行政单位建设项目管理范文

导语：如何才能写好一篇行政单位建设项目管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：行政事业单位；建设项目；财务管理 

一、前言 

行政事业单位在社会中履行一定的执法功能和监督管理职责，随着我国社会的不断发展，行政事业单位的管理体制正不断的进行改革，这些改革措施也对事业单位建设项目的财务管理工作提出了更高的要求。 

二、行政事业单位建设项目财务管理核算的重点及依据 

（一）项目核算应注意的重点事项 

当前，行政事业单位的财务核算中心主要负责资金支付和会计核算工作。在财务管理工作中，相关工作人员应当根据实际情况转变以往的财务核算中心的职能，加强对财务支出资金的管理，建立起一套完整的财务管理体系，加强支出管理制度的执行，使得支出管理工作具备记账核算、预算执行信息反馈和控制职能，促进行政事业单位核算中心由原先的核算型向着管理型的方向转变。对行政事业单位中各个部门的预算情况进行严格的核对，对预算资金支付的事前控制做进一步的加强，对各个单位的资金使用进展进行严格的监控。做到对单位各个部门的预算指标进行即时的控制，杜绝事业单位中超过预算指标花费的情况发生。 

（二）项目核算的基本依据 

行政事业单位应当根据法律制度建立起来合乎单位实际情况的项目核算管理制度，使得项目核算工作有法可依，工作人员在工作过程中有章可循。对预算工作进行严格的控制，提高预算资金的准确度。禁止超出实际情况的额度预算。建立起来明确的支付体系制度，对项目工程款项的入账、支出情况进行严格的登记。按照制度要求严格的执行工程款项拨付工作。按照相关规定的要求积极办理工程竣工财务决算，建立规范化、制度化的决算审计及决算批复程序。 

三、提高行政事业单位建设项目财务管理的措施 

（一）提高财务管理人员素质 

行政事业单位的财务管理工作归根结底是要依靠财务管理人员来执行的。所以财务管理工作人员的素质高低对行政事业单位的财务管理工作质量影响很大。所以，行政事业单位的领导应当正确的认识到财务管理工作的重要性，对财务管理人员进行定期培训并进行考核，将财务管理人员的财务培训考核成绩同薪资挂钩，以此敦促事业单位财务管理人员不断的学习财务管理知识，提高自身的财务管理知识和能力。另外，事业单位财务管理人员也应当树立起来终身学习的理念，转变自己的服务意识。 

（二）建立完善的内部控制制度 

行政事业单位要加强自身的财务管理工作，首先应当建立并完善工程项目的内部控制制度，从内部控制措施上防范可能出现的财务管理问题。具体做法是：完善工程项目的内部控制制度，比如工程建设项目的概预算工作等。加强建设项目的招标控制工作，确保招标工作的公开化和清晰化。加强项目工程质量检测和管理制度的建设，确保工程项目的质量。将内部控制项目和职责限定到人，严格执行行政事业单位的内部控制制度，确保工程项目能够依法规范、保质保量的进行。具体来说，完善的内部控制制度主要可以分为以下几个方面： 

第一、对项目工程预算方面的强化。建设方应当严格按照项目工程法律法规的规定，组织技术、工程、规划等部门的专家对项目工程的可行性报告以及项目工程概预算报告进行准确的评估和论证。组织相应的工作人员对项目工程进行年度化的概预算评估，在编制预算评估报告的时候应当对工程资金进行统筹安排，对工程项目大小进行科学合理的设计，确保建设项目资金来源的合法性。工程概预算工作是控制工程项目的重要手段，所以有关管理人员应当将工程概预算尽可能的进行细化。 

第二、严格执行招投标以及审查制度。行政事业单位应当对工程的勘察、设计、建设等有关的设备、材料等进行招投标。在招投标过程中切实做到公开、公正、平等竞争的工作原则。行政事业单位的工作人员应当积极的参加到工程项目的招投标工作中，从自身财务专业的角度对招投标过程中合同的签订等工作进行严格的审查。 

第三、对工程造价的审查。施工单位应当严格按照审批的施工图中对工程规模大小、建设标准和建设质量、工期等的要求进行施工，对建设过程中的施工图纸设计变更签证、施工现场的施工记录和工程验收签证等的真实性和完整性进行严格的检查。对施工过程中所使用的原材料价格进行市场调研，确保原材料的质量和价格不掺入任何水分。 

（三）做好项目财务决算工作 

做好项目财务的决算工作，主要是依靠以下几个方面进行：第一、设计规范的会计账簿，不能将行政事业单位账务和工程项目进行混算。第二、缩短项目竣工基建项目的挂账时间，及时的对竣工项目进行决算。将资金分配和项目决算过程严格的控制起来。 

四、建设项目跟踪审计遵循的原则及重点 

（一）建设项目跟踪审计遵循的原则 

建设项目的跟踪审计就是将整个工程项目的整体划分成几个阶段，这样一来审计人员才能够方便、快捷的开展审计工作。审计人员对工程项目建设中各个建设阶段的合法性、真实性等进行严格的审计，并提出相应的意见来规范整个项目的建设过程。建设项目跟踪审计应当遵循以下几个原则：第一、审计目标和建设目标的高度一致性。审计工作应当紧紧围绕建设项目来进行，达到建设项目“真实、合法、效益”的根本目的。审计工作应当首先保证审计的客观性和科学性，将审计工作与项目管理工作有机的结合起来，但是二者之间在权限上不能越位。第二、将投资控制作为建设项目跟踪审计的主线来抓。建设项目跟踪审计工作应当以投资控制为主线，注重其中的经济效益。重视投资项目的经济性，对能够影响到工程效益的图纸设计，施工方法和施工原材料、施工机械设备等进行合理的规划和使用，在保证工程质量的前提条件下最大化的提升工程的投资效益。第三、技术同经济的联合。在控制工程造价的主要手段中，技术同经济的结合是其中最为有效的一种。管理人员应当处理好先进技术手段通过经济效益之间的关心，努力找到经济效益同技术的最佳结合点。四、重要性和可能性之间的结合。审计对工程项目的管理和监督不能完全涵盖工程项目的所有方面。所以，项目负责人应当充分认识到项目可行性决策研究对项目工程造价的影响，由于决策多由领导层来进行，所以对决策效果进行事前预测和事后评价均不太现实。 

（二）建设项目跟踪审计的重点 

建设项目跟踪审计的重点有：第一、设计方案审计。设计方案对工程造价的影响是巨大的，图纸设计的是否科学合理直接形象到工程施工的可行性。所以其重要性可见一斑。第二、招投标审计。规范化的招投标过程对项目工程建设的质量有着决定性的影响。所以加强对招投标工作的重视程度是跟踪审计工作的重点。 

五、总结 

文章对行政事业单位建设项目的财务管理进行了讨论，总之，提高行政事业单位的财务管理能力，对国民经济和基础建设的稳步发展起着重要的作用。行政事业单位应当从源头抓起，树立起正确的财务管理观念，建立并落实科学的财务管理制度。（作者单位：乌鲁木齐市市容环卫运行监管中心） 

参考文献： 

[1]俞军明.刍议行政事业单位建设项目的财务管理和控制[J]，工作研究，2014，（02）：35-37. 

[2]毛凌华.行政事业单位基本建设项目财务管理与项目核算刍议[J]，财务审计，2013，（02）：63-64. 

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关键词：政府投资项目；绩效评估；工程项目管理

中图分类号：TL372 文献标识码： A

引言

当前，随着我国经济社会的快速发展，政府不断加大投资力度与投资低效的矛盾日益突出。20世纪90年代末，为加强政府投资工程财政支出管理、提高财政资金利用有效性，财政投资评审概念正式提出。财政部门出台了财政投资评审对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效。2008年11月，时任总理提出“审计机关要对政府投资项目进行全过程跟踪审计，全过程审计比事后监督更重要，要把问题发现在前面”。随后，审计部门出台了跟踪审计对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析和评价和绩效审计对政府及其各隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。为加强和改进政府投资项目的管理，提高政府投资决策水平和投资效益，十二五规划纲要提出各级政府投资管理部门要健全政府投资项目后评价制度。发展计划部门项目后评价对照项目可行性研究报告及审批文件的主要内容，与项目建成后

所达到的实际效果进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训，提出相应对策建议。

基于以上分析不难看出，各级各部门政府在促进建筑业管理能力提高、推动投资管理水平提升、增强社会透明度、完善投资政策和发展规划方面勇于创新，不断尝试，为政府投资项目全过程全方位的监管做出了卓越贡献。就项目过程而言，既有从项目立项到竣工交付各阶段均进行监督的跟踪审计，项目运营后评价制度总结经验教训，及时反馈信息以便提高未来管理水平。就评价内容而言，既有针对财政资金使用情况的财政投资评审，也有针对项目经济性、效率性、效果性的绩效审计。然而，政府投资工程项目投资数额大，涉及面广，关系人民群众切身利益，现有制度很难完备的覆盖政府投资工程的方方面面，尤其有关于政府投资工程项目管理的监督与评价方面仍几近空白。

为提高我国建筑业项目管理水平，填补政府投资工程项目管理监督评价方面的空白，本文主要围绕某工程项目的相关理论和实践展开，针对现行政府投资项目绩效评估工作中存在的问题，提出相关意见和建议，为政府投资项目绩效评估工作提供参考。

一、项目概况

该项目基地三面由城市道路围绕，规划用地面积16650m2，其中公共绿地广

场用地为4700 m2。整个项目由三栋建筑组成，主楼18层，裙楼7层，附楼5层，项目投资总额3.34亿元。

该项目主要功能是安排为当地居民日常生活服务的各相关配套设施，其中包括行政办公、派出所、卫生站、邮政与银行网点、图书阅览、娱乐健身、室内球类活动等场地类文化体育实施、便民型商业设施等。

二、评估依据

绩效评估情况分析主要依据：

《中华人民共和国建筑法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《招标投标法》、《政府投资建设项目监督管理办法》、《政府投资建设项目跟踪审计实施办法（试行）》等法律、法规及规范性文件；某项目建设单位、勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位等相关单位招投标文件、合同、图纸、变更、签证及相关会议纪要及文件；工程实施其他相关性资料。

三、评估组织、范围及程序

（一）绩效评估组织。

该项目绩效评估由来自企业的注册造价师、注册监理工程师、注册建造师等专业技术人员和高校教授、副教授等联合组织实施，共同协商进行科学评估。

（二）绩效评估范围。

该项目绩效评估涉及到建设主体有，建设单位、勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位等相关单位的建设项目全生命周期项目管理活动。

（三）绩效评估程序。

1.前期准备。

该项目是根据有关部门的部署和安排确定政府投资项目为评估对象的。重点评估由评估工作组实施，工作组成员由经验丰富的学者、企业家、工程师组成。

2.组织实施。

绩效评估工作组采用实地调研、询问、复核等方式对该项目的建设决策、实施、运营等阶段进行详实的资料收集和数据采集。同时绩效评估工作组依据所掌握的资料，进行分类、整理、分析和反复研究之后形成了本研究报告。

3.完成报告。

该项目的绩效评估报告工作组共同研究所得出的实施性报告，报送有关部门审核评估。

四、评估的主要问题

（一）管理力量薄弱，投资控制力不强

该项目在实施过程中，，由于建设单位在整个建设周期内管理层人员变动频繁，缺乏专门的工程建设指挥中心及专业技术人员，投资控制风险较大。该工程原立项批文投资控制额约1亿元，后经过不断追加投资，最后竣工审定价为3.34亿元，超额234%。主要分项工程的工程造价分析数据如表1。

表1 主要分项工程的工程造价分析数据

通过以上表增量我们不难发现桩基及基坑支护、空调工程、幕墙工程增量均超500万元以上，其余均超50万元以上。主要原因是由于项目建设过程中主楼

1幢原设计15层增加至18层，高度由57m增加到64m，3幢由4层增加至5层，建筑面积增加6929m2，增加施工费646.11万元，设计费51.97万元；由于地铁的规划建设，项目大楼拟将预制桩基础设计方案变更为非挤土的钻孔灌注桩基础设计方案；装修过程中功能需求的变化等原因造成的。

（二）项目规划不足，进度控制不严

该项目缺乏科学合理的中长期发展计划，为满足社区中长期发展的需要，在项目设施过程中重新增加楼层高度，开工后改变设计方案，重新办理工程开工所需手续及文件，导致工程出现过停工。再者规划设计时未考虑车库的建设规模、空调通风管道的改造、职工食堂的建设等需求的变化，也导致工期的拖延，进度控制不严。

（三）部分设计存在缺陷，导致了较大损失

项目的设计单位缺乏监督管理机构，设计图纸未实行双院审查制，导致部分设计尚存在缺陷，施工过程中变更较多，造成了一些隐患和不必要的损失。

1.设计深度不够，导致损失浪费

设计往往容易出现设计深度不够，施工过程中只能靠设计变更来满足业主

的要求，致使业主追加投资，出现损失浪费现象严重。

例如，主楼1#根据电梯间吊顶设计变更需要，面积增加569.28m2，增加投资20.54万元；楼梯前室部位增加石膏板吊顶362.44m2；2-18层走道窗户及顶层南面楼梯处增设窗帘盒等设计变更。

附楼2#楼吊顶高度确定后，每层墙面安装（强电、弱电、消防）管线不够高，需开槽做至吊顶上面，导致已完成石膏板腻子墙面、砖墙腻子墙面开槽安装后恢复增加投资。还有一层区域原安装的消火栓箱因该区域已改为配电房需要迁移，造成了一定程度上的浪费。

2.各专业设计间沟通不足，增大投资风险

由于土建工程、装修工程、智能化工程、绿化工程等工程项目是由于不同设计单位承担的，导致各专业设计单位及设计单位内部专业设计之间出现上一道工序与下一道工序发生碰撞情况较多，设计变更签证经常发生，致使建设单位追加投资，造成不必要的浪费。

（四）监管不力，责任意识薄弱

该项目监理单位管理混乱，监管不力，责任意识薄弱，不能很好的为业主服务，致使桩基工程结束后出现过更换监理单位的现象，耽误工程的正常施工。

监理单位未尽到审核责任，对业主的投资控制不严，存在施工单位多报工程量、高报单价、重复计价的情况，由于，造成多计工程、材料等结算价款2976.97万元，过程中还核减工程价款1161.16万元。

五、评估建议

（一）进一步研究和完善政府投资项目建设管理体制，加快形成各部门之间的合作行政手段。

1.加快推进项目管理体制建设，杜绝盲目投资

项目的建议一定要建立科学合理的中长期发展规划，在项目建设过程中杜绝不必要的变更签证，严格控制投资风险。要充分考虑建设方的需求，综合考虑项目的社会效益、经济效益、环境效益、可持续效益、对象满意度等方面的调研、论证，本着节约资源、节省资金、降低运营成本等经济与资源因素进行项目规划和建设。制定有效的措施控制投资成本，避免不必要的损失。

2.建立合作行政手段，促进项目高效运转

事实证明，政府投资项目可以通过推行合作行政来实现资源的有效配置，特别是像街道、社区等基层行政单位的建设项目专业管理人员缺乏、人员临时上阵等现象极易发生。这就需要各部门之间沟通协调一致，实现资源优劣互补，避免出现“拍脑袋”工程，盲目追加投资。

（二）加强政府投资项目设计审查，进一步完善和提高设计质量。

政府投资项目可推行“两院制”设计审查制度，监督设计，促进设计质量的提高，并以经济为杠杆，加大对设计失误的处理力度，较少不必要的损失浪费。同时，在确定设计方案后还应多次论证，同一项目不同设计单位之间、设计单位内部之间都应加强沟通，避免施工过程中出现碰撞、设计不足等情况的出现。

（三）加强工程造价管理，提高资金使用效率。

工程建设应该严格控制工程造价，关注全方位成本控制，控制建设规模，压缩管理费支出，鼓励采用经过充分论证后的新能源、新技术、新工艺的方案，节约资金。加强各工程造价方的监督管理，如建设单位可加强监理单位控制投资造价的监管，使其发挥最大效益。

结束语

工程管理过程中将绩效贯穿于整个项目的评估过程中，更有利于发现问题指导后续项目。一方面基于建设项目的全生命周期角度，关注项目管理的规范性、效率性，以及项目的效益性。大型公共建设项目由于涉及多主体、多阶段的博弈，致使管理难度空前的加大，也就迫使我们改变思路，从绩效评估的角度发现问题，为其他建设项目提供难得的管理经验。另一方面绩效评估报告的可操作性需要复实践，方能不断完善。绩效评估报告作为一项成果性文件应与建设单位的需求紧密联系，反复实践，方能发挥最大作用，结论也不能随意拔高，防范评价风险。

参考文献：

[1]韩海峰.政府投资项目绩效评价研究[D].北京.首都经济贸易大学，2014，3.

[2]王春飞.政府投资项目绩效的审计研究[D].青岛.中国海洋大学，2008，06.

[3]赵爱玲，李顺凤.基层政府投资项目绩效审计评价指标体系研究 [J].审计观察，2014，05.

[4]钱水祥，金利江.基于绍兴实践的跟踪审计组织管理探析[J].审计研究，2011：17-20.

[5]李继成，李洪成等.投资建设项目后评价方法及发展进程综述[J].吐哈油气，2007，3（12）：85-91.

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关键词： 河道管理；问题；措施

中图分类号： TV85 文献标识码：A

1管理工作面临的弊端

1. 1 政事不分、企事不分， 定性不明

河道管理的基层单位有部分的行政执法能力以及对堤防的管理能力，提供的是一种公共服务，公众是公共服务购买人，公众通过直接付费或者缴税等方式进行购买。但是公共服务本身有一定的缺陷，比如自然垄断，因此公共服务应该通过政府来有效提供。但是这并不代表着对人财物高度集中统一管理体制的必要及高效。假如政府能够将提供服务以及生产服务工作集合，就会导致行政垄断以及效率低下或者市场分割等很多问题。在具体的管理中，这两种智能的实现基础不一样，而且实现的方法也存在很大差别，如果把两者结合到一起实行统一管理模式，那么就会导致出现政事不分以及事企不分等问题，导致管理单位失去自我发展的动力。要想确保河道运行安全，首先就要做好河道的养护工作。养护工作是一项消耗人力以及物力的活动，我们发现虽然是政府提供，但是通过市场提供生产活动效率会更高。当前，此项工作是全权由河道管理单位负责的，没有具体责任，没有有效地考核指标。由于事企不分明导致事业经费严重不足，最终影响养护工作的开展，影响到河道的安全问题，就更谈不上企业的发展了。

1.2重建轻管， 管理粗放

由于项目法人和管理法人的身份以及职责不明确，导致出现过分的重视建设、轻视管理的现象发生，同时还导致工程建设和管理不一致。由于管理工作多是在基层开展，中央单位在投资的时候不能有效的考虑到配套的管理项目上，导致管理资金不充足，管理责任不明确。很多地方单位甚至不愿出配套的建设资金，更不愿管理资金问题。基层单位只有管理的要求以及责任，但是没有权利决定投资。很多时候都是，项目完工后，投资就紧接着结束。面对新的管理，不论是资金还是设施都不具备，这就导致了工程管理工作难以开展到位，设备出现严重的老化现象。很容易出现极端现象，比如放松管理或者为了应付资金压力大力发展经济，通过掌握的资源，进行违章活动。给我国的经济以及社会带来严重经济损失，严重地影响到工程的长远发展。

1.3机制僵化， 效率低下

基层单位经费主要来自于上级，而且上级还指导业务、任命领导、安排人员。多是沿用行政的可曾管理制度，只行使行政单位的权责，却没有行政单位的称号。有着事业单位的称号却没有事业单位的实际经营权利，不存在独立的法人，没有合理的创新机制，严重的影响了员工发挥潜能。基层单位没有明确定性，分不清是事业单位还是企业单位，不仅没有提升效率，提高管理的动力，也没有对支出的有效控制力，导致事业单位过分依赖政府。政府在拨款方面面临很大的压力，如果全额会带来严重的经济负担，如果差额又会导致管理费用不足的现象。管理工作的意义使得管理部门承受多方面的压力，一是来自政府和社会、经济和政治的压力，二是公共价值和组织内部稳定方面的压力。由于河道管理机制存在问题，经费在形成以及补偿方面存在很多问题，严重的影响到工程的管理以及维护，导致河道无法实现基本功能。

2 河道管理体制障碍分析

2. 1 利益分化导致河道利用保护不足

众所周知，河道的管理工作涉及到多个单位，每个单位之间既有共同利益存在，同时也有各种的利益。正是由于这些利益的存在导致利益主体不断竞争，导致出现稳定或者不稳定平衡现象。由于存在严重的利益分化现象，无形影响工作开展。 在河道管理体制中， 管理主体主要有中央行政机关、国家水行政主管部门、流域管理机构、区域行政部门。各部门之间存在不同的利益问题，因此很容易出现区域和区域间、区域和流域间等多重部门的竞争。因为都体现社会的整体价值，在一定程度上存在利益一致性。

2.2河道管理中公共政策执行的困难

作为掌管公共事务的公共部门， 必须依据公共权力进行决策， 运用公共资源。掌握公共权力是公共部门提供公共服务的前提， 但是公共权力高度集中又会产生资源浪费， 效率低下的问题。这是多年行政体制改革致力解决的问题。在河道管理中公共权利高度集中带来的问题至今仍然普遍存在。有权无责、有职无权， 责任与权力、收益与风险等权力结构的不合理， 抑止了组织内个人的创造力和能动性。

2. 3河道管理单位缺乏活力

目前的人事制度存在很多问题，其中最显著的体现是用人机制以及淘汰机制出现的问题。用人机制具体的体现是，虽然目前有很好的标准，但是在具体的选拨干部过程中仍存在考核方法以及标准上的随意性，这种问题不仅会出现用人不公现象，而且由于形式合理在一定程度上掩盖了不公平现象。淘汰机制上，存在可上不可下的问题，缺乏竞争压力。监督机制的弊端使个别干部走上岗位后，不能有效的面对利益，最终导致组织在活力、创造力以及竞争力等方面不断下降。

3 基层河道管理体制改革的主要措施

3. 1 分离职能， 合理定性

根据河道管理的要求， 分离管理、经营与服务职能， 将组织目标合理分解， 根据分解的目标进行工作分析、岗位分析、人员任职要求分析。对单位、科室及每个岗位都要确定职责权限、确定条块关系、确定机构岗位、确定经费渠道与编制、确定人员结构。

3. 2 全面推进人事制度改革

全面推行聘用制度。建立和推进事业单位人员聘用制度， 要贯彻党的干部路线， 坚持党管干部原则； 坚持尊重知识，尊重人才方针， 树立人才资源是第一资源的观念； 坚持平等自愿、协商一致的原则； 坚持公开、平等、竞争、择优的原则； 坚持走群众路线， 保证职工的参与权、知情权和监督权。

3. 3 改革管理方式， 推行管养分离

要打破传统模式的弊端，通过运用政府以及市场两种方法实现资源优化配置。在宏观层面上，要加大集中控制力度，确保政令一致；在微观层面上，要下放权利，实施绩效管理方法。在贯彻整体战略目标的基础上， 强化滚动预算工作，要确保绩效目标长期连贯，在做好内部分析工作后， 把政府为主体的管理职责和以市场为主要成分的养护功能分开，确保管理以及养护机构、经费以及人员分离。

参考文献

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扶贫大攻坚，交通要先行，是夯实转型跨越发展基础的客观需要。目前镇远县有110个行政村，44个贫困村，这些地区贫困的原因很大程度上与交通不便有关，所以交通是发展的“主动脉”和“加速器”，是加快扶贫攻坚的“大通道”。只有形成了国、省、县、乡、村联通的强大交通网，才能真正发挥好交通助脱贫的作用，也才能确保“黔货出山”的高效、便捷。

一、全县公路基本情况

我县辖12个乡镇，119个村级行政单位，到2010年底，已实现100%的乡（镇）通油路，100%的建制村通公路，另有29个建制村、居委会实现通畅，建制村通畅率仅为24.3%。2014年底，县境内公路总里程1743.7公里。

二、交通事业对我县经济、社会发展所起的积极作用

1.交通促进了我县的经济发展

交通让我县充分融入全国的经济结构调整、产业升级的过程中，交通让旅游资源得到充分发掘，让旅游资源优势最大化的转变为经济优势，把坐在旅游金山而没有饭吃变成过去时，通过游客口口相传，提高了知名度和美誉度，游客数量和旅游收入逐年增长。

2.提供了大量的就业岗位

交通项目的建设需要大量的脑力和体力劳动者，从而创造了相应的就业岗位，交通建设项目能让我县的部分劳动者在家门口实现就业，通过就业获得相应的报酬，过上有体面的生活。

3.强化了人民群众对党和国家的凝聚力

公路通畅了，为各项社会事业发展创造了条件，人民群众能从发展中第一时间获得信息资源，减少了因信息资源的不对等而输在起跑线上的情况发生，同时人民群众也从发展变化当中得到了实惠，享受到了经济、社会发展的成果，增强了干事创业的信心和决心。人民群众物质生活富足了，精神生活健康了，党和国家的凝聚力更强了。

三、通村油（水泥）路规划及建设情况

1.通村公路规划

按交通运输部相关规定，通村公路是指乡（镇）通往建制村或干线公路就近连接到建制村的公路，一般应通到村委会驻地或村小学，村中的到组、进寨、到户路不属于通村公路；一个建制村只能有一条公路申报通村油（水泥）路项目，即“一村一路”的原则。

2.项目建设情况

2011-2014年，建成通村油（水泥）路382.8公里，完成投资23221.6万元（其中中央车购税补助17670.5万元），新增36个建制村通畅，建制村通畅累计达65个，通畅率54.6%，2014年，尚寨、报京两乡建制村通畅率达100%，率先实现村村通油路。并提交省、州交（竣）工验收。

四、农村公路三年会战工作安排情况

按省委、省政府工作部署，自2015年9月至2017年12月，在全省开展农村公路建设三年会战，我县为确保农村公路三年会战顺利推进，制订了《镇远县农村公路建设三年会战实施方案》。将全面实现4个百分之百目标，即建制村通畅率达100%、建制村通客运率达100%、农村公路列养率达100%、重点路段安全隐患治理率达100%。

五、通村油（水泥）路建设存在的问题

1.工程建设项目资金筹措难

因县级财力紧张，工程建设项目配套资金以及提前实施项目贷款贴息资金、征地拆迁资金等难以筹措到位。

2.工程建设协调工作难

通村公路建设占用田、土、拆迁不予补偿，依靠乡镇组织村、组由村民自愿调剂解决，同时砂石料场和运输车辆矛盾纠纷协调难度较大。

3.村公路养护资金严重不足

农村公路养护体制进行改革后，小修保养经费主要由县级财政承担。因财力困难，解决日常小修保养经费都比较困难，如遇灾害更难及时解决恢复资金。村民爱路护路意识差，没有真正形成“县道县管、乡道l管、村道村管”的管理体制。

4.编制少，工程技术人员匮乏

受编制所限，县交通运输局机关编制仅9人，综合计划股无编制人员，各乡镇站点只有1-2人，而农村公路工程建设取消社会监理，加上开通农村客运后，交通运输局及乡镇的工作任务将成倍增长，目前人员不能适应当前交通建设迅猛发展的需求。

六、针对问题的几点建议

1.落实机构人员

州、县（市、区）要强化公路管理、运输管理、行政执法队伍建设，建立乡镇交通运输管理站，隶属于乡镇正股级机构，县（市、区）交通运输局负责行业监管和指导。按照每30公里不低于1人配置乡镇农村公路专职管理人员，全州应配备乡镇农村公路养护人员640人，目前已配备214人，还需配备426人，剩余人员426人应在2017年底全部配备到位。

2.确保资金投入

一是农村公路建设资金，三年会战2015-2017年共计投入64亿元，其中“十三五”可争取国家补助57亿元，州、县（市、区）自筹7亿元。拟争取国家补助的57亿元预计2016-2017年可到位24亿元，另33亿元还需由地方先筹集，2018-2020年国家补助资金到位后偿还。二是农村公路养护资金，省交通运输厅按照县道7000元/公里・年、乡道3500元/公里・年、村道1000元/公里・年的标准落实养护资金（具体按照各县市农村公路养护里程比例进行分配）。

3.加强部门联动

围绕规划设计、征地拆迁、资金筹措、材料供应、施工管理等关键环节，明确交、发改、财政、国土、水利、林业等部门的职责职能，其中，交通部门具体负责项目实施监管，发改部门负责项目前期审批，财政部门负责项目资金筹集及监管，国土部门负责协调解决用地指标，水利部门负责统筹水利项目及资金用于公路绿化建设。

4.加强项目管理

本着对国家、对人民、对历史高度负责的态度，严格落实质量管理各项制度，建立健全质量管理责任体系，强化建设质量、进度、资金、安全管理，全面落实农村公路“六个同步”要求和“刚性”质量问责制，做到严格工序检查、严格过程监督、严格竣工验收，确保建成优质工程、放心工程、群众满意工程。

5.加大改革力度

积极推动与中央建筑企业的合作，以农村公路“建养一体化”服务采购模式加快农村公路建设。坚持“政府主导、分级负责、以县为主、群管群养”，深入推进农村公路管理养护体制改革，探索多元化分级管理养护模式，推行县乡公路管养分离和市场化养护制度，实现有路必养、养必优良，有路必管、管必到位。

篇5

[关键词] 财政支出 交通管理 集中支付

一、研究背景

改革开放以来，中国的财政体制进行了重大的改革，目前以部门预算制度、政府采购制度和国库集中支付制度为核心的三项基础性的管理改革试点工作正在进行，三项改革是紧密联系在一起的，是互为条件，相辅相成的，只有并驾齐驱，财政支出管理体制改革才能快速前进。这将是一次非常深刻的改革，它涉及到预算观念、预算体制和预算管理方式的改变，是对传统预算管理体制的一次革命。前一段时期，改革的重点集中在财政收入方面，这一段时期，改革重点将转移到财政支出管理方面上来。

根据国务院《财政国库管理制度改革方案》的要求，在“十五”期间全面推行以国库单一账户体系为基础，财政资金缴、拨，以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。这是我国财政收支和预算执行管理制度的重大改革。自2000年起，我国开始编制部门预算，但是想解决预算管理中存在的种种问题，光有好的预算，还不能确保资金的使用不出岔子，还应有盯得住、管得了的手段。要从根本上解决问题，还得再造一套机制。按照市场经济国家的普遍做法，推行国库集中支付制度势在必行。国库集中支付制度是将财政所有的财政性资金集中在国库或国库指定的银行开设账户，所有的财政支出均通过这一单一账户进行拨付。国库集中支付制度的基本思路是：改变资金管理方式，改变资金收入和支付方式。国库集中支付制度，是指所有行政事业单位只设一个财政国库账户，记录所有收入与支出。它是我国财政收支管理制度和预算执行管理制度的一次重大变革。通过实施国库集中支付制度，加强预算监督，能够加速预算资金周转、提高资金使用效率、防止预算资金改变预定用途、加强财政政策的宏观调控和实施力，有利于加强财政支出管理，减少国债发行，优化预算编制，促进国有资产核算。

无疑，国库集中支付制度是一种先进的财政国库管理制度，我们理应推行。但交通行业有其与其他部门不同的特点，无论是交通运输业还是交通基础设施建设，有其一体性、连续性、关联性，对资金管理和使用的要求也有别于其他部门，如何适应财政国库管理体制改革，制定出有利于交通行业发展的改革方案，是交通行业面临的一件十分重要且亟需研究解决的大事。

二、研究目的

交通作为国民经济发展的基础设施，处于举足轻重的地位。其健康发展与建设在很大程度上关系到社会主义市场经济发展的成败。本课题就是针对国库集中支付制度改革势在必行的形势，通过分析国外国库集中支付制度的一般做法，比较我国与外国财政资金支付管理制度的差距，研究交通行业的本质属性和业务特点及相应的资金来源与资金支出的关系，为交通行业实行国库集中支付应不同于其他部门及地方同类预算单位提供理论和事实依据，确定交通行业纳入国库集中支付的范围，并设计适合交通行业的具体的支付方案，从而有利于我国交通事业的发展。

三、 国外财政国库集中支付模式分析

国库集中支付制度在国外称为国库单一账户制度（treasury single account——tsa），即将所有的政策性财政资金的收付全部集中到国库单一账户，所有财政收入都纳入国库单一账户，所有财政支出都从国库单一账户中开支，从而实现对财政资金的流向、流量的全程控制。体现在支付制度方面就是各国普遍采用的国库集中支付制度。支付的过程为：根据支出部门开出的购买商品或支付劳动费的支付凭证或由国库部门签发的支票，经有关部门审核无误后，通过银行同业资金清算系统或政府支出信息管理系统，从中央银行的国库单一账户划拨资金。

（一）各国国库集中支付模式之比较

通过对以上各国国库集中支付模式的介绍，可以看出，市场经济发达国家在收缴方式上普遍采用直接缴库，在支出方式上一般采用财政直接支付，只是在管理机构、账户设置、资金范围的界定等方面有细节上的差异，其比较分析如下：

国家

名称

管理机构

名称

账户设置

收缴方式

（主要指税收）

支出方式

纳入国库集中收付的资金范围

法国

经济财政部

公共会计司

国库单一账户、

国库分类账户

纳税人直接申报，以支票形式缴税

财政直接支付（控制实际支出资金）

所有政府现金资源（包括税收和其他预算内外收入）

匈牙利

财政部

国库局

国库单一账户、

国库总分类账册系统

纳税人直接缴库

财政直接支付

所有财政收入

巴西

国库

秘书处

国库单一账户、

国库单一账户户（零余额账户）

纳税人向商业银行缴款，银行在两天内划转到国库

财政直接支付

税收收入、公债收入及其他收入等

日本

命令机构和

出纳机构

国库单一账户、

银行店

税金由纳税人直接申报纳税，岁入金由岁入征收官征收汇缴

财政直接支付

税收收入和非税的岁入金

意大利

国库部

国库单一账户

纳税人通过商业银行直接缴库

财政直接支付

税收收入和其他预算内外收入

美国

财政事务

管理局

国库单一账户

纳税人直接在网上缴税划款

财政直接支付

税收收入和其他各种财政收入

（二）各国国库集中支付模式之借鉴

1、国外国库管理的基本运作方式

从各国的国库管理运作的基本情况来看，国库机构的设置基本分为两种类型：一种是设立独立的国库机构；第二种是国库设置在财政部内，为财政部下属的一个司（局）或处，如法国、日本。各国普遍采用的政府财政资金管理办法是国库单一账户，即我们前面提到的国库集中支付制度。支付的过程为：根据支出部门开出的购买商品或支付劳动费的支付凭证或由国库部门签发的支票，经有关部门审核无误后，通过银行同业资金清算系统或政府支出信息管理系统，从中央银行的国库单一账户划拨资金。在各国中，目前所有的政府资金都集中在中央银行的国库的单一账户中。

2、外国国库管理的特点

（1）国库具有财政管理的职能。从目前各国的情况来看，国库不仅承担着执行预算和监督的职能，还肩负着财政的职能。传统意义上的“库藏财政”模式的国库职能要求得到进一步的深化。由于国库的预算收支的执行过程中，可全面、准确、及时地获取收支信息，从而有利于对财政收支实施全面而有效的控制，促进财政资源的优化管理。国库的财政管理职能已成为市场经济国库的核心职能。其中，加强对公共支出的监督、管理和政府融资政策的制定是各国国库管理的重点。

（2）资金管理的“市场管理”机制。在各国的国库资金管理运作过程中，时刻体现着“加强控制，提高效率”的目标。部分国家在资金的管理上引进了“市场管理”机制，即中央银行管理国库账户要收手续费，国库存款余额也计付利息，因保管国库资金不当造成的损失也须按规定赔偿。以法国为例，1993年独立法第38项条款规定：法兰西银行应将政府视为客户，通过向政府提供各种金融服务收取费用，其对中央行管理和运用国库账户所收取的费用金额相当可观，每年约2.3亿法郎，与此同时，银行也按市场主导利率向政府单一账户资金余额支付利息。而日本《会计法》规定，日本银行是由其管理的国库资金为国家存款，如因保管不当造成损失，要依民法和商法有关规定予以赔偿。这样，既能刺激中央银行提高对库存款的使用效率，又能保证财政资金保值、增值。

（3）完善的监管体系和严格的责任机制。这是实现国库资金管理规范、有序运行的基本保障。各国在有关国库资金的使用、支付和监督过程中各部门所负有的权利和责任都有明确的规定，并用立法形式制定了规范的监管程序，以及一系列严厉的惩罚措施，对审批、授权、计账、拨款等环节设立层层责任制。有些国家还设有专门的对政府资金支出进行监督的机构，对预算的执行状况实行内部控制和外部监督相结合的双重监控体系。如法国的双重监控，内部监控包括国库内部监督和财政监察专员的专项检查，外部的监督则由检查公共资金使用的最高司法机关审计法庭进行独立审计。审计法庭的基本职能是协助议会监督预算的执行，如发现非正常现象，有权根据实际情况进行处理。

（4）高效率的国库资金运行机制。各国高效率的国库资金运行机制主要是建立在国库单一账户的设置、集中统一的政府支付系统的运作，以及以发达的电子信息网络和支付系统为依托的基础上。国库单一账户制度减少了非单一账户下资金拨付的多个转账环节，实现对政府资金的集中、统一使用；通过政府支付系统，能掌握各支出部门每一笔资金的使用状况，从而杜绝不合理的支出，实现对预算资金的全面严格管理。发达的电子信息网络和支付系统是保障集中支付制度正常运行的必要条件和手段。各级预算的执行与管理采用先进计算机操作技术，并在预算执行的各部门间建立了财务信息网络系统。不仅使预算执行和管理达到了科学化、现代化的管理水平，还更易于对每一项财政收入和支出进行监督和控制。由于各国电子化程度不同，具体操作方式也不同，主要依靠网络和银行间资金清算系统的完善与发达。

四、河南省交通行业财政国库集中支付的实施情况

河南省交通厅是河南省交通行业的行政主管单位，下设11个厅直属事业性单位，包括公路局、航务局（海事局）、道路运输管理局、质检站、定额站、机关服务中心、厅行政机关、通信中心、征稽处、河南省交通学校、交通技工学校。河南省交通行业于2003年7月1日开始实施财政国库集中支付制度，目前，纳入该项制度的单位仅限于一级预算单位（即省交通厅），基层预算单位（包括各省局和直属学校）均未涉及。改革要求省交通厅完全实行财政直接支付，取消所有过渡性账户，省厅财务处甚至无须设置零余额账户，对于过去老账户中的余额实行只出不进，到2004年底彻底清零。在大半年的实施过程中，已出现诸多问题，基本实行情况如下。

（一）河南省交通行业实施国库集中支付前后的资金管理特征

河南省交通行业的资金来源主要有政府性基金、预算外资金、交通规费收入。其中政府性基金包括汽车养路费、客票附加费和货运附加费；预算外资金包括运管费、通行费和行政事业性收费。

实行国库集中支付制度前，河南省交通行业资金管理流程如下：

1、 政府性基金

对于政府性基金，其收入由各地市交通部门征收汇缴到省交通厅征稽处，再上缴到财政国库；在支出时，由省交通厅通过资金预算上报财政部门，经审批后取得资金进行分配。对于重点建设项目在交通厅设立基本建设专户，按工程进度拨款；其他资金按照各省局的部门预算拨款，再由各省局根据比例分成向地市交通局分配。

2、 预算外资金

（1）运管费。运管费由各地市交通局通过本地财政预算外资金专户按规定比例上缴省财政预算外资金专户。

（2）通行费。高速公路已发展为有限公司，其收取的通行费作为企业收入，不再上缴财政。对于省管收费还贷公路的通行费，由收费站征收后上缴到省公路局统管处，再纳入省财政预算外资金专户。对于地市管收费还贷公路的通行费，征收后直接归集到当地财政预算外资金专户，其中60%上缴省公路局统管处，再纳入省财政预算外资金专户。

（3）行政事业性收费。对于质检站、定额站等单位的行政事业性收费直接上缴省财政预算外资金专户。

3、 交通规费

对交通规费实行层层上缴的形式，由各县市征收后上缴省交通厅征稽处，再划归财政国库。在支出时，由省交通厅按预算上报财政部门，经审批后按比例分配到各县市，再根据计划划归到各单位。

实行国库集中支付制度后，河南省交通行业进行预算管理的项目和内容增加，除政府性基金外，航道养护费、水路运输管理费、道路运输管理费等均纳入集中支付。对省交通厅财务处取消全部汇拨汇缴账户，在支出时由下级预算单位（包括公路局、航务局、地市交通局等）向省交通厅上报支出计划，再由省厅上报财政，经财政审批后直接拨付到下级预算单位。重点建设资金向农网道路倾斜，通村公路进行切块管理，资金支出由省交通厅按计划上报省财政，由省财政直接拨付到各地市财政局，再下拨到各地市交通部门；对于国债资金补助，由省交通厅上报省财政厅，经批准由省财政直接拨付到各地市交通局；对于中央车购税补助，由交通部根据计划拨付到省厅财务处，再拨付到各地市交通局财务处。

（二）河南省交通行业实施国库集中支付后的相关问题

在调查过程中我们发现，河南省交通行业实行了半年的国库集中支付改革后，主要存在以下问题：

1、国库集中支付制度要求交通厅财务处上报用款计划和拨款通知书，过去一次可以解决的问题，现在要分预算项目解决，一个项目一张通知单，交通部门的业务量很大。

2、实行国库集中支付制度的配套设施仍不完善，一是预算项目不科学、不准确，国库集中支付制度改革要求部门预算更加科学、细化，但是目前实际工作中还无法满足；二是网络系统不够发达，改革要求直接支付到供应商，但是并未实现与所有供应商联网；三是国库集中支付制度的整个系统不够灵活，调整困难，出现问题无法及时解决。因此对于大多数项目由于预算不能做到完全准确，常常使拨款滞后。

3、国库集中支付制度要求所有收入统统上缴各地“财政汇缴户”，取消过渡户，其改革的目标是实现当天清缴，但是效果并不明显，银行作用不能充分发挥。

4、实行国库集中支付制度后，交通部门的会计核算任务更重。例如，基本建设项目原来按工程进度进行资金拨付，但现在支付时还要受到其他方面的制约：一是受收入制约，即财政上是否有相关的资金来源进行支付；二是存在一个协调问题，财政总是按月均衡支付资金，但项目进度快慢不一，经常出现“需要资金的时候资金不能及时到位，不需要时资金又过剩”这种不平衡现象。

5、实行国库集中支付后程序繁多，交通部门要与财政厅的经济建设处、国库处、预算处、财政厅支付中心进行联系，财政“婆婆”太多，交通部门工作不易协调。

6、实行国库集中支付制度后，交通厅无法监督调控各项资金的使用支出情况，弱化了交通厅的行业调控能力和行业管理职能，影响了工作积极性。

五、铁路财政国库集中支付的实施情况

（一）国库集中支付制度下铁路单位事业费管理

长期以来，我国铁路事业费一直纳入铁路财务管理，目前实行的是铁道部统一管理，铁路局、铁路分局、基层事业单位分级核算的财务管理体制。在国库集中支付制度下，财政资金按不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。从铁路现实出发，铁路事业费宜采用财政直接支付与财政授权支付相结合的方式。具体来讲：

（1）工资性支出实行财政直接支付方式。即财政部向银行签发支付指令，银行根据支付指令通过财政部零余额账户将工资直接支付到个人工资账户。铁道部及其所属事业单位有财政拨款供养的在编人员的工资均实行直接支付。

（2）工程采购支出。工程采购支出，指各事业单位采购设备、建筑安装工程、工程监理和设计等投资额超过50万元人民币(含)的支出。工程采购支出中设备采购、建筑安装工程、工程监理等支出属于政府采购的，应当按照政府采购有关规定执行，需要实行公开招标采购方式的，还应当根据《招标投标法》，履行招标投标程序。工程采购支出由财政直接支付时，各单位要依据年度财政预算、分月用款计划和有关支付凭证(属于政府采购范围的工程项目，还需要按财政部有关规定提供相关的政府采购文件)，提出项目支付申请，填写财政部统一制定的《中央基层预算单位支付申请书》。工程项目中的建筑安装工程、设备采购、工程监理、土地出让金、新增建设用地有偿使用费的支付，由财政部国库执行机构通过将资金直接支付到有关收款人。

（3）物品、服务采购支出。物品、服务采购支出，指事业单位采购列入财政部颁发的《政府采购品目分类表》的商品、服务（单项服务购买额不足10万元人民币的购买支出除外），或未列入《政府采购品目分类表》但单件商品或单项服务购买额超过10万元人民币（含）的支出。情况特殊的，经铁道部认定并报财政部批准后可不作为物品、服务采购支出管理。物品、服务采购属于政府采购的，应当按照财政部有关政府采购的规定执行，需要实行公开招标采购方式的，还应当根据《招标投标法》，履行招标投标程序。物品、服务采购支出由财政直接支付时，各单位要依据年度财政预算、分月用款计划和有关支付凭证，提出支付申请，填写财政部统一制定的《中央基层预算单位直接支付申请书》。财政部国库支付执行机构审核支付申请后，及时开具支付凭证，将资金直接支付到收款人账户。

（4）其他购买支出及零星支出。未纳入财政直接支付的其他购买支出和零星支出，即单件物品或单项服务购买额不足10万元人民币的购买支出；投资额不足50万元人民币的工程项目（含建设单位管理费）支出及特别紧急的支出，实行财政授权支付方式。财政授权支付数额，由财政部根据批准的各事业单位用款计划中月度授权支付额度，每月25日前以《财政授权支付汇总清算通知单》、《财政授权支付通知单》的形式分别通知中国人民银行、银行。《财政授权支付通知单》确定各单位下一月度授权支付的资金使用额度。银行凭据《财政授权支付通知单》受理各单位支付指令并与国库单一账户进行资金清算。中国人民银行根据《财政授权支付汇总清算通知单》累计余额限定的额度、每日实际发生的财政性资金支付金额和银行填制的划款申请与银行进行资金清算。

（5）改革事业费会计核算办法。国库集中支付制度下，事业费由财政直接支付或授权机构支付，相应的，反映事业费收入、支出的会计核算作如下改革：各事业单位应在“财政补助收入”科目下，增设“财政直接支付”、“财政授权支付”两个明细科目用于核算事业费收入；在资产类增设“零余额账户用款额度”、“小额现金额度”总账科目用于核算事业费收入、支出；各事业单位的“银行存款”科目，核算内容改变为各事业单位的自筹资金收入、以前年度结余和各项往来款项等。有关事业费收入、支出的具体会计业务为：①对财政直接支付的支出，各单位根据财政国库支付执行机构委托银行转来的《财政直接支付入账通知书》及原始凭证(“工资”支出凭工资银行盖章转回的工资发放明细表)入账。②对财政授权支付的指出，各单位根据银行盖章的《授权支付到账通知书》与分月用款计划核对后记账。③对财政部下达的小额现金账户用款额度，各单位根据银行盖章的《授权支付到账通知书》，与分月用款计划核对后记账。年终决算由各单位负责编制，并逐级汇总，铁道部、二级预算单位汇总资产负债表时，将所属事业单位的数字相加，不作上级与下级“拨出经费”、“拨入经费”相抵冲的账务处理。铁路事业费实行国库集中支付制度是一项系统工程，从铁路事业费管理现状及国库集中支付制度的要求出发，事业费实行国库集中支付制度，应分步骤、分阶段实施，争取用3～5年的时间全面实施事业费的国库集中支付。另外，铁路事业费实行国库集中支付，还需国家有关部门加强国库集中支付宏观环境建设，完善市场运行机制，为国库集中支付制度的实施营造良好的市场环境；理顺财政预算管理体制，明确财政、税务、国库、业务主管部门和预算单位之间的权责关系；进一步改革国库管理体制，与国库集中支付制度配套实施的国库单一账户体系、政府采购制度的改革和完善，包括建立独立的国库会计核算体系和联行清算制度，规范结算，对账和清算行为，确保预算款项的及时入库、支付和结账；加快国库部门的电子化和计算机网络建设步伐，加快财政收入入库和款项拨付，适时反映财政库款的动态。

（二）铁路建设基金试行“国库集中支付”的利弊分析

铁路建设基金是经国务院批准建立，属于国家预算管理的专门用于铁路建设的政府基金，是铁路基本建设资金的主要来源之一。

1、建设项目实行国库集中支付试点的“利”

京秦客运通道提速工程实行国库集中支付试点的“利”主要表现在：(1)实行集中支付制，减少了拨款环节，款项通过财务司直接划转到施工单位、供货厂商等最终用户，资金到位迅速，提高了资金的使用效率，改变了原来将资金层层下拨的做法，避免各级管理部门截留、占用建设资金，确保工程进度。(2)由于集中支付统一管理，财务人员不受任何外来因素影响，工作上没有顾虑，可以认真履行自己的职责。（3）集中支付制，有严格的审批程序，每笔业务都是公开进行的，增强了执行中的透明度，收支更合理，更合法。（4）集中支付制有利于加强预算约束，使每笔支出真正作到专款专用，提高了资金使用的有效性，从源头上遏制了腐败。

2、建设项目实行国库集中支付试点的“弊”

京秦客运通道提速工程实行国库集中支付试点的“弊”，即存在的主要问题有：（1）建设基金实行直接拨付后，虽然减少了中间环节，但仍存在着资金不能及时到位的问题，有的款项从指挥部报送用款计划，到用款单位收到资金，需要较长的时间，影响拆迁和施工进度。（2）建设基金实行集中支付后，路局财务处、项目处和指挥部等中间环节，应根据部财务司转账通知书进行财务管理、会计核算、编制财务报告。但从目前来看，拨款与通知书没有同步，铁道部向用款单位拨了多少款，路局财务处、项目处、指挥部都无法掌握，工作较被动。（3）由于许多最终用户在一段时间内没有收到资金，而工程用款又很紧急，故发生过重复申请资金的情况，严重干扰了项目管理单位日常的财务和工程施工管理，个别情况还影响了施工的正常进行。（4）由于拨款需要完备的财务手续，也就是说，必须有合同、验工计价等才能申请拨款，而现场急需支付的一些费用，比如征地拆迁费，特别是直接支付给当地村民的，一谈妥马上就得付款，如付款延误对方就可能反悔，重新谈判一般都会提高要价，而集中拨付办法，解决不了现场急需资金问题，在一定程度上影响了拆迁工作的完成，在客观上成为增加工程成本和延长工期的一个重要原因。（5）铁路概、预算改革滞后，概算编制较粗糙，某种程度上缺乏应有的约束力，如根据《铁路基本建设设计概算编制办法》的规定，初步设计阶段编制总概算，经审批成立，据此确定基本建设项目投资，以及作为实行招标承包和投资包干的主要依据，而在施工阶段，变更设计要由设计、监理、施工和建设单位四方签认，但工程最终批准多少投资，要到工程后期概算清理时方能确定，这样，往往施工单位垫付资金后，从整理完备的财务手续到资金申请到位，要经过较长一段时间，造成资金紧张而影响工程进度，而这些资金是否能最终被批准兑现，还要到工程后期概算清理时方能确定，使得各施工单位有顾虑，这也是造成管理混乱和管理效率低下的原因之一。

六、湖北省交通行业资金管理现状与国库集中支付的关系研究

（一）湖北省交通行业的业务特点

交通部门及其所属行业管理部门与其它行政管理部门一样具有政府行政管理职能和职责，但同时又具有其他行政管理部门所不具备的突出特点：

第一，交通行政管理系统具有管理面广的特点。只要有道路、航道，有车辆、船舶的地方，都必须切实加强交通行政管理，其管理覆盖面必须是全省行政区域的每个角落。因此纳入省级部门预算管理的资金从下到上，从上到下也具有运转周期长，而使用分散的特点。

第二，交通部门又具有管理层次多，管理权限、级次交叉的特点。按基层预算单位一般为一个独立核算单位认定，从省到市（州）再到县（市）应该分别是一级、二级、三级预算单位，而每个级次预算单位之下又都有很多基层预算单位。据初步统计，交通部门纳入部门预算具有独立核算功能的单位有600多个，涉及的规模不一的建设项目有几千个之多。

第三，交通系统具有行政管理与交通基础设施建设、养护、管理并重的特点。属于交通行政管理的事业经费，一般是纳入省级部门预算的预算外资金；而用于修路、架桥、治河、建港和道路客货运站场建设的资金除了交通规费之外，主要靠通过银行贷款，引入外资，集资借款，地方政府自筹和政策扶持等多种渠道解决。因而具有资金需求量大，而资金来源广泛的特点。目前各业管理部门都面临建设任务重，资金需求量大，而资金筹措特别困难的局面。

第四，在省财政厅支持下，交通部门非税收入（即所有交通规费）的征收，解缴、使用已形成了全省统收统支，收支两条线，高效运行的局面。这是实行规范的部门预算，优化公共资源配置，满足社会公共需求，促进社会进步的良好基础。这也是与其它管理部门相比的又一个特点。

（二）湖北省交通行业实行国库集中支付前后的资金管理流程对比分析

实行国库集中支付制度后，交通行业的资金管理发生较大变动。以湖北省为例，实行国库集中支付制度前，交通厅的资金支付程序如表1（略） ④拨款

③拨款

①申报用款计划

湖北省财政厅

湖北省交通厅

基层预算单位

国库

交通厅开户行

实行国库集中支付制度后，湖北省交通厅的支付业务流程图如表2、表3（略）所示。

对比以上各表，我们可以看出，实行国库集中支付制度，可以提高资金使用透明度，加强了对财政资金全过程的监管，减少资金的滞留和挪用，为预算执行提供了可靠的制度保障，实现了从源头上制止腐败，是反腐败的治本性措施。但是任何一项工作要想顺利进行，必须做到财权和责任相统一，财权是很重要的一部分，如果没有资金的支配、使用权，没有事权和财权的有机结合，就无法承担相应的责任。由于交通行业自身存在许多与其他行业不同的特点，因此这种新的制度改革在交通行业的发展过程中出现以下问题：

1、实行国库集中支付制度改革后，交通行业各单位的业务量大大加大。预算单位的工作内容、工作方式都发生了巨大变化，预算部门不仅要保证原来正常的财务核算和财务管理工作，还要组织各单位编制采购计划，编报分月用款计划，进行支付申请等工作。

2、实行国库集中支付制度改革后交通部门不能自主把握资金的运作，各种审批手续繁杂，资金的及时到位不能保障，特别是基本建设资金到达的滞后会影响整个工程的进展。

3、实行国库集中支付制度改革前，商业银行愿意向交通行业提供贷款，是因为交通行业大多数项目属于国家基本建设项目，银行承担的各种风险均较小。而改革后，单位在开户行账户上没有存款余额，银行存款资金减少，导致没有足够的资金用于贷款，使银行存贷比指数大大降低，收入锐减，反而增加了银行的贷款风险，银行将很难再给交通部门提供贷款。

4、即使采用财政授权支付模式，预算单位获得了一定的支付额度，但在向商品劳务供应商支付货款时，支付行首先要垫付资金，从而导致预算单位的账户上表现为负值，行只能在一天结束后才与国库进行清算，虽然能够取得一定手续费，但是大大限制了其资金的流转。

（四）大一统的国库集中支付对交通行业的不利影响

按照政府的职能部门分工，交通部门具有其特殊性，如在现阶段完全以发达国家模式进行规范的国库集中支付制度改革，可能会有较大困难。以湖北省交通行业为例，湖北省交通厅除负责一般行政单位的各项管理工作外，还负责交通规费征收、交通基础设施建设养护及筹融资等工作，既行使行政事业单位管理职能，还具有建设项目筹融资、经营管理等特殊职能。在现阶段，如果实行一个单位一个零余额账户的财政授权支付和由财政将资金直接拨付到用款单位的财政直接支付的支付方式，将会对交通事业的发展产生较大的影响。

1、对交通建设筹融资工作的影响

交通基础建设任务繁重，贷款资金量大。在湖北省，截至2003年底交通厅贷款余额已达313亿元，2004年交通建设总投资为165亿元，其中：重点工程100亿元，面上工程60亿元，而交通规费资金、交通部车购税专项投资、企业投资及地方自筹资金只有近70亿元，余下90多亿元都要通过银行贷款解决，如果严格按照西方发达国家模式进行规范的国库集中支付改革，各预算单位只能有一个零余额账户，而且不论是财政直接支付方式，还是财政授权支付方式，各单位的银行账户上将没有银行存款余额，也没有资金的现金流量，这将直接影响银行对交通部门的贷款，影响交通建设的筹融资工作，具体影响主要表现在以下几个方面：

一是改革后取得银行贷款没有保障。根据银行贷款内部管理的有关规定，合适的存贷比指数是商业银行向企事业单位贷款的重要依据，如实行零余额账户的授权支付，单位银行账户没有存款余额，没有合适的存贷比指数，银行将很难再给交通部门贷款。

二是改革后无法达到银行对贷款资金担保的要求。湖北省交通厅和省公路局的贷款是通过交通规费资金（即收取的政府性基金和预算外收入）担保取得的，这种担保是以贷款主体（省交通厅、省公路局）银行账户上的存款余额为基础的，一旦银行存款余额为零，银行无法从交通部门银行账户上扣本扣息，担保将无法履行，从而加大银行的信贷风险，降低省交通厅及省公路局的贷款信誉度。如果用于担保的规费资金全部上缴省财政（国库和财政专户），要想继续通过这种方式融资，就会导致银行存款账户主体的变更（由交通变为财政），银行可能会要求省财政厅行使担保职能，而行政单位是不能提供经济担保的，那么交通建设资金的筹措将很难解决，特别是路网工程的贷款无法筹集。

三是改革后无法满足银行对信贷资金监管的要求。以收费还贷公路为例，银行在公路建设期的贷款投入，要通过公路营运期的通行费收入来实现投资收益，但根据国家的收费政策，这部分收入属于预算外收入，应全部纳入财政专户进行管理。按照以前的资金拨付方式，银行可以对财政返回的通行费现金流进行监管，如果实行零余额账户的财政授权支付或财政直接支付，全部资金不通过贷款银行的现有账户，存留在国库或基层用款单位，因而商业银行是无法对国库或财政专户资金进行监管的，从而无法对各自的投资收益进行监管。

四是对银行信誉评级的造成影响。银行的贷款规模、贷款期限等是根据贷款单位的信誉确定的。一直以来，湖北省交通厅和省公路局的信誉等级都是aaa级，如果实行彻底的国库集中支付制度改革，省交通厅和省公路局账户上没有银行存款余额，没有资金的现金流量，银行信誉评级的许多指标可能会为零，这将会严重影响银行对省交通厅和省公路局的信誉评级，从而严重影响贷款规模和期限，不利于交通建设的筹融资工作。

2、对交通系统现有会计核算体系的影响

交通部门点多线长面广，情况复杂，所管辖的业务和范围也较大。湖北省交通行业，从主要业务方面，有交通规费的征收，有公路水路的建设养护和管理，有道路运输和安全的管理，还有工程质量的监督等；从管理范围方面，有厅机关本身，厅直属业务局和厅直单位，市州县交通、公路、运输、征稽、港航系统，这么庞杂的系统没有一个完善的核算体系和办法是很难想象的，因此湖北省交通系统根据国家目前有关财经制度和办法进行会计核算，形成了一套健全有效的会计核算体系：省交通厅作为全省交通部门规费资金的收支一级核算主体，对全省各项交通规费的收支进行核算，全面反映交通系统的总收入和总支出；交通厅厅直二级单位分别对本单位及系统规费资金的收支进行核算；各市州县基层单位则分别对本单位规费资金的收支进行核算。因各级交通部门是独立核算单位，这种核算体系能较全面地反映整个交通部门和各级独立核算单位的收支全貌，有利于交通主管部门及时了解资金的使用情况，全面反映会计信息。近些年来由于有这一整套的会计核算系统作保障，湖北省交通厅目前尚未发现严重违纪违规现象。

实行国库集中支付制度改革后，将会对交通行业的会计核算体系形成较大的冲击和影响，既不能全面、及时反映交通部门的收支情况，也不利于资金的监管和核算。主要表现为：

（1）目前进行的国库集中支付制度改革是针对行政单位和完全的事业单位，其会计核算体系要么按照行政单位执行，要么按照事业单位执行，有其固有的体系。而交通行业不同于一般的单纯的行政和事业单位，是既有行政单位，又有事业单位，属性上无法分开，发生业务时，究竟应该怎样进行会计核算，目前还没有针对这一特殊问题的解决方案，使交通部门无章可循。

（2）在进行具体核算时，若采取财政直接支付方式，一级单位对二级单位、二级单位对三级单位的拨款将由财政直接拨付，财政将资金直接拨付到基层用款单位后，在会计核算上只给一级或二级预算单位一联“入账通知书”备查，此联不能作为收支核算的账务处理依据，只能作为备查账，这样一方面造成一级或二级预算单位的财务账收支无法平衡，会计核算不全面，另一方面影响了资金的及时监控；若采取财政授权支付方式，一级单位对二级单位的拨款将由银行直接通过二级单位零余额账户拨付，一级单位将无依据进行收支的账务处理，二级单位和基层单位的支出业务无法在一级单位财务账上反映，这样也会造成一级预算单位的财务账收支无法平衡，更不利于一级单位及时了解资金的使用情况。

3、实行直接缴库对交通规费征收水平的影响

交通规费征稽部门通过对每辆车、每艘船进行单车单船按月征收上解，最后集中省级财政成为交通基础设施建设的资本金的主要来源。由于车辆、船舶流动性大，征收困难，必须经常上门上路下河催收，车（船）主主动缴费率不到30%，如果取消收入过渡户实行直接缴库，将加大交通规费征收工作的难度，对费收工作造成不利影响，从而影响交通部门资本金筹集力度。以公路规费征管工作为例，有以下四点不容忽视：

（1）规费征收实行直接缴库将延长车主缴费时间，加重车主经济上负担，激化征缴矛盾。

（2）公路规费实行直接缴库与现行的上户上门征收方式不相适应。

（3）公路规费征收实行直接缴库，将使偷逃拖欠公路规费的行为重新抬头，从而导致公路规费的大量流失。

（4）公路规费征收实行直接缴库后，如果遇到退费情况，由于财政退库手续可操作性不强，退费的及时性将得不到保障。

4、对交通部门宏观调控能力的影响

实行国库集中支付制度后，财政部门将资金直接拨付到项目上去，交通部门对项目的质量、进度、安全等方面的宏观调控能力将大大降低。而公路、水路交通建设又不同于一般建设项目，是一个全方位的互通网络，必须进行统筹规划，因此省级交通部门必须具有资金的使用权、调度权，才能协调各地、各方面的局部利益，调动市（州）、县（市）等地方政府的积极性，按照国家和省统一的公路网布局进行建设和养护。

5、对交通部门应对突发事件能力的影响

交通部门的养护任务重，资金量大，水毁等突发性事件较多，每天均必须进行补坑槽等小修保养工作，如果按照一般的每月一次的国库集中支付方式，难以保证资金的及时足额拨付，从而影响工作的正常开展。

6、影响交通专项资金的使用效率

交通部门资金使用量大，建设项目单位和资金使用单位多（一年交通部门有几千个建设项目和600多个部门预算单位），如果实行省级财政国库集中支付，财政部门的审核任务量将大幅增加，加上不可避免的人为因素的影响，将严重影响交通建设资金的周转速度和使用效率，使目前本已很紧张的建设资金更加难以到位。另外，还将增加资金运行成本，如必须增加大量的人力物力，应付申报、审核、请款等工作，且各项目单位和资金使单位将增加大量的差旅费，用于请款等工作。

7、影响交通部门的责权利相统一的管理体系

《中华人民共和国公路管理条例》明确规定国道建设及养护委托省交通部门负责实施，省道及以下公路的建设及养护由省交通部门负责实施。多年来，国家赋予交通部门以事权，同时也赋予交通部门对交通规费统收统支权，这是交通基础设施建设事业赖以发展的基础。如果不从交通的实际情况出发实行一个模式的国库集中支付方式，将形成“财政给多少钱交通办多少事”的被动局面，不利于发挥多个方面的积极性。只有财权与事权相结合，才能发挥交通和财政等多个方面的积极性。多年来，交通部门按照国家和省政府以及财政部门的要求，对交通规费实行统收统支、收支“两条线”管理，编制部门预算，资金进入省级金库，支出由省财政厅按照批准的部门预算拨付到省交通厅，省交通厅再根据预算拨付到项目单位和用款单位，已形成了一套完整的管理体系。事实证明，由于发挥了财政、交通两个部门的积极性，同时交通部门有一套完整的管理体制和一支熟悉业务管理队伍从事此项工作，因此取得了较好的成绩。

七、湖北省交通行业实行财政国库集中支付的政策性建议

（一）交通行业实行财政国库集中支付资金范围界定

交通厅直属的主要单位是事业单位，资金来源绝大多数是以规费收入返还或再分配为主，其他资金来源为辅，资金来源因其规费的多样性而渠道多样化，有些单位虽然能做到日常收支相抵，但重大工程项目依然要依靠国家财政扶持。这些事业单位的财务活动同交通厅的财务资金之间存在着密不可分的关系，其财务管理和会计核算除应受到国家预算管理部门的指导和约束，还应服从交通厅的全局安排。

交通行业的资金来源的性质各异，其支出也应采用不同的管理方式。在整个资金来源中，按其性质可分为财政性资金和非财政性资金，财政性资金又可区分为预算内和预算外两部分。非财政性资金主要有经营收入和其他收入等，对这部分资金管理和使用不应纳入集中制服的范围，即依然采用分散支付方式，各预算单位通过各自设在商业银行的账户，实现对各项事业活动和经营活动的支付。其财政性资金包括财政预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金，具体内容是：财政补助资金（如财政支付的职工工资、工程建设费、公用经费等）、事业收入形成的预算外资金、来自交通建设基金的有特定用途的专项资金等。这部分财政性资金不论是预算内还是预算外的都应该全部纳入国库单一账户管理。铁路预算单位的资金来源中，主要是本单位事业收入等预算外资金和经营收入等非财政性资金，财政性资金比重较低，因此在实行国库集中支付制度改革过程中，要充分考虑铁路部门的资金特点。财政性资金应逐步直至全部纳入国库单一账户管理。非财政性资金（上级单位补助收入、经营收入以及其他收入等）不能纳入集中支付的范围，仍要采用分散支付方式，各预算单位通过各自设在商业银行的账户，实现对各事业活动和经营活动的支付。其纳入国库集中支付的部分应实行财政授权支付方式，这样更适合铁路预算单位对资金的使用需求。

（二）建立健全网络信息平台

国库集中支付制度改革是一项十分复杂综合性很强的工作，需要财、税、库、行等部门密切协作、大力配合，要建立计算机网络系统，使财政、税务、国库、会计核算中心和各支出部门之间形成网络体系，达到互相监督，相互制约，共享资源，提高效率。而我国以财政部门为中心的预算资金管理信息平台还不健全，大部分刚开始实行集中会计核算，而距离真正做到事前、事中和事后全方位监控并与政府采购相结合的信息平台标准尚有很大差距。为了实现垂直化财务管理，以及对预算资金管理，应构建新型的财务信息系统。该信息系统是以财政部门为核心建立财务信息处理中心，通过一个高效、安全、快捷的现代信息技术网络将各预算执行单位与财政部门的国库支付中心、政府采购部门、商业银行联系起来，满足资金预算、控制、异地实时查询、统计、分析和监督管理等要求。真正实现政府一盘棋、财政一盘账、财务信息实时在线、财务控制由事后控制转为事前控制的具备真正远程化数据管理能力的先进、稳定、安全的财政管理系统。

国库集中支付的实现完全依赖于高效成熟的国库集中支付资金管理信息系统的支持，而信息平台在连接财、税、库、行等的运行过程中，有可能会出现各种网络问题，如果一旦发生，后果不可预料，存在较大风险，财政部门应充分考虑各种可能，确定应急方案，当出现网络故障时，能够及时调整，尽可能减少损失，使国库集中支付能高效顺畅进行。

（三）确立交通部门会计核算体系办法

交通部门的单位性质比较复杂，不同于一般单纯的行政单位，交通厅不能够完全按照行政单位的核算办法进行会计核算。若按照原来的核算体系不变，只反映交通厅发生的业务，其他的不做反映，其差额该怎么核算？而且并不能清楚其下属部门资金的使用情况，无法对整个资金的使用情况进行有效的监督。

若改变整个核算体系，该怎样建立一套新的体系，使其能把行政单位与事业单位的会计核算体系相融合，以满足国库集中支付制度在交通行业改革实践的需要。

针对交通部门的特殊性质，财政部应尽快出台有关法律法规等文件（如会计法，相关科目该怎样核算），制定确立相应的会计核算体系，解决目前交通行业核算体系的基础问题，这是当前交通部门急需解决的问题，以使交通行业实施国库集中支付制度改革能顺利进行。

（四）解决交通部门贷款问题

目前财政上资金有限，所批复的用款额度往往不能满足正常的开支需要，而交通部门又是关系国计民生的基础性行业，必须有充足的资金用于各种基础设施的建设、管理和维护等工作，因此，建设资金大量还是需要靠贷款解决。根据银行贷款管理的有关规定，合适的存贷比指数是商业银行向企事业单位贷款的重要依据，实施国库集中支付后，单位银行账户上没有存款余额，没有合适的存贷比指数，交通部门将无法从银行获得贷款。若担保的规费资金全部上缴省财政（国库和财政专户），要想继续通过这种方式融资，银行可能会要求省财政厅行使担保职能，而行政单位是不能提供经济担保的，这样贷款问题就不能解决。

因此，财政上应尽快出台有关规定，是否考虑对《商业银行法》做些修改，或者能有其他的筹款途径，使交通部门可以取得大量的资金，保障国家交通事业的顺利发展。

（五）批准设立交通特设账户

交通行业由于系统复杂，业务广泛，如果只设立每日清零的财政零余额账户进行授权支付或者由财政直接支付，而不在账户上保留任何资金，可能会对交通部门目前的行业纵向管理带来更多的问题，因此建议财政部门批准交通行业设立特设专户，在省级交通部门的银行账户上留存一定资金，用于意外支出、公路、港口的临时性维护支出、基建设施的水毁抢修支出等。

（六）非税收入实行集中汇缴

建议对交通部门的非税收入的收缴按集中汇缴方式，由交通部门的执收单位将规费资金逐级上解到省交通厅，由省交通厅按照有关规定将所收款项集中缴入省级财政专户和国库。

（七）对不同类型支出分别实行财政直接支付和财政授权支付

（1）财政直接支付。对交通预算单位而言，就是预算单位按照批复的部门预算，按月向财政部门报送资金使用申请。预算单位实际发生支付业务时，向财政国库集中支付中心提出申请，支付中心根据批复的部门预算或资金使用计划及相关要求对支付单位严格审核无误后，向银行发出支付令，通过银行进入全国银行清算系统实行清算，直接将财政资金从国库单一账户支付到收款人（商品和劳务供应者）或用款单位账户。可实行财政直接支付的支出包括：

①工资支出、大宗物品和服务的购买支出、工程采购支出以及上级对下级的专项转移支付等，直接支付到收款人。

②上级对下级的一般性转移支付（税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等）、对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出等，支付到用款单位。

（2）财政授权支付。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。这种方式与过去层层拨款的主要差别是，钱不是从使用单位的原有账户上走，而是以财政部为预算单位，在商业银行开设的使用单位零余额账户上支付。这样，每一笔资金支付对使用单位是透明的，对中央银行和财政部门也是透明的。这种支付方式主要适用于经常性的支出。财政授权支付是更适应交通预算单位特点和资金使用需求的方式。

交通行业的路网建设、养护和管理业务是跨区域的，事物性活动频繁，开支内容广泛，且多数项目较为零散，支出情况复杂，若要保证每项支出的合理性，必须由交通部门根据其客观需要合理安排和支付资金。另外，交通部门承担的国、省道干线的建设、养护和管理任务具有很强的专业性和特殊性，多数采购项目专用性强，数量单一，不宜纳入政府采购的目录，所以难以通过政府采购及时有效的进行。且财政直接支付原则上每月只能申请一次，加上审批手续烦琐，势必影响预算单位的工作的顺利进行。

财政授权支付方式能减少资金申请和拨付环节，每月能在财政授权范围内进行多次支付，保证交通预算单位资金使用的自主权和资金支付的及时与便利，比较适合交通行业的条块管理模式，同时财政授权支付方式能提高资金的使用效率。

（八）根据资金的不同性质进行管理

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关键词：行政事业单位 内部控制 措施

一、行政事业单位内控目标及意义

财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）。该规范提出行政事业单位内部控制的目标是合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和有效使用，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。我国行政事业单位机构多，范围广，资金来源上大部分属于公共财政资金，单位在财政资金使用中存在一些问题，财务风险较大，内部控制制度建设还相对滞后，随着公众参政意识的增强，财政资金的使用方向、使用绩效备受关注，社会各方对行政事业单位的内部管理水平已经上升到更高的要求，需要一套科学完善的内部控制规范来对内部控制进行指导，新出台的规范对提高行政事业单位内部管理水平、管理制度执行、加强监督、防范风险具有重要意义。

二、行政事业单位内部控制的主要内容

行政事业单位相对于企业来说，业务相对简单，在进行风险识别、风险分析及应对时，应重点关注以下几点：

（一）收支管理情况。包括收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形，明确各职能部门授权批准范围、权限、程序、责任等，确保事业单位权责分明，管理科学。

（二）预算控制情况。预算管理是事业单位管理的核心，贯穿整个单位的业务活动。加强预算管理主要体现在编制与执行环节，确保预算编制程序规范、方法科学、内容完整、项目细化、数据准确，进一步优化调整支出结构，坚决压缩“三公经费”等一般性支出，加大对公共产品和公共服务的投入力度，强化部门预算的约束刚性，提高预算执行的有效性，建立全过程预算绩效管理机制，提高预算资金使用效益。

（三）政府采购控制情况。尤其是在政府采购业务控制方面，应加强政府采购申请、验收等事项内部审核，包括是否按照预算和计划组织政府采购业务；是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；是否按照规定保存政府采购业务相关档案。

（四）资产管理情况。包括是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；是否按照规定处置资产。

（五）建设项目管理情况。包括是否按照概算投资；是否严格履行审核审批程序；是否建立有效的招投标控制机制；是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形；是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。

（六）合同管理情况。包括是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。

三、行政事业单位内控目前存在的主要问题

（一）内部机构设置缺陷。我国目前行政事业单位的经济业务大多数属于粗放式和滞后式的管理模式，不能适应财政部门对预算单位财务管理规范化、科学化、精细化的需要。在对我市部分行政事业单位调查中发现，内控机构设置严重不合理，许多单位包括一些较大的部门机构没有设立独立的内部控制机构，甚至没有独立的财务室，隶属于办公室或者后勤部门或纪委或监察室，权责分配不合理，职能交叉，组织结构安排不合理，独立性严重受损，极大地削弱了内部控制的功能和作用。

（二）内控意识相对薄弱。《规范》规定：单位负责人对内控制度的建立健全和有效实施负责。目前我们许多行政事业单位的负责人缺乏对内部控制知识的基本了解， 对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够，存在“重制度、轻执行”的倾向，导致内控走过场，内部控制制度未能发挥其应有的作用。甚至有的财务人员认为行政事业单位又不进行内部成本核算，财务工作就是报销、记账，头脑中也缺乏内控意识。

（三）单位内部控制活动不够健全。不相容职务分离是内部牵制制度的精髓，各种不相容岗位和职务之间不能够相互监督，相互制约，就容易发生舞弊行为，其中我们最常见的不相容职务主要有：1.授权批准与业务经办；2.业务经办与会计记录；3.会计记录与财产保管；4.业务经办与稽核；5.授权批准与监督检查。调查中发现， 许多单位内部财务与会计控制方法体系很不完善，基于编制有限、人手紧张等原因， 许多单位都有不合理不合法的兼岗现象，不相容职务未能合法合理分离。

（四）监督约束作用不够明显。目前，很多行政事业单位内部要么没有审计机构，要么审计机构形同虚设，缺乏有效的内部控制风险评估机制，在风险评估中，内控作用难以有效发挥，更不用说及时科学分析目标存在的风险及应用相关的定性、定量等分析方法，形成全面系统客观的全面评估报告，因此，不能最大限度地制约控制风险的发生，也就不能采取积极的风险利用策略和应对措施。

四、内部控制制度的完善主要途径

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第二条指出，内控范围覆盖所有行政事业单位，关系到单位所有的经济活动，如预算、采购、工程、组织架构、职责分工等等，我们分析其原因，找其根源，最终目的是进一步促进行政事业单位不断走向规范。

（一）树立正确观念，提高管理层和财务人员对内控重要性的认识。同时加强对高校管理层的内部控制宣传，提高他们自觉执行内部控制的意识，通过健全、有效的内控制度，加强对行政事业单位的内部控制监督，建立重大决策集体审批制度，以杜绝个别领导权力过大或集体循私舞弊行为，只有领导层高度重视，才能结合本单位的实际情况，制定出一套行之有效的内部控制制度，并认真贯彻执行，才能认真地去组织人员立制度、抓落实。同时内部控制制度能否有效实施，关键取决于人员尤其是财会人员的综合素质，他们既是内部控制制度的执行者，又是监督者，要能胜任本职工作，就必须练就基本功，否则将被淘汰。2014年实行的新事业单位会计制度中，新增了许多新内容，比如固定资产计提折旧、基建并入大账等，会计人员要从思想深处真正地重视起来，并去认真落实，确保各种风险控制在可承受的范围内，确保自身发展战略和经营目标的全面实现，做到查错防弊、堵塞漏洞、消除隐患，保证各项工作的正常运转。

（二）建立良好的内部控制环境及体系。任何单位的控制活动都存在于一定的控制环境之中，控制环境的好坏，直接影响到单位内部控制的遵循和执行、战略目标的实现。内控活动是一个复杂系统工程的控制，不能靠人治，也不能简单地靠财务人员控制、财务管理来实现目的，而是要靠一套科学规范的内部控制制度，用制度来规范管理的行为。行政事业单位控制环境一般包括内部环境和外部环境，外部环境更多体现的是约束和规范，内部环境源自于单位自身，是建立和实施内部控制的基础，它包括：诚信和道德观、单位的治理结构、管理哲学和经营风格、组织机构设置与权责分配、单位文化、人力资源政策、内部审计机构设置等。首先要设立合理的组织机构，确认相关的管理职能和报告关系，为每个组织划分责任权限，明确建立授权和分配责任的方法。其次，以行政事业单位会计管理制度为载体，结合单位实际，制定出完善的内部控制绩效考核办法，明确职责和权限，规范经济活动风险识别、防范和应对，形成内部控制的长效机制，有步骤、有层次地构建完整的行政事业单位会计准则体系，使各行政单位在内控方式、技术、手段等方面有章可循，切实规范行政事业单位的会计行为，提高财政资金的使用效益。再次，单位文化要渗透于内部控制活动之中，引导培育职工行为准则、价值观念和道德规范，督导员工遵纪守法，认真履行岗位职责。

（三）加强监督评价体系的建立。强化内、外部监督与约束机制，财政、税务、审计等部门要合理分工，加大执法力度，加强对行政事业单位内部控制的检查与监督，建立岗位责任制，增强威慑力，单位负责人应当指定部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告，根据本单位实际情况，建立监督检查评价制度，确定内部监督检查的方法、范围和频率，规定内部监督的程序和要求，规范经济活动风险识别、防范和应对，从财务角度对风险进行评估，建立预警系统，尽可能地防范和避免出现不利的结果，形成内部控制的长效机制，有步骤、有层次地构建完整的行政事业单位会计师准则体系。内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。另外建立良好的信息与沟通系统，掌握电子网络技术发展的规律，适应电子网络环境发展的要求。行政事业单位内控人员应及时洞察环境变化及发展趋势，培养相应的技术能力。探讨网络技术对业务流程及内部控制制度的影响，建立安全、完备、崭新的会计控制体系。

参考文献：

1.黄伟伶.健全事业单位内部控制制度的路径[J].时代经贸（下旬刊），2007，（10）.

2.张慧君.加强事业单位内部会计控制浅析[J].金融经济，2008，（16）.

3.吴猛.关于推进我国行政事业单位内部控制建设的研究[J].教育财会研究，2013，（5）.

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第一条本办法中的项目资金是指经上级部门立项的具有专门用途的专项补助、借款和街道自筹用于基础设施配套或投资额在5万元以上的工程项目资金，具体分为以下四类：

一类：由市级有关部门负责上报立项，委托我街道进行土地征迁、土方施工的项目资金。如公路征迁项目、电力线路改造项目、土地整理项目、低丘缓坡开发项目等。

二类：由街道办事处负责上报立项，并由街道及下辖村具体实施的项目资金。如“千库保安”工程项目、建设用地复垦项目、下山脱贫项目、农民饮用水项目、康庄工程项目、十村整治百村示范项目等。

三类：由街道党工委、办事处根据经济社会发展需要进行集体决策实施的重大基础设施项目。如工业基地开发项目等。

四类：由街道党工委、办事处集体决策实施、投资额在5万元以上的其他项目。

第二条为进一步加强项目资金管理、规范项目资金支出、强化项目基础资料收集，切实提高项目资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《行政单位财务规则》及*市级有关项目资金管理的文件精神，制定本办法。

第三条项目资金管理坚持资金管理与综合预算、现场实施、项目绩效管理相结合的原则。

第四条街道财政所负责项目资金财务活动的监督管理，其他相关科室负责项目实施的业务监督管理。

第五条由街道办事处及下辖村具体实施的项目必须进行依法公开招投标发包建设，并遵照相关的法律、法规签订合同协议。公开招投标活动中的资料包括招投标公告、招投标须知、招投标报名表、评标小组成员名单、决标纪要、投标人报价单、中标通知单、承建合同协议等相关资料以及在项目实施过程中发生的工程量增减联系单等涉及资金变动的相关资料复印件抄送街道财政所。

第六条项目资金使用的相关资料应由财政所安排专人进行系统归集。在项目建设过程中如发生人员变动，必须及时进行书面资料移交。

第二章资金前期管理

第七条项目资金实行前置备案、编号管理、单独核算制度，即项目一经批准立项，相关科室必须及时将批准文件、建设内容及投资概算抄送街道财政所，街道财政所按照实施时间次序对各年度的每个项目进行编号管理，并设立单独会计科目进行核算。

项目编号分三层，第一层示明项目所属单位，即*街道办事处项目管理；第二层示明项目所属年度及年度内序列；第三层示明项目所属类别及类内序列；项目编号标准样式为“街道办项[20××××]××××号”。

第八条项目投资概算是安排项目资金支出预算的主要依据，街道财政所根据相关项目资料对项目概算进行审核，并初步确定支出预算。

第九条由街道本级上马实施的项目，各相关科室应在每年的12月底前将下一年度的项目建设计划和投资概算抄送街道财政所，经街道财政所审核后编入下一年度的财政收支预算。。

第十条由街道组织实施的项目，村级自筹配套资金全额纳入街道财政账户实行统一调拨。配套资金在项目实施之前，均应缴入街道财政账户。

第三章资金拨付管理

第十一条项目资金拨付以相关文件、合同、协议等为依据，按预算、时间、进度分期办理。

第十二条项目资金拨付时必须填写《*街道财政项目资金拨付审批单》，详细、准确填写资金拨款性质、已落实资金来源、申请人开户银行及账号、附有效原始发票张数及号码等。审批单先经业务主管签署项目进度情况意见，再经分管领导签署项目资金拨付审核意见，然后经财政所签署项目资金安排审核意见，最后经主任审批同意后办理拨付。

第十三条村级实施的项目，向街道财政申请资金拨付时必须附施工单位支付工程款的完税发票复印件。

第十四条有下列情况之一的，可暂停项目资金拨付：

1、上级拨款或自筹配套资金未到位的；

2、项目支出票据未完税的；

3、不符合合同协议付款约定的；

4、未按规定专款专用的；

5、其他违反国家法律、法规和本办法规定的行为。

第四章资金使用管理

第十五条项目资金使用实行“全程监督，跟踪问效”管理。街道财政所通过以下方式行使资金使用监督管理职责：

1、参与项目实施过程中公开招投标、建设工程验收、竣工财务决算、配合审计监督等各环节相关工作。

2、村级实施项目在申请资金拨付时，要求提供相关的原始支付凭证复印件。

3、根据资金管理需要，不定期对村级项目资金使用情况进行检查和监督。

第十六条街道财政所和相关项目实施单位应严格按照年度支出预算和规定的用途使用项目资金，不得挪用、移用项目资金，不得违反规定发放现金、实物和有价证券，不得列支与本项目无关的支出内容。

第十七条参与项目建设的相关责任人应各负其责，确保各项支付费用审核签证的合法性、有效性；若发生多付、错付有关款项的，要责成相关责任人限期追回多付、错付款项，造成严重后果的追究相关人员的责任。

第十八条项目净结余资金可以提取一定比例用于奖励项目建设的相关有功人员。

第五章资金结算管理

第十九条项目建设订立承建合同的，合同中应明确资金结算方式和分期结算比例，并写入“凭街道财政所指定的税务机关开据的完税发票办理资金支付”、“不得以材料款发票抵扣应税工程款发票”、“工程结算款项待竣工决算或决算审计后清算”等有关条款。

第二十条项目建设结束时，必须组织进行项目内容结算和项目资金决算，并形成书面报告经相关人员签字后抄送财政所，财政所据此办理资金拨付；总投资在100万元（含100万元）以上或单项工程造价在50万元（含50万元）以上的项目，应按照《*市国家建设项目审计监督办法》（江政发[20*]2号）提交市审计机关进行审计决算，然后财政所根据审计报告进行清算。

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[关键词]行政事业单位；内部控制；问题；探析

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1 行政事业单位内控管理的现实意义

《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确指出，行政事业单位内部控制是指通过制定制度、实施措施和执行程序，实现对行政事业单位经济活动风险的防范和管控，包括对其预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理等主要经济活动的风险控制。事业单位的内部控制是为了使其经济活动合理合法，对会计活动进行规范，纠正以往的“注重核算、忽略内控”的错误会计理念，将事后监督变为事前控制，事中、事后监督，有效地控制了风险，保护资产安全，使得各项资产能发挥最大效益，因此，提高了事业单位内部控制管理水平，规范内部控制，对事业单位健康有序的发展具有重大意义。

2 行政事业单位内控管理中存在的问题

随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》的出台，各行政事业单位对内控问题得到了极大的重视，但内控工作是持久战，而且需要单位全体工作者的紧密配合，以往大部分单位并未将内控当作工作中的重要部分对待，即使有部分单位有相应的内审部门也流于形式，形同虚设。因此，即便有相应的规范出台，在执行中也会面临巨大的阻碍。

2 1 内控制度不完善

内部控制工作是一个长期并且复杂的工作，目前，事业单位的内部控制体系不完善，建设滞后，再加上我国法律体系不健全，没有较好的制约机制。尤其是行政事业类单位，目前比较权威的是财政部2014年1月1日开始施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，由于各单位的情况各异，使得该规范在具体操作层面上，略显不足，在出现问题，需要内控规范制约时，没有过多的详细指导，导致了内控管理执行较为宽范，没有足够的约束力，丧失了内控管理工作应有的效益。

2 2 缺乏完善的内审机制

良好的内部环境是执行内部审计的前提，否则一切内控相关工作都是流于表面，没有实质上的意义。没有专门的审计部门，职责不清，定位模糊，审计观念陈旧，重视度低等问题层出不穷。部分单位为了达到简化工作流程、易操作或者减少工作人员等原因，出现一人多岗现象，如会计人员兼职出纳工作，财务人员兼职审计工作等。没有做到不相容岗位相分离，无法达到相互监督、相互制约的效果，违背财务法规的原则，阻碍内部控制的建设与实施，从而导致内审没有丝毫意义，形同虚设。

2 3 行政事业单位重视程度不够

即使部分行政事业单位有独立的审计部门，内控制度也并非是单位的审计部门可以独自完成的，需要领导层的大力配合和密切支持、有些领导权力至上，害怕全面实施内控管理会弱化掉权力，约束手脚、受到监督，所以不愿意执行内控制度，导致内控在实际执行中受到了极大的阻碍，以至于出现大部分行政事业单位以核算为根本，内控形同虚设，对待内部控制环节大多是事后的走过场，不会将过多的精力放在内控上。内控意识不强，缺乏内控体系建设的主动性，导致内控机制松散。

2 4 缺乏风险管理

大部分事业单位为财政拨款，一切支出由财政全权买单，不需要核算成本，考虑收益，即对各项支出，包括固定资产采购、基建项目建设等没有风险防范意识，不会对其进行精密的核算、审核。因为，对领导层来说，不会因为支出不合理，过多地影响单位发展；对普通员工来说，不会因为没有收益，对个人收益有任何影响，即对资产风险防范能力弱，甚至无风险防范意识。而且，行政事业单位有拥有着大量的公共权力，如，高校本科生招生环节、高校硕士研究生面试环节、事业单位用人环节等，没有硬性的评判指标，面对尚不完善的内部控制制度，风险较大，、受贿等现象屡见不鲜。

3 行政事业单位内控管理中存在问题的相应措施

综上所述，行政事业单位内部控制是一项长期工作，有效的内部控制可以为行政事业单位的经济业务保驾护航，使行政单位的社会效益扩大化，可以让事业单位更好地为社会服务，优化行政事业单位的公共服务职能，实现全民利益最大化。面对综上内控工作中实际存在的问题，结合工作实际，采取相对应的措施，使得内控工作在行政事业单位中能发挥其强大的作用，促进行政事业单位更好的发展。

3 1 完善内控制度

以财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定为根本，各行政事业单位因地制宜的制定适合本单位的更为详细的内控规范和细则，更加强调其适用性和可操作性，以领导牵头为主，调动广大群众的积极性，将自身工作范围及相关业务进行思考、整理，提出前瞻性的宝贵意见及建议，防范风险，形成本单位的内部控制实施细则，让内控管理能与各项工作紧密配合，使内控可以更好地渗透到具体的工作中，也为内控管理工作打下坚实基础，让内控管理工作实实在在、有章可循、有据可依，起到监督、制约的作用。

3 2 建立内审机制，完善内审制度

建立独立的内审机构，不仅仅是在形式上的独立，有独立的部门即可，更重要的是实质上的独立，有实质上的权力，能够独当一面，全面开展审计工作。能够在单位整体运行过程中，将存在的问题及潜在的风险在第一时间得到有效的控制，及时、准确、全方位地掌握单位运行中的各个环节。内审对内部控制管理起到巨大的作用，但内审的前提是领导层的重视与支持，不独断专行，能将权力下放，甚至愿意配合审计对领导的监督，给予审计人员足够的权力与空间，使其没有后顾之忧，全力开展审计工作。无论是事前、事中、事后，审计人员有足够的力度、空间，各单位积极主动的配合，尤其是对财务部门的监督尤为重要，行政事业单位一般为财政拨款，即申请预算、执行预算。为了更好地执行预算，内部审计应充分发挥其作用，定期、不定期对财务工作进行审计，形成审计报告，包括预算的申请及执行的合理、合法性，预算的执行进度，资金安全性等问题，提出问题、解决问题，保证资金安全。

3 3 提高内控意识，强化监督

内控并不只是形式主义，流于表面，它是实实在在的工作，虽然看似无形，没有具体的待完成事项，没有特定的成果，但是其贯穿于整个工作流程，要使得行政事业单位的整体工作完成出色，形成最大的社会效益，内部控制机制必不可少，而且尤为重要，这就要求行政事业单位要普及内部控制知识，有较强的内部控制意识，内控分为事前监督、事中监督、事后监督，各个环节相辅相成，缺一不可。只要将内控完完全全地渗透到工作中，将其作为工作的一部分去规划、去操作，才能将内控管理的作用发挥得淋漓尽致。并且，要建立健全责任追究机制，将责任落实到各职能部门，甚至各岗位、个人，实现相互监督、相互制约的初衷。

3 4 加强风险管理，保护资产安全

科学合理的风险评估及应对政策，加强对领导层的风险管理的重视程度，只有领导层高度重视，才能使内控管理发挥其应有的作用，如固定资产的采购就衡量其使用价值、带来的效益、可否不同部门共同使用等问题，做到物尽其用；在如基建项目招标，应公开公正，由财务、审计、相关部门共同参与，并保证其有足够的话语权，保证质量，降低风险；在招生及用人的面试环节，不透漏任何面试组成员等措施，保证其公平、公正性，避免风险。所以，不仅是在资产买入、招标等环节上需要控制风险，在资源配置上也能降低风险成本，保护资金安全，在竞争公平性上保证良性竞争等。以此来规避和降低风险，避免舞弊和腐败现象的发生，更好地实现内部控制目标，使内部控制管理工作有条不紊地进行下去。

参考文献：

[1]王春霞 行政事业单位内部控制存在的问题及建议[J].财经界，2015（6）

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关键词：招投标制度；电力工程；工程建设；招标单位；投标方 文献标识码：A

中图分类号：TU723 文章编号：1009-2374（2015）30-0192-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.30.100

招投标制度在我国实行已经超过三十年，这种古老的交易方式一直受到世界各国工程建设单位的青睐。我国在电力工程建设中已经广泛开展了招投标制度，然而由于制度建立与监管方面的缺失，电力工程建设中的招投标活动仍然存在着不少问题，探寻招投标制度在电力工程建设中的应用就显得尤为重要。

1 招投标制度的内涵

招投标制度也称招标投标活动。通常来说，招投标制度是招标单位对其工程或服务采用事先公开招标文件的形式，吸引若干有意向的投标单位提交投标文件，投标单位之间展开公平竞争，按照招标文件的条款（规定），最符合招标单位要求的投标单位成为交易对象的过程。

2 招投标制度对电力工程建设的意义

2.1 降低成本，提高效益

电力工程建设是国家基础工程建设中的重要组成部分，涉及到数额巨大的国有资产投资与使用，采用招投标制度可以使招标单位在整个行业市场上有更多的选择。其中技术水平高、投标价格低的招标单位才能成为交易对象，有效降低了招标单位的成本投入。同时，有了招投标双方单位签定的合同约束，工程建设的质量和周期有了法律保障，不会因为投入成本降低而影响工程质量或延误建设周期，有效提高了电力工程建设的经济效益与社会效益。

2.2 提高管理水平，促进技术进步

在众多参与投标的施工单位中，具有完善的管理制度和较高施工技术的单位会在激烈竞争中脱颖而出，成为招标单位的交易对象。一方面中标的施工单位取得了更多的经济效益，促进了企业的发展进步；另一方面对其他管理不甚完善、技术相对落后的单位则是一个有力的促进，促进这些单位加快改善自身管理工作中的失误与疏漏，并加大技术整改力度、提高技术水平，以争取在下一次的招投标中取得成功。长此以往，全行业的管理水平自然得以完善，技术水平则能在较短时间内跃升到一个新高度。

2.3 有法可依，依法办事

1999年我国颁布了《中华人民共和国招标法》，其后又出台了《中华人民共和国招标投标法实施条例》。这些法律法规的制定与实施将招投标制度提升到了法律层面，有效保护了招标与投标双方的权益。国家电力工程建设得到了法律保障，实现了“有法可依、依法办事”，很大程度上避免了招标、投标双方发生利益纠纷或冲突，实现了电力工程建设的制度化与规范化。

3 电力工程建设招投标环节存在的问题

虽然招投标制度已经通过立法的方式得到了法律的规范，但少数招标或投标单位为了个人或小集团的私利不惜采用各种违法手段攫取自身利益，严重阻碍了行业的健康发展，也对整个招投标市场产生了极大的负面影响。

3.1 招标单位的问题

3.1.1 采取各种手段违规招标。招标单位蓄意违反相关法律规定，跳过上报上级单位审批的环节，私自变更招标文件，设置邀请招标、普通询价等方式特定的投标方，达到串通投标的目的。部分招标方审核投标方资质时出现明显的针对性与排他性，出现“萝卜”式招标，而审核人员又不尽职尽责，甚至让无资质的投标方中标。一些招标单位违反保密原则，将标底预先透露给关系单位或者给出错误标底让有实力的投标者遭淘汰。

3.1.2 招标文件或流程缺乏规范。部分招标单位开展招标活动时违反规定，事先不公开，事中（招标）时间少，三权（评标、定标、监督）不分离，导致众多投标单位没有足够时间准备投标文件，从而丧失竞争的机会。而且某些招投标过程中只看重低报价者，导致前期以低价中标，后期提出高价的索赔；投标的具体措施不明晰，各投标方按自己理解的内容参与投标，造成品牌差异大、价格悬殊、质量标准不一；招标方定出高价的工本费且无退返机制，也不提供发票，给投标单位造成经济负担与损失。

3.1.3 监管缺失，给暗箱操作和部分招标以机会。有些监管方同时担任评标方，让评标处于事实上的无监督状态，给暗箱操作和部分招标提供了机会。部分评标委员自身水平有限，仅凭个人印象或关系进行评标；照顾“关系户”，对关联单位“报喜不报忧”，对非关联单位只说缺点不提优点；不公开宣布评标的结果，暗箱操作甚至提前内定中标对象。一些招标单位为照顾关系单位蓄意肢解工程项目，只招其中一部分，其余部分则交给关系户施工。

3.2 投标方的问题

部分投标单位为了中标不择手段，比如通过非正常渠道参与竞标，拉关系走后门，投标费用由此激增，一旦未中标则损失惨重。少数缺乏资质的投标方“挂靠”在有资质的单位名下，一旦中标，则分包或转包，谋取私利后损害招标方利益并严重影响工程建设质量。一些投标方只重利润，自身又缺乏实力，采用业绩造假、贿赂评审等手段超级投标，导致工程质量得不到保障。

3.3 主管方和单位失职

工程建设的相关主管单位疏于监管，对招投标的指导与服务缺失，甚至用审批替代监管，导致招标方不能行使自。少数地区或行政单位的领导私下为关系单位或个人打招呼、递条子，阻碍正常招投标行为。

4 电力工程招投标过程中存在问题的改进措施

4.1 完善法律法规，加大处罚力度

现有的《招标法》中虽然也涉及到了招标投标过程中违法行为的处罚规定，但只限于“违规”招标和“虚假”招标，并不涉及到其他违法违规行为，如邀请招标、串标、围标、陪标或挂靠、超级投标等行为，法律法规的缺失导致违法成本过低，对违法行为不具备足够的震慑力，使有心违法之人心存侥幸，反复触碰法律的底线。有关立法单位应加快设置《招标法》的补充条例，明确各种违法违规行为的具体内容、制定有针对性的处罚条款，对知法犯法的行为从重、从严惩处，加大打击力度、提高违法成本。而且设立“黑名单”制度，将多次触犯法律条例的单位或个人纳入“黑名单”，在日后的招投标活动中将“黑名单”上的单位或个人列为禁入对象，在一段较长时期内都不允许这些单位或个人参与招投标。若有其他单位或个人违规聘用“黑名单”上的成员，则视为违规招投标，也应给予相应的处罚。

4.2 加强法制教育，提高人员素质

参与招投标各环节的工作人员的法律意识和专业素养决定了招投标活动的成效。缺乏法律意识、专业技能不足的从业人员必将导致招投标过程中出现各种失误与纰漏，因此加强对于各层级招投标人员的法制教育、不断提高工作人员的理论与实践技能，是提高招投标活动整体水平的关键环节。有关部门应当持续、深入地开展法制宣传，促使招投标各方人员都能养成“懂法、遵法、守法、用法”的法律意识，培养法治精神，自觉防止腐败、拒绝腐败。

4.3 建立面向投标单位及招标单位的电子商务平台

建立面向投标单位和招标单位的电子商务平台可以达到分级管理的目的，并且可以对招标方和投标方进行动态评价。在进行招投标时，可以结合项目的特点选择公开招标、邀请招标、公开竞标等招标方式，杜绝了陪标和串标的情况，如果出现串标、陪标的情况，唯一的结果就是落标。通过电子商务平台，有意投标的招标部门可以向招标部门购买电子钥匙参与投标，并通过平台对招标进行严格管控。利用信息平台将中标结果、发标结果等以短信的形式发给投标单位。在需要审核的新项目和任务审核完成后，系统会自动将工作讯息发送到相关人员手机上，提醒相关人员及时进行办理。可以通过网络实现招投标单位的在线交流，工作人员只需要点击对方的编号就可以进行文字或通话交流。通过VPN技术，异地分公司可以远程登录到系统中，免去了奔波的麻烦。为了真正实现招标工作的公正性、公平性和公开性。招标电子商务平台中还植入了监管系统，可以全天无间断地对招投标情况进行监督，所有经过审批的数据生效后都不能修改，各个部门都可以对项目的执行情况和项目进度进行查询，单位领导也可以在线监管相关部门。此外，还可以聘请专家来对投标文件进行打分，进一步保证招投标的公开、公正和公平。

5 结语

电力工程建设是关系国计民生的大事，在电力工程建设中充分运用招投标制度，既可有效降低成本、提高国有资本使用效率，又能确保工程质量、提高经济效益与社会效益。各有关部门应当加强招投标制度的监督管理，促进行业整体的健康与顺利发展。

参考文献

[1] 王林科.建筑工程规划设计招投标规范化研究[D].浙江大学，2003.

[2] 姬兆民.浅谈招投标中存在的问题及对策[J].建筑管理现代化，2004，（2）.

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关键词：财会人才需求 调查 培养方式 改革建议

一、引言

我国经济在2008年以来金融危机的冲击下，仍然保持着稳定的增长速度。其原因除了政府的宏观调控的政策外，充分利用人力资源的优势是重要因素。因为人力资源是一个企业最大的财富，而人力资源的能力大小亦是综合国力的重要决定因素。随着市场经济的竞争日趋激烈，企业对财会人才的要求也与以往大不相同，正在逐步提高，以适应中国经济的快速发展。从全国各大中城市的一些大型人才市场和招聘会来看，虽然市场对财会人才的需求仍然排在人才需求榜的前十位，但刚毕业的财会人才却并不受青睐。与之相反的是，各大高校的财会毕业生众多。根据不完全统计，我国现有高校中，几乎所有的综合类院校均设有会计专业，还有各种高等专科学校、成人教育、自学考试及各种民办学校均把财会专业作为“热门专业”大规模招生培养。财会人员的供给显现出不断膨胀之势，这就造成了严重的供需不平衡。会计要发展，教育是关键。我国提出坚持优先发展教育，推动教育事业科学发展，为人们提供更加多样、更加公平、更高质量的教育。2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%。目前首要任务是高校必须要提高财会专业本科生的素质以适应市场的需要，而其中最根本的是要改革高校对财会人才的培养方式。本文通过问卷和实地访谈调查，以南京市的部分企业为样本，研究市场对于财会人才的需求状况及其评价等相关问题，希望通过对这些问题的研究能够掌握一些目前我国财会人才的社会需求特征，为我国财会人才的培养提出一些有益的建议，以期对高校财会人才培养方式的改革和发展起到促进作用。

二、财会人才需求调查

（一）调查对象 本次问卷调查的对象为南京市中小型企业和部分行政事业单位财会人员。（1）按单位性质来分。行政事业单位7家，私营企业41家，国有企业19家，中外合资企业15家。总计共调查82家单位图（1）所示。（2）按财会人员所从事的职位来分。出纳有117位，总账会计32位，财会主管人员61位，财务总监15位，注册会计师10位。总计共调查235位财会人员如图（2）所示。

（二）调查方式 我们通过走访南京市82家单位、网上向企业投放问卷、朋友介绍等方式，向各单位的财会工作人员发放了问卷并恳请其如实填写，以供研究分析之用。除了发放问卷之外，我们也就社会对财会人才的评价和期望对几家企业的财务负责人进行了访谈调查，对本调查的数据结果分析起到解释和帮助作用。

（三）调查设计 （1）调查问卷设计的原则。本次调查总共设计了19道题，其中18道为选择题。突出重点问题。问卷主要包含四方面内容，分别是：调查对象一般情况；对在用财会人员职业胜任能力评价；对财会人员需求；对在校大学生财会教育评价。题目设计简单明了，问卷设计简明扼要；问题具有一定的针对性和代表性。（2）调查问卷的设计。问卷结构：主要以选择题为主，分为单选和组合式选择，开放式题目问卷内容：主要调查企业对财会人员的评价，涉及专业技能、沟通交流和道德修养等诸多素质。

三、调查结果及分析

（一）调查对象分析 本次调查共发放了235份问卷，收回195份，经检查，均为有效问卷，回收率为83%，还实地对某些行政单位的领导和一家私营企业主就其对财会人才需求方面的看法进行了咨询。调查财会人员的年龄主要集中在23至55岁之间，占总调查人数的93%，年龄跨度大，覆盖面广泛，具有一定的代表性，调查数据见表（1）。由表（1）可以看出，考虑到市场的实际需求，本次调查主要集中在私营企业和国有企业，比例为69.78%，为总调查数的一半之多，所以本次研究主要集中在这两种性质的单位上。本次对财会人才职位的调查还是比较全面的，有助于得出更加客观的调查结果。

（二）财会人员职业胜任能力分析 我国经济持续、平稳地发展使得会计职业正向新的方向发展，财会人员的传统会计知识已经无法适应市场的需要。虽然我国对会计教育有多种层次，各院校对财会人才的培养目标和培养方式也不尽相同，但是各个院校为了进一步提高财会专业学生的就业率，进行一系列的改革，旨在培养出符合市场需求的财会人才。为了了解社会对财会人员职业胜任能力的要求，设计了以下题目，调查结果见表（2）。（1）对专业胜任能力的分析。结果显示，被调查者认为财会人员必须或应该熟练掌握会计做账、财务成本管理、税务处理和财务软件操作的能力；大部分被调查者认为审计理论也是一个财会人才应具备的专业胜任能力；战略管理、风险控制、金融理论和经济法被小部分人认可，说明大部分被调查者认为这些在专业胜任方面并不是非常重要。（2）对职业胜任素质的分析。表（2）表明，爱岗敬业、团队精神和诚实守信为所有被调查的财会人员所认同，说明被调查者对这些素质的重视；而优秀专注和无私奉献也被财会人员看重，占有一定的比重；服务大众所占比重较少，我们认为这是一个不好的现象，说明被调查者服务意识不强。（3）对职业胜任技能的分析。根据结果来看，被调查者认为人际关系和沟通能力是职业技能的“必修课”，分别占有最高分量；有一部分被调查者认为英语水平、决策水平和项目管理能力也是应具备的职业技能；被调查者书面表达能力所占比重较少，这可能是由于进入信息社会以后，人们书面交流越来越少，取而代之的是电子信息沟通，忽视了传统的交流方式。

（三）财会人员需求分析 为了更加深入地了解现代企业所需要的财会人才，设计了有针对性的问题见表（3）。调查得出以下结论：被调查财会人员所在单位财会机构的人员数量较为适量，大于5人的财会人员的单位占总数的63.82%，这也能够潜在地带动单位合理、健全的会计机构的设立。由于单位财会人员的职业资格处于中级职称及其以上的只有42.23%。为了适应经济发展的需要，单位需要更多高职业资格的财会人员，需要中级职称及其以上的占总量的68.67%，需求量较大。专科及其以上学历的财会人员99.7%，接近100%，但单位中级职称及其以上的财会人员只有42.23%。上述情况不利于社会经济的发展。急需的财会人员占总量的66.13%，需求量较大。从以上分析可看出，随着我国经济的不断发展，各个单位目前更加需要的是高职称和高学历的财会人才，而对于低学历的财会人员，市场需求量并不大。

（四）高校大学生财会教育评价分析 由于目前高校对财会专业大学生的教育还存在问题，从企业的角度出发，设计了关于企业对高校大学生财会教育的评价的相关问题，旨在给高校财会教育的改革提出建议，结果如表（4）。由表（4）可知：用人单位更加青睐具有创新意识和实践经验的财会人才，而对应届毕业生的调查结果与用人单位的期望值相反，只有7.18%的单位认为高校财会毕业生实践能力较强，而认为高校财会毕业生能力较差的高达43.19%。相比较而言，用人单位中意有更长工作经验的财会人才，而对于缺乏工作经验的应届毕业生来说，无疑是雪上加霜，在毕业前后，有接近61.46%的人选择自己寻找实习岗位，以增加工作经验，学校对这方面所起到的作用则相对比较少。应届毕业生在高校学习的专业理论知识基本上得到了单位的认可，而现在他们所缺少的是团队合作精神、职业技能和责任心，特别是责任心方面，根据35.76%的数据来看，用人单位给出了较低的评价。

（五）综合分析 综合以上分析可以得出以下结论：调查对象的年龄跨度大、覆盖面广泛，易使调查结果更加客观公正。被调查对象并不是非常重视与财会有关的相关衍生知识的学习，如战略管理和经济法等；另外，财会人员并没有真正意识到其做财会工作的最终目的，服务社会的意识还需进一步增强。团队精神被财会人员普遍认为是一项重要的职业胜任素质，而应届毕业生则比较欠缺这方面的素质；被调查单位的财会人员的学历与会计职称不成正比，具备高职称的财会人员较少。社会更加青睐高学历、高职称、高层次、具有工作经验、综合素质高的财会人才，而目前的财会人员普遍是初中级职称、层次一般、工作经验较少（尤其是刚毕业的大学生）。应届毕业生和刚毕业时间不长的大学生从事财会工作其竞争力普遍比从事多年财会工作的人员要弱。

四、财会人才培养方式改革建议

（一）提高实践教学地位和质量，加强学生实践能力 随着我国市场经济的发展，新会计业务的不断出现使会计处理变得日益复杂，要求会计人才除了具备一般的账务处理能力外，还必须具备财务分析和解决问题的能力，以及交际、沟通、创新等方面的能力。从调查中可以看出，有些高校忽视了实践教学，从而导致毕业的大学生缺乏工作经验，实际操作能力不强，必须进行改革。改变传统教育模式下实践教学处于从属地位的状况，从教学整体出发，规划每个实践教学环节，使实践教体系与理论教学平行而又相互协调、相辅相成，让学生将在课堂上所学的理论知识切实运用到实务实践中，让学生产生感性认识，提高学生的实践水平和专业素养。如在成本会计课上，可以让学生通过真实企业案例进行成本分配的实验进一步掌握成本核算的整个流程，能够运用各种方法对产品进行基本的计算。为了真正提高实践教学的教学质量，学校可与一些中小型企业形成长期的合作关系，让学生参与合作单位的实际经济工作，提高学生的实务能力和处理问题的能力。除此之外，还要加强对学生校外实习的指导与监督。在学生进入社会实习岗位后，以信函、电话、走访、面谈等多种形式进行跟踪管理，及时了解学生的工作环境、工作适应性、综合素质、专业知识的适用状况等，帮助学生解决他们在实习中遇到的问题，做到精心安排、严格要求，以提高实践教学的效果。

（二）强调德育教育，增强学生的职业责任感 从调查结果可以看出，有相当数量的财会专业的应届毕业生缺少责任心，高校忽视了职业道德素质教育，而把大部分精力都花在对学生专业知识的培养。《会计法》规定“会计人员应当遵守职业道德、提高业务素质”。体现了国家对会计职业道德的要求。财会职业的特殊性使得职业道德的教育尤为重要。首先，高校应将会计职业道德课列入到会计专业的主干课程中，让学生引起足够的重视。教师在课堂上应该不断加强对学生职业责任感、社会服务使命感和道德教育的培养，让学生切实意识到以后将要从事的职业所要承担的社会责任和必须具备的职业素质。其次，应该选派具有丰富实践经验的教师担任该门课程的教学。因为，这些教师对实际工作中会计职业道德的重要性认识较深，他们的讲授针对性较强，更能激发学生的学习兴趣。如在讲述有关查账的内容时，不仅要讲如何查，对查出的问题如何处理，更要联系实际地介绍发生在身边的因做假账而受到法律制裁的实例，以强化学生的法制观和道德观。如果能够将会计职业道德教育很好地融人专业课的教学之中，这无疑会对学生产生潜移默化的影响，从而提高德育教育的教学效果。财会专业教师必须具有对财会职业的强烈使命感，要有敬业精神，并融入到课堂的授课中，让学生感受到其重要性，从而更好的达到教学目的。

（三）改进教学方法，进行创新教学的尝试 传统的老师在课堂上讲授，学生在课堂上接受的教学方法已经不能够完全适应信息化社会的需要，所以对教学方法的改革势在必行。在课堂上变灌输式教学为“开发式”教学，通过不断地向学生抛出问题来引发学生的思考，让学生体会思考的过程，培养其自主学习的能力，形成“终生学习”的意识；善于运用案例教学法也很重要，特别是学生比较熟悉的大企业的财会案例，让学生有更加感性的认识，加深对所学会计知识的理解，并能够很好的运用；有条件的学校还可以邀请社会知名的财会学者来学校开设讲座，让学生更加真实地了解国家的会计发展状况，开拓视野；要善于充分利用多媒体，不仅只用于播放课件，还可以通过网络运用本地的会计软件或其他地区甚至国外的会计软件来实践教学，实现真正意义上的资源共享，开辟财会教学的新渠道。在课外应该改善财会教育的评价方法，真正做到素质教育。很多高校还是以考试成绩为评价标准，即平时成绩和期末考试成绩越高，就越能够说明该学生的会计专业知识越强。这种方法抑制了学生的创造性思维，只会读书，走上社会缺乏竞争力。应该用多种方法对学生进行评价，如除了笔试外还可以对学生进行面试，内容可以丰富多样，可以让学生通过描述来考察其对财会基本理论的掌握程度，也可以让学生分析综合会计案例，老师当场给出评价及指导，这样既达到了教学目标，也锻炼了学生的沟通交流能力，提高了综合素质。

通过对本次财会人才需求的市场调查得出，我国的财会人才特别是刚毕业的高校大学生的综合素质与国外财会从业者相比具有一定的差距，必须从高校对财会人才的培养方式改革做起，学习国外的人才培养经验，希望本文所提出的改革建议能够给予高校财会教育工作者一些启迪，进一步加快高校财会专业教育的发展，从而为国家培养出更加优秀的财会工作者。

*本文受到首批国家级“财务与会计人才培养模式创新实验区”建设项目资助，同时系南京信息工程大学第七期教学建设与改革项目“财务管理特色专业建设研究”（项目编号：10JY017）的阶段性成果

参考文献：

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