度与新型农村合作医疗保险制度各自建立一套独立的管理系统，形成了各自为政、互不兼容的局面，导致各级地方财政和经办管理负担沉重、协调困难、效率低下、资源浪费等新的问题。三是开放性较差。城乡居民医疗保障制度设计上的二元性，使城乡居民看病就医的可选择性也受到限制，相对富裕的农民不能加入城镇居民基本医疗保险制度，一些低收入的城市居民不能选择缴费较低的新农合制度：另外，也不能满足我国庞大的流动人口看病就医的需求，难以适应我国市场经济和城市化的快速发展。因此，在基本医疗保障的制度设计上打破这种城乡二元的结构，逐步探索城乡医疗保险制度的统一管理体制，建立城乡一体的医疗保障体系势在必行。

二、重庆市建立城乡居民合作医疗保险制度的实践

自2000年以来，重庆市相继建立了城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗等制度，使城镇职工和农村居民得到了基本医疗保障。2007年5月7日，中央正式批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。重庆市政府决定，在总结新型农村合作医疗经验的基础上，建立覆盖全体城乡居民的医疗保障制度。2007年9月5日，重庆市出台了《关于开展城乡居民合作医疗保险试点的指导意见》。2007年10月，重庆市在江北区、九龙坡区、南岸区、永川区和南川区开展城乡居民合作医疗保险试点，2008年扩大试点范围达到21个，至此，已经有26个区县进入城乡居民合作医疗的试点。计划2009年试点区达到80％，2010年在全市建立覆盖城乡的居民合作医疗保险体系。2007年10月至2008年10月，在一年的统筹城乡医疗保障事业和医疗卫生事业发展方面，重庆市作出了积极探索。

(一)城乡居民医疗保险纳入同一个制度

重庆市建立了“城乡居民合作医疗制度”，它的主要特点是“一个平台，两个标准”。“一个平台”是指依靠新型农村合作医疗这个平台，建立城乡居民合作医疗制度。“两个标准”是指制订两个档次的筹资标准和待遇标准，供城乡居民自由选择。

2007年，在成为全国统筹城乡综合配套改革实行城镇居民基本医疗保险试点时，重庆市不是在新农合制度之外再建立一个城镇居民医疗保险制度，而是结合统筹城乡综合改革配套试验区的实际，依托新型农村合作医疗的平台，将城镇居民基本医疗保险制度的建设直接与新农合制度融为一体，建立了“城乡居民合作医疗保险制度”。重庆市规定，凡是具有本市城乡户籍的农村居民和不属于城镇职工医疗保险覆盖范围的城镇居民，包括学生(除大学生外)和儿童，以及其他非从业城镇居民均可在户籍所在地自愿参加城乡居民合作医疗保险。这样做的结果是整合了公共资源，减少了重复浪费，统筹了城乡社会事业，使城乡公共服务趋于均衡。

(二)两个筹资标准和待遇标准，城乡居民可以根据自己情况选择缴费档次

根据重庆市城乡经济发展水平和城乡居民的收入情况，城乡居民合作医疗在筹资方式上，坚持低水平起步；在筹资渠道上，建立家庭缴费、集体扶持、政府补助的多方筹资机制。

1.城乡统一缴费制度。

重庆市在设计城乡居民合作医疗缴费标准时。充分考虑城乡经济发展水平和城乡居民医疗消费的差异，全市实行统一的筹资标准，分为两个档次。一档筹资水平，2007年为50元／人／年，2008年为100元／人／年；二档筹资水平，2007年为160元／人年，2008年为200元／人／年。

城乡居民可以根据自己的情况自行选择缴费档次。一般来讲，第一档是为农民设计的新农合的缴费档次，但是，困难的城镇居民也可以选择第一档次缴费；第二档是为城镇居民设计的缴费档次，但是。有条件、相对富裕的农民也可以选择第二档缴费，城乡居民打破身份界限，自由选择缴费档次。随着经济的发展，可适当调整筹资水平。各档次筹资水平减去政府的财政补贴之后，剩余部分为个人缴费。

2.城乡统一待遇制度。

(1)选择一档参保的，享受当地新型农村合作医疗规定的待遇，对参保人员按照每人每年不低于40元予以普遍补助。城镇困难居民(三类困难群体，即低保对象、重度残疾人、本人收入低于重庆市企业退休人员基本养老金最低标准的60周岁以上的老年人)，选择一档标准参保，政府增加的60元补助，可由城乡居民合作医疗保险管理中心记账，用于支付本人医疗费用的个人负担部分或用于建立补充医疗保险。

(2)选择二档参保的，具体的待遇支付办法由各试点区政府根据《指导意见》和《重庆市城乡居民合作医疗保险工作领导小组关于做好城乡居民合作医疗保险扩大试点工作的实施意见》自行制定。以重庆市江北区城乡合作医疗补偿标准为例：

重庆市各试点区在合作医疗的起付线、封顶线和报销比例上还略有不同，随着经济的增长，各区县都在不断地降低合作医疗的起付线、提高封顶线和报销比例，让参保的城乡居民在合作医疗保险制度中享受到更多的实惠。

(三)政府加大多层次财政补助的力度与城乡医疗救助制度的创新

1.对一般城镇居民的补助。2007年，政府每年按人均40元的标准进行补助，中央和市财政每年按20元标准进行补助。2008年，政府每年按人均80元的标准进行补助，中央财政按人均补助标准提

高到40元，市区财政每年按人均标准也相应提高到40元。

2.对困难城乡居民的补助。城乡居民合作医疗保险试点过程中，重庆市政府重点补助困难群体。农村困难居民参加一档城乡居民合作医疗保险或新型农村合作医疗，个人应缴纳的20元参保费用除五保对象由政府全额资助外，农村低保对象、在乡重点优抚对象由政府资助10元，个人缴纳10元。城市困难居民参加二档城乡居民合作医疗保险，个人应缴纳的120元参保费用由政府资助60元，个人缴纳60元；对城市困难居民自愿选择一档参保的，政府从60元补助资金中安排10元用于资助参保，余下的50元补助资金由合作医疗保险管理中心记账。用于当年本人医疗费用的个人负担部分，个人缴纳10元。

3.对困难区县的补助。重庆市是一个城乡发展不平衡的城市，市政府将全市分为三个经济社会发展圈，主城区、普通区县、国家和市级贫困县。为此，市级财政对主城各区补助50％，一般区县(自治县)补助75％，国家和市级扶贫开发重点区县(自治县)补助90％，其余部分由区县(自治县)财政承担。

4.做好城乡居民合作医疗与城乡医疗救助的制度衔接。我国现有的城乡医疗制度存在以下几个方面不足。一是可及性不高。由于大病医疗机构救助设有门槛，且为事后救助，医院实行缴纳治疗费用后再报销的程序，困难群众往往因为垫付不起治疗费用而不敢就医，从而难以享受到医疗救助。二是公平性不强。起付线的设置，造成越是困难的群众越难以享受到医疗救助；按一定比例给予救助，使越是困难的群众因自付医疗费用少而得到的救助数额也少。三是程序较繁琐。医疗救助审批程序设置较多。困难群众难以及时受助。四是效果没有预期明显。由于制度设计救助范围较窄，救助方式单一，救助门槛较高，救助水平较低，救助制度的作用难以发挥。要切实解决农村困难群众看病难、看病贵的问题，必须把合作医疗和农村医疗救助衔接起来，让困难农民看病既便宜又方便。

2005年9月，重庆市渝北区政府根据《重庆市农村困难群众重大疾病医疗救助试行办法》的文件精神，结合渝北实际，研究制发了《重庆市渝北区城市医疗救助试行办法》。本着“救急、救难、公平、简便”的原则，简化救助程序，积极探索医疗救助制度与农村合作医疗制度的有机结合，使医疗救助简便易行，公平实用，让困难群众患病后能够及时得到治疗，增强医疗救助的可及性，提高救助资金的使用效益，充分发挥医疗救助制度应有的作用。

渝北区有效整合两种制度的做法包括如下几个方面。(1)政府每年拿出一定的资金，按每年10－20元的个人缴费标准给予农村低保户、五保户和重点优抚对象全额资助，保证他们能够顺利参加城乡居民合作医疗制度。(2)对困难农民以及80周岁以上的老人，每人每年发给300元的日常医疗救助金，提高其家庭账户总金额，解决其日常门诊医疗费用。(3)对需要住院的困难农民，该区实行大病医疗的及时救助，取消住院费用的起付线。住院费用在1000元以内的。按城乡居民合作医疗制度规定报销后，患者自付部分由民政部门给予全额救助。从这个意义上来说，困难农民看病不用出一分钱。(4)费用在1000元以上的部分，按合作医疗规定报销后，由民政部门对患者自付部分给予60％的救助，但最高救助总额不超过3000元。(5)渝北将合作医疗定点医疗服务的区级医疗机构、街道医院、镇卫生院和村卫生所，全部纳入农村医疗救助服务单位，搭建起了医疗服务网络。在这些服务网络建立了农村困难群众医疗救助管理系统。现在，只要受助群众生病住院，报上卡号，医疗救助管理系统将自动启动，医疗费用自动生成为合作医疗报销金额、民政救助金额、救助对象自付金额三个部分。出院时，受助者只需交纳自付部分。

“渝北模式”的特点，就是变事后救助为事前救助，解除救助对象的后顾之忧，使困难群众得病后能得到及时、快捷、方便的治疗，真正缓解困难群众看病贵、看病难的问题。渝北区成功地进行了合作医疗与民政医疗救助的无缝衔接。为此，渝北区获得了“全国医疗救助工作实施方案”评审会最高荣誉奖――特别贡献奖。目前，“渝北模式”正在全市推广。

(四)城乡居民基本医疗保险管理体制的建设

1.组织机构。重庆市城乡居民合作医疗保险试点工作采用的是三级管理模式。(1)建立领导小组。市政府成立了由市政府分管领导任组长，劳动保障、卫生、财政、民政、发展改革、教育、药品监管、审计、农业、农办、扶贫、宣传、残联等部门为成员单位的“重庆市城乡居民合作医疗保险工作领导小组”，对全市城乡居民合作医疗保险工作进行组织领导。领导小组办公室设在市劳动保障局，负责全市试点工作的具体日常事务，主要日常事务由市劳动保障局医疗保险处组织人员开展。各试点地区要成立相应的组织领导机构，形成自上而下的工作体系。各试点区县成立相应的组织领导机构，形成自上而下的工作体系。(2)成立经办机构。各试点区成立“城乡居民合作医疗保险管理中心”，直属当地政府管理，配备相应的工作人员，负责本行政区域内城乡居民合作医疗保险的日常管理工作。(3)社区、街道(或乡镇)配备专兼职人员，负责本辖区城乡居民合作医疗保险的组织宣传、参保登记、身份审核等前台工作。经办机构所需的人员编制、办公场地由各区县(自治县)解决，开展工作所需经费，按实际参保人员每人每年1元的标准纳入财政预算安排，市和区县(自治县)两级财政各承担50％，街道(乡镇)社区负责本辖区城乡居民合作医疗保险的组织宣传、参保登记、身份审核。

2.管理体制。重庆市《指导意见》从工作领导小组及办公室、经办机构的搭建都有较为明确的规定，但不少区县在具体实施过程中，执行市里的决策不坚决，导致整个试点工作进展较为迟缓。在重庆市，城乡居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，市级以上分属劳动部门和卫生部门管理。目前，26个试点区存在着四种管理模式。第一，由区县政府直管的经办机构有6个区县。第二，由区县劳动和社会保障部门主管的经办机构4个。第三，由区县卫生部门主管的经办机构5个。第四，城镇居民归劳动保障部门管理、农村居民归卫生部门管理有9个区县。不统一的管理模式给市级领导小组办公室贯彻来自国务院和市政府的指令以及办公室日常沟通协调、收集报表等工作带来极大困难，基层经办机构忙于应付两个主管机构的基金报表和各项管理任务，不仅增加了基层经办机构的工作量，也增加了制度运行的行政成本，造成了资源的重复浪费。这种不统一的管理模式妨碍了城乡居民合作医疗保险的推进，已经成为目前开展居民医保试点工作的最大障碍。

三、重庆市实践的总结与讨论

(一)建立城乡一体的医疗保障制度的意义

1.从制度设计上维护社会公平。第一，“一个平台”的安排打破了城镇、农村户籍的限制，使得城乡

居民在同一个平台上共享一个“城乡居民合作医疗保险制度”，从制度设计上消除了城镇和农村的“二元”差异，促进了社会公平。第二，“两个标准”的设计关照了城乡居民不同群体在经济收入、医疗消费上的差异，使得城乡居民可以根据自己的情况酌情作出选择，同时也满足了城乡流动人口对医疗保障制度的需求。第三，在医疗费用报销待遇上，只有档次的差异，没有城乡居民之间的差异，从制度上克服了农民报销比例少，城镇居民报销比例多的问题。第四，加大了政府对社会弱势群体医疗保障的责任。重庆市是一个城乡二元结构突出的城市，在主城区也存在着居民收入差距的问题。重庆市政府对城镇和农村的困难居民、低保户和低收入老年人等都给予了政策上的倾斜和医疗救助。

2.有效地整合了资源，降低了制度的运行成本。重庆市城乡居民合作医疗制度的建立，有效总结和吸取了城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗所取得的经验，有效利用了城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗的网络信息平台。劳动保障部门建立起来的各级社会保障平台和卫生部门建立起来的各级卫生服务机构，有效整合了城镇职工基本医疗保险管理机构和新农合管理机构的行政资源，建立了具有重庆特色的城乡居民合作医疗保险管理体制和运行机制，提高了管理效率，避免了资源浪费，节约了制度的运行成本，为统筹城乡医疗保障体系的建立探索出了一条新路子。

3.有效地缓解了城乡居民“看病贵、看病难”的问题，推动了基层医疗卫生事业的发展。通过以大病统筹为主、兼顾门诊的合作医疗政策设计，一部分得大病的城乡居民享受到了合作医疗制度带来的实惠，看病就医率有所上升，群众医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫的情况有所缓解。同时，城乡居民合作医疗保险通过报销待遇等制度设计。既引导了群众合理就医，又促使了各级医疗机构正确行使服务职能。在加强社区卫生服务建设上，既缓解了居民“看病难、看病贵”的问题，也促进了基层卫生事业的良性发展，给卫生体制改革和药品流通体制改革带来了生机与活力。

(二)存在的主要问题与对策

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各乡镇人民政府、县直各有关单位：

城乡医疗救助工作开展以来，县委、县政府科学筹划，相关部门严密组织，并建立了医疗救助相关制度，医疗救助工作全面展开并取得了初步成效。为贯彻落实省民政厅、财政厅、卫生厅、人力资源和社会保障厅《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（晋民字128号）文件精神，进一步完善我县城乡医疗救助制度，加快医疗救助工作步伐，促进医疗救助工作深入健康发展，实现“管理规范，救助效果明显，能够为困难群众提供方便、快捷服务的医疗救助”的目标，现将有关事项通知如下：

一、扩大救助范围，提高城乡医疗救助的可及性

在确保农村五保、城乡低保和不享受公费医疗待遇的重点优抚对象纳入医疗救助范围并得到及时有效救助的基础上，逐步把因医疗费用支出较大、影响家庭基本生活的其他特殊困难家庭人员纳入救助范围。取消救助病种限制，针对不同对象的医疗需求，分别开展不同形式的救助，以住院救助为主，同时兼顾其它救助方式。科学制定医疗救助方案，研究制定分类或分段设置救助比例和封顶线等办法，逐步提高救助对象经相关基本医疗保障制度补偿后需自付的基本医疗费用的救助比例。

结合我县实际，目前重点救助有以下几类患病对象：

1、农村五保对象（持有五保供养证的人员）；

2、城镇“三无”人员（无赡、抚养人，无劳动能力、无任何收入来源的人员，包括有家无业精神病重症患者）；

3、城乡低保对象（持有城乡低保证的人员）；

4、重点优抚对象（持有重点优抚对象抚恤补助证件的残疾军人、“三属”、复员军人、带病回乡退伍军人和参军参战人员及不享受公费医疗待遇）；

5、未参加新型农村合作医疗保险或城镇职工基本医疗保险的城镇无业特殊困难居民；

6、因患大病经城镇职工基本医疗保险或新农合补偿后，个人负担部分仍较高的困难家庭病患者。

具体救助标准如下：

1、农村五保对象、城镇“三无”对象、有家无业精神病重症患者，救助标准为个人负担部分的95%以上。

2、1—6级残疾军人救助标准为个人负担部分的90%以上。

3、7—10级残疾军人、“三属”、在乡复员军人和带病回乡退伍军人救助标准为个人负担部分的70%以上。

4、其它重点优抚对象救助标准为个人负担部分的50%以上。

5、城乡低保对象救助标准为个人负担部分的50%--80%。

6、患有恶性肿瘤、白血病、尿毒症、严重心脏病、肝硬化、肝腹水等重大疾病的困难群众救助标准为个人负担部分的50%--90%。

7、其他贫困和特殊困难对象的救助标准为个人负担部分的20%--50%。

8、同等情况下，独生子女户和双女绝育户按20%上浮比例予以救助，但救助标准不高于80%，救助时需提供(来源：文秘站）独生子女证或绝育证明。

上述1、2、3类对象不设救助线和救助封顶线；4、5、6类对象救助线为6000元，年救助封顶线为30000元；7、8类对象救助线为10000元，年救助封顶线为30000元。

二、开展多种形式救助，提高城乡医疗救助的针对性

1、住院救助。申请对象经城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗报销以及优抚对象医疗补助后，扣除社会互助帮困等因素外，对个人实际承担的医疗费用（包括医疗保险的起付费用）实行救助。

2、资助“参合”、“参保”救，！助。对农村五保、农村低保对象，县民政部门按照有关规定，资助其参加新型农村合作医疗；对符合条件的城镇困难居民参加城镇居民基本医疗保险需家庭缴费部分，按照城镇居民基本医疗保险相关政策规定给予补助。

3、大病关怀救助。农村五保、城乡低保对象身患恶性肿瘤、尿毒症、重症肝炎等重大疾病，病情处于晚期，经县分管领导签字后，可给予一次性的大病关怀救助，救助标准原则上不超过3000元。（原则上经住院救助后不再享受大病关怀救助）

4、临时医疗救助。经住院救助之后，个人医疗费用负担仍巨大，严重影响家庭基本生活的农村五保、城乡低保和不享受公费医疗待遇的重点优抚对象，以及县民政部门认定的因医疗费用支出较大，影响家庭基本生活的特殊困难家庭人员，可申请临时医疗救助。救助标准300—1000元。

同时，积极探索对农村五保、城乡低保对象中患慢性病需长期院外治疗或药物维持的救助对象以及特殊病种患者的门诊医疗救助及其它形式的救助。对农村五保、城乡低保对象殊困难人员积极推行医前、医中救助，经县分管领导签字后，可按一定比例预付医疗救助资金，保证困难群众及时住院治疗。

三、简化救助程序，提高城乡医疗救助的时效性

民政部门要本着为民、利民、便民原则，努力做到及时受理、即时救助。尽量缩短审批周期，切实缓解困难群众就医难问题；医后救助尽量采取一季一审的办法，审批时间原则上安排在季中。

1、住院救助程序。医疗救助对象向户口所在地村（居）委会提出申请，填写《农村（城镇）医疗救助申请审批表》，并报送有关资料（详细资料清单附后）。由村（居）委审查确认，法人代表签注意见、签名并加盖公章，由乡镇民政助理员或居委会负责人于每季度末十五日前统一上报县民政局。县民政局五日内对不符合条件的书面说明理由退回，对存在疑议的提请分管局长及时入户核查。十日内业务股室将审查后的资料进行统一汇总，并会同分管局长拿出初步救助意见，十五日内由分管局长组织财政、卫生、人力资源和社会保障等部门相关人员召开专题会议，对救 助资料进行综合审查评议，拿出具体救助意见，对不符合救助条件的，由业务股室根据集体审查意见书面通知申请人，并详细说明理由。之后，民政局业务股室作出预算报告和汇总表及其花名册，经局长审查签字后，送财政局进行社会化发放。用于住院救助的资金不低于当年医疗救助资金支出总额的60%。

2、临时医疗救助和大病关怀救助程序。个人申请、村（居）委会审查、乡镇（城管委）审核、县分管领导签字、县民政部门向财政部门申请资金、进行救助。用于临时救助的资金应在当年医疗救助资金支出总额的10%以内。

3、医前、医中救助程序。医疗救助对象向户口所在地村（居）委会提出申请，并递交农村五保或城乡低保相关证明和定点医院医疗诊断证明。由村（居）委会专管人员入户审查，法人代表签注意见、签名并加盖公章；乡镇（城管委）审核、签注意见、签名并加盖公章；县分管领导签字；县民政部门向财政部门申请资金、进行救助。

4、门诊救助程序。与医前、医中救助程序相同，但在提供农村五保或城乡低保相关证明的前提下还需提供患有慢性病需长期院外治疗或药物维持的证明。用于门诊救助的资金应在当年医疗救助资金支出总额的15%以内。

四、加大投入力度，严格城乡医疗救助资金的管理

随着城乡医疗救助工作的深入开展、城乡一体化进程的加速推进，财政部门要根据医疗救助人数的增加、新型农村合作医疗筹资水平的提高，逐年增加资金投入，为城乡医疗救助水平的稳步提高提供资金保障。要严格按照城镇居民基本医疗保险相关政策规定，足额将困难居民参加城镇居民基本医疗保险的补助资金列入年度预算。

财政部门和民政部门要严格按照省财政厅、民政厅《关于转发财政部、民政部〈关于印发“农村医疗救助基金管理试行办法”的通知〉的通知》（晋财社29号）和财政部、民政部《关于加强城市医疗救助基金管理的意见》（财社39号）的有关要求，强化对城乡医疗救助资金的管理。县级财政部门在社会保障基金财政专户中分别建立城市、农村医疗救助基金专帐，用于办理资金的汇集、核拨、支付等业务。县级民政部门分别设立城市、农村医疗救助基金专帐，用于办理资金的核拨、支付和发放业务。建立完善“民政管事、财政管钱”的相互制约、相互监督机制，减少救助资金的发放环节，提高效益，实现直接支付和社会化发放，确保救助资金及时足额发放到救助对象手中。

五、落实部门职责，加强部门协作

民政部门是城乡医疗救助工作的主管部门，负责全县医疗救助政策的制定、综合协调、组织实施工作，抓好各项救助政策的落实。要严格救助信息的登记、统计和救助对象的档案管理，及时将救助信息录入城乡社会救助信息系统，按季报告救助工作的进展情况，及时上报救助政策的调整变动和救助资金年度预算及资金投入情况，要充分认识统计报告工作的重要性和严肃性，不虚报、不瞒报，严格责任追究，确保统计报告数据的真实，为各级掌握救助情况、分析救助形势、完善救助政策提供可靠的依据；财政部门负责医疗救助资金的筹集和管理，根据民政部门提出的支付计划，及时复核、下拨救助资金，根据需要合理安排一定的工作经费，探索政府购买服务的经费保障模式，建立与救助对象和业务量挂钩的工作经费保障机制；卫生部门负责对定点医疗机构的监管，杜绝服务不规范和过渡医疗等现象的发生，配合民政部门做好医疗救助与新型农村合作医疗制度的衔接工作；定点医疗机构和定点药店要为救助对象提供方便、快捷、优质的就医购药条件，引导救助对象合理就医；人力资源和社会保障部门负责做好困难群众参加城镇居民基本医疗保险的服务管理工作；电视台等新闻媒体要广泛宣传城乡医疗救助制度，提高群众的知晓率和舆论监督的力度。

六、资金发放

民政局制作相应的汇总表和花名册一式四份，由民政局、财政局、基层政府和指定金融机构各执一份，医疗救助资金在每季审批后的二十个工作日内下拨到指定金融机构，由金融机构，申请救助人凭有效身份证件签字领取。

附：__县农村(城镇)医疗救助申报资料

一、填写“__县农村（城镇）医疗救助对象申请审批表”

二、提供农村（城镇）医疗救助申请书，申请内容包括：

1、家庭成员包括对患者有赡、抚、扶养义务关系的所有人员基本情况（姓名、性别、年龄、职业、收入等）

2、病患者患病情况和前后治疗过程

3、家庭困难原因和困难情况

三、农村医疗救助对象提供经县卫生部门审核后的新型农村合作医疗报销凭证。城镇医疗救助对象提供城镇职工医疗保险服务管理中心出具的相关证明。

四、提供患者身份证复印件及户主、患者户口簿复印件

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一、城乡社会救助体系建设取得的主要成效

(一)自然灾害救助更加及时有效。县政府制订了《县自然灾害救灾应急预案》，做到了在24小时内保证解决灾民吃、穿、住、医等基本问题。2014年，全县发放群众生活性救济款万元，救助灾民万人（次），有效维护了我县社会稳定。

(一)城乡低保进一步规范有序。到2014年底，全县有城市低保对象户人，其中失地农民户人，发放城市低保金万元，对城镇低保户中的“三无人员”和重病、重残人员实施了分类施保，退出不符合低保条件人，实现了动态管理的应保尽保。农村低保对象由人增加到人，发放农村居民最低生活保障金万元。

(二)农村五保对象基本生活得到切实保障。2014年全县纳入财政供养的五保对象由人增加到人，月人均标准元，实现了应保尽保。从2014年1月1日起，五保户月人均供养标准达到元，全部实现了社会化发放。同时加强敬老院建设，提高集中供养率。

(三)城乡医疗救助制度顺利实施。从2005年起到2014年止，我县先后实施了农村和城市医疗救助制度，筹集医疗救助资金万元，救助农村医疗困难对象人次（支持参加农村合作医疗保险人），救助城市医疗困难对象余人次。免费为名残疾人做了白内障复明手术。

(四)城乡困难群众住房救助落实到位。近两年来，全县共修建农村安身房户，残疾人危房改造户。2014年修建城镇经济实用房套，提供廉租房户，发放租金补贴户，实物配租户。

(五)社会捐助和慈善事业发展迅速。2014年，我县按照《公益事业捐赠试行办法》，完善和建立了经常性社会捐助制度，广泛开展“扶贫济困送温暖”、“慈善一日捐”和“结对帮扶”活动，收到捐资多万元，万人次受益。县慈善会会员发展到人，累计募集善款万元，物品万多件，救助多人次。

(六)积极实施法律援助。2014年共受理涉及残疾人、老年人、未成年人、妇女儿童和其他困难群众的法律援助案件件，受援助人满意率达100%。

(七)开展帮困助学活动，落实“两免一补”政策。2014年救助贫困大学新生名，发放救助金万元。2014年免人的教科书费共计万元，免人的学杂费共计万元，补助名寄读学生的生活费共计万元。

(八)就业援助成效显著。2014年帮助户零就业家庭名和名困难人员实现了再就业，为名公益性岗位人员发放补贴万元，免费培训贫困残疾人人。

二、城乡社会救助体系建设存在的主要问题

(一)我县目前尚有贫困户的现状与全面建设小康社会之间的矛盾，使社会救助工作肩负的使命和任务更加紧迫而艰巨。据调查统计，全县城乡需政府救助的贫困人员达万人。其中家庭成员特别是主要劳动力长期患病或生大病占贫困对象的百分之三十以上；原来家庭经济状况就比较差，又因年龄、文化等原因，缺少技能和经济来源的占贫困对象的百分之六十以上；这部分人的生活状况如何将直接影响到我县全面实现小康的进程。

(二)贫困群众多方面的救助需求与现有救助水平不相适应的矛盾，使提高社会救助标准的任务显得更加迫切。近年来，随着低保、五保、灾民救助制度的建立和完善，城乡困难群众的温饱问题基本解决。但由于财力有限，目前救助标准还不高，整体救助水平也还比较低。只有通过建立综合的社会救助体系，逐步提高救助水平，才能更好地解决困难群众多方面的特殊困难。

(三)社会救助工作的快速发展与相关的支持保障系统不健全的矛盾，使民政救助工作更加繁重、艰难。随着社会救助工作的发展，救助范围扩大，救助内容和涉及部门增多，迫切需要建立健全与城乡社会救助体系相适应的支持保障体系。目前社会救助工作中的资源整合力度还不够，资金投入不足，监管措施不力，工作队伍不强等问题还较突出。

三、建立健全城乡社会救助体系工作的建议

(一)加强组织领导，健全工作机构，为救助制度的落实提供组织保障。县政府应把构建城乡社会救助体系列入重要议事日程，对重大问题及时研究部署。建立城乡一体化社会救助体系建设联席会议制度，由县委常委、常务副县长牵头负责，民政、财政、劳动、卫生、工会、教育等相关职能部门负责人为成员，定期召开会议，安排部署全县社会救助工作，对社会救助体系建设的重大事项作出决策，协调相关部门履行职责。应成立社会救助中心，各乡镇应成立社会救助管理所，各社区、村设立救助申报点，健全救助体系，整合资源，形成合力。据统计，目前，我县共建立了县级社会救助工作领导机构个，部门领导机构个，单项救助领导机构个，社会和民间性机构个，从事城乡救助工作的专兼职工作人员人，明显不足以满足我县社会救助体系建设的需要。我们要坚持政府主体、民政牵头、部门配合、社会参与的工作格局为各项救助制度的落实提供有力的组织保障。

(二)加强规范运作，健全配套制度，不断提高县社会救助救助效果。县政府应从理顺政策支撑机制出发，对各单项救助制度进行了规范和整合。城建、卫生、教育、劳动保障、房管、广电等部门应从自身职能出发，出台针对困难群众的医疗、住房、子女教育、水电、天然气、有线电视等方面的优惠政策。建立健全各项救助配套优惠政策约束机制，形成操作规范、城乡共融的制度体系，使社会救助工作做到有章可依、按章办事，减少随意性，防止资源的浪费，提高救助效果。

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在社会保障制度结构体系方面，重点是完善针对不同群体的社会保障制度。优化城镇企业职工基本养老保险制度，尽快实现新农保全覆盖，推进城镇居民养老保险制度。扩大城乡居民最低生活保障制度的覆盖面。要完善老年人、孤儿、妇女、残疾人等特殊群体的社会福利制度。完善老年福利设施，促进儿童福利制度。部分制度的局部调整还要注意建立新的社会保障制度。在社会保险制度方面，建立长期护理保险制度，应实施高标准的独立性较强的长期护理保险模式，护理保险应实施资金来源多元化的现收现付社会统筹制度，其缴费率和缴费年限应该根据职业生涯收入状况、年度护理费、平均收入水平等因素确定，护理保险的基金应按护理等级来支付补偿费用。在社会救助制度方面，建立起城乡居民基本生活救助制度，以及专项救助制度和临时救助制度。部分制度的局部调整还应考虑填补缺乏社会保障制度覆盖对象的空白。尽快确定失地农民、被征地农民和农民工的养老保险制度模式，探索大学生失业保险、农民工工伤保险和失业保险制度，探索城乡居民生育保险制度。建立农村医疗救助制度，完善职业福利、教育福利和健康福利制度；建立保障青少年基本生活的儿童津贴制度，并完善老年人福利服务体系。

二、相关社会保障制度的逐步整合

相关制度的逐步整合首先需要建立和完善中国社会保障制度内容体系中各项制度间的连接机制。随着参保对象自身具体条件的变化，其所适用的社会保障制度也有所变化，需要合理的衔接机制以实现参保者在不同社会保障制度之间的转移接续。例如，要积极建立参保者在社会保险制度与社会救助制度之间转移的对接机制，切实理顺对接过程中的连接流程。对于相关制度的逐步整合，还需要建立和完善中国社会保障制度结构体系中各项制度间的衔接和整合机制。各项社会保障制度间的衔接和整合机制可以从以下两个方面展开：

第一，推进不同群体所享受的同类社会保障制度之间的衔接或融合，逐步实现社会保障制度一体化，逐步改变制度碎片化，突破城乡社会保障制度二元化格局。完善职工养老保险和医疗保险制度与个体工商户和灵活就业人员相关制度的对接，建立企业职工基本养老保险与城镇居民的对接机制；改革机关事业单位社会保险制度，在改革过程中，既要对转为企业的事业单位职工的养老保险关系向企业职工基本养老保险制度转移设定机制，又要为进入或退出机关事业单位人员的养老保险关系与其他制度之间衔接规定办法。应合理界定新农保制度的适用人群与范围。将机关事业单位职工基本养老保险制度和企业职工基本养老保险制度整合为中国职工基本养老保险制度，其覆盖群体既包括机关事业单位职工和企业职工等各类从业者，也包括在乡镇企业就业的劳动者，还包括农村有雇佣关系的劳动者；将城乡居民的基本养老保险制度整合为居民社会养老保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。逐步拓展城镇职工基本医疗保险制度，将其改为中国职工基本医疗保险制度，其覆盖群体既包括城镇各类从业者，也包括农村有雇佣关系的劳动者；将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗整合为中国居民基本医疗保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。逐步将城镇职工生育保险制度拓展为中国职工生育保险制度，其覆盖群体既包括城镇职工生育保险制度已覆盖的各类从业者，也包括在乡镇企业就业的劳动者，还包括农村有雇佣关系的劳动者；建立中国居民生育保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。此外，亦要整合机关事业单位和企业职工的工伤和失业保险制度，建立中国职工工伤和失业保险制度，并将农民工纳入职工工伤保险和失业保险制度的覆盖范围。加强城乡居民最低生活保障制度的结构整合，完善覆盖所有贫困社会成员的最低生活保障制度体系，统一低保对象的资格条件，根据不同需求分类施保，协调城乡医疗救助、住房救助和教育救助，提高城乡专项救助制度的综合性效益。协调城乡社会福利制度与社会保障服务的发展，全面推进国民福利制度和社会保障服务体系的建设。

第二，整合同一群体的社会保障制度，消除社会保障制度重叠，实现该群体所享有的社会保障待遇水平适度化。要实现城镇养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度间的协调与配合。建立合理的机关事业单位职工与企业职工医疗保险、失业保险和工伤保险的衔接机制，有效发挥商业保险在新农保制度实施中的作用。重视新农保与农村社会救助制度尤其是最低生活保障制度、新农保与农村计划生育家庭奖励扶助制度等的整合。加强农民工养老保险与新农保制度的转移接续。新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村居民生育保险制度要协调发展。要构建合理的社会救助制度与社会保险制度的对接机制，完善医疗救助与医疗保险制度、五保供养制度与新型农村社会养老保险制度等的衔接。优化社会救助制度与扶贫开发的衔接机制，为解决农村居民的贫困问题提供制度支持。特别值得指出的是，在相关社会保障制度的逐步整合中，城乡基本社会保障制度及服务的整合具有特别突出的地位。首先，应该加快城乡基本社会保障制度的整合。应实现城镇基本养老保障制度的整合及农村基本养老保障制度的整合，推进新型农村社会养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度的整合，进而实现城乡居民基本养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度的整合。应实现新型农村合作医疗保险制度与城镇居民基本医疗保险制度之间的整合，推进城镇居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度的衔接，进而实现城乡居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度的整合。应实现城乡居民最低生活保障制度的整合，推进城乡居民医疗救助制度、住房救助制度、教育救助制度等专项救助制度的衔接，推进城乡流浪乞讨及生活无着人员救助、灾害救助等临时救助制度的整合，进而实现城乡社会救助制度的整合。应实现城乡特殊群体社会福利制度的整合，如城乡老年福利制度、城乡儿童福利制度、城乡残疾人福利制度等的整合，建立全民共享的均等化的国民福利制度体系。其次，应该推进城乡基本社会保障服务的整合。应实现城镇基本养老保障服务的整合及农村基本养老保障服务的整合，推进城乡居民基本养老保障服务的整合，进而实现城乡居民基本养老保障服务与城镇职工基本养老保障服务的整合。应实现城乡居民基本医疗保障服务的整合，推进城镇居民基本医疗保障服务与城镇职工基本医疗保障服务的衔接，进而实现城乡居民基本医疗保障服务与城镇职工基本医疗保障服务的整合。应实现城乡特殊群体社会福利服务的整合，如城乡老年福利服务、城乡儿童福利服务、城乡残疾人福利服务等的整合，推进城乡居民普惠性公共福利服务的适度发展，建立起国民福利服务体系。最后，要推进城乡基本社会保障制度与服务间的衔接和协调，为城乡基本社会保障制度及服务的整合提供有效的配套机制。应完善社会保险法，尽快颁布实施包含城乡基本社会保障制度及服务整合内容的社会救助法与社会福利法。应提高基本社会保障制度统筹层次，完善公共预算支出结构，明确政府在城乡基本社会保障制度及服务中的财政责任。应完善包括决策、监管和实施在内的城乡基本社会保障制度及服务管理机制。还应建立包括信息、评估、预警和调整的城乡基本社会保障制度及服务评估机制。

三、社会保障制度责任的合理划分

就社会保障制度自身而言，制度责任的合理划分主要是合理划分财政性社会保障支出、参保者个人社会保障投入、社会组织向社会保障制度的财力支持、家庭保障的支持比例，这既要求各个主体向社会保障制度的投入与其收入水平相适应，又要充分考虑到社会保障需要；此外，社会保障制度责任的合理划分需要考虑到中国社会经济相关变量的状况，这些相关经济变量与国民社会保障需求及一个国家社会保障的供给紧密相关。应该充分考虑国民产出分配结构、总税率、贫富差距状况等变量，建立完善的财政性社会保险支出机制，确定合理的支出总量、支出结构和支出方式。财政性社会保险支出应重点加强对化解必然或广泛发生风险的社会保险制度的支持力度，尤其是为人口老龄化趋势下的养老保险制度做足储备积累，以备人口老龄化高峰时所需；对化解不确定风险的医疗保险、失业保险和工伤保险而言，要在考察社会经济组织和国民个人适度缴费（税）规模的基础上，合理确定财政性支出对其融资的规模。合理的财政性社会保险支出结构需要在科学计算财政性养老保险支出、财政性医疗保险支出、财政性工伤保险支出、财政性失业保险支出和财政性生育保险支出规模的基础上加以确定。合理确定企业和职工向社会保险制度缴费的规模结构。适当的缴费规模结构要求企业和职工向社会保险制度的供款规模要符合要素收入分配结构状况，以促进企业的可持续经营和保障职工一定的生活水平。应该充分考虑社会保障制度的强制性原则落实、《社会保险法》实际执行的效果、制度设计的合理性以及与之相关联的制度覆盖率等因素，科学设定企业职工基本养老保险社会统筹账户与个人账户的规模。在新农保层次体系建设方面，完善中央政府向地方政府的新农保补贴专项转移支付制度，由中央财政根据各地具体状况来对地方政府向新农保提供财力支持进行专项补贴。适当增加基础养老金金额，在建立合理缴费档次的基础上，适度提高地方政府补贴水平，增加选择较高缴费档次的补贴增量，激励农民提高参保积极性，选择较高的缴费档次，努力提升新农保养老金替代率水平，同时亦要防范逆向收入再分配状况的出现。明确参保农民对个人账户的完全产权，激励其积极参保，促进新农保覆盖面的扩大。在新型农村合作医疗制度层次体系建设方面，要合理确定筹资标准，优化各级政府的财政补贴结构，建立合理的筹资标准动态调整机制，合理确定新型农村合作医疗制度的补偿起付线和封顶线。利用政府财政补贴促进城乡基本社会保险制度公平发展，这一过程需要遵循以下原则：一是制度差别性原则。要认识到财政补贴在职工基本社会保险制度的财务平衡中发挥的是补充保障作用，而在中国居民基本社会保险制度中发挥的则是直接融资作用。二是城乡均衡发展原则。政府应在保证城镇基本社会保险制度不断优化的基础上，适当加大对农村基本社会保险制度发展的财力支持，重点加强对新型农村居民社会养老保险和新型农村合作医疗制度的财政补贴，为建立农村居民生育保险等提供适当财政补贴。三是地区均衡发展原则。应通过合理的转移支付制度，实现中央财政对地方社会保险事业发展的有力支持，同时，要建立有效的省级政府对省以下政府的转移支付制度，以实现地方政府内部各地区的社会保险制度发展均衡。此外，还要根据普遍性和适度性原则建立国民养老金制度。社会救助制度层次体系的完善应该有效协调政府、社会和个人的责任结构。我国多元化的社会救助制度应以政府为主导，政府应重点加强对社会救助制度的财政支持，且要加强对社会救助制度的管理；社会团体、民办非企业单位、基金会等社会组织和社会成员是社会救助制度发展中不可或缺的责任主体；社会救助制度的受惠者也是社会救助制度的责任主体，其责任主要表现在申请和退出社会救助制度的首尾环节。完善社会福利制度的层次体系。国家应该成为我国社会福利制度的主导，这种主导通过政府来具体实施，主要表现在如下方面：选择社会福利制度、制定社会福利法规和政策、提供社会福利资金、兴办社会福利设施等。社会福利制度的建设还要充分发挥企业等社会经济组织、社区和家庭等社会主体的作用，如社会组织可与政府相互合作、取长补短、互相配合来推进社会福利制度的发展。国民个人亦为社会福利制度的责任主体之一，在遵循自愿性原则的基础上，所有社会成员应在自身能力范围内和时间允许的情况下，积极参与社会公益事业，为其他社会成员提供物质帮助和服务，以增加社会整体福利。

四、社会保障制度内涵的适度延伸

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一、政策依据执行及资金管理使用情况

（一）提高9.05余万城乡居民基本医疗保障水平工作落实情况

我县城乡居民基本医疗保险制度2020年度覆盖全县9镇12个乡，149个行政村427个村民组，覆盖率100%。截止目前，全县城乡居民参保87880人，参保率达到97.10%。按照2020年财政补助标准550元/人，其中:中央440元，省级64.40元，州级18.24元，县级27.36元，我县实际上解财政补助部分87872×27.36=2404177.92元，年初预算安排237.00万元，完成预算下达的101.44%。

（二）实施贫困人口（0.7594万名）基本医疗保险个人缴费代缴及大病商业补充保险代缴工作落实情况

1.征缴期代缴保费情况

2020年我县共计有建档立卡贫困人员7594人,经与扶贫移民局提供数据比对核实,我县2020年实际参加城乡居民基本医疗保险共计7445人。存在数据差额原因是：其中有149人参加了城镇职工医疗保险。年初预算安排36.5万元，我县实际上解建档立卡贫困人员参加城乡居民基本医疗保费：7445×150×0.15=167512.50元，大病商业补充保险保费7445×135×0.45=452283.75元，已于2020年4月25日按基金财务管理要求足额上解至州级财政专户。

2.动态调整保费代缴情况

我县建档立卡贫困人员在动态调整新增共计42人，其中在征缴期内有19人，过征缴期有23人，城乡居民基本医疗保险服务中心已对动态调整期内新增人员在“州城乡居民医疗保险管理系统”内进行了参保登记，并精准标识，参保率达到100%。

对动态调整新增人员需要代缴保费共计26268.50元，其中：代缴基本医疗保险23150.00元（征缴期内19人×250元/人·年=4750.00元；过征缴期23人×800元/人·年=18400.00元）。参加大病商业补充保险金额为3118.50元，其中：县级财政补助42人×60.75元/人·年=2551.50元，个人缴费42人×13.50元/人·年=567.00元。待资金到位后，将及时上解至州级财政专户。

（三）完善医疗救助制度，健全多层次医疗保障体系

严格按照《州民政局 州财政局关于印发<州自治州城乡医疗救助工作规程>的通知》、《州医疗保障局 州民政局 州财政局 州扶贫开发局<关于完善我州医疗救助政策相关事宜>的通知》、《州医疗保障局 州财政局关于调整完善我州医疗救助政策的补充通知》、《州医疗保障局 州财政局关于进一步调整完善我州医疗救助政策的通知》文件要求执行医疗救助政策。将建档立卡贫困人口、重症病人等纳入医疗救助范围，提高救助比例，加大救助力度，形成有效的医疗救助机制。对特殊困难群体进行医疗救助代缴：

1.全额补助对象 

城乡特困供养人员、社会散居孤儿、纳入城乡最低生活保障的重度残疾人（持第二代《中华人民共和国残疾证》等级为Ⅰ、Ⅱ级残疾）和重度精神病人（持第二代《中华人民共和国残疾证》等级为Ⅰ、Ⅱ级残疾）参加城乡居民基本医疗保险，由政府按照第一档缴费标准给予补助，个人选择第二档标准的缴费差额部分由本人承担（2020年我州城乡居民基本医疗保险个人缴费标准为第一档250元/人·年；第二档400元/人·年）。根据民政部门提供的特殊困难群体人员名单，按照文件要求在“州城乡居民医疗保险管理系统”内进行参保登记，现需为此类特殊困难群体全额代缴586人保费共计名共需补助586人×250.00元/人=146500.00元（大写：拾肆万陆仟伍佰元整）。

2.部分补助对象

城乡居民最低生活保障对象（除纳入城乡最低生活保障的重度残疾人及重度精神病人），个人缴纳部分定额补助60元。现需为576名城乡居民最低生活保障对象（除纳入城乡最低生活保障的重度残疾人及重度精神病人），个人缴纳部分定额补助60元，根据民政部门提供的低保人员名单，按照文件要求在“州城乡居民医疗保险管理系统”内进行参保登记，共需补助576人×60.00元/人=34560.00元（大写：叁万肆仟伍佰陆拾元整）。

（四）一卡通平台运行情况

医疗救助实施项目全部纳入“一卡通”平台发放，在“一卡通”平台中无投诉情况发生。

二、资金产生的效益

近年来在保持基金收支平衡的前提下，逐步提高待遇水平，增加人民群众满意度和幸福感。继续推行“大病补充商业保险制度”，引进多元化、系统化的商业补充保险，切实补充基本医疗保险不足部分，降低老百姓医疗负担，解决老百姓“看病难、看病贵”的问题。

全年医保基金总支出5361.20万元，其中：住院报销14775人次，医保基金支出金额4974.39万元，门诊特殊疾病报销3445人次，基金报销323.96万元；门诊统筹报销4345人次，基金报销62.85万元；大病保险报销675.60万元，大病商业补充保险报销113.88万元，重大疾病专项补助19.54万元，重大疾病特殊补助2.59万元。

截止目前医疗救助已救助1085.46万元，其中住院救助1020.78万元，门诊救助46.57万元，代缴特殊困难人员保费18.11万元。

三、下一步工作打算

（一）充分利用“两联一进”、召开专题宣讲会、制作宣传折页、张贴公示栏、LED等平台，大力宣传医疗保险政策法规，提升社会和公众对于医保政策的认识。

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现状

一、城市低保制度全面实施。平昌县自1998年开展城市居民最低生活保障工作以来，始终坚持公开、公平、公正的原则，阳光操作，动态管理，基本实现了应保尽保目标。几年来，全县先后有167160人次得到了城市居民最低生活保障救助，共发放低保资金5400余万元。目前，全县城市低保对象在册6142户16354人，累计月人均补差105元，占全县非农业人口9.4%，其中下岗失业人员8178人，占51%；离退休困难职工72人，占0.4%；“三无”对象164人，占1.1%；特殊困难居民7931人，占47.5%。同时，通过年审和动态管理，全县累计取消低保对象1673户5126人。这项制度的建立，把“三无对象”、下岗失业人员和临时性生活困难人员等城市生活困难群众全部纳入了低保，为社会稳定和居民生活提供了最后一道“安全网”。

二、农村低保制度有效实施。20__年10月，平昌县采取“先行试点、逐步扩面、全面推开”的办法，先后在云台、白衣、元山、驷马、坦溪、涵水、江口镇等七个乡镇进行了农村居民最低生活保障试点工作。按照“三榜公示”程序，确定农村低保对象15200人，并从当年7月1日起开始实施救助，其保障标准为每人每月50元，实行差额补助，月人均补差为15元。20__年以来，根据县政府《农村居民最低生活保障制度实施意见》，按照“小范围、低标准、重建制”的原则，将全县农村年人均家庭纯收入低于600元的困难对象均纳入了救助保障范围，尤其是将因灾、因病、因残等自然原因造成特困的农村居民、重点困难优抚对象、精减退职老职工、在国家或集体基础设施建设中因公致残人员，以及丧失劳动能力的老、幼、残人员中不符合“五保”供养条件而又缺乏自食其力能力和生活来源的农村居民纳入救助范围。实行“分类救助、差额补助、动态管理、应保尽保”。截止目前，全县纳入农村低保救助对象15746户33564人，累计月人均补差30元。

三、社会救助工作稳步发展。一是建立了灾情监控和救灾探视制度，全面掌握了城乡困难群众生活动态，及时拨付救灾资金，妥善安排了灾民生活，有效地解决灾区“三缺户”的基本生活困难，实现了“四有三不”的救灾工作目标。二是全县建成社会爱心慈善超市2个，社会救助站1个，光荣院1所，陵园管理所1个，基本上形成了“四级管理、三级接收”的经常性社会救助工作网络,在扶贫济困送温暖和抗震救灾捐助活动中发挥了重要作用。三是按照民生工程要求，全县已建成乡镇中心敬老院8所，今年拟新改建驷马、响滩、望京3所乡镇中心敬老院，目前已完成规划立项等前期准备工作。同时，选址在西城新区管委会，拟新建4200平方米的社会福利中心和1500平方米的救灾物资储备仓库，目前已完成规划立项和前期资金筹措350万元。

四、城乡医疗救助全面覆盖。根据县政府制定的《贫困农民医疗救助试行办法》和《城镇医疗救助制度试行办法》，县民政局坚持本人申请、村社审核、乡镇审查、县局审批的程序，实行三榜公示，阳光操作，按500—2500元的不同标准，实施分类救助、重点救助、大病救助，弥补了农村新型合作医疗的不足。20__年全县实施农村医疗救助人平救助达到80.3元，城镇达到83元。

五、城市流浪乞讨人员救助管理工作实施良好。20__年8月，自国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》实施以来，我县及时转换工作角色、积极转变工作方式，由原来强制性的收容遣送转为关爱性救助管理，突出自愿受助，六年多来，县救助站共接待4300余名申请救助人员，对符合救助条件的760余名求助对象实施了救助。

问题

一、供需矛盾十分突出。从我县目前的情况看，一方面，贫困群体的生活水平确实低下，生活困难的程度加剧，大多城市贫困家庭用于生活的支出比例较大，而且营养水平低下，衣着和日用品简陋，住房条件差，困难家庭最怕过“三关”（生病关、孩子辍学关、年节关），并把医疗、教育和住房方面的支出比作新的“三座大山”。根据县民政局20__年的调查，在城市有480余个低保对象家庭因重病、大病致贫，1800余名60岁以上老人未参加养老保险、医疗保险，其基本生活和医疗问题没有保障，低保家庭中300余名孩子上学困难，2500余户低保家庭住房达不到城市居民人均住房面积；在农村，有1.2万户共4.5万困难群众无钱看病，0.6万个家庭、2.3万人住房困难，7.8万户困难家庭中的0.8万余名子女上学困难，农村绝对贫困人口的衣食更无法保障。另一方面，现行的城乡救助政策主要是针对绝对贫困设计的，这种救助标准明显的存在保障范围和项目有限，保障标准偏低，补助金额过低的问题，部分保障对象的基本生活依然困难。

二、面临新的形势，社会救助的压力增大。平昌县城镇贫困人口的主要构成是下岗职工和失业人员，涉及到的家庭人口数目较大。农村经济发展环境脆弱，随着城乡居民收入差距的进一步拉大，部分已经摆脱贫困的农民仍有可能重新返贫，农村相对贫困人口也会增加，社会救助任务十分繁重。同时，由于我国社会保障制度的特殊性和社会救助制度不完善，具体执行中都不同程度存在救助对象确定难的问题。由于居民家庭收入无法准确确定，低保对象确定比较难，城市生活无着的流浪乞讨人员救助对象界定也比较难。还有部分流浪乞讨人员把乞讨作为谋生、致富手段，不愿接受救助，给救助管理造成很大压力。

三、经济发展水平的制约，导致社会救助工作难度加大。平昌县属于典型的边、远、山国贫农业县，自然环境恶劣、经济基础薄弱，城乡二元结构特征明显，经济发展水平差距较大。特别是农村，县、乡镇、村投入救助的资金严重不足，主要依靠上级拨款维持，社会救助工作任务重、压力大。随着城乡困难群众社会救助工作的快速发展，社会救助范围进一步扩大，救助项目和涉及的相关部门也随之增多，迫切需要建立健全与农村社会救助体系相适应的支持保障体系。目前，我县农村困难群众社会救助工作中管理体制不顺、运行机制不畅、资金投入不足、监督措施不力、协调配合乏力等问题还比较突出。农村特殊困难群众社会救助地方

财政困难，投入不足，制约着社会救助工作的发展。对策

按照科学发展观的要求，坚持以人为本，坚持城乡统筹，坚持协调发展、科学发展，是解决现实矛盾、推进工作有效开展的根本方法和唯一出路。为全面建立科学有序的社会救助体系，促进平昌经济社会实现又好又快发展，根据县情和工作实际，谈以下一些思考。

一、明确指导思想。建立城乡社会救助制度，促进社会救助事业新发展，首先，要站在认真落实党的“十七大”精神、统筹城乡发展、促进科学发展的政治高度，从全面建设小康社会宏伟目标的实现，加深对城乡困难群众社会救助制度在新的历史时期重要地位和重要意义的理解和认识。其次，要从当前市场经济体制改革发展，社会结构转型，失业人数扩大等所带来的新情况，新问题方面去思索，转变思维方式，增强社会救助工作改革和发展意识，增强大局观念和服务理念。第三要弄清当前城乡困难群众社会救助体系存在的主要问题和主要矛盾，通过对这些问题的研究和进一步认识，着重从政策法规、体制、机制、机构和队伍入手，探寻新的对策，新的机制，新的模式。第四，加强城乡社会救助理论研究和探讨，集思广益，群策群力，克服当前理论研究与实践运行相对落后的窘境，研究出城乡社会救助事业发展的思路和对策，从理论上引导和深化城乡社会救助的体系建设。第五，从城乡社会救助制度作为社会保障体系的基础部分和重要组成部分，认识城乡社会救助制度在整个社会保障体系中的地位和作用，以城乡特殊困难群体社会救助制度作为基础，对社会保障体系进行重新定位。因此，完善我县城乡社会救助制度的指导思想应定位在：政府推动、部门协作、社会参与 、整合协调、形成合力、逐步推进。在这一指导思想下，因地制宜，因时而异，对城乡社会救助体系进行改革和发展，使城乡社会救助体系逐步演进，从低层次向高层次发展，从低水平向高水平发展，从分散向一体化发展，从随意性、临时性向规范化、制度化发展，从政府独撑向政府主导、社会积极参与转变，逐步建立起完全适应经济发展和社会进步的城乡社会救助制度。

二、确定工作目标。在社会主义市场经济体制下，通过改革创新计划经济体制下形成的救助工作模式，完善救助政策、整合救助资源、规范救助行为、协调救助行动，形成以城乡特殊困难群众生活救助制度为基础，以医疗、教育、住房等专项救助及灾民生活救助、五保供养为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，政府责任意识明确、部门整体协调配合、社会各界广泛参与、救助经费专项落实、工作机制运行顺畅、特殊困难群众分类受助、救助效率不断提高，城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化与经济社会发展水平相适应的各项社会救助体系。

三、完善救助功能。多年来，为保证社会的有序发展，县委、县政府从维护人民利益和确保社会稳定的目的出发，对各类贫困对象，及时予以救助，维护了安定团结的大好局面。但随着各项改革的不断推进，社会的收入分配领域出现了一些新情况、新变化。城乡困难群众等弱势群体人数逐年增多，迫切需要完善我县城乡困难群众社会救助功能。要构筑以城乡困难群众生活救助制度为核心内容，以优待抚恤、社会互助以及医疗、教育、住房、灾民生活救助、五保供养和司法等专项救助相配套的社会救助体系。在农村，要进一步建全、完善全县农村医疗救助制度，着重帮助困难家庭解决大病，重病的医疗问题。要立足于农村低保、灾害救助、五保供养、对口支援、结对帮扶以及灾区恢复重建等多种救助方式的统筹安排，科学衔接、相互补充、逐步建立设计和覆盖农村各类困难群体的社会救助体系和服务网络，把城乡特殊困难群众社会救助工作提高到新的水平，以实现最广大人民群众的根本利益，实现人民群众老有所养、病有所医、业有所就、失有所补、弱有所助和安居乐业的目标；进一步整合社会救助资源，满足城乡广大特殊困难群众生活上的基本需求，减少人际关系中的利益冲突，消除失落感和不满情绪，化解因改革所带来的各种社会矛盾，维护社会稳定大局；营造团结和谐、平等互补的社会风气，进一步培养全社会的爱心和慈善意识，促进社会主义精神文明建设和发展。

四、建立工作机制。坚持开拓创新，形成科学高效的工作机制。一是政府主导。就是政府要负主责，一是要以政策创新落实救助工作机制。主要是制定政策法规，安排人力、物力、财力和组织协调社会力量参与社会救助，规划和建设救助设施等。二是要强化救助资金在财政预算中的刚性机制。要将社会救助资金列入财政预算，并按一定比例增长。三是发挥政策杠杆作用。政府要用政策杠杆引导社会力量更自觉的参与社会救助。主要是免税，对社会捐赠实行全免税或允许税前列支。二是民政主管。作为主要负责事关民生、民权、民利的社会救助与福利等方面工作的政府职能部门，民政部门要认真组织指导经常性和临时性的救助工作，推进部门间协作。要发挥社会救助地域性、综合性、社会性的优势，避免“交差点”和空白点，提高社会救助工作的及时性和准确性。三是社会参与。要调动社会各方面积极性，补充国家因财力原因导致的救助资金不足，增强救助整体实力，扩大救助覆盖面。四是综合协调。 城乡困难群众社会救助工作涉及面广，综合协调的职责要在政府组织下，把救助任务及目标进行科学分解，事权清晰、职责明确，县财政、教育、工商、劳动、卫生等部门积极配合，县财政部门要落实好本级救助资金，保证资金及时足额到位。县卫生、教育、农业、扶贫、劳务开发等部门要在贫困群众就医、子女入学、农业技术培训、扶贫项目扶持、劳务输出等方面给予照顾。五是形成合力。目前，我县城乡困难群众社会救助工作是以区域性、行业性方式进行的，如职工帮困基金、助残基金、希望工程助学基金等，都隶属于不同部门，相互交叉。要通过部门联动，将原来单一的部门行为转变为政府和社会的整体工作。

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一、新型社会救助体系的主要特征。

城乡一体化。新体系始终贯穿城乡协调、城乡并进、城乡覆盖的思想，以城乡协同发展、共同促进为主线，把广覆盖作为社会救助的重要目标任务，致力构建统一的社会救助框架，使各类救助对象都能得到相应救助。如：体系中除了要求原有的低保制度实行城乡一体外，又特别针对农民建立了被征地农民生活保障制度、农村合作医疗与医疗救助制度以及农村“五保”对象集中供养制度等。这是体系在理念上的创新，使该体系在得到人本理念支持的同时，又找到了为民执政的落脚点。

组织网络化。新体系对原来多头管理的离散性管理体制进行了改革，实行党政领导，民政综合管理服务，劳动、计划、财政、卫生、教育、建设、国土等部门各司其职，密切配合，社会各界参与，乡镇（街道）具体实施的社会救助管理体制，强化了统筹力度，密切了部门关系，通过大协调，真正形成了大救助格局。这是体系在体制上的创新，使体系有了推动其正常运转的内在动力。

保障制度化。主要体现在二个方面：一是把救助体系的长效功能建设作为制度建设的主要内容，既使之保持与其它社会保障制度之间的关联对接，又着眼于体系的动态正常运转，保持它的长期性、稳定性和持续性。二是讲究制度的针对性和实效性。制度有很强的针对性、保持性，保证了制度的实施效果。如教育救助制度、集中供养制度等都是针对致贫的某个因素，指定受惠的特殊人群而设定的，都有着明确的政策规定。这是体系在制度上的创新，也必然导致在功能上的创新。

救助多元化。主要体现在三个方面：一是强调救助种类的多样化。要求以低保为基础，针对困难群众的实际需要，加快建立养老、医疗、教育、住房等多种类别的专项救助。二是强调救助形式的多渠道。要求坚持救助与互助相结合，资金救助与实物帮困相结合，定期救济与临时救济相结合，进一步拓宽社会救助渠道。三是强调救助主体的多元化。政府是实施救助的主体，同时积极动员社会力量，调动各方面积极性，参与支持体系建设。

二、建立新型社会救助体系的重要性和必要性

（一）从社会与经济发展的现状来看，建立新型社会救助体系具有“双促”的作用，即促进经济与社会协调发展，促进城市与农村协调发展。体系中一个鲜明特征就是城乡一体，也就是城市和农村都必须建立统一的制度，只是城乡的救助标准、救助方法有所不同，因而这一新型社会救助体系是无差别与有差别的统一体。社会救助体系的建立与健全，是社会发展、社会进步的重要标记，同时又是衡量社会与经济、城市与农村是否协调发展，能否相互促进的重要尺度。建立新型社会救助体系能有效地缩小城乡在社会发展方面的差距，减少城乡在分享经济和社会发展成果方面的不公平，进而促进经济与社会的协调发展、共同进步。这与我市的城乡一体化行动目标一致，应作为其中的一项必要内容。

（二）从政府转变职能的角度来看，建立新型社会救助体系是政府职能的一次重要回归。计划经济条件下的政府是无所不包无所不在的无限政府，管了许多不该管的事，也丢了许多该管的事。社会主义市场经济体制的确立与发展，要求政府职能转变，从无限转到有限，从直接经济领域退出，把更多的职能转到社会管理和公共服务上来，特别是要做一些企业个人自身不能做、做不了的公共事务。社会救助是政府职责，建立新型社会救助体系的工作是政府行为。这一转变表明，在社会主义市场经济条件下，政府承担为公众减少社会风险，提供基本生存保障的职能的强化，把“该管的事管好”，使真正的政务成为政府的要务，这是政府职能由异化到回归的重要标志。

（三）从政府负有减少贫困的责任来看，建立新型社会救助体系是以人为本，立党为公，执政为民的具体实践。相对贫困是任何社会任何时期都存在的，因为区域发展不平衡和个人素质差异总是存在的；同时，随着社会主义市场经济的发展，在使一部分人先富起来的同时，也会不可避免地出现另一部分贫困群体。我市是全国百强县市中的前列者，但仍有低保对象7000余人，五保对象近1000人，同时还有残疾人2.1万，重病患者1800余人，再加上孤儿、特困职工、受天灾人祸造成生活困难的群众等。面对现实，如何缓解两极分化、贫富差距拉大的趋势，既是政府的责任，也是全社会的责任。我们不能对低保户、灾民、“五保”、“三无”人员，贫困学生视而不见，也不能对偶发事件造成的贫困人群置之不理。以仁爱之心关怀他们，以援助之手救助他们，以绵薄之力帮助他们，是党的宗旨的体现，是政府当然之责，也是社会公德所提倡的。

（四）从社会救助管理及其实施现状来看，建立新型社会救助体系是对现存社会救助制度的一次重大变革。解放伊始，我们就建立了对农民、伤残军人以及其他贫困人口的救济制度。经过几十年的发展，逐步健全与完善，对减少城乡贫困、实现社会公平，缓解社会矛盾、维护社会稳定，促进经济发展起到了积极作用。但是，随着城乡贫困人口的时段性增多及致贫因素复杂性的增加，现存社会救助制度的弊端也日渐显现。一是救助主体多头，导致政出多门，标准各异，民政、工会、妇联、组织部、企业、事业单位、慈善组织等等，都分头实施社会救助。这种多头主体的状况，势必造成社会救助总体无序，增大救助成本，降低救助效率。二是救助时段过于集中，多在过年，过节及重大政治活动期间。这种倾盆大雨和久旱无雨式的救助使受益群体难以解决日常和突发的贫困难题。三是施救对象过于集中，造成新的不公平。由于多头救助，缺乏统筹，使少数贫困户多头受助，而另一些贫困户难得一次救助。四是救助的“造血功能”不强。据调查，当前低保对象中有劳动能力但未就业者占相当比例，除受就业环境、主观因素影响外，与片面注重低保的维持稳定功能而忽略了其原始的困难救助功能，从而导致鼓励支持低保对象就业的政策力度不够有较大关系。新型社会救助体系，从体制、机制上革除以上社会救助旧体制的弊端，实现一口上下，统一政策，统一标准，形成了统筹安排，协调配合，转转有序的社会救助体制和运行机制。

（五）从我市的经济社会发展和社会保障工作的实际来看，建立新型社会救助体系的条件已经具备，时机已经成熟。我市经济较为发达，有加大社会救助投入的经济实力；同时，我市社会资金雄厚，民营企业占企业总数的95％以上，它们有回报社会，救助贫困的要求，仅去年筹集的慈善基金就达1亿多元。可见，我市通过开辟社会捐赠渠道补充社会救助资金具有坚实的社会基础。更重要的是，扶贫济困既是中华民族的传统美德，又符合当今社会的时代特征和价值认同，已经成为了全市上下的共识和关注的热点。

三、加快构建新型社会救助体系。

（一）健全工作机制，实施“三个整合”，形成救助合力。

根据上级要求，我市已经成立了社会救助工作领导小组及救助办，各镇（街道）也成立了相应的社会救助工作领导机构和基层救助服务所，市政府还专门为基层救助服务体系增设了人员编制，一口上下的管理网络已经构建，下一步的关键就是要使这一网络正常、持续的动转起来，充分发挥其统筹，协调功能，统揽各项救助政策，进而实施“三个整合”。其一，实施资源整合。社会用于救助的资金、物资、设施、人力、信息原则上都进行统一的调度、安排、使用，都通过救助办这一新管道施惠于被救者，规范救助行为，避免出现施救中的重复与遗漏现象，降低救助成本，提高救助资源共享及使用效率。其二，实施制度整合。低保、被征地农民保障、医疗救助、集中供养、教育救助、廉租房、就业援助等七项制度构成了目前的新体系，形成了以低保制度为基础，其它制度相配套的制度群落。目前，除医疗救助制度尚未建立外，其它制度我市都已建立并有所开展，低保制度的基础地位较为巩固，但制度之间的相互配套、相互衔接不够，限制了其整体效能的充分发挥。因此，下一步应在以下工作上加大力度：1、切实确立与低保制度有机结合的专项救助制度体系。医疗、教育、住房等专项救助首先要把着力点放在低保边缘困难群体，针对其靠自身能力无法消除的“致贫”因素实施救助，使其逐步摆脱不利局面。同时，各专项救助制度也要与低保相配套，不能只注重低保的稳定功能而忽视其原始的困难救助功能，要针对施救对象的实际情况，在保证其基本生存条件前提下，解决其实际困难，满足其实际需要。2、加快建立农村医疗救助制度。因病致贫、因病返贫是一个比较突出的问题，困难群众的医疗救助应成为下一步我市社会救助工作内容拓展的重点领域。要加快建立与大病统筹相配套的医疗救助制度，通过政府补助、医疗保险、社会帮扶、慈善救助等措施，加大救助力度，切实解决看病难问题。其三，实施政策整合。七项制度中的各项政策构成了政策体系，要探索将这些政策进行有机整合，并实行联动。比如，可以试行凡持有低保证的人员，可凭证享受子女教育救助、医疗减免、大病救助政策等等。

（二）创新载体方法，改进工作手段，提高救助效率。

在贯彻实施新体系的过程中，要十分注重创新工作的载体、方法，不断改进工作手段、条件，提高救助效率。1、要根据我市的实际情况，通过创新载体、方法，把省级制度中的原则要求、政策规定变得更为具体、更便实施、更易实行、更具可操作性，使省级制度本地化。如针对我市低保压力不是很大的情况，在加大投入的基础上，可以尝试在每年低保专项资金中按一定比例提取发展基金，制订政策，结合慈善资金和其他社会救助资源，针对特定扶持对象，或帮助其彻底摆脱致贫因素（如部分因病致贫者），或帮助其开办社区服务项目，逐步实现自食其力。又如目前我市的社会救助过于注重货币的给付，根据我市实际情况，可以尝试将资金救助与实物帮困、互助服务相结合，在我市建立“以特困家庭需求为目标，以市、镇（街道）、社区（农村）三级扶济超市为载体的”捐作运转新模式，让困难群众欠缺什么，少什么，可到超市一般，免费领取、求助。2、要不断改进工作手段，提高动态化管理水平。加大投入，提高救助管理的信息化、网络化程度，建立救助管理信息系统，建立弱势群体档案，实现信息共享；建立对救助资金运作和管理的预警和监控机制，形成预算科学、使用规范、发放及时，监管有力的资金管理模式。

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一、救助原则

（一）救助水平与经济和社会发展相适应的原则。

（二）属地管理、动态操作、规范程序、公平公正的原则。

（三）专款专用、量入为出的原则。

二、救助对象

具有本县户口，并符合以下条件的城乡居民，纳入城乡医疗救助范围。

（一）农牧区五保对象；

（二）城乡低保户；

（三）城乡伤残军人、带病回乡退伍军人、在乡老复员军人、伤残民兵及其配偶，革命烈属，牺牲、病故军人遗属，在乡老复员军人遗属等特殊优抚对象；

（四）城市低保对象中，未参加城镇职工基本医疗保险的人员；城市低保对象中，已参加城镇职工基本医疗保险，但个人医疗费用负担较重家庭成员；

（五）未享受城乡最低生活保障，但因患重大疾病影响基本生活的特殊困难群众；

（六）其他特殊困难群众。

三、救助方式

（一）农牧区新型合作医疗自筹部分；

（二）大病医疗救助。

四、救助标准

（一）农村五保户、低保户、城市低保户、城市“三无”人员、困难优抚对象参加农牧区新型合作医疗个人承担部分由民政局全额救助。

（二）救助对象因患重大疾病住院治疗的，其当年度（公历1月1日－12月31日）住院医疗费用（参加新型合作医疗或城镇职工基本医疗保险的，经合管办或医疗保险经办机构报销后）个人负担医疗费用过高且影响家庭基本生活，给予适当救助，救助标准按住院医疗费用发票10%的比例给予救助，但救助金额每人每年累计不超过3000元。

（三）农村五保户、重点优抚对象、城市低保对象中的“三无”人员、实行基本门诊就医补助，基本门诊就医每人每年补助金额不超过600元。

五、救助程序

（一）参加农牧区新型合作医疗救助程序

根据《奇台县农牧区新型合作医疗工作实施方案》的要求，各村委会、社区在每年第四季度对本村组（社区）需民政资助参加合作医疗对象进行详细入户调查摸底、登记造册，经村（居）民代表会议评议同意，上报乡镇人民政府。乡镇人民政府审核后，并在当年11月20日前将需民政资助参加合作医疗对象花名册报民政局，经民政局审查、县农牧区医疗救助工作领导小组审批后，由各乡镇分类办理救助对象参加合作医疗的相关手续。

（二）大病医疗救助相关材料和程序

1.申请大病医疗救助须提交以下材料

（1）个人书面申请（加盖村委会或社区公章）；

（2）被救助人户口簿复印件、身份证复印件1份；

（3）被救助人住院医疗费用发票原件及复印件、农村合作医疗报销补偿表，城镇职工医疗保险费用票据；

（4）享受门诊就医补助的人员需持门诊就医发票原件和申请救助书面报告；

（5）村委会或社区调查填写的《城乡困难群众大病医疗救助申请调查审批表》1份。

2.救助程序

城乡大病医疗救助按照个人申请、村（社区居）委会调查评议、乡镇人民政府审核、县民政局审批，并实行层层公示，接受社会监督。

（1）申请。申请人持相关证明材料向户口所在地村（社区居）委会提出书面申请，村（社区居）委员会在受理申请人申请后，须在7个工作日内进行调查和评议。经评议，对符合条件的救助对象张榜公布5日，经公示无异议的，并由申请人填写《城乡困难群众大病医疗救助申请调查审批表》

（2）审核。乡镇人民政府收到村（社区居）委会上报的申请审批材料后，须进行审核，并在5个工作日内将审核意见及相关材料报县民政局审批。

（3）公示。经批准的城乡大病医疗救助对象，乡镇人民政府和村（社区居）委会要分别在政务公开栏张榜公布，公布时间不少于5天。群众有异议的，由县民政局调查核实，确实不符合条件的，要取消其救助资格。

（4）审批。县民政局接到乡镇人民政府上报的申请、审批材料后，需进行复审，并在5个工作日内签署审批意见。对符合条件的救助家庭（对象）核准其享受大病医疗救助的金额，不符合条件的要书面通知申请人，说明理由，并退回相关材料。

（5）建立档案。城市医疗救助工作档案实行三级管理，村(社区)、乡镇、县民政局建立档案，并按年度装订归档。

六、不属于医疗救助的范围

(一)因自杀、自残、打架斗殴、酗酒、吸毒等发生的医疗费用；

(二)因交通、医疗事故以及其它赔付人应支付的费用；

(三)因器官移植、镶牙、整容、矫形、配镜以及保健、康复等发生的费用；

(四)不如实提供各项申请手续、弄虚作假者；

(五)跨年度累计的费用。

七、救助资金来源和管理

（一）资金来源

1.上级财政拨付的城乡医疗救助补助资金；

2.县财政预算配套资金；

3.按规定可用于城乡医疗救助的其它资金。

（二）资金管理

城乡医疗救助资金实行收支两条线管理。财政局建立“城乡医疗救助基金”财政专户，县财政局、民政局对城乡医疗救助资金实行专帐管理，用于办理资金的缴存、拨付业务；民政局开设城乡困难群众医疗救助基金银行专户，用于核算资金的缴存、支付（发放）业务。

八、管理监督

（一）民政局是城乡医疗救助工作的业务主管部门，具体负责城乡医疗救助工作管理和救助资金的发放、使用等工作。要认真履行职责，掌握情况，建章立制，完善程序，实行医疗救助公示制度，严格执行政策，接受社会和群众监督。

（二）财政、审计、监察等部门要定期或不定期对城乡医疗救助资金使用情况进行监督检查，确保城乡医疗救助资金按时足额拨付、合理使用，杜绝挤占、挪用等现象发生。

（三）卫生部门要加强监督管理提供医疗救助服务的医疗卫生机构，规范医疗服务行为，提高服务质量和工作水平，督促县合管办与民政局做好相关工作的衔接。

九、组织机构

成立奇台县城乡困难群众医疗救助工作领导机构，其组成人员如下：

组长：县长

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【关键词】社会保障制度 矛盾 解析 政策选择

一、我国社会保障制度发展中的矛盾解析

1、社会保障制度的公平性不足：困难群体的社会保障问题已成为公平的核心问题

我国正处于全面转型的关键时期，困难群体现象及带来的社会问题日益凸显，呈现出范围扩大、程度加深及连锁反应性等特征，成为影响社会安定、社会和谐的重要隐患，因而也受到社会上越来越多人的关注。中国经济体制改革研究会会长高尚全指出：再分配要着力解决困难群体的社会保障问题，这已是社会公平的核心问题，也已成为全社会普遍关注的焦点。

一个健全完善的社会保障制度，无疑是保护困难群体的有力武器。正像一位经济学家所形容的那样，“在人们争先恐后爬梯子的时候，社会保障就像一张大网，保证那些从梯子上掉下来的人们不会摔着”，社会保障能够在很大程度上缓解困难群体的基本生存问题。但由于我国的社会保障政策还处于选择之中，是一个残缺的、有漏洞的安全网，即使建立了最低生活保障制度和社会救助制度，对困难群体的保障仍然显得有些力不从心。我国的城镇低保制度给最低生活制定了一个标准，只有在这个标准以下的贫困人群才能享受。显然，这种标准的机械划分，实际掩盖了部分社会的不公平，因为那些接近标准即家庭收入略微超过标准线以上的边缘人群未能得到社会救助，而他们的生活困难程度并不比标准以下的人群轻。此外，缺乏对贫困农民家庭的制度化、规范化、长期化救助办法，传统的定期定量救济工作力度有限，很多农村贫困人口的温饱问题没有从根本上得到解决。

2、社会保障制度发展的均衡性较差：农村社会保障制度建设相对滞后

我国的人口与社会经济发展有着极其独特的地方，不仅人口老龄化来势汹涌，而且由于历史和现实的原因，“二元制”城乡保障结构事实存在，且发展不均衡。在城市社会保障事业稳步推进的情况下，农村社会保障仅显雏形，真正意义上的社会保障制度在广大农村地区仍是一片空白，以农村养老、医疗为重点的社会保障仅在小范围内实行，没有在全国大范围大面积推广，制度仍处于探索阶段。到目前为止，全国已有31个省、自治区、直辖市的1900个县不同程度地开展了农保工作，5442万农民参保，积累保险基金310亿元，有301万参保农民领取养老金；截至2006年3月底，合作医疗已覆盖我国农村4.7亿人口，占全国农业人口的53.44%。但与构建和谐社会发展的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有较大差距。郑功成教授提出，我国已处于后改革开放时代（即注重公平、正义、理性、和谐文明，追求全面的协调发展的时代），因此，农村社会保障制度建设已经事不宜迟，一个没有惠及广大农民群众的社会保障制度是不完整的，也是与我国全面协调发展的战略目标不相符的。

3、社会保障制度服务的公共性较弱：政府职能相对弱化，医疗服务可及性较差

为了化解疾病风险，保障我国居民基本健康权利，我国从20世纪90年代开始，就在全国范围内进行医疗体制改革，直到今天，改革仍在继续。我国的医疗体制改革确实给我们的生活带来了很大的变化，也带来了不少矛盾，其中“看病难”、“看病贵”的现象就日益严重。根据卫生部2005年的统计，我国目前近一半的居民有病不就医，近三成病人应该住院而不住院。此外，医疗卫生费用上涨的趋势尚未得到有效遏制，医疗保险的成本效益较差仍是目前医疗体制仍然存在的问题。对于我国的医疗体制改革，政府有难处，医院有苦衷，医生有怨言，广大群众更是不满，国务院研究报告中心曾指出，中国的医疗体制改革是基本不成功的。

回顾和反思我国医疗体制改革走过的路程，出现今天的困境局面应该说原因是多方面的，有人认为是医改过多的依靠市场，忽视了政府的主导作用和医疗的公共服务性质，因而使得医疗服务的可及性丧失；有人认为是在中国资源有限的情况下，医疗走了一条资本密集性发展道路，医疗资源用在了少数大医疗机构的高精尖设备和高价的新特药品上，而医院又把高额的医疗设备和新特药品的成本和使用收益转嫁给患者，使得患者在经济上不堪重负，对医院是望而却步；有人认为是广大人民群众决策权力的缺失使得政府无法真正站在人民的立场来考虑问题，医疗体制改革缺乏科学性和公平性。

从医疗服务的公共性质和政府职责角度来讲，政府职能相对弱化使得政府投入不足、医疗资源配置不合理、

医疗服务的可及性差，是现阶段我们医疗体制改革中亟需解决的问题。

二、加强社会保障制度建设，实现促进社会公平的政策选择

如果说中国目前社会保障制度存在的首要问题是社会保障制度改革和发展的先天被动性和滞后性，那么，今后社会保障制度改革的思路就应该放在提高主动性和适应性上。我们要围绕社会保障发展的规律，针对提高当前社会保障制度的公平性和均衡性等问题，进行不断完善，为促进社会公平发挥其最大的制度功效。

1、建立新型的城乡社会救助体系，全面提高困难群体的生活质量

建立新型的城乡社会救助体系，其关键是社会救助标准的合理确定。社会救助标准，即什么样的家庭（人）该被救助，该得到多少救助，如果救助标准太低，达不到保障最低生活的目的；救助标准太高，则会产生“福利病”。总体说来，科学、合理的社会救助标准应包含以下几层意思：一是社会救助的对象不仅包括绝对困难的群体，而且包括相对困难的群体，因为绝对贫困人口在急剧减少，而相对贫困人口逐渐成为社会救助对象中的主体部分。二是救助标准应不仅满足救助对象的基本生存需要，而且要满足发展的需要，为困难家庭提供子女教育救助、医疗减免、低廉住房等，让他们从根本上改善生存状况，脱离贫困。三是由于我国的现实国情，城乡之间、地区之间经济发展不平衡，社会救助标准要与当地的经济发展水平和生活水平相适应，合理的拉开差距，即“城乡一体，标准有别。”城镇的救助标准一般要高于农村，经济发达的地区其救助标准要高于相对欠发达的地区。如在上海市，郊区、海岛农村与城镇之间低保标准比例分别为1：1.5：1.7，同时还建立了救助标准的动态调整机制，别的城市可以借鉴上海的做法，在农村、城镇之间建立一个合理的标准比例，并建立动态调整机制。

新型的城乡社会救助体系既是中国社会发展进步的要求，也是中国社会发展进步的重要标志，同时也是再分配功能强化与增进社会公平的表现。和谐社会不能消除贫困，但能通过有效的保障机制来缓解困难群体的基本问题，体现对困难群体的关怀，保证社会的底线公平，实现人的全面协调发展。

2、采取渐进式发展策略，推进农村社会保障制度建设

所谓“渐进”，就是要按照社会经济不同的发展阶段，对社会保障实施不同的发展水平、发展内容和发展要求。实行渐进发展，可以避免因不思进取和安于现状而带来的发展滞后，更可以避免因急功近利和草率行事所造成的严重后果。伴随着我国农村经济和社会的深入发展，农村社会保障制度的建设已成为我国建设社会主义新农村的重要内容，成为建设和谐社会的客观要求。然而，对于现阶段农村社会保障制度的政策选择，社会上却有许多不同的观点。有人认为应直接采取城乡社会保障一体化模式，一步到位，实现城乡社会保障体系一体化目标；有人认为我国的二元格局很难打破，农村社会保障制度只能在二元体制下自我完善和发展。显然，前者是带有激进色彩的跨越式发展，后者是带有消极色彩的封闭式发展。推进农村社会保障建设应以我国的现实国情和社会保障的发展现状为基点，有重点的、多层次的，渐进发展和完善。

从社会保障的内容来讲，一个健全的农村社会保障制度应主要包括社会救助、社会保险、社会福利、社会服务、社会优抚五个方面。考虑到各方面的因素，农村社会保障工作不能全面推进，均衡发展，而是重点推进农村最低生活保障制度，新型合作医疗制度及农村养老保险制度的建设，因为这能解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”的基本需要。对于农村最低生活保障制度，前面我们已经提到过，可以并入城乡社会救助体系中解决。对于农村养老保障制度，尽管少数经济较发达地区正在探索和实行农村养老保险，但就其形式而言，并不能称之为完全意义上的社会养老保险，所以对于农村养老保障制度直接采用城镇社会养老方式不现实。现阶段仍应采用国家保障为主，“土地保障”、“家庭保障”、“商业保障”为辅的农民养老保障体系。随着经济的进一步发展和制度的进一步成熟，再在农村范围内建立统一的农村基本养老保险制度，最后考虑与城镇基本养老保险制度接轨，使养老制度的城乡鸿沟真正填平。新型农村合作医疗是为解决农村居民因病致贫、因病返贫问题而制定并实施的一项重大战略决策。现阶段的农村合作医疗应继续推进试点工作，制定良性的互动机制和反馈机制，最后以点带面，形成制度，使农民真正能够“病有所医”。