治安管理处罚法细则解释范文

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篇1

2010 年7 月22 日，陕西省西安市某县粮食局粮食行政执法人员在对全县粮食收购市场进行专项监督检查时，发现强泰粮食收购点收购场所存在霉变小麦与正常小麦同仓存放的情况。经组织罐包清点，霉变小麦60 袋，数量约3300 公斤。执法人员随即对这批霉变小麦进行了现场抽样取证、拍照，制作了《现场检查笔录》。为防止证据灭失，对这批霉变小麦依法实施了就地先行登记保存。所抽取样品后委托具有资质的市粮油质量监督检验站检验，结果显示，样品中霉变粒为75%，超过了《粮食卫生标准》所规定的霉变粒 2.0% 的要求。据此，县粮食局决定对强泰粮食收购点进行立案调查。7 月26 日，向强泰粮食收购点送达了《行政处罚事先告知书》，认定其将霉变小麦与正常小麦储存在同一粮仓内的行为违反了《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》的规定，拟对其作出责令改正、予以警告、没收霉变小麦并集中销毁的行政处罚。7 月27 日，县粮食局发现先行登记保存的霉变小麦被转移。7 月28 日，县粮食局会同县食安委、公安局、工商局等部门组成联合检查组，对强泰粮食收购点进行执法检查，但该收购点不予配合，态度恶劣，阻挠执法。8 月9-19 日，县粮食局组织行政执法人员多次到强泰粮食收购点进行案件调查，通过耐心细致地法制宣传、说服教育和走访调查后查明，先行登记保存的霉变小麦于7 月26 日下午被强泰粮食收购点转移，7 月29 日被销售给临县某个体收购者，后又被转售给某养殖户，至执法人员调查之日(8 月19 日)已全部被使用。9 月19 日，县粮食局以强泰粮食收购点实施了非法收购不符合国家质量标准的小麦;违反粮食质量管理规定将霉变小麦和正常小麦同仓混存;在执法部门对霉变小麦进行登记保存后违反规定擅自转移物证并非法销售的违法事实为由，依据《粮食流通管理条例》(以下简称条例)和《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》的规定，作出了 罚款1 万元、暂扣《粮食收购许可证》的行政处罚决定，并依法送达。此后，强泰粮食收购点既未履行粮食行政处罚决定，也未依法申请行政复议和提起行政诉讼，12 月24 日县粮食局随即向人民法院申请强制执行。此前，县粮食局已暂扣了强泰粮食收购点的《粮食收购许可证》。2011年10 月18 日，县人民法院下达《行政裁定书》，准予强制执行粮食行政处罚决定。2012 年11 月28 日，县人民法院将1 万元罚款执行到位。11 月30 日，县粮食局将罚款上缴县财政罚没专户，正式结案。

二、对本案违法行为事实认定和法律适用的分析

本案是作为粮食流通违法行政

处罚一般程序案件进行的处理。县粮食局对违法行为的事实认定和法律适用，实质是对什么是未执行国家粮食质量标准的行为的认定和法律适用问题。

(一)对违法行为事实认定的分析

本案中，县粮食局认定强泰粮食收购点实施了3 项违法行为。

1. 非法收购不符合国家质量标准的小麦。强泰粮食收购点在案发前持有县粮食局颁发的《粮食收购许可证》和县工商局核发的《个体工商户营业执照》，因此不存在非法收购的问题。至于不符合国家质量标准的小麦能否收购的问题，《粮食流通管理条例》、标准化法及其实施条例、国家标准《小麦》、国家《粮食卫生标准》没有禁止性规定。《关于执行粮油质量标准有关问题的规定》中有收购中，对不符合质量标准的粮油，要动员农民整理到符合标准后才能收购。经整理仍达不到质量标准的，收购时要根据质量情况作扣价、扣量处理或拒绝收购、不符合卫生标准的粮油，禁止收购、生霉粒超过5.0% 的，不得收购等规定，但执行该文件是否就是属于《条例》所规定的粮食收购者收购粮食应当执行国家粮食质量标准的行为，并无权威解释。本案证据之一的《检验报告》并无对小麦国家标准中生霉粒指标的检验项目和结论，而对霉变粒的检验项目和结论属于执行国家粮食卫生标准的问题。生霉粒和霉变粒一字之差，但意思含义不同，分属粮食质量指标和粮食卫生指标。依据国家标准《小麦》的规定，霉变小麦在国家粮食质量标准中按杂质归属。本案中，强泰粮食收购点收购场所存放的小麦抽样检验结果为霉变粒75%，并不能证明生霉粒超过5.0%。因此，本案认定的非法收购不符合国家质量标准的小麦的违法行为，证据不足，事实不清。

2. 违反粮食质量管理规定将霉变小麦和正常小麦同仓混存。《条例》中并没有不得将霉变小麦和正常小麦同仓混存的条文规定，只是在第44 条第一项将粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为作为违法行为，并设定了给予警告，可以处20 万元以下的罚款，情节严重的并暂停或者取消粮食收购资格的行政处罚。但对于什么是未执行国家粮食质量标准的行为，《条例》没有作出具体规定，最有可能视为相应的解释或者答复的规范性文件是2004 年国家发展改革委等七部门制定的《粮食质量监管实施办法(试行)》以及2001 年国家计委等三部门制定的《关于执行粮油质量标准有关问题的规定》。《粮食质量监管实施办法(试行)》第22 条通过列举方式对粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为作出了六项具体规定，通过引用《粮食流通监督检查暂行办法》第二十二条对这种违法行为明确了应给予的处罚种类和幅度。第22条第三项所列行为中，包括将霉变及病虫害超过标准规定的粮食与正常粮食混存的情形。据此，可以认为强泰粮食收购点将霉变小麦和正常小麦同仓混存，违反了《粮食质量监管实施办法(试行)》、《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》有关粮食质量管理的规定，亦推定为属于《条例》第44 条第一项粮食收购者未执行国家粮食质量标准的的情形。虽然《行政处罚决定书》在文字表述上存在瑕疵，但该项认定总体证据确凿，违法事实比较清楚。

3. 在执法部门对霉变小麦进行登记保存后违反规定擅自转移物证并非法销售。这种对先行登记保存的霉变小麦转移和销售的行为，属于违反《条例》规定的违法行为，还是违反行政处罚法、治安管理处罚法、标准化法及其实施条例等有关法律法规的违法行为。《条例》第18 条、19 条、47 条分别规定，销售粮食应当严格执行国家有关粮食质量、卫生标准，凡已陈化变质、不符合食用卫生标准的粮食严禁流入口粮市场，被污染的粮食不得非法销售、加工。本案中，强泰粮食收购点将先行登记保存、不符合粮食卫生标准的小麦擅自销售给个体收购者的行为，属于违反《条例》规定的违法行为，但这种违法行为不属于粮食收购者未执行国家粮食质量标准的违法行为。此外，标准化法及其实施条例规定，食品卫生标准属于强制性标准，不符合强制性标准的产品，禁止销售。行政处罚法第37 条规定，在先行登记保存期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。治安管理处罚法第60 条规定，隐匿、毁灭证据，影响行政执法机关依法办案的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。可见，强泰粮食收购点擅自转移并销售先行登记保存霉变小麦的行为，同时违反了标准化法及其实施条例、行政处罚法、治安管理处罚法的相关规定。该项认定证据确凿，事实清楚。

(二)违法行为责任追究法律适用分析

1. 本案中，强泰粮食收购点实际上先后实施了未执行国家粮食质量标准、毁灭证据、非法销售不符合国家粮食卫生标准小麦3 项违法行为，但就县粮食局有权处罚来说，只能对未执行国家粮食质量标准作出行政处罚决定。县粮食局作出的给予罚款1万元、暂扣《粮食收购许可证》共计2 项的行政处罚决定，处罚依据为《条例》第44 条第一项和《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》第24 条第三项。但是，《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》存在擅自改变行政处罚种类、幅度的情形。《条例》第44 条设定了3 种处罚。情节不严重的，予以警告，可以处20 万元以下的罚款。这里，警告处罚是必须的，但罚款是可自由裁量选择的。情节严重的，暂停粮食收购资格或者取消粮食收购资格。《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》第24 条对罚款处罚作了自由裁量细化规定，警告后仍不改正, 并造成农民或其他粮食生产者的利益受到损害的, 可以处10 万元以下的罚款; 违规数量较大的, 可以处10万元以上20 万元以下罚款。但对情节严重的，只规定为取消粮食收购资格，并无暂停粮食收购资格的规定，缩减了处罚的幅度范围。

2. 行政处罚法第4 条规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，强泰粮食收购点收购小麦未执行国家粮食质量标准，主要是将约3300公斤霉变小麦和正常小麦同仓混存。后强泰粮食收购点为避免损失，在先行登记保存期间对不符合粮食卫生标准的小麦进行了转移、销售。经查，这批小麦最终未能流入口粮市场，未造成农民或其他粮食生产者的利益损害，也未对社会公众的身体健康和生命造成危害。因此，对这一违法行为只需给予警告的行政处罚即可。事实上，县粮食局一开始也是拟给予警告处罚的。但此后由于强泰粮食收购点非但没有听取预先警告，反而将先行登记保存的霉变小麦擅自转移和销售，且在执法人员调查这批霉变小麦流向的初期不予配合、态度恶劣、阻挠执法，使得县粮食局将此作为违法行为情节严重的表现，最终作出罚款1 万元、暂扣《粮食收购许可证》的处罚决定。就罚款1 万元数额来说，虽与《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》第24 条自由裁量规定不一致，但仍在《条例》第44 条所规定的20 万元以下的罚款幅度范围内，属于合法决定。就暂扣《粮食收购许可证》来说，相关法律法规均无此项处罚规定，严格来说属于县粮食局创设的行政处罚种类。如若处罚决定表述为暂停粮食收购资格，则属于合法决定。

3. 之所以强泰粮食收购点在县粮食局送达《行政处罚事先告知书》后，要转移、销售先行登记保存的霉变小麦，一个重要的原因在于《行政处罚事先告知书》中作出的拟对霉变小麦3300 公斤没收并集中销毁的决定。若没有没收并集中销毁的决定，强泰粮食收购点也不一定会转移、销售先行登记保存的霉变小麦。

三、到底什么是未执行国家粮食质量标准的行为

探究《条例》第44 条第一项所说的粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为，笔者以为要根据《条例》第11 条、第12 条的立法意图，并结合《粮食质量监管实施办法(试行)》、《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》等规范性文件，以及2014 年以来国家发展改革委等五部门在东北地区部署的国家临时存储玉米收购中生霉粒超标玉米收购政策的规定来理解。

(一)粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为，应当主要是看在粮食收购过程中，粮食收购者是否执行按质论价原则，是否存在损害农民和其他粮食生产者利益的情形。按质论价，应当主要是指按等级定价，等级高的价格高，等级低的价格低;同一等级情况下，水分、杂质、不完善粒等指标实行增扣量、增减价制度。这也就是指粮食收购者是否执行了《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》。但文件在适用范围上，明确规定只适用于政策性粮油的收购、储存、销售、调运，其他贸易粮油可参照执行。因此，对于政策性粮油的收购，粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为，应当主要看是否执行了《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》以及相关的政策性文件的规定，如《关于2014 年东北地区国家临时存储玉米收购有关问题的通知》和《关于做好2014 年东北3 省及生霉粒超标玉米收购工作等问题的补充通知》等;而对商品粮收购者来说，则是不违反所收购的品种相应的国家粮食质量标准所规定的定等收购、仪器定等、按国家标准检验的规定以及售粮者对粮油检验验质结果有异议时，粮油收购者必须使用符合规定的检验仪器进行复验，不符合食品安全国家标准的粮油，不得作为食用粮油及饲料用粮油收购，玉米生霉粒含量超过5.0% 的，不得收购等规定。

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关键词： 农电工作 法律法规 基本概念

一、农电工作中常用法律法规的基本概念

农电工作中常用的法律法规是调整人们在农田类电力建设、生产、供应使用及电力管理过程中发生的社会关系的法律规范的总称，包括农田电力类的电力法律、法规、规章等一切规范性文件。截至目前，农电工作中常用的法律法规有《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》、《用电检查管理办法》、《电力设施保护条例实施细则》等。

二、违背农电工作中常用法律法规要承担的责任

1.民事责任

这一部分主要是财产责任，相应人员承担责任的主要方式是赔偿损失，具体分类包括：第一是违反合同责任和侵权责任；第二是违反供用电合同的责任；第三是电力运行事故损害赔偿责任。构成民事责任的主要条件有：第一，发生损害事实，即侵害他人合法权益造成的后果，包括人身损害和财产损失；第二，相关责任人存在民事违法行为；第三，责任人的损害事实与违法行为之间存在因果关系。

2.行政责任

行政责任是由于行为人违反行政法律义务而要负责的任务，是由国家行政机关给予的一种行政制裁。具体分类措施包括两种：第一种是行政处分；第二种是行政处罚。

3.刑事责任

构成农田工作犯罪的电力违法行为包括：第一是窃电构成犯罪；第二是破坏电力设施构成犯罪；第三是造成重大责任事故；第四是、、构成犯罪；第五是妨害公务构成犯罪。

三、农电工作中常用的法律法规

1.电力设施的保护法律法规

电力设施的保护法律法规主要有《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》。其中，电力设施的保护范围包括：第一是发电设施、变电设施；第二是电力线路设施；第三是有关的辅助设施。电力设施盗窃与破坏行为的表现包括：第一是危害发电、变电设施的行为；第二是危害电力线路设施的行为；第三是在架空电力线路保护区内从事法律禁止的行为；第四是违法作业或其他危害电力设施安全的行为。

除此之外，保护电力设施的法律法规在运行过程中，还要注意以下几点：第一，管理工作应到位；第二，做好电力设施保护的宣传教育工作；第三，发现有违规、违法的行为，必须及时制止；第四，出具整改通知，申请强制执行；第五，在处理疑难问题时，应注重与政府部门的沟通：（当电力法规与其他法规有冲突时；保护区与产权问题有冲突时；遇到比较难缠的居民时。）

2.违章用电与窃电行为的法律法规

违章用电的违约行为主要指违反供用电合同，窃电性质的窃电行为包括轻微窃电，属于违约行为，是民事侵权的范畴，相应的供电企业可以直接依据《供电营业规则》和《用电检查管理办法》追究窃电者的民事赔偿责任。另一种是一般窃电，除了具有民事侵权的特征外，主要属于行政违法，是行政处罚的范畴，兼有民事侵权和行政处罚的双重属性，窃电者既要承担民事赔偿责任，又应承担行政违法责任。供电企业应依据《供电营业规则》和《用电检查管理办法》追究窃电者的民事赔偿责任。与此同时，供电企业还应申请公安机关、电力行政主管机关，依据《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》进行行政处罚；第三类是严重窃电，除了具有民事侵权、行政违法的双重特征外，主要属于刑事犯罪，是刑法制裁的范畴，兼有民事侵权、行政违法和刑事犯罪的三重属性。窃电者既要承担民事责任，又应承担行政违法责任，更重要的是应承担刑事责任。在窃电证据提取、窃电金额确定及法律适用方面遇到的困难较多，影响供电企业的积极性。

3.触电事故的法律法规

具体的相关法律法规包括《高院关于触电人身损害赔偿案件若干问题的司法解释》、《电力法》、《电力设施保护条例》、《电力设施保护细则》、《供电营业规则》、《用电检查管理办法》、《农电事故调查统计规程》等。具体来说，当遇到不可抗力；受害人以触电方式自杀、自伤；受害人盗窃电能，盗窃、破坏电力设施，或者因其他犯罪行为引起触电事故；受害人在电力设施保护区从事法律、行政法规禁止的行为等行为后，相应的供电企业可以免于负责。还要进行产权划定，便于产权界定后，作为划分责任的依据。

四、结语

依法工作是农电工作运行的基本准则之一，本文总结了农电工作的几种基本法律法规，并对这些法律法规做出了较为详细的介绍，以期能够促进农电工作依法运行。但由于笔者的知识水平有限，因此，本文如有不到之处，还望各位不吝指正。

参考文献：

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关键词：转型警察权威弱化重塑

1、警察权威的含义及作用

权威就是凭借社会公认的权势和威望而形成的对社会的支配力量。警察权威，又称警察执法权威，则是指作为国家法律的执行和维护者的警察机关及其执法人员在执行国家法律、依法进行公务活动时所应体现出的权力以及由此而形成的威望，是警察机关及其警务人员在执法过程中所产生效力的综合反映。

警察权威对社会的作用体现在对社会的控制上，这种控制表现为一种驾驭。首先，为了保证社会在预设的行为框架下活动,社会权威需要建立起强大的控制和管制机构，通过制定规则来保证国家对社会的统摄力。其次，警察凭借威望对社会中的冲突和矛盾进行调节。再次，社会必须建立一种机制对社会成员之间的争议进行裁决，国家并不允许个人自行正义，而是需要通过法律来对行为做出衡量。[1]最后，因为社会规范只有在对惩罚的担心超过对获取不当利益的渴求的情况下才能得到遵守，没有制裁社会规范便不能得到社会成员的遵守,因此要通过这种威慑力来制裁违规的现象。

2、社会转型期警察权威弱化的原因

社会转型期警察地位弱化的原因具体分析主要有以下几个原因：

（一）制度性的缺陷。1、警察的地位低。我国对警察教育的投入所占比例较低，而韩国等一些国家积极展开精英教育来培养警察的后备力量，高度重视警察教育。另外，媒体对警察的负面信息炒作，部分网民对警察情绪化否定，警察在影响力甚巨的网络媒体中失语或应对不力，给警察权威带来无形损伤。2、警察与法学地位的不对称。一些法律条文在制定时并没有考虑到实践中的情况，比如收容遣送制度的废除，虽然一定程度上保护了城市流浪乞讨人员，可是一旦人员拒绝到收容所，那么警察便无法对流浪人员进行管理，社会的秩序相当于还是没有控制。3、条块管理的必然缺陷造成的权限不清、警务职责不明确。在公安机关内部，相关职责内容重复，或者单个职责的缺失都是源于不合理的管理体制。[2]

（二）法律规范不健全。1、公检法机关认识上的不统一。在我国法律中，缺少对于警察权利保护的相关法律条文规定。纵观我国现有法律，专门用于维护民警执法权益的单独法律尚未形成，相关条款散见于《人民警察法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《人民警察使用警械和武器条例》等法律条文中。2、警械使用缺乏明确的，有操作性的规定。为降低违纪风险，警察执法遇不法侵害时常常不敢使用警械，警察权威受到非理性压制。3、在依法保障和维护民警正当的执法行为上缺少操作性的依据和工作力度。法律规定都比较笼统，没有具体的实施细则和明确的司法解释，给打击和处理此类案件造成困难。由于在司法实践中难以掌握好法律尺度，目前一般将暴力袭警案件当作一般治安案件处理，影响了执法的权威性，从而难以有效的依法保障人民警察履行职责。

（三）各种思潮的影响。受西方思想意识的影响，并伴随着我国社会主义市场经济的不断成长与法治进程的不断推进，公民权利与自由不断地被强化与彰显，警察权力在法律上越来越受到限制。

（四）历史性。1、缺少法制传统。公众法律意识的觉醒本是有利于我国社会民主法治的进程，但觉醒不是盲目理性和对法律采取实用主义，只讲权利、不讲义务。当不法分子高呼“警察有什么了不起，打的就是警察”时，正是不完善法治环境和扭曲的法治心态的反映。2、制度滞后。警察位于司法生物链中的最低端。3、缺少宗教传统，人民缺少一种敬畏感。4、国民素质缺少中立性。人们容易受到社会舆论大方向的引导，无法从中立的角度来思考问题。[3]

（五）自身原因。1、自身素质差。警察队伍庞大，然而警察的整体素质却普遍偏低。大多数人在思想上麻痹大意，因为缺少对法律知识的了解，在执法过程中不依照规范执行任务。2、内部管理理念不正确，缺少专门的应诉机构。我国公安机关应当积极应对出现的投诉的问题，以正面的形象展现在社会公正面前，才能从新树立起警察的权威。3、装备差，缺少专用的警用武器。我国在警察配备的投入远不能超过发达国家，影响了警察的工作效率。

3、警察权威重塑的途径

对于警察权威的重塑途径的构想，必须考虑到当下警察权威之所以弱化的原因，究其本源，治其根本。在考虑这几个根本性原因的基础上，应该考虑从以下几个方面来恢复和加强警察的权威：1、加强制度保障2、完善法制建设3、增强国民素质4、警察的自身建设5、舆论支持。

首先，在制度方面，通过完善国家的法律来明确警察的权利，保护警察的权益，以此来树立警察的威信。我国现在对于“警察”的称谓过于笼统，这不仅是一种身份上的混淆同时也是一种职责和权限上的不清楚，这就使得对于警察的管理和分工混乱，给人们形成一种警察胡作非为的印象。[4]对于这种现象的杜绝，首先，应该在警察系统内部制定合理的权限分工制度，必要时还可以根据部队的建设模式，思考警察的种类。将其身份和责任均明确，具体化。这样就能给人们一种明确和规范的印象，从而消除权限不清、警务职责不清的现象。

在法制建设方面，因为考虑到警察所处的社会特殊角色和特殊的职责，对于其工作任务危险性的考虑应对其制定不同于普通人的人身安全的防御，保护以及救济的法律条款。而我国现行的法律制度规定的过于笼统化和表面化完全无法达到警察职务所要求的程度。刑法上的入罪，表面上对破坏警察权威的行为规定为犯罪，但在语言上的不明确性和不易操作性使得对警察人身和权威的保护如同虚设。[5]为了这种权威的树立，就必须在现实生活中让人们真切的感受到警察职务的严肃性。

当然，人们的重视和尊重是建立在警察自身合法和严肃的基础上的，所以对于警察权威重塑的一条重要和必经之路便是警察的自身建设。警察必须把自己的警务行为与国家的职责和要求联系起来，只有代表国家行事，才会使自身的行为具有权威性和严肃性，才会树立起警察权威；只有严格规范自身的行为才能树立人们的尊重、敬重和信任之情。只有信任才会配合，而只有自愿配合也才能体现出警察的权威。

另外，要善于利用创新公安宣传方式方法，深入挖掘警察先进典型，树立可亲、可敬、可信、可学的新时期人民警察光辉形象。要加强警民日常信息沟通，强化突发事件处置中的媒体应对能力，明确回应涉警疑问，坚决驳斥对警察的不实舆论攻击。要从行政、法律上规范网络媒体的行为，坚决防止少数网络媒体为增加点击率而设置诬蔑性议题，挑拨、操纵、放纵过激言论妖魔化警察，维护警民互信与良性互动，从而强化警察权威。[6]

“君者，治之本也”，若要保障自己的权威，则必须获得国家赋予的权力以及社会的认可，“警以威立”是治安哲学内容的一个基本思想，警察权威的塑造的重要性不仅体现在作为警察的自身的需要，而更加重要的是国家运行和建设的需要，因此，必须从理论和实践中均重视起警察权威的塑造。

参考文献:

[1]李强. 转型时期的中国社会分层结构[M]. 哈尔滨:黑龙江人民出版社, 2002.

[2]陈伯君. 转型期中国改革与社会公正[M]. 北京:中央编译出版社, 2005.

[3]兰久富. 社会转型时期的价值观念[M]. 北京:北京师范大学出版社, 1999.

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关键词： 确认无效诉讼；确认无效判决；无效行政行为；撤销诉讼

2000年3月10日最高人民法院的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“《行政诉讼若干问题解释》”）第57条第2款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”那么，《行政诉讼若干问题解释》在原有的撤销判决之外增设确认无效这一判决形式，是否意味着在我国的行政诉讼中已经建立了确认无效诉讼制度？本文试图通过对我国确认行政行为无效的司法实践的考察、对确认无效判决的适用和确认无效诉讼与撤销诉讼之间关系等问题的分析，就建立我国行政诉讼中的确认无效诉讼制度进行探讨。

一、我国确认行政行为无效的司法实践

在我国，确认行政行为无效的司法实践最早始于普通诉讼中。一个典型例证是最高人民法院于1994年3月30日的《关于企业开办的企业被撤销或者歇业后民事责任承担问题的批复》（法复[1994]4号）。该批复认为：“企业开办的其他企业虽然领取了企业法人营业执照，但实际上没有投入自有资金，或者投入的自有资金达不到《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》第十五条第（七）项或其他有关法规规定的数额，以及不具备企业法人其他条件的，应当认定其不具备法人资格，其民事责任由开办该企业的企业法人承担。”“人民法院在审理案件中，对虽然领取了企业法人营业执照，但实际上并不具备企业法人资格的企业，应当依据已查明的事实，提请核准登记该企业为法人的工商行政管理部门吊销其企业法人营业执照。工商行政管理部门不予吊销的，人民法院对该企业的法人资格可不予认定。”根据这一批复，人民法院在民事诉讼中，可以直接认定已领取《企业法人营业执照》但实际上不具备企业法人法定条件的企业不具备法人资格，从而间接确认其由工商部门核发的营业执照无效。

就具体的司法实践而言，法院经常在涉及婚姻效力的民事诉讼中，以及以行政行为的合法性或有效性为要件的刑事诉讼中，否定某些行政行为的效力。例如，在黄某诉罗某某、张某重婚一案中，黄某为能在本单位分房，要求与罗某某先行办理结婚登记。罗利用其担任乡人民政府民政助理员职务之便，开具了结婚证。后来罗某某对张某发生好感，在未经张同意的情况下，自行开具与张的结婚证并藏匿于办公室抽屉内。案发后，黄某以罗某某、张某犯重婚罪为由提起诉讼，要求法院追究罗、张两被告人的刑事责任。最终，法院认定罗某某与张某的结婚登记无效，于是宣告两被告人不构成重婚罪。[1]

在涉嫌妨碍公务罪的刑事案件中，司法机关有时通过宣告不构成妨碍公务罪从而间接认定公务行为不成立或无效。例如，2002年陕西延安“夫妻黄碟案”以人民检察院认定“妨碍公务”的证据不足，决定不批准逮捕张某而告终。

在行政诉讼中，由于行政诉讼法未规定确认无效判决，法院只能以撤销判决撤销本属无效的行政行为。[①]但是，也有一些法院大胆地尝试对某些行政行为适用确认无效判决。[②]特别是1996年10月1日行政处罚法生效后，司法实践中还出现了确认依法“不能成立”和相对人“有权拒绝”的行政处罚无效的案件。例如，在慈某诉某市容所、某工商所、某区巡警支队侵犯财产权、人身权案中，慈某在未取得营业执照的情况下，利用其租住的民房开办小吃店。1996年12月18日，由某市容所、工商所、巡警、交警等部门组成的联合执法队进行执法检查时，发现慈某无证经营。市容所执法人员甄某、邵某和工商所执法人员牛某遂口头要求慈某缴纳罚款50元，被慈某拒绝。牛某当即宣布对慈某无照经营行为予以取缔，并在未与慈某一起当场清点、制作清单的情况下，强行搬走其经营工具。慈某向某区法院起诉，要求法院确认某市容所、某工商所、某区巡警支队的行为违法，并返还搬走的物品，赔偿损坏物品以及医药费、误工费、精神损失费等4800元。法院经审理后判决：1.确认某市容所口头罚款50元、取缔无照经营的处罚行为无效；2.确认某区巡警支队行为合法；3.责令某工商所重新作出处罚；4.驳回原告的其他诉讼请求。[2]（p.230-241）显然，在该案中，法院确认被诉具体行政行为无效的依据是行政处罚法第3条第2款、第41条、第49条和第56条关于“无效”、“不能成立”、“当事人有权拒绝”的规定。

在司法实践的基础上，2000年3月10日最高人民法院的《行政诉讼若干问题解释》中首次确立了确认无效的行政判决形式，从而为确认行政行为无效的司法实践提供了依据。

二、确认无效判决的适用及其存在问题

《行政诉讼若干问题解释》第57条第2款明确规定了确认无效判决，但是行政法学界和实务界对确认无效判决的适用争议颇大。首先，确认无效与确认违法之间如何界分？即何种情况下法院应当作出确认无效判决？何种情况下法院应当作出确认违法判决？其次，如果确认无效判决仅适用于“被诉具体行政行为依法不成立或者无效”，[③]那么“依法不成立”与“无效”之间又如何界分？

关于“行政行为依法不成立”的含义，学者们争议颇多，比较典型的观点有三∶（1）“‘不成立’的行为不仅仅限于‘无效’的行为，还包括‘不成熟的行为’。所谓不成熟的行为，是指行政机关正在运作，但尚未对外发生法律效力的行为。而无效的行为，指的是行政机关已经作出，但不具有法律约束力的行为。”[3]（p.167）（2）“被诉行政行为依法不成立是指行政行为还在运作过程中，没有发生效力，也就是说，还不成其为行政行为。”[4]（p.177）（3）“判断一个具体行政行为是否成立的标准最主要的是看其是否经过了法定的程序，这些程序包括步骤、时限、方式、形式等诸方面要求，不符合这些法定的程序即为具体行政行为‘依法不成立’。”[5]（p.249）这三种观点都值得商榷。

第一，行政行为是否成立与行政行为是否无效是两个不同层面的问题。行政行为的不成立，是指行政行为在事实上并未作出或形成，而无效行政行为则指成立后的行政行为不产生任何法律效力。“法律行为的成立与否是一个事实判断问题，其着眼点在于：某一法律行为是否已经存在，行为人从事的某一具体行为是否属于其他表示行为。而法律行为有效与否则是一法律价值判断问题，其着眼点在于：行为人从事的某一法律行为（或表意行为）是否符合法律的精神和规定，因而能否取得法律所认许的效力。”[6]（p.183-184）

第二，不成熟的行政行为一般不能作为行政诉讼的对象。为避免法院过早卷入行政决定的程序，许多国家确立了司法审查的成熟原则。所谓成熟原则，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已达到成熟的程度，才能允许进行司法审查。在美国，衡量行政行为是否成熟的标准，除是否存在法律问题之外，主要看最后的行政决定是否已经产生，即通常情况下，只有当行政决定具有最后性时，司法审查才有可能。[7]（p.642-648）在日本，最高法院判例严格要求纷争的成熟性。即关于形成有关行政过程的行政厅的行为，只要没有到达对当事人的权利义务作出最终决定的所谓终局阶段，便不承认其具有处分性。[8]（p.730）虽然近几年来，各国判例发展的趋势是放宽成熟原则的解释，以方便当事人起诉。“最近的一个判例更为明显地表明，如果行政行为尚未变成某种正式行政行为，只要它符合不利之影响的标准，法院则愿意复审这种行政行为。”[9]（p.490）即使如此，法院仍然要求当事人受到行政行为的实际的不利影响才进行司法审查，而当事人受到行政行为的实际的不利影响实际上意味着行政行为客观上已经存在。在我国，行政诉讼也同样只能针对已存在的行政行为提起，即使行政主体作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，相对人不服向人民法院起诉时，也必须证明行政行为存在。[④]据此，“不成立或不成熟的具体行政行为就不适宜运用确认无效判决，因为如果一个正在运作、尚未正式对外作出的行政行为被提起诉讼，法院应该裁定不予受理而不是越俎代庖地宣告其无效。”[10]

第三，行政行为违反法定程序不等于行政行为没有成立，也不表示其一律无效。首先，行政行为违反法定程序在性质上属于违法行政行为，而行政行为是否违法与行政行为是否成立是两个不同的问题。行政行为只有在成立后才发生合法与违法的问题。其次，行政行为违反法定程序会产生多种法律后果。对违反法定程序的行政行为的处理涉及到许多复杂的理论与实际问题。诚如大多数国家所规定的，明显的行政程序违法并造成行政相对人损害的行政行为应属无效行政行为；程序违法明显轻微的，可以通过在法定期限内加以补正的方式得到解决。但大部分违反法定程序的行为属于可撤销的行政行为，而这种可撤销的行政行为又会遇到各种复杂情况。因此，对这一问题不宜片面化、简单化。[11]

基于以上分析，笔者认为，《行政诉讼若干问题解释》第57条第2款中所谓的“行政行为依法不成立或者无效”，并不分别对应于学理上的行政行为不成立和无效，而是指现行立法（主要是指行政处罚法）中所明确规定的行政行为不成立和无效。[⑤]行政处罚法第3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”通过比较和分析不难发现，行政处罚法第3条第2款中的“行政处罚无效”实为广义的无效，而第41条中的“行政处罚不能成立”并非行政处罚事实上没有成立，而是指行政处罚因严重违反法定程序和正当程序因而在法律上视为不成立，其实质是自始无效。[⑥]显然，无论是《行政诉讼若干问题解释》还是行政处罚法等具体的法律、法规，其相关规定的科学性和技术性都不无问题。

总之，《行政诉讼若干问题解释》第57条第2款的规定并未确立无效行政行为的判断标准。而无效行政行为判断标准的模糊势必会使法院适用确认无效判决的司法实践出现两种倾向：一是法官因为无所适从而谨小慎微，基本上不适用确认无效判决，即使有心适用，也可能会更多地请求最高法院作出答复；二是法官凭借自己对无效的理解，大胆地、经常性地作出确认无效判决，以至于形成混乱的、缺乏一致性的法律适用状况。[10]

司法实践也确实如此，自2000年《行政诉讼若干问题解释》公布以后，法院适用确认无效判决的案件极其有限。即使是对于“依法不成立”的行政行为，法院也很少适用确认无效判决，而往往以撤销判决代替。例如，在王某某不服泸州市江阳区公安分局治安拘留决定案中，二审法院泸州市中级人民法院经审理认为，根据行政处罚法第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案被上诉人对上诉人作出行政处罚决定前，形式上看已履行了告知义务，但从内容上看，并未告知上诉人准备给其何种处罚的具体内容。该告知程序的证据，不能证明告知程序合法。根据行政处罚法第41条规定，不依照该法第31条规定履行告知义务的，行政处罚无效。被上诉人对上诉人作出行政处罚决定，在程序上不能证明具有合法性，该处罚决定应归于无效。但是，法院最终却未按《行政诉讼若干问题解释》第57条第2款第3项作出确认无效判决，而是依照行政诉讼法第54条第2项第1、2、3目，以主要证据不足、适用法律法规错误和违反法定程序为由，撤销被上诉人的治安管理处罚裁决。[12]（p.371-376）

另一方面，也有一些法院不顾《行政诉讼若干问题解释》在原有的撤销判决之外增设确认无效判决的意图，随意适用确认无效判决。这种滥用确认无效判决的情形在本来为数不多的确认无效判决中却占有相当的比例，有的法院甚至将确认无效判决适用于违法程度较为轻微或并不违法的行政行为。例如，在福州海利达贸易有限公司不服福州市工商局强制变更经营范围案中，法院认为，《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第17条规定：企业法人改变名称、住所、经营场所、法定代表人、经营性质、经营范围、经营方式、注册资金、经营期限、以及增设或者撤销分支机构，应当申请办理变更登记。在我国，企业法人需要变更经营范围，应当由企业法人提出变更登记申请。而原告福州海利达贸易有限公司依法取得的《企业法人营业执照》中经核准登记的经营范围为“五金、交电、办公设备、文教用品等的批发、零售等”，不存在需要变更经营范围或者经营范围不明的问题。因此，被告的执法人员在原告的《企业法人营业执照》上签注“禁售电动自行车”字样的行为，缺乏程序法依据，客观上也没有必要，该行为应视为在原告合法的《企业法人营业执照》上任意涂改的无效具体行政行为。故判决确认被告福州市工商局在原告《企业法人营业执照》上加盖“一个月内办理变更手续”印章和签注“禁售电动自行车”的字样的具体行政行为无效。[⑦]笔者认为，确认无效判决应当适用于具有严重而且明显违法情形而自始无效的行政行为，如果被告在原告《企业法人营业执照》上签注“禁售电动自行车”只是客观上没有必要（法院认为原告《企业法人营业执照》上的经营范围已经明确），法院就没有任何理由作出确认无效判决，而应当依法驳回原告的诉讼请求。事实上，被告变更原告经营范围的行为之所以构成无效，不是因为客观上没有必要，而是因为变更经营范围依法属于依申请的行政行为，未经原告申请而单方面主动变更经营范围显然构成严重违法。

三、确认无效诉讼的特殊性与特别要件

确认无效诉讼，是指行政相对人主张行政行为自始无效，请求法院以判决加以确认的诉讼。在大陆法系国家和地区，之所以把无效行政行为与可撤销行政行为相分离，主要是基于两者在诉讼程序上的差异。因为无效行政行为不受争讼时效的限制，相对人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求；而可撤销行政行为受法定时效制度的约束，相对人必须在法定期限内请求救济。对于无效行政行为，相对人既可以提起行政诉讼，也可以提起一般诉讼，即任何法院在任何诉讼中都有权确认无效；而对于可撤销行政行为，相对人只能通过撤销诉讼请求救济，普通法院无权审查并予以撤销。

在中国，虽然《行政诉讼若干问题解释》在原有的撤销判决之外，增设了确认无效这一判决形式，但它并没有规定确认无效的特别诉讼程序。所以不能据此认为在我国的行政诉讼中已经建立了确认无效诉讼制度。“虽然无效性属于实体法范畴，但其根本意义首先表现在程序法方面。”[13]（p.253）无效行政行为的实践，必须得到程序法的支撑。如果没有特别的诉讼程序，无效行政行为的法律规定在实践中将成为一纸空文。如果确认无效诉讼与撤销诉讼在诉讼程序上完全一样，确认无效判决就不具有任何独立存在的价值。所以，要使确认无效判决真正具有其独立存在的价值，必须在诉讼程序上使确认无效诉讼与一般的行政诉讼相分离。笔者认为，确认无效诉讼的特别程序应当包括以下内容：

1.确认无效诉讼不受起诉期限的限制。因为无效行政行为属于自始、当然、确定无效。这就意味着，无效行政行为从作出时就不具有任何法律效力，作出无效行政行为的机关或其他有权机关得随时宣告或确认其无效，相对人也可随时请求有权机关宣告或确认其无效；无论相对人是否主张无效，法院或其他有权机关是否确认无效，无效行政行为均属无效，任何人可以忽视其存在而不予尊重和执行；无效行政行为的内容绝对不可能被法律所承认，它不仅从一开始就无效，而且不因事后的追认、转换等补救或时间经过而变为有效。

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2.确认无效诉讼应以行政确认程序为前置条件。对于无效行政行为，作出无效行政行为的原行政主体及其上级行政主体有权依职权或依申请确认其无效。如果原行政主体或上级行政主体已经依职权确认无效，说明关于行政行为是否无效的争议已经得以解决。此时确认无效诉讼自然没有存在的前提和必要。故为防止滥用确认无效诉讼，可规定相对人在提起确认无效诉讼前，必须先向原行政主体或上级行政主体请求确认无效。如果原行政主体或上级行政主体确认行政行为为有效或在法定期限内未予答复，则可向法院提起确认无效诉讼。

3.在确认无效诉讼中原告负有举证责任。行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。” 《行政诉讼若干问题解释》第26条进一步规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。” 2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第1条又规定：“根据行政诉讼法第32条和第43条的规定，被告对作出的具体行政行为承担举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”很显然，在行政诉讼中，如果被告不提供作出具体行政行为的证据或者提供的证据不能证明具体行政行为合法，法院只能认定该具体行政行为违法而予以撤销或确认其违法，而不能认定该具体行政行为有重大且明显的违法而确认其无效。所以如果相对人向法院提起确认无效诉讼，在行政诉讼中只能由原告对行政行为无效承担举证责任。这不仅是必要的，而且也是完全可行的。因为在行政诉讼中，法院的调查取证权受到非常严格的限制，[⑧]期望通过法院的调查取证进而认定行政行为无效是不可能的。另一方面，由于无效行政行为系具有重大和明显违法情形的行政行为，对普通相对人来说是容易识别的，原告并不存在举证上的困难。因此从举证责任的分配来看，由原告来证明行政行为无效也是合理和可行的。

四、确认无效诉讼与撤销诉讼的关系

关于确认无效诉讼与撤销诉讼的关系，有两种模式可供我们选择：一是德国模式，即把确认无效诉讼和撤销诉讼视为适用于不同对象的完全并列的两种诉讼类型。在德国，被诉行政行为无效的，公民仍然可以提起撤销之诉，也就是说，行政行为是违法还是无效不影响起诉的适法性。因为违法的——可撤销的与违法的——无效的之间的界限在具体案件中很可能是模糊的，因此选择适当诉讼种类起诉的风险不由原告承担。在适法提起的撤销之诉中，查明行政行为无效的，作出确认判决。此时撤销诉讼就转变为确认诉讼。[13]（p.254）在台湾地区，如果“行政法院”认为原告请求撤销的对象为无效行政处分，可要求原告变更诉讼请求，将撤销诉讼转换为确认诉讼。如果原告不愿变更，则原告之诉因欠缺诉讼对象之诉讼要件，应以裁定驳回。[14]（p.185）二是日本模式，即把确认无效诉讼看成撤销诉讼的补充诉讼类型。因为在日本，无效确认诉讼可以说是“乘坐定期公共汽车”而晚了点的撤销诉讼。所以作为在诉讼上的体现方法，二者以各种方式相互关联：（1）即使在撤销诉讼中主张了属于无效原因的瑕疵，只要作为撤销诉讼来审理也足够了；（2）在起诉期间内提起了无效确认诉讼的情况下，作为撤销诉讼来处理；（3）在无效确认诉讼中主张了不过是撤销原因而已的瑕疵时，请求将被驳回。[15]（p.404-405）

如果仅仅从理论出发，确认无效诉讼确实填补了一个漏洞：自始无效的行政行为是没有效力的，所以本来就不可能通过某一形成之诉予以撤销，因为根本就不存在有待形成的东西。[16]（p.323）但是，建立无效行政行为制度的主要目的在于为相对人提供足够的救济，所以确认无效诉讼的存在价值主要体现在诉讼之前起诉期限的延长和救济途径的选择上。因此确认无效诉讼制度的建立应当着眼于这样一个问题，即相对人对于本来应该在起诉期间内提起撤销诉讼而没有提起的情况下，是否开拓救济途径、承认给予其特别救济。而在诉讼阶段，即使是对于无效行政行为，通过撤销诉讼来处理，不仅同样可以排除行政行为的效果，而且可以减轻原告的举证责任以及法院出现错误确认的风险。所以，如果相对人在起诉期限内提起行政诉讼，法院通常可以甚至应当作为撤销诉讼来处理。只有当原告明确提出确认无效的诉讼请求时，确认是否无效才成为必要。

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[15] 盐野宏。行政法[M]. 北京：法律出版社，1999.

[16] 胡芬。行政诉讼法（第5版）[M]. 北京：法律出版社，2003.

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[①] 例如，张正先不服龙岩市新罗区烟草专卖局以擅自收购烟叶对其处罚决定案。参见最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》（行政卷下），中国法制出版社2002年版，第1153-1155页。在该案中，法院认定被告在作出行政处罚时，违反了行政处罚法第31条和第32条规定。行政处罚法第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第41条进一步规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照第三十一条、第三十二条规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”从法理上分析，依法“不能成立”的行政处罚是根本就不具有任何法律效力的，因而无须撤销，而只需确认其无效即可。

[②] 例如，天津房地产管理分局不服天津市房地产管理局等吊销房屋所有权证决定案。同上，第926-930页。

[③] 这是目前许多学者和法官的理解，即对于“被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的”和“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，法院应当作出确认违法判决；对于“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”，法院应当作出确认无效判决。参见江必新著：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第139页；甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第162-165页；张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第247-249页。

[④] 参见《行政诉讼若干问题解释》第40条。

[⑤] 这一点可从原最高人民法院行政审判庭庭长、最高人民法院副院长江必新的观点中得到印证。江必新认为：“一般说来，没有成立的行政行为是不能被诉的，应当视为起诉时机还不成熟。但是考虑到行政处罚法已使用了不成立的行政行为的概念（严重违反法定程序的视为行政行为不成立），不能说不成立的行政行为就绝对不能进入诉讼过程。不成立的行政行为既然是不生效的行政行为，当然不能用撤销判决，只能用确认判决。” 江必新著：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第177页。

[⑥] 从理论上说，行政行为是否成立是一个事实判断问题，其着眼点在于判定行政行为在客观上是否形成或存在；而所谓“行政行为依法不成立”则是法律在对行政行为是否客观存在这一事实判断的基础上进行第二次判断，即价值判断。

篇5

于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公

共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主

要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直

接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力

成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的

法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先，在主

体上，形成了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执

行为例外”的特有执行模式。①其次，在手段上，直接强制似远远多

于间接强制。再次，在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形

式审查”为主要形式。最后，在监督与救济方面，则以行政复议、诉

讼与国家赔偿为主要途径。但是，制度的初步建立既不意味着其合理

性得到肯认，也不意味着法治化程度得到提高。相反，从我国行政强

制执行实践来看，目前还存在着大量问题，主要表现在，缺乏统一立

法，执行权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力

度等，这些问题亟待统一立法解决。本文正是从我国行政强制执行的

现状出发，通过对行政强制执行存在问题的分析，提出制定统一行政

强制执行法的立法构想，以期抛砖引玉，推动行政强制执行法的研究。

一、我国行政强制执行的理论

我国行政强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础

上结合我国行政管理实践逐渐形成的。学界关于行政强制执行的表述

尽管不完全一致，②但主要内容是大体一致的。即行政强制执行的主

体是国家机关；行政强制执行的目的是强迫当事人履行义务，采取的

手段为强制措施。不同定义的区别在于：首先，对行政强制执行主体

认识不同，有人主张不论是行政机关还是司法机关，均有权采取强制

手段追使当事人履行义务，有人主张只有行政机关实施的强制执行才

称为行政强制执行，司法机关执行行政决定或行政法义务的行为不是

行政强制执行。其次，对强制名义认识不同。有学者主张强制执行只

能依据行政决定，不能直接依据法律实施强制，而大多数学者主张行

政强制执行所针对的是当事人不履行行政法义务的行为，所以，无论

是行政法确定的义务还是行政机关决定确定的义务，均可成为行政机

关强制执行的名义。再次，执行的手段不同。有学者将行政强制执行

的手段界定为行政强制措施，有的将其界定为行政措施，有的将其界

定为强制方式。最后，强制执行追求的结果有差异。多数学者主张强

制执行的结果是迫使拒不履行义务的公民法人或者其他组织履行义务，

也有学者认为，如果行政强制执行针对的是可以代为履行的义务或某

种状态，那么达到与义务履行同一的状态也属于行政强制执行追求的

结果。上述观点的差异，一方面反映出学术界对行政强制执行的执行

机关、执行内容、执行手段及执行结果等方面认识的不同，另一方面

也说明，行政强制执行理论与一国行政强制执行实践的紧密联系。我

国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执

行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的

各种问题，仍必须对行政强制执行理论进行深入研究。我认为，下述

几个问题则是行政强制执行理论首先应当予以回答的。

（一）行政强制执行的性质

行政强制执行究竟是行政行为还是司法行为，抑或是行政司法混

合的行为？如果是行政行为，如何解释法院依申请采取强制措施的行

为？如果是司法行为，那么又如何解释行政机关自行执行的情形？如

果是混合行为，是否意味着行政强制执行本身就是一种界线不清的行

为，很难界定。事实上，行政强制执行是就行政机关或司法机关所要

强制当事人履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法

机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机

关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。

所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，

另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看，

行政强制执行是一种行政行为。由于性质不同，救济途径也有所不同。

如果是针对行政强制执行的内容寻求救济，只能通过行政诉讼和行政

复议途径；如果是针对行政强制执行措施寻求救济，则可能要分别通

过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。

（二）行政强制执行权与行政权的关系

有学者认为，行政强制执行权是行政权的一部分，行政主体既有

下命令权，自然也有执行权，此观点源于二战前德日行政法学者的著

作。③也曾长期支配着普鲁士的政治法律实践，奠定了德国行政强制

执行制度的基础。本世纪初，德国的行政强制执行制度被日本所接受

和移植，并通过日本，对中国的行政强制执行制度也产生了决定性的

间接影响。④二战以后，随着各国民主政治体制的重建，对行政强制

执行制度也进行了改革，行政权当然包括强制执行权的观念受到冲击，

行政强制执行权须有法律特别授权的观念逐渐为人们接受。看来，在

现代社会，并不能绝对地认为强制执行权是行政权的自然延伸，它同

样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自

然地享有强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施

强制执行。

（三）为何行政机关必须享有一部分强制执行权

行政强制执行意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直

接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态。虽然

行政机关不享有全部的行政强制执行权，但毕竟不同于民事法律关系

中一方当事人不履行义务时，对方当事人必须借助法院强制执行的情

形。这是因为，“行政处理由于具有效力先定特权，它的执行方法和

私人关系中义务不履行的执行方法不一样。在私人关系中，一方不履

行义务时，对方只能请求法院确认义务的存在，并强制他方履行义务。

除通过法院外，私人不能有其他强制履行义务的方法。行政处理由于

具有效力先定的特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法

院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉。当事人不履行义

务时，行政机关可依职权执行。……行政处理具有强制执行力量是由

于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民

可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。”⑤正是

在这个意义上，世界许多国家行政机关都享有程度不同、范围不一的

行政强制执行权。“行政机关则得以本身之公权力，实现行政行为之

内容，无须藉助于民事法院之执行程序，此乃行政执行之特征所在。”

⑥但是，由行政机关自身强制执行行政决定或行政法义务，多少会引

发执行不公，侵害相对人合法权益的现象，为了有效制约行政强制权

力，除立法统一规定行政强制的条件，程序等内容外，还需将一部分

行政强制执行权交给法院。这才能从根本上限制或监督行政机关滥施

行政强制现象的发生。

（四）划分行政机关与司法机关强制执行权的理论

很多人认为，我国行政强制执行权的划分属于折衷模式，即“并

不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，

也不完全把行政执行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制执行权。

……何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执

行，须由法律法规明示。”⑦而法律法规的规定又很不统一，有的法

律规定须申请法院强制执行行政处理决定，有的法律规定行政机关强

制执行，有的法律规定要行政机关自行执行或申请强制执行，有的法

律甚至没有规定由谁执行。至于法律为什么这样规定，而不那样规定，

很难说清楚。为此，有学者提出了划分行政强制执行权的理论标准，

即：“（1）对一些专业性、技术性较强的需要强制执行的情况，法

律一般规定由各主管行政机关自行执行。如强制拘留、滞纳金、强制

收兑等等，名目很多，但此类规定只限于极少数行政机关。（2）对

一些各行政机关普遍需要的执行手段，如强制划拨，由各单行法规定

是否由行政机关行使法律没有授予的，任何行政机关都无权行使。为

了防止滥用此项权力，损害个人、组织的合法权益，国家只给了少数

几家行政机关，其他都申请人民法院强制执行。（3）个别对个人、

组织的权益关系特别重大的，法律规定也要申请人民法院强制执行，

如房屋拆迁、土地退还等。（4）凡是行政机关没有得到强制执行授

权的，一律申请人民法院强制执行。”⑧但是，这种标准仍很难掌握。

就海外理论而言，似乎存在一项划分行政执行与司法执行的相对统一

的标准，即“欧陆各国对于行为或不行为之执行，固均由行政机关自

行为之，而有关公法上金钱给付之执行，则并非由行政机关自为执行

。”⑨至于金钱给付义务由谁强制执行，各国做法又不完全一致。如

奥地利对于金钱给付义务的执行，由县政府及联邦警察官署有权选择

适用《税捐执行通则》，行使财税官署之权限，自行执行，或以债权

人之身份向法院申请强制执行。在德国，公法上金钱给付之执行，法

规未有特别规定时，以税务局为执行机关。执行标的为动产的，依

《租税通则》所规定的程序执行，如为不动产则由法院依民事强制执

行程序执行。⑩看来，把行政相对人所负的义务区分为作为、不作为

及金钱给付义务，并在此基础上划分行政强制执行机关是有一定道理

的。

值得说明的是，有些行政义务是无须执行的，故也谈不到强制执

行的问题，“如果行政处理的内容是决定或确认某种法律关系时，不

需要执行。例如任命某人为公务员，剥夺某公务员的荣誉称号、开除

某学生学籍，这些行政处理所规定的内容，根据行政处理本身就已实

现，不需要其他的执行行为。”⑾

（五）行政强制执行措施与行政强制措施、即时强制、司法强制

措施的关系

行政法理论虽然在不同意义上使用行政强制执行、行政强制措施

及即时强制概念，但实践中的区分却并不明显。特别是有关强制执行

中直接强制与即使强制，法院依行政机关申请采取的强制措施与司法

强制措施等概念之间并无明确界线。按照现在较为流行的观点，行政

强制执行是行政机关依法强制拒不履行法律规定义务的相对人履行义

务的行政行为，而行政强制措施是行政机关为了预防制止危害社会的

行为而采取的限制人身自由、财产权利使其保持一定状态的手段。行

政强制措施包括各种性质的强制措施，如强制预防、强制制止、强制

恢复、强制保全、强制执行等。行政强制执行的表现形式行政强制执

行措施只是行政强制措施的一部分。它们在前提、目的、起因、采取

机关等诸方面均存在区别。⑿行政强制措施与即时强制都属于强制执

行，不同之处在于，采取行政强制措施必须经过法定程序，而即时强

制一般都是在情况紧急时，只要符合法律规定的条件，即可采取，行

政强制措施针对的是违法的嫌疑，而即时强制则主要由于情况紧急。

⒀行政机关申请法院强制执行时法院采取的强制措施与司法强制措施

并无不同。我认为，根据性质不同将行政强制措施划分为几种是恰当

的。行政强制执行所采取的行政强制措施实为行政强制措施的一介种

类。所以法律如果仅规范行政强制执行措施而不及其余是不妥的，理

论上也应将二者视为种属关系研究。行政强制措施与即时强制也是种

属关系。因为即时强制只是行政强制措施的一种，或为制止性的，或

为保全性的，或为促使性的，或为恢复性。即时强制与行政强制执行

措施的区别在于前者是直接依据法律采取的，而行政强制执行措施则

以法定义务或行政决定确定的义务为前提。即时强制实际上不是行政

执行问题，只是由于即时行政强制措施与其他行政强制措施十分接近，

所以常放在一起规定。

二、我国行政强制执行立法及实践

我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代以后。80年代以前，

包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒

退阶段，严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得

到执行。例如，当企业不履行纳税义务时，行政机关可以直接通过行

政手段迫使企业履行。另外，对公民拒不履行行政决定的，也完全可

以通过行政命令及压力实现。所以，在当时社会条件下，不可能，也

不必要建立行政强制的法律制度。进入80年代以来，随着立法进程的

加快，有关行政强制执行的立法也逐渐增多。从立法的内容看，既有

对财产的强制执行，如对违章建筑的强制拆除，对滞纳金、罚款的扣

缴，也有对人身和行为的强制执行，如对违反治安管理的行政拘留，

违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看，立法将行政强

制执行划分两大类：

（一）行政机关自行强制执行

行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当

事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，

行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。如《治安管理处罚条例》

规定“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制

传唤。”“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接

受处罚，对抗拒执行的，强制执行。”《兵役法》第61条规定：“有

服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正，

逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。”《税收征收管

理法》第28条规定：“欠缴税款的纳税人需要出境的，应当在出境前

向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结清税款，又不提供担保

的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”《内河交通安全

管理条例》第33条规定，对于“擅自设置网具或种植水生物的，主管

机关应当责令所有人限期清除，或者强制清除。”《外国人入出境管

理法实施细则》第51条规定“本章规定的处罚，由公安机关执行。”

行政机关自行强制执行的情形除上述几种外，还包括强制遣送出境、

强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制检定、强制变卖、

强制收购等。⒁

行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义

务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以

制裁性义务的情形，这是我国立法的一种特殊现象。此外，这类行政

强制执行多以行为和人身为强制内容，相反，有关金钱给付义务的履

行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没

有此种权力。⒂

（二）申请法院强制执行

从我国行政强制执行立法可以看出，行政强制执行主体以法院为

主，以行政机关为辅。故学术界将这种制度总结为“以申请人民法院

强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制。⒃尽管也有

人对这种体制批评甚多，但目前仍是不可改变的事实。⒄纵观80年代

以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院

。例如，1983年通过的《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规

定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可

以在接到处罚通知之日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又

不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”1982年通过的《食

品卫生法》（试行）第38条也规定“对罚款的决定不履行又逾期不起

诉的，由食品卫生监督机构申请人民法院依照中华人民共和国民事诉

讼法（试行）规定的程序强制执行。”1984年通过的《森林法》第39

条规定，“当事人对林业主管部门的罚款决定不服的可以在接到罚款

通知之日起一个月内，向人民法院起诉；期满不起诉也不履行的，林业

主管部门可以申请人民法院强制执行。”《税收征收管理》第56条规

定，“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院

起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制

执行。”值得注意的是，进入90年代以来，我国很多立法一改过去在

法律责任一章交代诉权、诉期的同时规定行政机关向人民法院申请执

行的立法习惯，规定行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题，

例如1998年公布的《证券法》第11章规定了34项处罚条款，但并没有

规定行政处罚决定的执行机关和权限。这不是立法的疏忽，也并不意

味着授权行政机关可以自行强制执行。事实上它是一种约定俗成的立

法意识的反映，即凡是法律法规未授权行政机关自行强制的，均需向

法院申请强制执行。当然这种立法习惯的改变与《行政诉讼法》的规

定有直接关系。《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组

织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可

以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”就立法而言，申请

法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、

没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制执行的内容还包括“吊销

职务证书”等处罚，很明显这是立法的疏忽。按照《行政处罚法》第

6章的规定，执行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可

证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执

行。

（三）行政机关可选择的行政强制执行

除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形

外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布的

《海关法》第53条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申

请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金

没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请

人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特

例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提

下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制

执行。

三、我国行政强制执行立法及实践存在的问题

我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：

（一）缺乏统一立法

行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的

立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立

法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十

分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关

可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显

然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自

行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何

实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁

承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决

这一系列的问题，必须进行统一立法。

（二）行政强制执行制度缺少指导原则

像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规

范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制

措施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆除房屋，超过执行范围

采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施，

不分时间强制执行，错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通

过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。

（三）行政机关与法院的行政强制执行权划分不清

由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限

的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法

定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅

影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于行

政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使

得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。

更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，

法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分转贴于

不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。据报载，“有的法庭派员直

接参与抓计划生育，收缴‘超生’罚款；有的参与‘三提五统’兑现，

直接‘催粮收款’，还有的应有关部分之邀，为其收缴欠费等，个别

干警在受到阻力或指责时，甚至动用警具，违法乱施强制措施。”⒅

这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化

的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法

院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决

定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授权。

（四）行政强制执行手段不完整，程序不健全

现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度

和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政

决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例

如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行

政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有

其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。

此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为

如何执行，则找不到相应措施。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵

役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如何强制则

没有任何具体的措施和手段。再如《土地法》对违法占地的行为规定

了责令其退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不

履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执行手段。不享有自行强

制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政

决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没

收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执

行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关“联手”执行，造成

很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行

政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，

只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定

的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定

“执行难”一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。

由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以

现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难

以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关

申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。

不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯

皮”现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏

与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立

法加以解决。

四、行政强制执行立法构想

鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在诸多问题，不仅

影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民法人的合法人

身财产权利造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因

素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度相对健全的同时，

我国立法机关正在考虑建立规范行政行为的基本制度，如行政处罚、

行政许可、行政强制、行政收费等制度。行政强制执行立法需研究的

问题大致分为以下几方面。

（一）行政强制执行法的名称及适用范围

关于行政强制执行法的名称及适用范围，学术界提出了两种主要

的选择方案，一种方案是制定行政强制法，其中包括行政强制执行与

即时强制等内容：另一种方案是制定行政强制执行法，非执行性的强

制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从目前我国行政强制执行

领域及行政强制措施方面存在的问题看，单纯规范行政强制执行问题

是远远不够的。从某种意义上说，行政强制措施方面存在的问题可能

多于行政强制执行，故采用第一方案，制定一部能够规范行政强制执

行和行政强制措施的统一法律是十分必要的，当然，由于行政强制措

施的实体设定权在于特别法，所以在行政强制法中不宜将行政强制措

施作为重点。尽管行政强制措施中的主要部分，如即时强制不属于行

政执行问题，但仍有必要单列一章，作专门规定。由于行政强制执行

中的很多问题涉及法院的司法强制措施，所以，法院执行行政决定的

行为也属于该法适用范围。

（二）行政强制执行的原则

行政强制执行的原则在我国立法中是空白。理论界曾提出过四项

原则，即强制与教育相结合原则；依法强制执行原则；目的实现原则；

执行适当原则等。⒆国外行政强制执行法也有强制执行原则的规定，

如奥地利行政程序法68条第3项，行政程序法施行法第2条第1款，行

政罚法第36条第2项，瑞士联邦行政程序法都规定了比例原则。⒇德

国行政执行法也规定了适用方式适当原则和最小损害当事人和公众原

则，目的实现原则等。(21)从我国行政强制执行法的立法目的看，一

方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障

公民法人合法权益，所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以

下几项：

1、依法强制原则

行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应

取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各

单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和

程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制

必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。

2、比例原则

比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则。按照

台湾学者的解释，比例原则包括适当原则、必要原则及法益衡量原则。

适当原则为行政机关所采取的措施必须能实现行政目的或至少有助于

目的的达成并且为正确手段，即在目的手段的关系上是适当的。必要

原则又称最少侵害原则，是指当有其他同样有效且对于基本权利侵害

较少之措施可供选择时，则应选择对相对人侵害最小的措施。狭义的

比例原则指行政手段不得与所追求的目的不成比例。(22)就内容而言，

比例原则似乎涵盖了最少侵害原则、目的实现原则及社会利益与个人

利益均衡等内容。比例原则是多数国家行政强制执行立法和司法中掌

握的一项规则。如在法国，“强制执行不是行政处理执行的唯一方法，

而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。”

(23)在美国，“行政机关的简易行为，是一种例外的行政执行程序。

……这种执行方式对公民的自由和财产，带来极大的危害，所以法律

只在极有限范围内，而且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执

行方式存在。”(24)我国行政强制执行法也应规定这项原则，具体内

容包括：目的实现原则，即行政机关在强制过程中目的一旦实现，则

应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政

强制手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成的损失。

实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻

的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机

关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人

利益。

3、事先告诫原则

该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，

并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，

“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告

当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采

取强制执行措施。”(25)德国行政执行法第13条也规定，行政机关“

首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。”

(26)

4、强制与教育相结合原则

行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行转贴于

政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措

施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促

使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目

的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来，

才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。

（三）强制执行机关

行政强制执行是就相对人承担的行政义务而言的，行政强制执行

不仅限于形式意义上行政机关的强制执行，还应包括法院依照申请或

诉求针对行政义务承担人而为的强制执行。所以行政强制执行可以分

为两种执行程序及执行机关。立法机关在设定行政强制执行权对可以

考虑以下职权划分标准。

行政机关负责执行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行

为及作为或不作为等普通义务的执行。如吊销许可证、拒绝许可、责

令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除、强

制补种植被、强制履行兵役等。行政机关自身无力强制执行或在域外

执行、遇到抵抗情况下，可以请求其他机关协助执行。即时强制措施

由行政机关依法直接采取。

法院负责财产决定的执行，如罚款、没收、收费、扣押、冻结、

查封等执行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定

情形有必要就其财产采取强制措施的，应当由行政机关向法院提简易

行政诉讼，法院经审查认为无争议的，即可采取司法强制措施强制执

行，如果当事人有异议，法院须经审理确定后，决定执行与否。

（四）强制执行措施

行政强制执行措施分为行政机关的执行措施与法院的执行措施，

法院执行可准用民事诉讼法，不赘述。行政机关的执行措施可以分为

执行罚、代履行及直接强制。除非情况紧急可以省略执行罚和代执行

迳行采取直接强制外，通常情况下三种行政强制措施应按先间接后直

接，先轻后重等顺序进行。立法可以明确规定三种行政强制方法的前

提条件及实施程序与方式。

行政强制执行法除采取上述强制措施外，还可以考虑创设拒不履

行行政义务罪及对不履行行政决定者采取司法强制措施。对于涉及财

产义务，如经执行罚仍不生效，又无直接强制手段的，可以考虑由行

政机关向法院起诉，法院运用简易行政诉讼程序确定必须履行的义务，

如仍不履行，法院可采取司法拘留等强制措施。也可以判处义务人拒

不执行行政决定罪或蔑视法庭罪。由法院强迫当事人履行行政决定。

即时强制措施大多都是特别法单独规定的，行政强制执行法只须

对行政即时强制的方式、条件及救济加以规定。即使强制按方式不同

可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场所的

进入等。即时强制可以根据具体情况适用行政强制执行法原则。

（五）行政强制执行程序

首先应区分行政自行强制执行程序和法院强制执行程序。在行政

强制执行程序中，行政机关及执行人员首先应当履行表明身份和预先

告诫的义务，规定履行义务的期限和方法；其次，根据比例原则和间

接强制优于直接强制的原则，选择不同的执行方式，然后根据每种执

行方式的要求和条件予以执行；采取直接强制的，必须按照比例原则

选择恰当的执行时间进行。如不得在夜间、节假日进行。义务人在行

政强制中反抗的，行政机关可以采取强力，或请求公安机关协助执行，

费用由提出请求的机关承担。

行政机关向法院提起诉讼由法院执行行政决定的程序应以行政行

为已设定某项涉及相对人财产权的义务为前提，当相对人拒不履行交

付财产的义务时，如拒不交纳执行罚、罚款、没收的财物（动产、不

动产），拒不交纳税费时，可由行政机关发出预先告诫，仍不履行义

务的，行政机关可直接向所在地法院提起诉讼，由法院适用特殊的简

易程序审理此案对行政决定的合法性及当事人拒不履行义务的事实是

否成立加以审查。然后，作出执行的裁定，如当事人仍不执行的，法

院可以采取包括司法拘留、罚款在内的司法强制措施。上述措施仍不

奏效的，法院可以考虑根据行政机关或检察院的起诉追究当事人拒不

执行判决裁定罪的刑事责任。法院在受理行政机关因执行提起的诉讼

后，可以根据情况和当事人要求采取查封、扣押变卖、拍卖及停止行

政行为执行等强制措施。

（六）法律责任与救济

行政强制执行有可能造成公民法人人身财产权利重大损害，故分

清执行权限，严格行政机关与法院的责任，并为不当侵害提供有效救

济是关键的一环。凡行政机关采取强制措施造成损害的，行政机关必

须承担责任，受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。凡行政机关

起诉至法院由法院采取强制措施的，应由法院负责，对法院作出的执

行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉，对法院采取的司法强制措施

可以申请异议。对法院违法采取强制措施或执行措施造成损害的，受

害人有权依法请求国家赔偿。

①应松年，《论行政强制执行》，载于《中国法学》1998年第3

期。

②关于行政强制执行的定义，具有代表性的理论观点有：“行政

强制执行是指个人、组织不履行法律规定的义务，行政机关依法强制

其履行义务的行政行为。”（罗豪才主编：《行政法学》，中国政法

大学出版社1996年10月，第198页）：“行政强制执行是指国家机关

为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行，对不

履行行政机关所课义务的管理相对人，依法采取强制性措施，迫使其

履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度。”（李江等著，

《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第2页）“行政强制

执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的

人民、法人或其他组织履行其义务的行为。”（罗豪才主编：《中国

行政法讲义》，人民法院出版社1991年出版，第139页。）“行政强

制执行，可简称行政执行或行政强制，是指相对人负有法定义务，拒

不履行，由行政机关依法采取强制措施，迫使其履行义务或者由他人

代为履行以达到同样目的的具体行政行为。”（王连昌主编：《行政

法学》，中国政法大学出版社1994年版，第225页。）

③德国行政法学者Otto Mayer认为行政权依发动之命令，原则上

即应包括强制执行力转引自应松年：《论行政强制执行》，载《中国

法学》1998年3期。从日本传统的行政国家思想分析，行政上的义务

强制一贯是应该由行政权自身实施的，而为实现行政的目的，行政权

借助于司法权的帮助，被认为是根本有悖于情理的。引自杨建顺：

《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第488页。

④李江等人：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第

17页。

⑤王名扬：《法国行政法》1998年版，第174页。

⑥吴庚：《行政法之理论与实用》，1998年增订四版，第442页。

⑦《行政审判疑难问题新论》，人民法院出版社1996年版，第446

页。

⑧罗豪才前引书，第206页。

⑨参见吴庚关前引书，第447页。

⑩参见《德国行政执行法》第5条，第40条规定。

⑾王名扬前引书，第173页。

⑿参见罗豪才前引书，第200-201页。

⒀参见应松年前引文。

⒁罗豪才前引书，第203-205页。

⒂现行法律、法规授予公安、税务、海关、审计、外汇管理、工

商管理等少数行政机关享有财产权方面的直接行政强制执行权。参见

李江等人著《行政强制执行概论》，第20页。

⒃参见应松年：《论行政强制执行》。载于《中国法学》1998年

第3期。

⒄参见张淑芳：《行政强制与行政处罚关于若干问题探讨》，载

于《中国法学》1999年第3期。

⒅李智华：《严禁法院越权行为使政府职能》，载于《人民法院

报》，1998年3月19日。

权的大趋势，在目前我国行政机关林立，自行执行力量极不均衡