城乡一体化的重要意义范文

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篇1

ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.

This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.

“城乡一体化”在规划界并不是一个新鲜的话题，曾经还因为各人对其含义的不同理解而发生过学术争论①;但这些讨论多年来一直是停留在学术层面上的探讨，在制度和政策方面的推进并没有实质性的进展。本文讨论的“城乡一体化”，概念界定为对城市和乡村实行“一体化”的规划管理。之所以要重新讨论这一话题，概因当前正在进行的《城市规划法》修订中，圈内人士建议将原法修订为《城乡规划法》的呼声甚高，甚至得到主管领导的首肯②。将《城市规划法》修订为《城乡规划法》，这样的修改虽只一字之差，却是一个突破性的变革;它意味着，目前仍然在施行的“城乡分治”的城市和乡村规划建设管理，将被纳入一个统一的制度体系中。这在给城乡规划的发展带来巨大机遇的同时，也对现行的规划体系和制度安排提出了严峻的挑战，规划界人士对此不能不有清醒的认识，并提前做好应对准备。

1　实施城乡一体化管理是城乡发展的大势所趋

制定《城乡规划法》之所以得到较为广泛的响应，是因为改革开放20多年来，特别是实行市场经济体制10年以来，城乡关系已经发生了巨大的变化。在计划经济体制下出台的《城市规划法》已经难以应对形势急剧变化下出现的许多新问题，这体现在以下几个方面:

11　乡村工业化迅猛发展带来城乡关系的重构

1978年以来中国农村改革一个最为引人注目的现象，就是乡镇企业的兴起，它彻底改变了传统的“城市—工业，农村—农业”的经济格局。经过20多年的发展，许多地方的农村实际上已经成为工业社会的一个组成部分;城市与乡村的空间界限日趋模糊，与城市生产和生活相关的功能设施越来越多地转移到以前的农村地区，使得传统概念上的城市和乡村的特征发生根本变化，这在经济发达地区体现得尤其显著。在城市化加速发展的形势下，仍然要把城市规划的工作范围囿于“城市”，试图通过人为地划定城市规划区来区分城乡空间界限，不仅已经变得十分困难，也不符合城乡联系日益紧密的社会经济发展要求。21世纪将是中国城市化加速发展的时期，把城乡人居环境建设纳入统一的规划管理，已是城乡空间发展的大势所趋。

12　乡村建设的无序发展亟待加强规划调控

乡镇企业迅猛发展造成的直接后果，是乡村地区的开发强度明显增加，非农用地规模的迅速扩大。由于这种类型的工业化是由基层政府和农民个体自下而上发起的，带有极大的自发性和盲目性。在短期经济利益的驱使下，农村土地结构的调整、乡村地区居民点和乡镇企业的建设、城乡地域结合部的集体土地出让，都往往呈现秩序混乱的状态，造成严重的资源浪费和环境破坏。

但长期以来的“城乡分治”，也形成了规划建设管理上的“二元”体制。现阶段我国城市规划管理的权限被界定在划定的城市规划区范围，在此以外的乡村建设是执行另一系列的《村庄和集镇规划建设管理条例》，不在城市规划的工作权力范围之内。虽然乡村建设也不是无法可依，但由于缺乏有力的管理机构和规划的实施机制，其监管力度远远弱于城市地区，不可避免地出现大量的违法用地和违章建设活动。

而对于这些活动，城市规划的控制管理权由于体制的限制很难有所作为，导致这些地区的无序发展状况愈演愈烈。因此，打破规划管理上的“二元”体制，整合城乡两个规划系统就成为当务之急。

13　建设用地的保护和利用急需规划引导

现阶段我国城市规划的性质基本定位于城市建设用地规划，非建设用地的保护和利用主要由土地利用总体规划承担。但后者的出发点主要是立足于控制建设用地规模，保护耕地;而对于如何更有效地利用非建设用地，使其对生态环境的改善发挥更大作用则缺乏积极的引导。事实上，农田、山体、林地、水域等非建设用地，对于人居环境发挥着极其重要的生态功能，在规划中不应当只是消极地作为保护区，将其独立于城市规划系统之外;而应保护和开发相结合，使建设用地和非建设用地有机结合成一个整体③。无论是传统城市规划的“田园城市”理想，还是当今可持续发展的必然趋向，都要求城市规划必须将自然生态环境纳入到自己的作用对象之中。这样，乡村就不可能排除在城市规划工作范围之外。

2　城乡二元土地制度构成最大的制度性约束

21　两种不同的土地所有制是造成城乡规划管理出现巨大差异的制度根源

目前，我国的城市和乡村的规划建设之所以有如此大的差别，是因为两者发展的动力机制存在根本的不同，其最终的根源在于两种不同的土地所有制基础。按照《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有。两种不同的土地产权制度，决定了作为国家干预手段的城市规划，在对两种土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差别。

在市场经济条件下，土地所有权和使用权相分离已经成为普遍现象。从理论上说，即使在城市，规划对土地使用的干预也是有限度的，而农村土地的集体所有也不意味着所有者在土地开发使用上可以不受任何约束。但在实际运作中，城市和乡村的土地使用却截然不同。作为国家所有的城市土地，在计划经济时期一直是由国家统一调配划拨、统一建设、统一管理的，换言之，一直有遵从国家统一规划管理的“传统”。土地使用权的有偿出让，是在上世纪80年代后期随着市场经济的逐步推进才实施的，至今不过十余年的历史。而且城市土地使用的市场化过程中，土地使用者在从国家手中获得有限的土地使用权时，就附着了许多开发条件(其中也就包含着规划条件)，也就理所当然地要按照规划进行开发建设;否则将面临被收回土地使用权的处罚，这使得规划在实施中有较强的基础条件和保障机制。

但在农村的情况就完全不同。土地归属农村集体所有，但国家对农村集体如何行使土地所有权却一直缺乏明确的规定。在农村实行家庭承包制后，我国农村土地集体所有制的主体虚位问题变得十分突出，村集体与农民事实上行使了土地的处分权。而规划则被视作一种国家强加的外来干预手段，缺乏内生机制和需求，难以得到农民的接受和认同;乡村建设就必然变成农民在各自所拥有土地上自行其事的属地建设行为。一个典型的例子是，珠江三角洲地区许多城市普遍存在的“城中村”现象就是土地二元体制造成的结果。这些“城市里的乡村”，尽管位于城市中心区，处在城市规划的直接作用范围之内，但仍然无法摆脱规划失控的状态，部分地区甚至陷入法不责众的困境，其中土地制度是规划难以发挥效力的根本原因。在城市中心的农村集体土地尚且如此，大量处于城市之外的广大农村要实现对土地统一规划管理，谈何容易?

如果不改革农村现有的土地产权制度，不解决乡村非农建设用地统一开发与土地集体所有的矛盾，就无法真正将乡村的规划建设真正纳入到政府的有效管理控制之中。而要从法律上明确农村集体作为土地所有者究竟享有何种权力，如何依法行使这种权力，显然不是一部《城乡规划法》的出台就可以解决的问题。

22　农村土地制度改革面临的困境

关于农村土地制度改革的探讨，早在上世纪80年代就已经开始，当时主要是针对农村土地实行家庭承包经营责任制后出现的问题而展开的。改革的思路不外乎三种:土地国有化、土地私有化、在维持原有的土地集体所有制基础上进行改革，各种意见均有各自的充分理由(袁亚愚，1996)。而在中国推行任何一项重大的制度变迁，最大的难点在于全国各地的巨大差异:中西部欠发达地区存在的严重问题在沿海发达地区可能并不突出;沿海发达地区快速发展中暴露的新问题，在其他地区也许尚未显现。

反映在农村发展问题上，与沿海发达地区的农村工业化超前发展、农村地区出现“过度开发”形成鲜明反差的是，中西部一些欠发达地区还相当落后，不仅农村工业化和城市化水平低，城市自身也存在发展动力不足的问题。对于这些地区而言，土地仍是广大农民赖以生存的基础和农村社会稳定的最终保障。这种经济发展的地区性差异还有愈演愈烈之势。因此，面对严重的不平衡发展，国家在全国范围内推出的许多改革措施或新的制度安排，常常因为要照顾全局、综合平衡而变得十分小心慎重，在农村土地制度改革这样的重大问题上尤其如此。由于“三农”(农业、农村、农民)问题历来都是中央政府关注的焦点，在稳定压倒一切的指导思想下，“三十年不变”就成为中央对于农村工作的重要指导方针。这使得在学术界曾经沸沸扬扬的关于农村土地制度改革的讨论，到后来反而趋于平静，在实践上更不可能有实质性的推进。

在农村土地集体所有制不进行根本性改革的前提下，新出台的《城乡规划法》要想有效地发挥作用，对农村土地的开发建设施加实质性的影响无疑将面临着严重的制度性约束。

3　相关法规体系和行政管理体制亟待调整和改革

31　“两法”、“两规”和两个管理部门的关系协调

将《城市规划法》修改为《城乡规划法》，并不只是规划法本身的变动，还涉及诸多相关法律、法规、规范以及管理部门的关系调整。与城市规划同样涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年颁布的新《土地管理法》。《城乡规划法》的出台，必然涉及“两法”的协调，同时也涉及城市总体规划与土地利用总体规划、规划管理部门与土地管理部门之间的关系协调。

我国《土地管理法》规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市和村庄、集镇规划。”这一规定界定了城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划之间的关系:城市规划、村庄和集镇规划是一定时期内城市、村庄和集镇发展的蓝图和各项建设工程设计和管理的依据;土地利用总体规划的规划范围是整个地域，它要对包括城市、村庄和集镇用地在内的全部土地做出统筹安排。所以，在土地利用上，城市规划、村庄和集镇规划和土地利用总体规划的关系是点与面的关系。土地利用总体规划主要在城市或村镇发展用地的规模、方向和范围上进行协调，确定城市或村庄和集镇建设用地区的界限。建设用地内部的土地利用应根据城市、村镇建设规划的要求安排，土地利用总体规划一般不作干预。这样，两个规划和两个部门在彼此的工作范围和权力界限上基本是明晰的。但是，如果实施《城乡规划法》，把整个行政辖区作为城市规划区，并且对于非建设用地的管理同样要实施一定程度的干预，那么两个规划和两个部门的职能和工作范围在一定程度上将出现交叉和重叠，由此可能引起新的管理混乱，如何协调好这些矛盾就变得十分紧迫。

除此之外，在规划法规系统内部也存在相互协调的问题。现行城乡规划建设管理的“二元”体制导致规划的法规体系也呈现“二元”性:在城市建设中要遵守《城市规划法》，执行相关的城市规划标准;在城市范围以外的乡村地区则是遵守《村庄和集镇规划建设管理条例》，按照《村镇规划标准》执行。《城乡规划法》的出台是否意味着《条例》的自动失效?目前城市和乡村两个规划标准的统一有无可能?这都是值得规划界认真研究并迫切解决的问题。

32　现行规划管理体制面临的挑战

表面上看，城市和乡村不同的法律规定和技术标准，是造成城乡建设“两张皮”的体制原因。因此，机构合并就成为最简单最基本的改革思路。在1998年进行的建设部机构调整中，原来的城市规划司和村镇规划司合并组成城乡规划司，体现了国家主管部门对城市和乡村两个系统的所有建设用地进行统一规划建设管理的意图。但进一步分析不难发现，造成乡村建设失控的根本原因，并不仅仅是因为两个规划系统和两种体制并存产生的摩擦，更主要的原因在于在现行管理体制和机制下，规划的管理控制难以真正落实到乡村地区。

实际上，目前我国的乡村建设并非处于无法可依的状态;如果乡村规划能够按照国家的有关法规文件严格执行的话，也不会出现当前这种混乱无序的状况。

但规划的实施不仅需要法制保障，同时也需要行政保障和经济保障，这绝非出台一部法律就可以了事，也不象简单的机构合并那么轻松。面对全国大部分地区的人口和可建设用地都位于乡村的基本现实，规划要覆盖到整个乡村地区，也就意味着规划管理的地域范围和人口规模较以往将有大幅度的扩大，实际上也将造成规划管理的权力重心进一步下移，村镇一级的规划管理力度必须大大加强(张兵， 2000)。如果在规划机构的设置、人员编制安排以及财力、物力的投入方面没有保证的话，《城乡规划法》的落实也就成为纸上谈兵。从某种意义上说，《城乡规划法》的出台在赋予了规划部门更多权力的同时④，也给他们的工作带来了更多的责任和压力。在当前城市规划部门应对城市建设中的种种矛盾都有些力不从心的形势下，他们是否有能力承担法律所赋予的比过去艰巨得多的重任以及由此伴随的巨大风险?

33　深圳实行城乡一体化管理的实践和启示

深圳是全国最早实行城乡一体化统一管理的城市之一。首先，在规划编制上，新的《深圳市城市总体规划(1996~2010)》摈弃了传统的城市总体规划只管城市不管农村的做法，将整个市域的土地资源作为一个整体，对城市建设用地和农业保护用地、生态保护用地等非城市建设用地在空间上进行了明确的划定，从而较好地保证了城市建设与周边资源环境的合理保护利用和相互协调，实现了国土资源的优化配置。

其次，在管理体制上，早在1989年就将规划、国土两局合并，行使全市城市规划、土地管理及房地产管理职能，实现“规土合一”，使城市规划紧扣国土资源的合理利用，使规划真正成为土地利用和城市建设的龙头。

1994年，为使规划管理政策更直接、更快捷、更准确的实施，将全市各区的规划、国土管理部门改组成为市规划国土部门的派出机构，实行垂直领导;将镇(办事处)的规划、国土管理职能从镇城建办划出，设立规划国土管理所，作为区规划国土部门的派出机构，建立“市局———分局———国土所”三级垂直管理架构。实践证明，这一机构改革，从根本上理顺了规划管理和土地管理的关系，协调了规划管理机构与地方政府之间的关系，使规划国土管理工作走上了集中、高效的轨道。

深圳之所以能够比较有效推进城乡一体化统一管理，除了归功于政府的坚定决心和体制优势外，还得益于以下三个方面的有利条件:首先，深圳的行政区范围相对狭小而建成区规模较大，有可能将整个行政区作为城市规划区实施统一管理;其次，经济的快速发展使得全市域范围的城市化人口超过90%，而农业在GDP总量中的份额不到1%，这为对全市域范围实施城市化管理提供了基础条件;第三，深圳的人均GDP在全国大中城市中居首位，其雄厚的经济实力和政府在规划方面的巨大投入，为规划实施提供了强用力的物质保证。

但即使有上述诸多方面的优势和有利条件，深圳对经济特区外农村集体土地实施规划管理时仍然遇到很大的困难和阻力，这也是造成深圳特区内外城市建设面貌迥异的重要原因⑤。而对于全国其它城市和地区来说，并不完全具备深圳的条件，实施城乡一体化管理无疑将面临更多困难。

4　现行规划运作体系面临重大变革和重构

自1990年《城市规划法》正式实施以后，政府又相继出台了一系列配套的法规文件，使得我国的城市规划编制工作基本形成了一个较为完整规范的体系;经过多年实践后已经被大多数规划设计和管理部门所熟悉掌握但《城乡规划法》出台后，不仅城市规划与社会经济发展计划、土地利用规划之间的关系需要重新协调，而且现有规划体系自身也面临着进行重大调整的需要如果新的《城乡规划法》要求把规划区推进到广大的乡村地区，甚至将整个行政辖区都纳入规划范围，则现有的规划编制内容和技术方法都需要进行重新修订。

以往的规划实践，无论是总体规划还是详细规划，都基本是以城市为工作对象展开的，包括目前进行的一些探索性的规划，如概念规划、法定图则等等，亦基本如此。1983年全国开始的市带县的行政管理体制改革，推动了市域和县域城镇体系规划的开展，但这些规划研究的重点仍是区域内的中心城市和各级城镇的发展定位和合理布局方面;对于乡村的规划究竟应该如何编制，无论理论还是实践都明显滞后。很显然，乡村的开发和建设具有与城市完全不同的特征，不宜采用与城市同样的办法处理，但至今并没有形成一套有别于城市的规划编制体系和方法。《城乡规划法》实施后，乡村的规划究竟怎样与已经沿袭多年的城市规划编制体系相衔接?究竟是重新制定一整套新的城乡规划编制系列办法，还是依然按照原来的城市和乡村两个系列进行?如何审批?如何管理?由谁组织实施?这都是规划界所需要马上回答的问题。而从过去的理论储备和实践经验看，规划界都缺乏应对的准备。

5　结论和建议

进入21世纪的前20年乃至更长的时期内，中国的城市化进程将驶入“快车道”，城市规划若不能及时应对这一巨大变化，不仅难以担负起应有的责任，而且也将丧失自身进一步发展的最好机遇。从这一点看，尽早出台《城乡规划法》，是及时应对城市化大趋势的重要战略举措，将为城乡协调发展提供更有力的法律支持和制度保障。但同时又必须清醒而深刻地认识到:一部《城乡规划法》的出台，并不意味着过去阻碍城乡协调发展的众多制度性症结都将迎刃而解，相反却可能引起更为剧烈的新旧体制碰撞冲突，并对与规划法紧密相关的一系列法规条例，包括专项法、从属法等等，以及相关的重大制度安排，都提出了调整改革的紧迫要求。

为了减少制度变迁的交易成本，保证改革稳妥顺利地展开，一个较为务实的途径是:将《城乡规划法》作为指导我国城乡发展的一个纲领性文件，只提出针对所有地区需要普遍遵守的原则而不涉及操作层面，作为建构我国规划法规体系框架的基础。

《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的主干法，针对全国经济发展不平衡、地区差距巨大的矛盾，在城乡发展问题上建议只提出原则性要求，而将更多操作性的具体规定留给地方城市去选择制定，保证规划的主干法在面对全国千差万别的情况时有较大的回旋余地;既保持主干法在相当长时期内的稳定性，也为地方的规划法规建设和发展留下更多空间。各地可以根据自己发展的实际情况，制定适应本地的具有可实施性和可操作性的地方法规、规章等。在最近的户籍制度改革中，广东等经济发达的省份在全国率先取消了沿袭数十年的农业和非农业“二元”户口，实施按照实际居住地登记的户口管理制度。这是城乡发展中“自下而上”推进改革的一个典型范例，对于城市规划也是一个有益的启示。在国家总的法律精神的指引下，经济发达地区应利用自身有利条件，抓住机遇，大胆创新，走在全国规划改革的前列。

参考文献(References)

1　赵燕菁.理论与实践:城乡一体化规划的若干问题[J].城市规划，2001 (1).

2　袁亚愚.中国农业现代化的历史回顾与展望[M].四川大学出版社，1996.

3　张兵.渐进的规划制度改革面临的出路[J].城市规划， 2000 (10).

4　陈宏军，施源.栉风沐雨二十年[C].见:城市规划研究所99技术论文集(未出版).深圳市城市规划设计研究院， 1999.

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一体化改革是对城乡电力营销服务体制进行改革时，在传统的营销一部三中心外，引入配网运行中心。逐渐实现城乡电力营销工作的配网运行管理一体化、营销服务平台一体化、计量负控管理一体化、电费电价管理一体化，进而提升电力营销工作质量和效益，为城乡居民和用户提供一致的电能和服务。

（一）配网运行管理一体化

配网运行管理一体化是指实现配网运行管理的一致，供电局采用一致标准，依靠调配一体化，构建配网调度平台。配电线路完全由配电工区管理，三十五千伏以上变电站全部实现统一调度，实现客户输变电设施和电网体系化管理。提高对农村供电基础设施的投入，输电网、配电网应符合“n-1”准则，尽量使城乡供电设施水平一致，并缩小供电半径，逐步缩小城乡供电稳定性差距[1]。

（二）营销服务平台一体化

首先，营销服务平台一体化要求实现城乡电力营销服务的一致，实现相同标准和相同质量服务。应当从SG186服务平台出发，达到信息的一致，构建营业所信息高速通道，通过光缆将城乡营业网点和供电所连接起来，实现用电MIS系统共享，并做到银电联网，逐步实现客户可在企业所在区域的城乡营业网点和银行代收缴费。其次，营销服务平台一体化还应做到用电业务的一致，在全供电区域，应依照一致的时限和标准进行用电业务办理；还应做到统一抢修指挥，实现95598客服人员对各县抢修中心和供电所的直接控制，实现电力故障的快速维修；此外因检修供电设施而采取停电措施时，应对社会公众进行统一的告知；最后还要实现监督管理的统一，24小时受理全部客户投诉举报，并对相关投诉进行统一处理。

（三）计量管理负控管理一体化

实现计量管理负控管理一体化要求全局计量统一归口计量中心，农电内部撤销计量中心。统一的计量中心校验贸易结算和关口计量装置；并据此成立电能计量检验中心，开展校验计量装置服务，统一管理电能计量，有效降低计量监督风险[2]。

（四）电费管理一体化

电费管理一体化要求县农电撤销内部核算中心，实行全局统一核算，全局电费由电费管理中心进行抄、核、收。实行全局统一核算具体包括：第一，对全局电费管理应用系统（包括电费应收核算发行管理系统、卡表系统、网络表系统、电量充值系统、集抄系统、载波抄表系统、远程采集系统、负控采集系统）的开发、整合、升级建设和运行进行管理和维护。第二，管理全局电费应收账务的分类统计；监管和控制稽核处理等质量工作。第三，对全局电费回收率统计进行统计，并提出相应建议。

（五）提高营销队伍素质

城乡一体化供电企业营销服务体制的改革应提升营销队伍的素质。电力营销的竞争本质上是人的竞争，特别是营销人员。因此，电力企业应对营销队伍进行培训，提高相关人员的综合素质。对营销人员的营销能力和职业素养进行重点培养，营销能力决定着营销工作的成效，而职业素养则决定着营销人员的工作态度。同时应当加强营销人员关于一体化改革后工作内容的培训，使其符合一体化改革的需要，为广大电力用户特别是农村用户提供优质高效的服务。最后应设立相应的奖惩制度，有效提升营销人员的工作积极性，更好的为城乡一体化供电企业营销服务体制改革服务。

二、城乡电力营销服务一体化建设的意义

城乡电力营销管理一体化建设能够有效强化电力营销服务，促进电业企业的健康发展，并有效推动电力行业迈入新的发展阶段，让广大电力用户享受更加优质的电力服务。具体意义包括：第一，城乡电力营销管理一体化建设，能够建立健全电力营销体制。通过城乡电力营销的一体化建设，推动电力营销管理体制的完善和健全，业扩报装、电费电价一口管理；去除多余的中间管理关节，实现科学、高效管理，实现增效减人的目标，为实现电力营销的集约化和专业化打好基础，为建立新型营销机制提供组织保证。第二，加强城乡电力营销管理一体化建设，能够有效拓展电力市场。在进行城乡电力营销管理一体化建设的过程中，能够集中人力，发挥整体优势，以市场需求为导向，以满足客户需求为中心，达到增供扩销。第三，加强城乡电力营销管理一体化建设，能够减小城乡差异，进而提升农村居民生活水平和生活质量，加快和谐社会的建设[3]。

三、结语

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【关键词】危旧房改造；问题；措施

引言

随着社会的快速发展，人们的生活水平得到了不断的提高，对于衣食住行都有着更高的要求，但是社会是由不同阶层的人组成的，并不是所有的人都可以大把大把的花钱，有些人甚至一生中都在为住房问题给烦恼。危旧房改造作为一件为民办实事工程，对于城乡一体化建设有重要意义，到目前，我国仍然有大量的危旧房需要改造，但纵观以往危旧房改造，其中还存在很多问题，引起这些问题的原因也多种多样，因此为了提高危旧房改造工程的进程，加快城乡一体化建设，就必须研究其对策措施。

1 危旧房改造的重要性

危旧房改造作为一项惠民政策，是保障人民居住安全以及居住质量的重要措施，加快城市化建设的必要进程。从现在我国的居民住房以及商业用房来看，需要改造的危旧房还有很多，而这些危旧房大多数来自于六七十年代，有土坯房也有砖结构的，因为建设时间过长，已经失去了使用性，并且存在较大危险。从城市地区来看，危旧房主要是因为老房子年久失修造成的，其中不排除有的房子本身质量问题需要改造的，比如没有经过审批私自建设的，另外也有部分是因为自然灾害引起的，比如：地震，洪水等等造成房子主体塌陷，结构遭到破坏以致不能居住的，这些都属于危旧房，并且需要改造。危旧房从本质来讲是不能供人使用和居住的，其本身存在很大的安全隐患，一旦出现问题后果不堪设想，不仅会给人民的生命财产安全造成损失，也会影响和谐社会的建立，因此对于危旧房政府主张改造，主要是为了保障人民的生民财产安全，同时也是执政为民、以人为本的重要体现，更是建立和谐社会，推进社会主义城乡一体化建设的重要举措。

2 危旧房改造存在的问题

2.1 执行政策问题

国家对于危旧房改造出台了一系列相关的文件指示，不仅是用来规范危旧房改造工作，同时也是为了保障人民的利益，对于农村危旧房改造，要求要达到因自然灾害导致危房的、五保户、低保户、残疾人、重点优抚对象和因其他原因的农村贫困，符合这六类标准的才可以享受危旧房改造，然而一些工作人员把关不严，甚至出现的现象，对于一些真正需要危旧房改造的视而不见，却将政策倾向于其他人，导致政策不能落实到位，危旧房改造的意义也不能实现。同时，在危旧房的改造中会不断的出现一些新的问题，而现行的有关法律法规并不能满足对新问题的制约作用，无法有效指导问题解决。

2.2 人民意识问题

旧城改造主要包括城市危旧房改造 、公共服务设施建设以及道路拓宽改造建设等等，而危旧房改造则是其中最主要的，也是和老百姓切身利益最密切相关的部分 。 危旧房作为国家的一个惠民政策，其本身是为着大众服务的，但是部分人却只肯享受权利，不肯履行义务，这种现象主要集中在农村地区，因为目前我国城市化进程的加快，导致农村现在处于“留守”状态，农村家里的年轻人基本上都选择外出打工，家里就剩下老人孩子，在危旧房改造的时候，由于老年人对于政策的不理解，意识过于老旧的问题，很多老人对自家的房子存在念旧情绪，不肯配合工作人员，导致在危旧房的改造中困难重重。

2.3 未批先建现象较多

危旧房的改造也是需要经过层层审批才可以进行的，但是部分危改对象在刚政府申报文件刚下来或者是区级公示名单刚出来，而危改材料并未上报规划、国土、建设等部门的时候就开始着手进行改造了，虽然很多在危改完成之后对于手续会进行完善，但这仍然是违反政策的，因此需要严厉打击。另外一种现象就是利用危旧房改造进行建筑面积扩建的情况，但是在这过程中却忽略了自身的实际情况，特别是农村，本身比较贫困的情况下，继续进行扩建更加会加重贫困，得不偿失。

3 提高危旧房改造的对策

3.1 加强政府职能，规范改造工作

为了规范危旧房的改造工作，真正起到危旧房改造的作用，使需要改造的房屋得以改造，需要政府部门加强职能，在具体改造的过程中，要严格把握改造标准，对于不符合改造标准的坚决不予改造，不能出现的现象。对于实施改造的工作人员，管理者要起到管理只能，另外还应该实施互相监督的组内制度，对于出现的现象和人员要积极举报，经查实要严肃处理。另外一方面，还应该杜绝利用危旧房改造谋取拆迁房款的行为，由于这种现象导致危旧房改造工作不能顺利进行的比较普遍，主要还是由于监管不严造成的，因此，在某个区域危旧房改造的时候，有关部门应该提前做好预防工作，对于涉及的工作人员进行思想教育，并且要及时检查，做好监督工作，防止问题的出现。

3.2 提高人民意识，加大宣传力度

对于农村危旧房的改造，应该引起政府的重视，由于农村区别于城乡的特殊性，在改造的时候要和人民做好沟通工作，不能出现强拆现象，对于危旧房改造涉及的程序、手续以及要求要向群众做以说明，对于涉及的群众要及时进行沟通，对于他们存在的疑问要及时进行解释说明，困难要及时解决，真正让群众深入了解危旧房改造。另外在平时，也应该加强宣传工作，使得农民可以意识到危旧房改造的重要性以及好处，对于符合危旧房改造的群众，领导工作小组要组织人员尽快帮助他们完善改造手续，确保他们能尽快取得合法的手续，这样一来也可以确保危旧房改造顺利进行，降低改造困难度。

3.3 规范改造程序，加强监督作用

危旧房改造虽然不是新建工程，但仍然要经过一系列的审批工作，在改造工作审核通过之后才可以进行，为了保证危旧房改造合法合理性，在危旧房改造的时候有关部门要加强操作规范，加强监督作用，对于未经批准改造私自改造的，根据有关规定，必要的时候要进行拆除。另外，在改造的过程中，对于可能出现扩建、升层，不按规定改造，私自加大建设面积的情况，要进行责任落实到人，明确监督管理人员，在改造的过程中应该实时监督，对于出现的违规现象要及时制止并进行上报，对于在改造中出现问题的，要追究负责人的责任，明确责任化的目的就是为了每个改造对象都可以按照有关规章制度进行。

4 结束语

综上所述，通过危旧房的改造，不仅可以保障人民生命财产安全，也是城乡一体化建设的重要部分，但是在具体的实施过程中却因为种种因素导致了各种问题的产生，包括执行政策问题、人民意识问题和未批先建现象较多等，面对这些问题，有关部门应该引起重视，并针对这些问题要做出具体的改进方法，做到提高政府职能，规范改造工作、提高人民意识，加大宣传力度和规范改造程序，加强监督作用，通过这些对策措施，真正提高危旧房改造工作质量，逐步构建具有特色的、充满生机和活力的危旧房改造机制，实现“住有所居”的目标和要求。

参考文献：

[1]刘祥生，安旭东.旧城改造与可持续发展战略[J].长江建设，2011（02）

[2]李林.浅谈农村危房改造工作存在的问题与对策[J].建筑科学与监理，2011（03）

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[关键词]人力资源；职业教育；城市化；城镇化；城乡一体化

[中图分类号]G710 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）11 ― 0080 ― 02

[收稿日期]2014 ― 09 ― 26

[作者简介]张丽岩（1966―），女，黑龙江齐齐哈尔人。党委书记、校长，研究方向：医疗卫生学、职业教育、学校管理。

在2014年全国职业教育工作会议上指出：“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，必须高度重视、加快发展。”的讲话科学地阐释了发展职业教育的重要意义，为我国今后职业教育的发展指明了方向。

当前齐齐哈尔市以城市化、城镇化、城乡一体化建设为统领，全市上下，齐心协力稳增长、促改革、调结构、惠民生，各项工作取得了积极成果。城市化、城镇化、城乡一体化建设简称“三化”建设。齐齐哈尔市委、市政府还适时果敢地提出了“打造全国一流职业教育”的目标。这一目标的提出，为齐齐哈尔市职业学校提出了很高的期望，同时也提供了绝佳的发展契机和机遇。齐齐哈尔市职业学校也应紧紧抓住这一发展的机遇，努力适应市场，紧盯市场，办出特色，以高度的责任感和使命感对学生成长、学校发展以及城市经济社会发展负责，做好为“三化”建设提供人力资源支撑这篇大文章。

一、加快发展职业教育对“三化”建设具有重要意义

城市化是一个国家或地区经济社会发展到一定程度后的必然趋势。党的十提出了“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能”的新要求，同时强调实现这个战略总体部署“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”。农民进城务工或进入小城镇，既是优化城乡经济结构、加快现代化建设的需要，是改变农民收入增长缓慢，提升农民生活水准的必要举措，也是城市化的必然要求。

齐齐哈尔市委十二届二次（扩大）会议上，韩冬炎书记的讲话提出的“以城市化、城镇化和城乡一体化为统领，构建齐齐哈尔更好更快发展新格局”，这是齐齐哈尔市委为今后城市经济社会发展谋划的总体布局；是立足市情实际，科学定位的发展道路；也是立足齐齐哈尔市现有的城市发展定位、现有的产业基础、现有的特色经济、现有的比较优势和潜力做出的科学决策。

加快发展职业教育，可以为城市化、城镇化、城乡一体化提供坚实的人力资源基础，对于城乡统筹发展，加快城市化、城镇化进程，也有重要作用。城市化、城镇化的重要推力和标志就是农村劳动力转移，无论是向农村非农产业转移即离土不离乡，还是向城镇转移，跨地区流动都不会自然而然产生，它的实现要依赖一个重要条件，即都要以经济发展的阶段和劳动者素质提高为前提，素质高有职业技能的劳动力更易于流动、更易于转移。因此，职业教育发展的速度和规模、培养各种技能型人才和新型农民的多寡，直接影响和决定着城乡统筹发展的广度和深度。目前齐齐哈尔市城镇化率还不高，要加快这一进程，必须加快发展职业教育，充分发挥其在农村劳动力转移和就业培训方面的重要推动作用。医疗卫生、食品加工、汽车修理等服务类专业职业教育不但能为青年农民“进城” 创造条件，让他们有适应进城务工需要的一技之长，更承担着将农民转化为市民，提高“农转非”人员整体素质和幸福指数，加快我国城市化步伐的重任。许多来自农村的各专业职业学校毕业生，将成为未来的城市居民，成为新兴产业、现代服务业的中坚。

目前，齐齐哈尔市委、市政府高瞻远瞩已将职业教育纳入全市经济社会发展总体规划，设立职教专项经费，“十二五”期间，将为社会输送中等职业学校毕业生10万名，高等职业学校毕业生6万人，培训城乡劳动者200万人次。齐齐哈尔市职业教育将重点办好涉农专业，培养50万扎根农村、服务农业的技能型人才和有文化、懂技术、会经营的新型农民，培养5万名具有现代服务理念和综合素质的人才。这一系列举措必将对城市化、城镇化、城乡一体化建设起到强力推动作用。

齐齐哈尔市委市政府审时度势，明确提出“打造全国一流职业教育”的目标，意图通过职教发展提升经济发展区域竞争的软实力，齐齐哈尔市经济发展与职业教育的发展必将进入良性互动的局面。职业教育的魅力和价值，就在于通过系统的技能培训，让劳动者掌握一技之长，顺利实现就业，进而改进生活质量。因此，职业教育实质上就是就业教育和民生工程。例如把一名普通的农村女孩培养成为一名“白衣天使”，就不仅仅是就业教育，也是一项民生工程。通过职业教育还可以引导农民进城务工，提高进城青年农民素质并拉动农村教育的普及，把人口负担化为巨大的人力资源优势，为城乡经济发展提供高素质一线劳动者，提高区域竞争力。这理应成为我市城市化道路的重要特点。

二、加快发展职业教育应成为齐齐哈尔市教育工作的战略重点

现代职业教育是教育事业的重要增长极，在优先发展战略中处于排头兵的位置。进入新世纪新阶段，国家贯彻实施人才强国战略，高技能人才和高层次人才一起成为人才队伍建设的重中之重。2005年国务院出台了《关于大力发展职业教育的决定》，技能人才培养进入发展快车道。2010年，《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》在此明确，我国下一步人才工作的指导方针是以高层次人才、高技能人才为重点，统筹推进各类人才队伍建设。同年通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，要“大力发展职业教育”，要求把职业教育摆在更加突出的位置。党的十对教育的工作部署与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》是一致的，提出“办好学前教育，均衡发展九年义务教育，基本普及高中阶段教育，加快发展现代职业教育，推动高等教育内涵式发展，积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会。”均衡发展、基本普及、内涵发展、继续发展与加快发展相比，充分说明国家发展各类别、各层次教育的思路与方针的不同，职业教育在整个教育发展战略中处于优先发展的重要位置。

加快发展现代职业教育，是全国许多省市的成功经验。职教越发达、经济就越发达的规律在国内日益得到验证。广东、江苏经济发展迅速，与他们重视职业教育、加快发展职业教育密切相关。改革开放后，苏南乡镇企业率先异军突起，职业教育迅速跟进。江苏是中国人口最密集的省份之一，正是职业教育的快速发展让其过重的人口负担变为了人才优势，与经济实现了互相促进的良性循环。广东更是重视职业教育，在政府的推动下，建立了全国最大规模的职业教育体系，成为名副其实的职业教育大省。

近年来，齐齐哈尔市招商引资、项目建设、各项社会事业发展卓有成效，这些都需要各种专业人才的支撑。从长远来看，齐齐哈尔市还处于持续工业化阶段，从产业结构来看，齐齐哈尔市的现代服务业与发达城市相比，还有不小的差距。先进制造业、现代服务业都是应用型技能型人才的消费大户，无论从储备人才、建立人才高地、吸引项目落地的角度，还是从社会事业发展，人民生活幸福的角度，都需要提前谋划各专业初中级人才的培养和储备工作，把职业教育做为齐齐哈尔市教育工作的战略重点。

三、紧盯市场不断创新是齐齐哈尔市职业教育发展的新要求和新任务

发展职业教育，必须紧盯市场需求，必须不断创新。齐齐哈尔市各类职业院校应当进一步扩大办学规模，完善专业设置，提高人才培养质量，保证人才供应。政府职能部门应当学习借鉴经济发展快的省市经验，树立抓职教就是抓人才，就是抓软实力的观念，树立现代职业教育发展与工业化进程、社会进步、人民生活幸福互动并进的观念，通盘考虑，统筹谋划，推动职业教育加快发展。

中国近现代职业指导理论的集大成者黄炎培先生，曾将职业教育的终极目标确定为：“使无业者有业，使有业者乐业。”授人以鱼，不如授人以渔。职业教育应“把立德树人作为教育的根本任务”，“培养学生社会责任感、创新精神、实践能力”，这将成为现代职业教育的新要求和新任务。

职业院校还应高度重视学生的职业素养教育。一个真正的现代技能人才，是职业技能和职业素养的统一体。一个有着良好职业素养的技能人才，才是真正受企事业单位欢迎的人才。决定一个技能人才长远发展和最终成就的，不是传统意义上的技能，而是其职业素养。职业素养成为现代技能人才的重要标志，职业素养的高低影响和决定着对技能人才的评价。职业教育要在发挥传统技能训练优势的同时，着力加强职业素养教育，培养全面发展的高素质技能人才。

职业教育业要积极探索和创新课堂教学的形式，既要解决专业设置分散重复，各校没有形成品牌专业，“黑板上种庄稼、口头上说教”的问题，又要解决只教书不育人、育分不育人的问题，让教育回归本质，实现知识、能力培育与价值观培育的有机统一。要创新素养教育路子，将社会主义核心价值体系融入教育教学全过程，培养学生社会责任感、创新精神、实践能力，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。要关注学生未来继续发展的潜力和职业生涯发展的空间，未雨绸缪，因材施教，着力培养他们的学习能力、研究能力、环境适应能力，激发他们自信心和进取热情。高素质的学生是高素质的老师培养出来的。要全面实施“教师职业素养提升计划”，打造过硬师资队伍，引导教师努力做到学高为师，身正为范，不断提升职业素养，努力提升人格魅力，当好学生的表率。要努力构建全员育人、全方位育人、全过程育人的“三全”育人体系，打造积极向上的校园文化，让人人都成为德育工作者，在处处、时时都可以开展德育，真正做到教书育人、管理育人、服务育人和环境育人。

综上所述，城市化、城镇化、城乡一体化是以齐齐哈尔地区为代表的中国大多数地区面临的新任务、新课题和新趋势。在此过程中，必然有大批农民进城的问题。职业教育对于培训农民工，培育新的产业增长点，乃至对于城市化、城镇化、城乡一体化建设都具有十分重要的意义。发展职业教育要紧盯市场，不断创新，积极探索适合时展，适合本地区实际情况的新路子。

〔参 考 文 献〕

〔1〕段娟，文余源，鲁奇.近十五年国内外城乡互动发展研究述评〔J〕.地理科学进展，2006，（04）.

〔2〕周耀华，胡国强.职业教育在人力资源开发中的地位和作用〔J〕.当代教育论坛，2006，（19）.

〔3〕王春光.农村流动人口的“半城市化”问题研究〔J〕. 社会学研究，2006，（05）.

〔4〕刘金璇.山东半岛城市群城乡一体化发展水平研究〔D〕.中国海洋大学，2010.

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一、指导思想

以科学发展观为指导，按照“属地管理、分级负责”的原则，彻底解决城乡环境卫生“脏、乱、差”现象，提高管理水平，提升城乡品位，全力打造卫生整洁、环境优美、健康和谐的城乡环境。

二、任务目标

加强乡镇（街道）、村两级环卫机构和队伍建设，完善环卫基础设施建设，建立“户分类、村收集、镇运输、县处理”的城乡生活垃圾集中处理体系，实现全县城乡环境卫生工作“全方位覆盖、无缝隙对接、一体化管理”目标，改善人民群众生活环境。

三、实施步骤

（一）调查摸底阶段（3月13日至3月31日）

各乡镇（街道）成立环卫管理所，指定专人负责，搞好调查摸底工作；确定纳入2012年城乡环卫一体化工作的村（2012年必须达到60%，力争70%）名单，制定实施方案，建立适合自身实际的生活垃圾收集、清运模式，并上报县城乡环卫一体化领导小组办公室。

（二）组织实施阶段（4月1日至9月30日）

4月30日前，各乡镇（街道）结合实施方案，按标准（每200人配一名保洁员）组建保洁队伍，配齐生活垃圾收集、运输管理人员；与各村签订《生活垃圾清运处理合同》，积极组织村民清理“三大堆”（柴堆、粪堆、土堆），保持道路、庭院卫生整洁。

7月31日前，各乡镇（街道）按照标准配备保洁车辆及辅助工具、生活垃圾收集容器（每10-15户设置一个标准垃圾桶）及生活垃圾清运车辆（每150个垃圾桶配备一辆生活垃圾清运车），对生活垃圾收集点进行平台硬化，完成各项环卫基础工作和硬件设施配置，并投入使用，切实承担起辖区内生活垃圾的收集、清运工作。有条件的乡镇（街道）可按有关要求建设移动压缩垃圾中转站，配备专用清运车辆。

9月30日前，完成辖区内村居环境卫生综合整治工作，对“三大堆”和村内村居周边垃圾死角进行彻底清理，建立完善各项环卫常规性管理制度和奖励机制，出台配套的规章措施，实现城乡环卫一体化工作正常运转。

（三）自查整改阶段（10月1日至10月31日）

10月底前，各乡镇（街道）对照工作目标和验收标准，对城乡环卫一体化工作进行自查自纠，对自查出的问题，分析原因，限期整改。

（四）检查验收阶段（11月1日至12月31日）

12月底前，由县城乡环卫一体化工作领导小组办公室牵头，进行检查验收，确保纳入2012年度城乡环卫一体化工作的村居全部达标，并定期检查考核，实现长效机制。力争2013年底，各乡镇（街道）城乡环卫一体化覆盖率达到100%，环卫管理机构运行正常，环卫设施达到标准要求。

四、组织保障

（一）加强领导，提高认识。各乡镇（街道）要提高认识，积极开展城乡环卫一体化工作。为保证工作的顺利进行，县政府成立由分管县长任组长，住建、财政、公安等部门和各乡镇（街道）主要负责人为成员的领导小组，及时协调处理工作中出现的问题。各乡镇（街道）要尽快成立相应的组织领导机构，制定切实可行的推进方案，主要负责人亲自抓，分管负责人靠上抓，明确专人具体抓，确保按期完成。

（二）明确职责，落实责任。城乡环卫一体化工作涉及面广、工作量大，各有关部门要结合单位职责落实好相关责任，各乡镇（街道）作为城乡环卫一体化工作的责任主体，负责各辖区内城乡环卫一体化工作的具体组织和实施，引导村民对垃圾进行分类存放，并将生活垃圾运送到县生活垃圾处理场进行集中处理。

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进入21世纪，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。在工业化加速升级、城镇化加快发展、消费结构快速升级的带动下，产业快速升级，传统农业向现代农业转化，农民阶层快速分工、分化。工农关系、城乡关系快速变迁，既面临着实现工农关系、城乡关系的协调、从根本上解决“三农”问题的重大历史机遇，也面临着工农差距、城乡差距进一步扩大、解决“三农”问题难度加大的严峻挑战。构建城乡经济社会发展一体化体制和机制要求紧迫。不失时机地推进统筹城乡发展的改革，建立新型城乡关系、工农关系，为加快区域现代化进程提供新的动力，已成为各地必然的选择和自身发展的内在要求。

统筹城乡发展就是跳出就“三农”来解决“三农”问题的传统思路，把“三农”问题摆在全面建设小康社会和现代化的全局上来统筹和解决，从城市和农村、工业和农业的内在联系上来推进工业化、城市化进程，促进工业化、城市化与解决“三农”问题相结合。

“工业反哺农业、城市支援农村”是统筹城乡发展的重大战略。农业的基础性、弱质性决定了工业和城市必须对其补贴、支持。但是，一方面农业和农村不只是单向的、被动的接受补贴，以工补农、以城带乡与工农互促、城乡共荣是一个量变到质变、相互推移的过程。20世纪80年代我国成功的农村改革使农村经济发展，农民增收，农村对“三大件”的消费需求扩大，带动了轻工业、重工业，乃至整个城市的发展，形成了一个农业支持工业，城市带动农村的非常生动的发展局面就是一个最有说服力的证明。另一方面，“工业反哺农业、城市支援农村”，不是自然而然的过程。城市的发展不能离开农村和农业的发展，但是城市发展起来以后不可能自然地去反哺农业；也不能通过削弱城市、“平调”工业来带动农村，支持农业。“工业反哺农业、城市支援农村” 必须遵循市场经济的规律，打破城市工业化与农村工业化相隔离，城市城镇化与农村城镇化不相连接的格局，通过统筹推进工业化、城镇化、农业现代化，促进以工促农、以城带乡与工农互促、城乡共荣之间形成相互推移的良性循环。

破解城乡分割的“二元结构”是全面建设小康社会，加快我国现代化进程的重大历史任务。城乡“二元结构”既抑制了农业、农村的发展，反过来又使城市发展落后，“三农”问题缺乏解决基础，一个国家和地区实现现代化的过程就是从城乡二元结构向城乡一体化的现代经济结构转变的过程，而农业部门自身的现代化是一个国家和地区的现代化的不可或缺的组成部分。计划经济所遗留的，以及体制转型中新出现、体制建设滞后所引起的城乡二元体制，是我国城乡二元结构的制度基础。改变城乡二元结构必须釜底抽薪，从改革城乡二元体制破题。要把影响城乡平等的城乡二元体制作为改革重点、率先突破。改革城乡户籍制度，重在改革户籍制度后面的城乡不平等待遇；改革城乡二元投入体制，建立在城乡之间合理分配的投入机制：改革城乡二元环境治理、保护体制，建立城乡统筹的环境保护制度；改革农村土地制度改革，建立“归属明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度。

统筹城乡改革要注意选择合理的路径和策略，不搞孤军独进，综合配套推进。治标与治本结合，既解决已经出现的矛盾，更注重治理产生矛盾的根源：既注意改革政策的科学性，又注意改革政策的配套性：既坚定不移地推进改革城乡二元体制，也注意探索分阶段、有步骤的过渡性的形式和制度安排，从而保证统筹城乡的改革全面深入推进。

链接：

2008年初，施行了17年的《城市规划法》“升级”为《城乡规划法》。这部法律的最大亮点，就是城乡规划纳入一体化管理。在经过成都、重庆等城市长达5年的城乡统筹实验之后，全国城乡一体化规划时代正式开始。

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一、指导思想、总体目标

（一）指导思想。以科学发展观为指导，将乡村环境卫生管理与城镇环境卫生管理放在同等位置，健全工作机构、充实工作队伍、完善考核机制、提升管理水平，促进城乡环境卫生管理工作一体化发展，推动城乡环境卫生全面改善。

（二）总体目标。从2013年起，逐步建立区、乡、村三级联动的城乡环卫管理机制以及“户保洁（分类）、村收集、乡转运、多场处理”的垃圾收运处理体系。2013年将镇、镇川镇、麻黄梁镇等公路沿线重点乡镇和重点村纳入城乡环卫一体化管理；2014年将其余乡镇、镇办事处纳入一体化管理；2015年扩大到各行政村，基本实现城乡环卫管理规范化、队伍专业化、机制长效化的目标。

二、工作任务

（一）完善工作制度。在总结和借鉴市环卫处以及其他县区环卫管理工作经验的基础上，结合中心城区及各镇村环卫工作实际，深入调研、反复论证，广泛征询各方意见和建议，按照切实可行、利于操作、便于考核的原则，建立健全城乡环卫一体化工作各项规章制度。各乡镇、环卫所（站）要认真梳理总结环卫工作中形成的好经验和好做法，进一步修订完善，逐步实现制度化、规范化和科学化，确保环卫一体化工作推进有章可循、有规可依。

（二）健全工作机构。在中心城区现有八个环卫所的基础上，根据建成区面积的拓展，适时设立工作机构、充实工作力量，确保新开通道路和建成区及时纳入城乡环卫一体化管理。各乡镇、镇办事处也要按照环卫一体化工作要求，根据各自实际，尽快成立环卫工作站或环卫工作领导小组，并指定一名班子成员具体负责一体化工作的组织实施。各行政村要设立环卫工作队，由1名村干部担任队长，每50—100户配备1名保洁员，确保城乡环卫工作有人管、有人抓、有人干。

（三）强化设施建设。按照环卫一体化工作总体要求，加大城乡环卫资金投入力度，不断完善环卫设施设备，提高机械化作业水平。进一步加强垃圾压缩站、垃圾处理场等基础设施建设，每个乡镇根据实际需要，逐步配置垃圾转运车辆，距离城区较近的8个乡镇(镇、牛家梁镇、金鸡滩镇、麻黄梁镇、古塔镇、青云镇、芹河乡、小纪汗乡)要将垃圾统一清运至市垃圾处理厂处理；其余乡镇可根据实际需要，选址建设简易垃圾处理场；各行政村每5—10户家庭按要求配置一个垃圾收集箱。通过不断强化基础设施建设，进一步夯实环卫一体化工作的硬件基础。

（四）分批逐步推进。利用三年时间，按照“抓点、带线、促面”的要求，根据各乡镇人口规模、经济情况、地理位置等因素，逐年分批推进城乡环卫一体化管理工作。等11个公路沿线乡镇及所属83个行政村纳入一体化管理范围；2014年将其余13个乡镇（镇办事处）、187个行政村纳入一体化管理范围；2015年将剩余各行政村全部纳入一体化管理，实现城乡环卫一体化工作全覆盖。

三、保障措施

（一）加强组织领导。区政府成立城乡环卫一体化工作领导小组，组长由主管副区长担任，副组长由区创建办和环卫局负责同志担任，财政、监察、住建、环保等相关部门负责人为成员。领导小组办公室设在区环卫局，具体负责环卫一体化工作的组织实施。

（二）明确工作职责。环卫局负责拟定城乡环卫一体化工作总体规划和考核办法，对各环卫所（站）日常工作进行业务指导和考核检查；住建局负责指导各乡镇环卫基础设施的选址和建设；财政局负责环卫一体化工作的经费预算和拨付；监察局负责环卫一体化工作进展情况的效能监察；教育局负责各学校（幼儿园）环卫知识宣传，动员广大师生积极参与环卫一体化工作；环保分局负责配合住建局和各乡镇做好垃圾处理厂、污水处理厂等基础设施的选址建设；卫生局负责医疗废弃物的管理和处置；物价局负责垃圾处理费收费许可证的办理、年审工作；水务局负责全区水资源保护区及河流、水库等重点区域的环卫工作；宣传部和广电局负责城乡环卫一体化工作的宣传报道；团区委、区妇联负责动员广大青年、妇女积极参与环卫一体化工作，引导群众养成良好公共卫生习惯；其它各有关部门按照职责分工，做好与本部门相关的环卫工作。

（三）保障工作经费。要多渠道筹措落实环卫工作经费，确保环卫一体化工作顺利开展。一要充分发挥财政资金的主导作用。逐步建立与经济社会发展相适应的环卫经费投入机制，由区财政局和区环卫局牵头，根据各乡镇、街道（镇）办事处实际清扫保洁面积以及日常工作考评结果，采取“以奖代补”的形式对环卫工作所需经费进行核拨；二要整合农村环境保护、农村基础设施建设等专项经费，向城乡环卫一体化工作适当倾斜；三要积极向上争取资金，优先安排城乡生活垃圾处理厂、污水处理厂、垃圾压缩站等环卫基础设施建设项目；四要通过动员企业赞助、民间捐助等方式，引导社会资金加大城乡环卫一体化工作的支持。

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实施城乡环卫一体化规范建设是实现城乡统筹发展，构建和谐社会的重要举措。根据《市农村生活垃圾“日日清”管理工作实施办法》等文件精神，为深化城乡环卫一体化工作，进一步推进城乡环境综合整治，经镇党委、政府决定，实施城乡环卫一体化规范建设，特制定如下实施方案：

一、指导思想

以科学发展观为指导，以规范完善城乡环卫管理长效机制，创建“清洁家园，和谐村居”为目的，加快城乡环卫管理的规范化、制度化建设，进一步健全“户集、村收、镇运、市处理”四级环卫管理体系，全力提升城乡形象。

二、工作目标

（一）通过一年努力，全镇城乡环卫一体化普及率达到100%；镇域垃圾无害化处理率达95%以上，行政村生活垃圾“日日清”管理达95%以上。

（二）增加一批环卫设施，完成垃圾清运车辆改造，安装配备一批果壳箱，确保无垃圾跑冒滴漏、无垃圾随意堆放，陈年垃圾彻底清除。

（三）完成文明样板路、样板区块的创建工作，建立长效机制。

三、工作步骤和工作任务

（一）部署发动阶段（4月10日—4月20日）

1、制订方案。出台《新河镇城乡环卫一体化工作实施方案》，明确工作目标和任务。各村（居）要结合当地实际，制定切实可行的实施计划，任务层层分解，责任落实到人。

2、动员落实。全面部署城乡环卫一体工作，动员全镇相关部门和各村（居）集中精力，集中时间，迅速投入到这项工作中。村（居）要及时组织召开动员大会，进一步统一思想，提高认识，把工作不断引向深入。

（二）深入实施阶段（4月21日—11月30日）

1、健全网络（4月底前完成）

（1）建立组织。镇成立城乡环卫一体化领导小组办公室，各村（居）、单位要相应成立领导组织，确定一名分管领导具体抓。

（2）完善队伍。坚持优胜劣汰的原则，对连续两个月检查验收为不合格的村要及时更换保洁员，确保保洁工作富有成效。

（3）聘请监督员。镇党委、政府将聘请10名（两代表一委员）德高望重、热心环卫工作的同志为环境综合整治监督员，协助掌握面上环卫情况，多方位多渠道开展监督检查活动。

2、明确责任（4月底前完成）

（1）明确工作职责。各服务区（办）按属地管理原则，负责本辖区内的保洁工作。集镇区域的环卫保洁工作由村镇办负责；农办负责全镇河道、池塘、溪流等水域的保洁监管工作。

（2）建立联系制度。实行样板路（街）、清洁示范村居创建领导联系制度。镇党委书记负责市民大道的保洁工作，镇长负责锦绣路的保洁工作，其他班子成员负责联系本服务区辖区内的“一路两村（居）”的创建工作。

3、实施曝光（4月底—11月底）

镇城乡环卫一体化工作领导小组抽调人员，对全镇环境卫生整治工作进行监督，采取定期和不定期相结合的方法开展督查，紧盯卫生死角，及时将情况反馈给各相关部门和各村（居），并在新河镇新农村月刊上给予通报。

4、集中整治（5月20日前完成）

全面完善“日日清”制度，用一个月的时间，加大治理力度，大力开展以“清洁家园、和谐村居”改善环境为主题的大清扫活动，及时发现问题，坚决制止垃圾乱倾倒、乱堆入、乱焚烧等行为，达到辖区内基本无暴露垃圾，河道内漂浮物，并逐步建立完善长效管理机制。一是开展卫生死角专项整治活动。各村（居）重点对辖区内道路两侧因地制宜进行植绿补绿。二是开展河道、溪流水域垃圾专项整治活动。各村（居）督促配合承包方把河道、池塘、溪流、小河小港列入整治范围，集中对水面、岸边和桥墩的暴露垃圾进行集中清理。三是开展场外固废拆解专项整治。整治重点为路边、雅雀等村的场外非法拆解点，由三产办牵头，联合各相关部门，加强巡查，取缔道路两旁、房前屋后非法拆解和乱倒废物等现象，严厉打击随意露天焚烧等违法行为。四是开展市容专项整治。村镇办要对建城区范围内的主街道开展整治工作，确保户外广告设置规范、车辆停放有序、街道清洁无乱设摊点和跨门经营现象。

5、推进“六制一评”建设

（1）分级定薪制度。按检查验收的等级进行定薪。

（2）分类管理制度。对全镇30%的行政村实行领导班子联系制度，推进“日日清”工作，起示范带动作用。

（3）互查评分制度。实行服务区之间互查，互相监督。

（4）末位淘汰制度。每服务区都确定一名检查考评得分居后的村，扣市镇两级补助金的50%。

（5）互学互评月例会制度。每月召开城乡环卫一体化工作例会进行点评。

（6）环卫职工职业道德业务学习培训制度，每季开展环卫职工职业道德、业务方面的学习培训活动。

（7）两代表一委员评议制度。开展两代表一委员视察活动，对照标准形成整改意见，反馈到各服务区（办）、各村（居）、单位。

6、完善基础设施（6月底前）

（1）配备生活垃圾处置设施。6月底前，要求每村或多村合建垃圾收集房或自卸式拉臂箱收集点。

（2）设立垃圾仓（箱）。5月底前，每条文明样板路段按标准要求配备垃圾仓（箱）；各村（居）要根据本村（居）的实际情况相应配备垃圾仓（箱）。

（三）总结验收阶段（12月1日—12月31日）

1、考核评定。对照城乡环卫一体化工作的目标和任务，检查落实情况，进行验收和考核。

2、总结分析。对工作开展情况进行总结、分析和评价。

3、交流推广。及时对工作中涌现出来的好做法和典型经验在各村（居）中进行宣传、交流和推广。

四、工作要求

（一）加强宣传，提高认识。实施城乡环卫一体化规范建设是一项惠及子孙后代的民心工程，其反复性、长期性决定了这项工作的艰巨性。各村（居）、各部门、各单位必须统一思想，提高认识，高度重视，集中精力抓实、抓好。要充分利用各种宣传工具，多形式地宣传城乡环卫一体化规范建设的重要意义和目标任务，引导群众增强社会公德和卫生意识，形成告别陋习、走向文明的良好社会风尚，营造全社会广泛参与的良好氛围。

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一、城乡医保一体化的筹资情况

佛山市基本医保制度遵循广覆盖、保基本、可持续、公平与效率相结合、权利与义务相对应、筹资和保障水平与社会经济发展水平相适应的原则。按本市基本医疗保险制度实行市级统筹、分级管理。职工单位缴费人员享受居民户籍待遇的人员不同的缴费标准。用人单位、职工个人、灵活就业人员以本市上上年度在岗职工月平均工资为基数按月缴费；财政、居民个人以本市上上年度居民可支配收入为基数按年缴费。1.职工参加基本医保一档的，总费率是4.5%，其中用人单位缴交4%，个人缴交0.5%（全部进入统筹基金）。2.职工参加基本医保二档的，总费率是5.5%，其中用人单位缴交4%，个人缴交1.5%（其中1%进入个人账户基金，0.5%进入统筹基金）。3.灵活就业人员参加基本医保一档的，总费率是4.5%，全部由个人缴交。4.居民参加基本医保一档的，2017年总费率3%，其中财政补贴1.8%，个人缴交1.2%；2018年?费率3.5%，其中财政补贴2.3%，个人缴交1.2%；从2019年起总费率4%，其中财政补贴2.8%，个人缴交1.2%。

基金管理情况：人单位（含政府补贴资金）和参保人缴交的基本医保费纳入基本医保基金。基本医保基金实行收支两条线管理，纳入基本医保基金财政专户，分账核算，专款专用，不得相互挤占和调剂。统筹基金实行收支预算管理。基金当期收不抵支时，采用动用结余基金、调整筹资标准等办法解决。当个人账户基金收不抵支时，可使用统筹基金。

二、医保基金的运行情况及问题分析

建立与经济社会发展水平及参保人基本医疗需求相适应的、可持续的社会医疗保险体制。由于原两项医保制度的缴费标准差别比较大，所以原待遇也分别降低10-30%的待遇比例不等。实现待遇统一的城乡医保一体化就是破除城乡二元结构和人群差异，整合医疗制度、待遇、管理和操作，构建城乡医保一体化医疗保险政策是我国医疗保险改革的必由之路，也是促进经济发展构建和谐社会的必然要求。体现了医疗保险的公平性。按照党和政府的要求，医疗保险要实现全民覆盖，这种覆盖不仅仅是制度上的覆盖，而且是待遇上的全覆盖，佛山的医保一体化政策管理制度真正实现了全民覆盖。存在问题：合理的责任分担是社会保险的基本原则之一，基本医疗保险的责任分担既要体现在医疗费用上，也应要体现在筹资上。“合理划分政府与个人的筹资责任，在提高政府补贴的同时，适当个人缴费比重”。我国城乡居民医疗保险目前存在的问题是：财政承担的筹资责任偏重，个人承担的筹资责任较轻。依我市出台的今年缴费来看，财政三年相应在提高缴费费率，但个人的缴费费率不变。政府与个人的筹资责任分担失衡，个人的筹资责任较轻，极易导致基金支付风险和医疗资源的浪费。并且职工参保缴费和居民身份参保缴费存在较大差异，也在公平性上略显不公。

三、完善筹资机制的对策建议

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十七大报告明确地提出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”围绕这个问题，报告对于做好“三农”工作提出了许多新的要求，为进一步做好“三农”工作指明了方向。

统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，最重要的是深入贯彻落实科学发展观，站在全局和战略的高度，通盘考虑和配置各种资源，加大对农村经济社会发展的支持力度，从根本上突破城乡二元结构，逐步缩小城乡差距，实现城乡一体化。在实际工作中，要注意切实把握以下八个要点：

进一步加强农业的基础地位。改革开发以来，我国农业和农村经济快速发展，但是农业基础地位脆弱的状况并没有完全改变，与国民经济和社会发展的要求还有较大差距。当前和今后一个时期的重要任务，仍然是要大幅度增加对农业和农村的投入，不断巩固和加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路。特别是建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

加快现代农业和农村经济发展。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为社会主义新农村建设的首要任务，是不可动摇的。但要看到，农村基础设施尤其是生产性基础设施建设滞后的状况日益凸显，农村市场体系和农业服务体系还不健全。在推进现代农业建设和农村经济发展的同时，应当大力加强农村基础设施尤其是生产性基础设施建设，健全完善农村市场和农业服务体系。

继续强化完善支农惠农政策。虽然农民得到了较多实惠，但是农民收入水平依然偏低，农业生产条件依然落后。这就需要加大支农惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力。只有这样，才能确保国家粮食安全，适应经济社会发展对农业日益增长的需求。

不断促进农民增收就业。促进农民增收是“三农”工作的核心问题。除了积极发展现代农业外，还要继续发展乡镇企业，不断壮大县域经济，多渠道转移农民就业，努力提高扶贫开发水平，千方百计增加农民收入。

深化农村各项改革。首先要深化农村综合改革，同时推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度，协调推进农村其它各项改革，以此增强农业、农村发展的内在动力和活力，建立促进农村经济社会持续发展的体制保障。

坚持农村基本经营制度。农村基本经营制度符合我国国情和农村实际，必须长期坚持下去。同时，应当稳定和完善土地承包关系，按照依法、自愿、有偿的原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营，以适应现代农业发展的需要。