基层生态环境治理范文

导语：如何才能写好一篇基层生态环境治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村生态环境；治理主体；多元主体治理模式；制度供给力；互动

中图分类号：F323.22 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0065-03

农村生态环境是在消费使用上具有竞争性而不具有排他性的公共资源，对其使用和保护容易产生外部性和搭便车行为。在保障我国农业生产安全、促进农民增收的同时，要加快探索农村生态环境保护的新路径、新模式，以实现人与自然以及代际间的可持续发展。

一、城郊农村生态环境污染源分析

1.来自农业生产的污染。城市近郊农村生态环境越来越受到关注和重视，它不仅影响着农业生产，也影响着城市居民的生活质量。通过对廊坊市近郊农村生态环境的考察，发现农业生产过程中的污染是造成农村生态环境污染的主要原因之一。城市近郊农村生态环境污染类型虽然具有普遍性，但其主要污染原因并不同于远郊农村。

首先，随着城市外扩带来需求的增长，越来越多的外来人口聚居在城市近郊。这些外来人口从当地租来土地，建大棚栽种蔬菜。通过对廊坊市近郊农村的实地观察和对租用者的随机访问发现，大多数外来农户的土地租约在3-5年，属于土地的临时租用者，他们对土地和周边资源的保护意识不强，只是追求在租约内盈利最大化。对于“购买农膜时都会注意什么问题”的询问，几乎没有租用者考虑过农膜的降解问题，他们只关心农膜的透光度、防雾度等会对生产产生直接影响的因素。而且除了降解问题，农膜回收也很困难，统一处理的不足十分之一，已经成为农地的白色污染。

其次，出于盈利的需要，农民栽种的多为反季节蔬菜，为保证产量，防治病虫害是必须的。从栽种前的大棚内部杀菌到蔬菜成熟、罢园，平均每亩土地需要使用农药总量在5.25公斤左右，而能够被植物吸收利用的不足30%，其余几乎都残留在土地中。由于气候原因，一年只能栽种两季，年平均净收入每亩不足五千元，出于成本与收益间的权衡，虽然知道市场上现有的价格昂贵但低毒高效的农药对保护农地产能有利，但这种农药并不会成为农户的首选。

最后，虽然农户的租约一般在3-5年，但调查中发现在同一块土地上栽种同种类型蔬菜的年限大多超过五年，由于同品种连作加上不倒茬、不休耕因而导致土壤板结。虽然农家肥有利于保持土壤生产能力，但是见效慢，所以农户在选用农家肥的同时会更多的投入化肥的使用量，以期在最短的时间内见效。农家肥与化肥的使用比例大约在1:3，然而化肥的平均吸收率不足十分之五，残留在土壤中的重金属等化学元素间产生的拮抗作用会影响农作物产量，农户为了增产又会使用化学肥料，这样就进入到一个恶性循环的怪圈中。

2. 来自工业生产的污染。随着城市化和城市经济的发展，城市近郊农村成为工业发展的重要区域，工业废水废气是城市近郊农村生态环境污染源之一。由于地域原因，这些工厂布局分散，进行科学统一管理不便，工业排放的废水废气污染了农村周边的生态环境。据统计，乡镇企业每年有大量污染物未经处理直接排放，其中废水排放量30亿吨，固体废弃物排放量达到3000万吨。同时这些企业并不关心农村的基础设施建设，大吨位卡车的进进出出破坏了农村道路等，导致村民生活环境日益恶化。

除了工业污染外，城郊农村面临的一个新污染源就是城市外扩过程中的建筑残留物污染。因为后续资金不到位和市场需求等原因，城市近郊有些村庄只是进行了拆迁便闲置下来，大量的砖头瓦块堆积在村庄，这些建筑残留物严重影响了村民的生产环境和生活环境。

3.来自生活方面的污染。生活垃圾是城市近郊生态环境的另一个主要污染源。导致城市近郊农村生态环境恶化的生活垃圾一方面来自于农民们自身的生活，另一方面来自于城市的转移。以廊坊市为例，居民生活垃圾排放量逐年增加，并且包装物等化学制品固体垃圾比例逐年上升，生活垃圾处理能力明显不足。考察中发现，城市近郊农村几乎没有生活废水集中收集排放设施，90%的生活污水被直接泼洒在院外的马路上或者屋后田地里。含有洗衣粉等化学制剂的生活污水渗入地下，污染了地下水，影响村民的饮用水质量。

近几年，我国新农村建设取得了一定的成效，但考察中发现农村垃圾回收站或回收池的建设量不足三分之一，一般一个村庄只有一个回收点，这些回收站或池的使用率不足30%，大多数生活固体垃圾仍然堆放在田间地头，夏天恶臭难闻，雨天就顺着雨水流到路上，严重堵塞道路，污染生产环境的同时又进一步污染了村民的生活环境。

二、城郊农村生态环境治理不足的制度经济学分析

1.传统市场为中心治理模式的缺陷。生态环境治理者求助于科斯的产权交易理论，希冀市场这只“看不见的手”可以有效保护人类赖以生存的生态环境。然而，事实证明农村生态环境治理的市场手段并没有产生预期的效果，市场的本质是逐利，以市场为中心的生态环境治理必然走向失灵。

首先，在市场环境下，农民个体不会自主采取行动保护他们的生产和生活环境。在存在竞争的市场上，产品或服务被生产和交易的原因在于其生产者能够从中获得收益，即成本小于收益，然而农村生态环境治理是具有正外部性的行为，其成果能够被所有村民分享。农民是简单的个体，在保护农村生产和生活环境的活动中，自己和他人之间存在替代效应。环境保护产生的正外部性的成果会为居住村庄内的所有居民享受，但是成本却是由实施者自己承担，在成本不能由全社会或者居住领域内的所有居民分担而收益却可以共享的情况下，奥尔森的结论又一次被验证：个体理性导致集体非理性，集体行动困境出现。另一方面他们无法自主的采取措施保护自己生活环境的原因还在于，农民个体的力量对于整个村庄而言是微薄的，影响力不大。其次，科斯的产权理论――“在产权明晰，交易费用为零的情况下，不管权力在最初是如何分配，都会带来有效的资源配置和财富最大化”[2]中包括“产权明晰”和“交易费用为零”两个严厉的假设，将产权理论应用到农村生态环境治理中必然存在严重的局限性。我国农村分散化经营的特性，使得农村生态环境治理无法在交易成本很低的情况下实现明晰的产权界定，更不要说交易成本为零。因此无法应用市场实现生态环境的有效治理。

集体不作为加上农村生态环境无法有效实现明晰的产权界定，简单的以市场为中心的治理方式不能有效解决农村生态环境保护问题。

2.传统政府为中心治理模式的缺陷。在市场无法有效解决农村生态环境保护问题时，政府回归到治理的中心，然而，以政府为中心的农村生态环境治理模式自然地把其他主体排除在治理体系之外，政府由于有限理性、政策滞后性和寻租等亦被证明无法有效解决这个问题。

首先，我国政府的考核体制决定农村生态环境无法得到有效保护。在我国现行的行政管理体制下，经济增长是上级政府对下级政府的主要考核指标。地方政府将农用耕地征用外租给企业办厂或者卖给开发商建楼获得的收益远远高于农业生产所得，同时，由于农村生态环境保护周期长，收益具有滞后性，结果不易定量分析，所以地方政府对于农村生态环境保护的积极性并不高，有些甚至为了发展经济不惜破坏环境，环境成了发展经济的牺牲品。其次，我国农村生态环境保护缺乏基层政府间和农村村委会间的协调。导致农村生态环境保护工作达不到规模经济效应，收效甚微。最后，政府也无法解决信息不完全问题。“没有准确可靠的信息，中央机构可能犯各种各样的错误，其中包括主观确定资源负载能力，罚金太高或太低，制裁了合作的牧人或放过了背叛者等。”[3]政府并不是万能的，在信息不对称情况下，政府也无法解决农村生态环境保护的搭便车行为。

无论是以市场为中心的产权交易治理模式，还是以政府为中心的治理模式，都无法提供有效的农村生态环境治理制度和措施。农村生态环境的治理并不是在市场与政府间的非此即彼的简单选择，构建一种包含政府、市场和社会的多元主体治理模式是十分必要的。

三、城郊农村生态环境多元主体治理的制度供给条件

“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范的说它们是一些人为设计的型塑人们互动关系的约束。”[4]构建生态环境治理的多元主体互动治理模式能否实现，需要考虑制度供给的动力能否推动现存农村生态环境治理路径的转变：只有当制度供给的动力大于阻力时才能实现农村生态环境治理模式的转变。

农村生态环境保护涉及四个行为主体：政府、农村自治组织、企业和村民。考虑生态环境多元主体治理制度供给必然要考察这四个主体的制度变迁力，即考虑多元主体制度供给的预期收益和预期成本：只有当制度供给的预期收益大于预期成本时，各个主体才有动力去推动制度的变迁，如公式①。

制度供给力=制度供给预期收益-制度供给预期成本＞0……①

其中制度供给预期成本包含直接成本和放弃该行动所得到的正、负收益，所以：

制度供给力=制度供给预期收益-（制度供给直接成本+制度供给贴现率）＞0……②

1.政府对农村生态环境治理的制度供给力分析。农村生态环境治理过程中所涉及到的政府包括中央一级政府、省市级政府和乡镇政府，其制度供给力如公式③。

政府制度供给动力=N（g）=F(cg,lg，mg)=N(cg)+N(lg)+N(mg)……③

其中，g为政府，cg为中央政府，lg为省市级政府,mg为乡镇政府。

首先，考察中央政府对农村生态环境治理的制度供给力。农业是我国的基础产业，农村生态环境是农民和城镇居民赖以生存的物质环境和生产资源，农村生态环境的恶化会直接影响我国粮食生产，会对我国的长期发展、综合国力产生深远影响，所以中央政府极为重视农村生态环境的改善。农村生态环境的改善不仅能够提高中央政府的社会形象，还能够稳定社会，夯实执政基础。同时保护生态环境也是政府的重要职能之一，所以中央政府长期以来并且会在以后的发展中不断加大对农村生态环境保护的力度和政策倾斜度。而在农村生态环境治理过程中，中央政府在农村生态环境治理中投入的金钱和人力成本很少，主要负责生态环境治理规则的建构。因此，由公式②可以得出：中央政府对于农村生态环境多中心治理制度供给动力N(cg)趋向于无穷大。

其次，考察省市级政府对农村生态环境多元主体治理的制度供给力。根据我国现行的财政税收制度，省市级政府在农村生态环境治理中付出的人力、物力等直接成本较高，同时，农村生态环境治理意味着要调整农村经济发展结构，甚至关停一些利润丰厚但对生态环境破坏较大的企业，会减少本地财税收入，在加重了地方政府负担的同时也影响地方政府的工作绩效。不明显的收益与实实在在的成本之间形成明显的反差，因此，省市级政府对于农村生态环境治理的制度供给力N(lg)并不确定，很多情况下走向消极应对。

最后，考察乡镇政府对农村生态环境治理的制度供给力。乡镇政府是我国基层行政组织，其主要职能在于辅助上级政府完成政策的执行、中央精神的下达和民意的上传，其决策影响力极低。因此在农村生态环境治理中虽然他们最了解生态环境的具体情况，最清楚哪里需要治理，但不能影响上级决策，其制度供给力主要取决于上级政府的政策供给力。

根据公式③，中央政府的制度供给动力远远大于0，而省市级政府和地方乡镇政府的供给动力不确定，因此政府能否有效推进生态环境多元主体治理的制度供给，主要还取决于如何调动基层政府的工作积极性。

2.农村自治组织对农村生态环境多元主体治理的制度供给力分析。农村自治组织包括农民自治委员会和农民自发组建的、有组织、有目的的生态环境保护组织。农民自治组织同政府和市场相比具有信息获取更加通畅的优势，对于自己居住地生态环境的保护内在需求力极强，对推进生态环境治理模式转变的积极性很高，他们需要付出的成本主要集中在体力方面，对于资金的付出很少，所以根据公式②，农村自治组织对于农村生态环境多中心治理的制度供给力大于0。

3.企业对农村生态环境多中心治理的制度供给力分析。企业对于农村生态环境多中心治理制度供给预期直接成本包含治理污染的直接费用、减少资源使用量而寻找替代生产要素的成本、由于转变生产要素所需要的技术革新等。企业采取保护环境的贴现率较低而保有现存的开发使用量的贴现率较高，减少自然资源的使用虽然有利于企业形象的提升和企业的长远发展，但是不能满足企业对经济利益最大化的追求。因此，由公式②可知：企业进行多中心治理制度供给的动力小于0，并且有趋向于负无穷的可能。

4. 村民对农村生态环境多元主体治理的制度供给力分析。分析村民对维持自己生存的生产和生活环境治理模式的制度供给力就必须要考虑农民群体特性和他们的耕种经营模式。土地是农民收入的主要甚至唯一来源。在此基础上，农村生态环境改善的直接受益者便是农民自身。农村土壤、水质等生产生活资源的改善，有利于农民生产的顺利开展、生病率减少和生活质量的提高。但调查中也发现农民的环保意识很低，被调查地区仅有34%的农民会主动采取措施保护自己生存的环境。虽然对自己居住的生态环境治理的预期收益较大，但由于预期成本是由居民自己承担，而治理生态环境带来的收益却可以为村民集体共享，所以出于自己利益得失的权衡，他们对生态环境治理的期望虽然大，但具体制度供给的动力却较小。

由以上对四个主体的制度供给动力分析可见，只有中央政府的生态环境多中心治理的制度供给积极性极强，而地方政府、企业和村民要有中央的激励政策或者强制性措施才能有效的参与到环境的治理中。

四、实现城郊农村生态环境多元主体治理的建议

如何在市场和政府间寻求一个平衡点，实现治理成本和产权划分间的平衡是当前解决农村生态环境治理不足的途径之一，因此，要构建多元主体互动治理模式，实现市场和政府间的平衡。多元主体互动的特点在于他们在形式上是相互独立的，这样能够实现决策上和执行上的多个中心点，能够分级、分层、分段地处理农村生态环境面临的各种问题。

1.构建适当、有效的激励机制。除了市场和政府治理缺陷外，激励措施的缺乏也是导致治理不足的一个原因。外部强制性和选择性激励都在一定程度上促成环境治理行为，但强制行为往往容易进入一种恶性博弈，所以构建政府、市场和社会多元互动的治理路径需要构建适当、有效的激励机制。中央政府可以将农村生态环境保护评价指标纳入新农村建设绩效考评体系中，将物质奖励与非物质奖励结合起来，设立生态环境治理专项资金，并根据实际情况逐年调整，激发地方政府，尤其是乡镇政府对农村生态环境治理的积极性；加大对农村生态环境治理行为的财政补贴，运用税收手段、行政手段引导、调节市场，规范企业等环境污染源行为，创造良好的多元主体互动体制。

2.加强政府与市场间横向协作，形成农村生态环境治理的规模经济。农村生态环境具有很强的区域性，治理具有明显地方化倾向，致使成本增加而收效甚微。因此，地方政府要从农村自然和文化发展的角度出发，根据具体生态资源的特征和治理的外部性、成本收益比，在经费使用、治理方法上合作创新，通过组建包含市场、社会和政府的农村生态环境治理机构等方式以减少成本，增大效益，实现生态系统的跨域管理和治理行为的有序进行。同时，减少中央政府对地方政府及其他生态环境治理主体的管制和控制，调动全社会的积极性，形成生态环境治理的规模经济。要努力填补城市和乡村之间的断裂层，合理规划城市发展路径，不要让农村来承担城市发展的痛苦。

3. 加强农村生态环境治理意识培养和技能培训。政府要建立清晰的环境报告体系和生态环境保护预警机制，并且辅助于一定的执行措施。具体可以根据实际情况，每季度召开一到两次生态环境治理总结和学会，及时披露本地区该季度内生态环境治理情况，奖励做出贡献的企业，批评未达标企业，增强企业社会责任感和生态环境治理意识；充分发挥公民间既有的社会资本和异质性资源，增大彼此互动信息量，及时发现生态环境治理过程中的显性问题和隐性危机，防患于未然；建立农村生态环境治理信息沟通平台，利用社会资本实现农村生态环境的有效治理。同时政府要发挥掌舵者作用，依据市场形势，制定适宜的产业政策，引领企业转变生产观念，开发绿色农业，发展绿色经济，从源头上保护生态环境。

参考文献：

[1]E.S・萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,译.北京：中国人民大学出版社,1983:30.

[2]高鸿业.西方经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003:127.

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关键词：城镇化新农村环境污染治理和保护

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：农村环境污染不同于城市，农村居民的生产、生活存在家庭化、个人化和无序化的特点，污染源小而多、广而散；农村居住分散使得环境设施的铺设需要投入大量的人力、物力和财力，无法形成规模经济，再加上贫困和环境意识滞后，使得农村的环境治理成本畸高。评估农村环境治理的绩效，反思环境治理路径势在必行。

一、我国农村环境问题概述 农村环境问题主要指人类对自然资源的过度开发和不合理利用而造成的生态系统结构破坏、功能衰退、生产力下降、水资源丧失等一系列生态环境恶化以及对农村的社会经济发展、农民的健康和生命产生有害影响的现象。 我国农村环境问题主要有不科学的农业生产、乡镇企业的不合理结构和布局、农村城镇化、城市污染向农村转嫁、盲目的物种引进等等引发了一系列严重的农村环境问题。在生产上，农村对于城市是作为一个原料输入地而存在的，因此也就相应成为了因供应城市原材料而导致生态破坏的直接受害者和部分城市污染物质的接受者。在生活方式上，农村生活、居住以一家一户一院的形式为主，生活废物因为基础设施的缺失一般直接排入其生活的环境中。农村环境污染不仅受到来自农村内部的污染和破坏，还受到外部城市的污染转移，而农村环境治理的范围很大，农村基础生活设施建设因耗资巨大还没有得到普遍展开，因此农业生产、农民生活所造成的环境污染和生态破坏持续性将继续增强。

二、农村环境污染原因分析

（一）粗放型的经济增长 低效率、低产出、高能耗的粗放型的经济增长方式和粗放型掠夺式的传统农业生产经营方式，是导致生态环境恶化和贫困恶性循环的经济根源。传统的经济增长方式以高开采、高消耗、高排放、低利用、难循环和粗放经营为特征，消耗大量的资源取得暂时的经济增长，这既是造成环境污染和生态破坏的根本原因，也是经济效益低下，导致经济和社会发展不可持续的关键因素。 （二）环境保护法制不完善 环境保护法规不健全，导致管理体制不顺、机制不协调，环境保护没有落到实处。我国环境法律法规虽已成体系，但对环境违法行为处罚不严，没有引入刑事责任，基层环保部门监管手段落后，不能及时发现并制止企业的偷排、漏排和超标准排放污染物的行为。加上地方保护主义，造成企业违法成本低、守法成本高、环保执法成本高、环境治理成本更高的不良现象。 （三）环境意识淡薄，社会制度缺失 首先是环保跟不上农村经济社会发展。过去，基层政府的注意力多用在计划生育、义务教育、发展经济等方面， 对环境问题视而不见，看不到环境恶化将会带来的恶果，甚至把环境保护与经济发展对立起来。其次是政府的宣传教育没有重点关注农村。政府只注意到大量重点企业的显性环境问题，忽视了农村的宣传教育，也没有相应的制度及措施来制止大量分散的环境破坏和改善农村生态环境。 （四）环保投入不足 政府对环保的投入主要集中在城市生活及工业污染治理方面，农村环境污染治理及生态保护的投入极少，由于农村环境污染对政府的税收直接影响不大，政府目前不愿也没有足够的财力来治理农村环境。基层环保管理网络没有真正形成，乡镇环保机构不健全，农村环保管理不少地方处于失控状态，造成农村缺乏可靠的社会保障机制。 （五）城市污染向农村转移，乡村企业污染加剧 随着国家对城市环境保护的重视， 污染重的化工、造纸等企业，利用农村环境管理力量薄弱和农民致富心切，纷纷进驻农村。如电镀、印染、造纸、化工、炼焦等重污染行业，布局分散，技术落后，设备陈旧，无人监管，绝大部分企业没有污染防治设施，乡村企业没有形成规模经济，无力承担污染治理费用。目前，乡村企业污染占整个工业污染的比例已由20世纪80年代的11%增加到45%，一些主要污染物的排放量已接近或超过工业企业污染物排放量的一半以上。

三、农村环境治理和保护对策

所谓环境治理，是指在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性。

（一）完善农村环保法律法规 首先要完善《环境保护法》，淡化污染防治色彩、增加可持续发展的立法宗旨、增加有关生态保育与资源保护的原则性规定，明确环境保护主体的权利义务和环境保护基本政策；第二，补充农村环境与资源保护法中欠缺的单行法，如农村清洁生产促进法、农村环境保护评价法、农药使用环境污染法与国土整治、农业区域规划、村镇规划、农业植物资源及新品种的保护等；第三，明确农业资源权属，促进资源的综合利用与集约型经营，在法制创新的同时，发挥政府的宏观经济政策的调控作用，改变其对农业资源的掠夺式粗放经营方式；第四，在环境保护基本法中增加综合性的农业环境管理法律，规定环境资源管理体制、明确环境管理机构的权责，克服农村环境立法、执法、守法中的薄弱因素，推进生态城镇、城乡一体化环境管理进程。 （二）加大各级政府环境保护的力度 首先各级政府应重视城镇规划作用，注重小城镇规划和乡村居民点、农田规划的结合。其次，增加农村环境基础设施建设投入，改善农村垃圾随意堆放，污水不经处理随意排放等严重的环境问题。第三，加强环境监督管理力度，规范乡镇企业的发展，通过对企业施加环境压力，促使企业主动进行技术改造和革新。

（三）发展生态农业 调整农业产业结构，发展高效农业、生态有机农业；实行生态平衡施肥技术和生态防治技术，从源头上控制化肥和农药的大量施用；大力推广先进科学的节水灌溉技术，提高农业用水、用肥的利用率；走生态农业的道路，退耕还林，实现水环境和农业的可持续发展。

（四）强化乡镇企业污染治理 对于蓬勃发展的乡镇企业，政府和有关部门要统一规划、合理布局、综合治理；加快企业改造升级，促进乡镇工业规模化、集约化，对危害、威胁城乡水源地的乡镇企业，实行关、停、并、转、迁等强制措施；结合乡镇企业产业结构的调整以及区域布局，做好县级与乡镇级的环境保护规划，并重点制定乡镇企业环境污染治理规划。

（五）逐步增强农村居民环境保护意识 解决农村生态环境保护问题的一个重要举措是让农村居民树立强烈的环保意识。在增强农村的农民环境法律保护意识的过程中，一要打破城乡二元格局,实现信息上沟通；二要加大法律知识的普及力度，加强对农民施用农药、化肥、节水灌溉等方面的科普教育，从而增强农民环境保护法律意识。三要是树立科学的发展观，充分认识“先污染后治理”发展模式的严重后果，切实处理好发展与环境的关系。四要加强对农业科研的投入，制定和执行限定性农业生产技术标准和法规。

结论 各种自然资源、自然生态系统主要在农村，农村环境的日趋恶化会对国家的经济和社会的可持续发展造成巨大的危害。因此，必须加强农村环境保护，制定更加完善的、易于执行的法律制度，在宏观层面上一定要体现农村和城市在享用环境资源和环境容量、承担环境破坏和环境污染后果的区别，以利于农村环境保护和经济发展，努力实现农村地区经济、社会和环境的全面、协调、可持续的发展。

【参考文献】

[1] 李蓓蓓，张雪绸著，《当前农村生态环境的约束与对策》，选自《经济纵横》，2009年8月

[2] 严仍昱著，《社会主义新农村建设中基层政府生态管理创新》，选自《广西教育学院学报》，2007年2月

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一、京津冀区域内环境现状

在水资源方面，由于城镇化水平的快速提升，各地方政府往往把关注点集中在经济增长上，从而忽视了城镇化的发展规律，加剧了水资源的短缺状况。由于人为改造地下水结构分配，导致华北平原已经形成了一个巨大的漏斗区，其地区可直接饮用的地下水仅占22.2%。同时，由于区域协同发展的需要，一些重工业工厂相继建立，这些工厂是导致区域内水资源污染的主要原因，目前京津冀地区有三分之一的水资源已经被污染并且不能使用，比如，唐山、石家庄等由于重工业工厂的建立，当地的水资源已经出现重金属污染。随着污染的加剧以及对水资源的过度开发，水生态也受到了严重的损害，出现了流域范围内平原地区普遍地标断流、湿地萎缩、功能衰退等问题。由于水资源短缺、水污染等问题都是相互影响、互相叠加的，因此，生态环境治理需要着眼于全局，合理规划好区域内的环境治理。在大气污染上，京津冀是我国空气污染最严重的区域，其大气污染主要以雾霾为主。参照环境空气质量综合指数评价，2016年全国空气质量相对较差的10个城市中，京津冀区域内的城市就占6个，《2016中国环境状况公报》显示，京津冀、长三角、珠三角三大重点区域中，京津冀空气质量最差。尽管随着经济形势进入新常态，区域内的经济结构面临转型，一些传统的重工业为了与当前经济形势相适应都作出相应的转型，有些企业甚至已经停工，在一定程度上缓解了区域内的环境污染，但是这也因此促使了一些小企业、小作坊的兴起，反而加重了空气污染的程度。城市的扩张也导致了京津冀地区生态功能与发展格局的严重失衡。城市化范围的扩大，使其对土地的需求也不断加大，从而造成了城镇绿化空间减少，土地使用质量下降。比如，坝上高原地区由于人口和放牧超载，土地荒漠化问题十分突出，部分山地出现了水土流失以及土壤侵蚀现象。冀中南平原地区随着城市快速扩张、工业开发挤占生态用地，导致城市绿地面积不足，城市热岛效应显著，平原地区城镇连片开发与交通网络隔断了生态廊道，高消耗、高污染产业掠夺生态用水，破坏了生态屏障，恢复难度大。同时，近年来滨海新区区域内出现了土地盐渍化等问题，主要原因是为了适应经济新常态发展建立创造业基地和服务业基地，而过多开垦未利用过的土地。土地资源的稀缺造成了各方利益的争夺，对当地居民的生活模式产生了一定的负面影响，必须引起区域环境治理的关注。

二、当前区域环境治理的困境

（一）行政区域与环境区域的不一致

目前，我国的地方政府都是依据政治、经济、文化以及历史等因素、按照行政区划分建立的。然而环境区域多是在某生态系统所形成的特定自然地理或某一自然地理环境中形成的。因此，行政区域与环境区域的范围大都不一致。尽管我国关于环境保护的法律法规就地方政府应对其相应的行政区域内的环境进行管控做了明确的规定，但因为区域环境问题的整体性，许多区域出现的环境污染问题往往超出了地方政府行政区域的管辖范围，而行政管辖区与环境区的不对等，就会有各行政区域之间交界处无人管制的现象发生。据相关研究，京津冀地区的大气污染是与整个群落相关的，大气污染在京津冀区域内是相互关联影响的。也就是说，关于京津冀区域内的雾霾问题，如果只有一个地区在大气污染治理上付出人力、财力，是无法改善该区域内的空气质量问题的。同时，由于行政区域的划分，导致京津冀区域交界处环境管制不当。交界地区基层环保部门在执法过程中，极易受到地方政府的干扰，还有排污收费标准的差异、跨区域协调机制不健全等因素的影响，执法效果不佳，从而使交界地区环境监管漏洞长期存在。因此，如果不从根本上打破行政区域的块状地方政府管理模式，区域内的生态环境治理是很难成功的。

（二）地方政府间权利资源碎片化

关于环境治理，由于当前中央政府居于主导地位，通过自上而下的政治结构，地方政府不仅需要对中央下发的政策进行实施，同时也需要保证本地的自身利益，而且地方政府有一定的自，不仅对本地区的相关财政事务具有管理权，同时对财政收支也具有支配的权利，是该地区实现自身利益最大化的理性“经济人”，从而导致地方政府为了提升本地的经济发展水平，不惜降低企业的准入标准，没有对那些不符合绿色生态标准的企业进行严格的管控与治理。同时，中央对地方官员的绩效考核标准主要关注点集中在经济增长指标上，忽视了环境治理，因此，环境治理的效果短时间内并不明显。还有一些地方政府的领导作为“理性人”考虑到自身利益，把重心都投入到短期内能够提升地区经济的发展项目中，而选择放弃短期回报率相对较低的环境治理项目。这便会出现地方政府官员过分关注经济增长而忽视民生保障、环境治理等问题。

（三）外部约束规范的缺失

我国现行的关于环境保护的法律法规以及环保管理问责制是以行政区域为版块进行划分管理的。当区域内交界处出现环境污染问题时，由于缺乏整体区域内环境治理的法律法规，传统的以行政区域划分的环境管制并不能发挥其作用。由于缺乏以区域治理为单位的规章制度，区域内地方政府之间具有很强的依赖性，每个地方政府都把治理的希望寄托在区域内其他政府上，希望多投入治理成本，自己可以“搭便车”。如果“搭便车”现象长期存在，区域内的地方政府在环境治理上便不愿意长期投入过多的人力、物力以及财力，最终的结果便是区域内环境治理不能顺利进行，出现“集体行动困境”的情况。

三、完善区域环境治理体系的对策

（一）建立区域环境治理专项委员会

建立环境治理体系，地方政府之间的合作权威性约束最重要，然而权威性建立的基础是建成一个管理体系健全、分工明确、公平公正的合法性组织，该区域的合作组织是契约式的，是需要该区域内所有地方政府对区域内的发展目标达成一致的。目前，京津冀地区之间已经签署协议并成立了省市之间的领导小组，交界地区也可成立专门的联合治理领导小组。可以借鉴欧盟关于各国联合治理的机构体系：欧盟各个机构分工明确、体制健全，有专门的决策机构（首脑会议）、立法机构（部长理事会）、执行机构（委员会）、监督和咨询机构（欧洲议会）、仲裁机构（欧洲法院）。正因为欧盟完善的组织体制，才使得欧盟区域合作组织的权威性得到了相应的保障，各国间在处理问题时才更容易达成一致。在当前国内的分权体制下，地方政府有一定的自，京津冀区域可以通过合作解决跨界污染问题。同时，三地可以通过逐步统一京津冀地区的基本环境政策和排污标准为联合执法创造有利条件。河北省已经制定了2015—2020年的排污收费标准计划，逐步减小了与京津的差距，保证了联合治理小组与各地区的环保部门顺畅的沟通，利用网络信息平台及时交流，互相学习经验，共同商讨决策。

（二）健全跨区域环境治理运行机制

为实现可持续性的新型城镇化，经济增长与生态环境治理同样重要。在生态环境治理上，三地要推动联防联治、执法一体，避免地方保护主义现象。立法的稳定性与强制性，能够相对有效地保障和约束区域内地方政府间合作治理所产生的问题。因此，只有通过实现区域内立法资源共享，地方政府之间因合作而产生的分歧困境才能从根本上解决，各政府间的合作才能更加规范化和制度化。为了进一步完善区域内环境治理与合作的机制，京津冀三地于2015年12月共同签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》。目前该协议只停留在初步实施阶段，尚未完全成熟，如果条件成熟，建议可以在国家层面通过人大或者国务院制定相关行政法律法规，对地方政府合作过程中协调机构的设置程序、行为方式、职能范围等作出明确规定，这对区域内各地方政府间的合作具有积极的影响意义。

（三）完善区域内环境管制关系网络

要想实现区域内有效合作的关系网络，建立区域内环境管制机制，不仅需要区域内各地政府间的整合，还需要政府投入一部分精力到私营企业以及非营利组织间的合作中。当前，京津冀生态环境的整合建立，应当注重公私部门间的合作、各地生态环境治理功能以及层级的结合和规制。政府可运用PPP模式，鼓励私营部门加入合作。同时，区域内的环境治理委员会在获得各地政府同意的条件下，可以通过与私营部门合作，通过投标的形式，将环境治理相关事务外包给私营部门，这不仅能够减轻政府的财政负担，也能提高环境治理效率。可以建立区域内生态环境治理信息资源数据库，实现该区域内各地政府的资源共享，做到区域内生态环境信息的高效性、及时性以及持续性，以便为京津冀环保专项小组提供有价值的参考信息。

（四）建立公平公正的利益补偿及问责机制

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一要政策驱动。要将片区旅游、文化、交通等发展扶贫产业需要的用地计划指标在省内指标中单列，允许旅游用地先征后转，保障工业用地，并开辟绿色审批通道，做到应保尽保。

通过在片区内实行规划滚动修编试点，灵活调整中心城镇土地利用规划，确保《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》建设一批面积达到3平方公里中心城镇的用地需求。扩大增减挂钩范围，允许国有企业、矿山建设用地纳入，允许增减挂钩指标全市范围内跨区域调整，通过指标交易方式支持农村发展。将片区内村庄规划的测绘纳入全省基础测绘规划，技术与资金由省统筹安排，开展城乡一体化的新农村规划试点，促进农村土地节约集约利用。根据武陵山片区的丘陵地形特点，制定片区内低丘缓坡土地产业开发项目立项统一标准。

二要项目拉动。国土资源部门要以推进重大项目建设为抓手，拉动地方经济发展，提升服务发展水平。

以邵阳为例，要加强娄邵盆地高标准基本农田建设，申报娄邵盆地高标准基本农田建设重大工程项目，拉动全市农业现代化建设；要将新邵龙山金锑矿区列入危机矿山接替资源勘查区，在邵阳西部雪峰弧形成矿带设立整装勘查项目，建立绥宁县堡顶山地区、隆回县虎形山地区两个地质灾害重点整治区，推动生态环境建设；要加快山世界地质公园项目建设进度，进一步加强山地质遗迹保护，拉动旅游业发展。

三要资金推动。片区内森林、高山草场及世界自然遗产、各类各级自然保护区、森林公园、地质公园等重要生态功能区，约占总面积的76%。生态环境保护是武陵山片区经济社会发展必须守住的底线。武陵山片区要实现科学发展，必须在保护生态环境前提下的发展。只有这样的发展，经济才能得到增长，社会才能得到进步，群众才能得到实惠。

在武陵山片区试点工作中，各级国土资源部门资金投入应向保护生态环境方面倾斜，保护耕地、治理矿山地质环境。省级政府在分配农村土地综合整治资金时，要考虑整治潜力、整治难度因素，按现有耕地数量比例分配资金，同时提高丘陵地区投资建设标准。综合考虑生态保护区域面积、矿山历史关闭数量等因素，分配投入矿山环境治理资金。设立地质灾害防治专项基金，加强防灾减灾科技支撑能力建设，完善各类灾害监测网络，提升社会各界的防灾减灾意识。要加大国土资源部门保护生态环境基础性工作的资金投入，由省级政府对片区内农村土地确权发证、基本农田划定、基础地质调查、数字城市建设等基础性工作统抓统筹。

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“十一五”期间，嘉兴公路部门坚持“科技兴路”的理念，在公路养护管理中充分尊重自然规律、充分考虑资源和生态环境的承载能力，大力构筑生态型公路，走出了一条生态绿色的转型发展路子。

为了促进公路养护生产向低碳转型，嘉兴公路部门创新公路养护工艺，与同济大学合作攻关非开挖注浆加固技术，技术水平达到国内领先，在公路基层修复中广泛应用。在养护大中修工程中，积极应用乳化沥青纤维碎石封层等以低碳为特征的“四新”技术，并投资2000多万元，率先引进新技术，节省能源达60％以上，减少了80％以上的碳排放，工效比原来提速了近80％，实现了节约投资、缩短工期、废料100％再生利用等“一举多得”的降耗效应，被省交通运输厅列为节能降耗示范项目。

为了推进养护生产向绿色生态转型，嘉兴公路部门坚持生态养护，健全绿化管养机制，在公路边坡及时撒播草籽复绿，极大改善了公路沿线生态环境，提高了公路生态系统的稳定性、观赏性和抗灾能力。至2010年，全市投资1-3亿元，建设了10条长达235公里绿色通道，国省道绿化宽度提高到20米，绿化总面积达731.97公顷。

城乡一体民心路

作为全国率先推进城乡一体化建设的先行地，嘉兴农村公路建设率先实现了构筑市域城乡一体化网络框架体系，等级公路通村率、通村公路路面硬化率在全省率先实现“双百”满堂红，率先探索建立农村公路管养体制，率先推进城乡公交一体化等“四个率先”。在全国农村公路与新农村建设高层论坛上，嘉兴市农村公路“建管养运”整体推进的经验得到了高度评价，交通运输部领导指出嘉兴农村公路建设走在全国前列，具有“管理理念新、基础打得牢、改革力度大、政策措施实、实施效果好”等特点和亮点。

“关注民生，方便群众。”目前，嘉兴正在进一步推进农村公路养护管理的规范化，通过强化服务，立体化养护，提升农村公路整体管养水平，推进农村公路同网同质，打造农村公路养护管理新品牌、新形象。

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1.1环境检测的现状。

1）环境问题越来越复杂。我国环境问题日益严重，引起环境问题的原因变得越来越复杂，对环境检测的要求也越来越高。目前我国最主要的环境问题有大气污染问题、水污染问题、垃圾处理问题、土地荒漠化、水土流失等。环境检测需要对与环境质量相关的各项指标进行检测，但是，同一个环境问题在不同的时间、不同的地点，其诱发原因往往会有所不同，有时一个环境问题的出现，是由多个原因造成的，存在着很大的不确定性，这给环境检测工作增加了很大的难度。

2）环境检测设备配备不足。环境检测工作中环境检测设备起到非常关键的作用，很多环境问题是用肉眼无法观察出来的，必须要通过专业的检测设备的检测才能得出结果。然而，目前我国环境检测设备配备不足，不少基层检测站的检测设备配置非常简单，对于复杂的环境问题根本无法检测出来。并且现有的检测设备检测水平还有待提高，这给环境检测工作带来了非常大的不便，也无法保证检测结果的准确性。

3）缺乏专业的环境检测人员。环境检测工作除了检测设备以外，检测人员也是至关重要的。环境检测技术所涉及的领域非常广泛，所以对检测人员的要求也非常高。专业的检测人员能够根据自己的专业知识以及工作经验，对环境问题进行初步的估测，再根据估测情况进行检测，这样既能够减少工作人员的工作量，也能够提高环境检测工作的效率。但是，目前我国环境检测人员缺乏，很多基层环境检测站的人员配备极少，有时几个人要完成多个检测任务，这给检测人员带来了很大的工作压力，同时检测结果的准确性无法得到保障。随着环境问题的日益恶化，环境检测任务也会大量增加，对专业的环境检测人员的需求只会越来越大，专业人员缺乏的问题急需解决。

1.2环境检测的流程。环境检测工作首先从取样开始，在取样过程中，要明确分析的对象，确定采样点、采样时间、采样量等。对于不同的污染源在进行样品采集时，所采用的方法、器件、方式、容器都有所不同，要根据具体的环境问题进行分析、确定。其次，样品采集完成后要进行处理和保存，如实的做好登记再送入实验室进行检测。环境检测技术所涉及的知识领域非常广泛，例如物理学、生态学、化学、地理学等，目前我国的环境检测技术主要有重量法、容量分析法、仪器分析法、色谱分析法、电化学分析法等。在完成了样本检测之后，就要对检测结果进行分析，对于检测数据要进行处理，最终得出环境质量的评估结果以及对未来发展趋势的预测。

1.3环境检测的任务及要求。开展环境检测工作的主要任务有两个：第一，分析样本情况，及时发现样本环境中存在的问题，并且要对样本存在的问题作出准确的判断，提出相应的解决措施，为环境治理工作提供依据。第二，对样本环境质量的未来发展趋势进行预测，制定长期的环境保护措施，避免环境质量再次恶化。环境检测的要求主要表现在以下几个方面：

1）环境检测的最终目的是要确。保居民生活环境的质量。对环境检测的要求首先表现在通过环境检测，能够及时发现居民环境中存在的问题，并且采取相应的措施进行治理，从而提高环境管理的效率。

2）环境始终是在动态变化的，环境治理措施采用不当，会导致环境问题更加恶化，同样，环境治理措施采用得当，则环境会得到改善，环境质量也会提高。环境检测工作的开展要能够通过对样本检测分析，找出能使环境问题得到改善的方法。

3）环境检测一方面是对现状的分析，另一方面也会对未来趋势进行预测，这就能够给相关部门及破坏环境的企业敲响警钟，使其提前做好防范工作，尤其是对于那些违规生产的企业和厂商，提前对其下达整改通知，这也是提高环境治理效果的一个重要途径。

2环境检测对环境保护的作用

2.1环境检测对环境治理的促进作用。环境检测工作是环境治理的基础和重要途径，因此，环境检测对环境治理具有促进作用。环境检测是通过专业的仪器设备以及专业的研究人员对环境样本进行分析，得出具体的数据。这些数据可以真实地反映出环境中存在的问题，对区域内环境质量的等级作出评价，并且还能对污染物的具体情况进行分析，在开展环境治理工作时，就能根据这些具体的原因有针对性的制定治理措施，从而提高环境治理的效果。例如对雾霾天气中的PM2.5的测算，可以反映出空气质量的好坏，同时通过分析，可以确定雾霾是由于空气中含有大量灰尘、硫酸、硝酸等颗粒物，从而判断出雾霾天气的主要来源是由于汽车尾气、工业废气、建筑施工灰尘等，就可以根据这些原因制定出具体的解决措施，例如车辆限行、制定工业废气处理标准、在建筑施工区域内采取相应的防灰尘措施等。所以，加强环境监测，有利于环境治理工作的有效开展，对环境治理具有促进作用。

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［关键词］矿产资源；开发补偿；税费政策

［中图分类号］F062.1［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2013）1-0062-03

1引言

矿产资源是社会经济发展的重要物质基础。矿产资源地区的资源开发利用为我国社会经济发展作出了积极的贡献。但是随着我国国民经济的发展，对矿产资源的需求不断增加，大规模、全方位、高强度的矿产资源开发也使矿产资源地区发展面临一系列的问题。为促进矿产资源产地的可持续发展，需要利用税费这一有力杠杆调节资源收益分配，以有效的补偿矿产资源地区在资源开发利用过程中承受的损失。本文在剖析我国矿产资源地区发展困境的基础上，提出其对资源开发补偿税费政策的需求。

2我国矿产资源地区发展中存在的问题

我国是矿产资源大国，矿产资源十分丰富。但是由于缺乏完善的资源开发补偿机制，长期的矿产资源开发利用给矿产资源地区带来了一系列的问题，使其发展面临困境。

2.1生态环境破坏严重，恢复治理成本高

矿产资源在开发过程中会产生大量的工业“三废”，给矿产资源地区的生态环境带来极重的污染。2010年，我国矿产资源在开发过程中排放的工业废水、废气以及固体废弃物分别占全行业“三废”排放比例的8.43%、2.36%和40.29%。废水的排放造成了地表水、地下水污染，还加剧了我国矿区工农业用水和人居饮水的矛盾；废气的排放严重影响矿区周围的大气环境，并引起大气污染和酸雨等问题；而固体废弃物的排放不仅占用了大量土地，损坏地表，而且还造成水土环境的严重污染。此外，矿产资源开发还会造成地面塌陷、引发地质灾害等问题。据初步统计，全国因采矿形成的采空区面积约134.9万公顷；引发次生地质灾害累计12366起，造成的直接经济损失达166.3亿元，人员伤亡约4250人。

历史时期，由于人们一味追求经济效益，只重视矿产资源的开发利用，忽视了矿产资源地区的生态环境保护，导致矿产资源地区生态环境欠账太多，治理难度极大。目前，我国矿产资源地区环境治理所需资金巨大。据世界银行统计资料显示，发展中国家如要彻底改善本国的矿山生态环境状况，需要拿出占GDP的2%～3%的资金用于矿山生态环境保护与治理。虽然近年来我国中央和地方政府在不断加大矿山地质环境治理力度和投入，但是远远低于我国矿山地质环境治理所需资金，如下表所示。

2.2资源耗竭，矿产资源地区可持续发展面临困境

随着我国社会经济的发展，对矿产资源的需求增加，我国加大了对矿产资源的开发力度，各类矿产资源产量逐年增加。但是，矿产资源属于耗竭性资源，开采一点少一点，在矿产资源不断开采减少的过程中，不少“因矿而生”的城市和地区面临着可持续发展的严峻挑战。据统计，目前我国约有12%左右的矿业城市所拥有的可供开发的后备资源已经不多，或者很快就要开发终了；全国约有700多座矿山即将闭坑或临近闭坑，300多万矿工和上千万职工家属工作和社会将受到直接影响。

由于矿产资源的耗竭，矿产资源开采企业如无足够的资金去勘查寻找新的矿体，其将面临着停产闭矿的困难境地，而矿产资源地区也将由于资源危机面临转产转型而又缺少资金支持的困境，难以实现社会经济的可持续发展。

2.3片面倚重资源产业，产业结构调整需要大量资金

我国许多矿产资源地区以工矿业为主导产业，第二产业所占比例大，第三产业和第一产业所占比例小。长期以来，由于忽视技术投入而采用粗放型的生产方式，片面追求矿产量目标使得矿产资源产地产业结构单一，且表现为以初级矿产品的基础原料为主的粗放型特征。以油气资源型城市东营为例，由于过分依赖于油气资源开发，造成东营市三大产业严重畸形，就业结构单一。2009年东营市第二产业占GDP比重达73.92%以上，而第一、第三产业所占比重仅占26.08%；与之对应的是第二产业从业人员占总就业人数的57.15%，其中采掘业从业人员占总就业人员的30.77%，而第一、第三产业从业人员仅占42.86%。

随着矿产资源的减少，矿产资源地区需要调整片面倚重资源产业的局面，优化产业结构以促进社会经济的可持续发展。但是由于矿产资源开采业及其初加工业建设周期长、占用资金多、形成规模大，其发展具有较大的惯性和超稳态性，面对经济形势急剧变化和新技术革命的挑战，其难以调整、适应新的发展要求。由于长期以来片面追求经济效益，我国矿产资源开采业技术水平总体较低，技术装备趋于老化、技术进度速度缓慢。此外，由于矿产资源开采业对劳动力素质要求不高，从业人员素质相对较低，矿产资源地区人才相对缺乏。在技术落后、人才缺乏的情况下，矿产资源地区产业结构调整需要更多的资金投入以改进生产技术，吸引创新型人才以促进经济的发展。

2.4地方财力有限，自我发展能力不足

由于经济发展片面倚重资源产业，特别是矿产资源开采业及初级加工业，我国矿产资源地区财政收入也主要来源于矿产资源开采中的各种税费收入。但一方面由于我国尚未形成能全面反映矿产资源价值的价格机制，也未建立起有效的矿产资源开发补偿机制，矿产资源地区在现有的矿产资源开发收益分配中所获甚少。另一方面，由于调整、优化产业结构，改善文化、医疗卫生和教育等基础设施需要大量的资金投入，我国矿产资源地区财政收入难以满足其发展的资金需求。

3矿产资源地区对开发补偿税费政策的需求

目前，我国尚未针对矿产资源开发明确出台系统的开发补偿税费政策，现有的矿产资源开发专有的税费政策（包括矿产资源补偿费、资源税、石油特别收益金、探矿权、采矿权使用费和价款以及矿区使用费）虽有一定的补偿性质，但只是对矿产资源开发所造成的资源经济价值损失进行补偿，未对生态环境等进行补偿，且在分配过程中，矿产资源地区也未获得与其因资源开发损失相对等的补偿资金。因此，矿产资源地区发展有以下开发补偿税费政策需求。

3.1开征矿产资源生态补偿费

矿产资源企业是矿产资源开发中的主要受益者也是造成生态环境负外部性的始作俑者，但是矿产企业并未承担其应该承担的外部成本，而是转嫁给了资源产地。按照环境公平的原则，破坏环境的责任应与保护环境的义务相适应，矿产资源企业应对矿区环境污染的治理、生态环境破坏的恢复承担补偿责任，因此有必要开征矿产资源生态补偿费，为矿区生态环境治理提供资金。其实质是外部成本内在化，目的在于使矿产资源企业失去污染和破坏生态环境的经济原动力，从而抑制和减少污染量，在实现资源的优化配置的同时，也有利于理顺资源价格的形成机制，建立起能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和矿山环境治理与生态恢复的资源价格形成机制和开发补偿机制，促进资源开发过程中探矿权、采矿权对生态、环境的保护，促进经济和社会的可持续发展。

3.2开征资源耗竭补偿费

在我国，矿产资源属于国家所有，中央政府代表国家行使对矿产资源的处置权、分配权等权力。为发展国家经济，维护大局利益，矿产资源地区的矿产资源被开发输送到其他地方，但是其并未收到与之对等的收益，反而还要承担矿产资源开发所带来的社会经济成本，包括资源耗竭带来的产业结构调整、就业压力等。换而言之，在矿产资源开发过程中，矿产资源产地的利益被忽视了，其资源优势并未转化为经济优势，这为后代人的发展带来了难题。为促进矿产资源的合理开发利用，保障后代人公平使用矿产资源的权利，应该对当代人的过度开采和对矿产资源产地、后代人所造成的价值损失进行补偿，因此需要针对矿产资源开采设立矿产资源耗竭补偿费。其主要目的在于将矿产资源产地经济优势转化为经济优势，促进社会经济的可持续发展。

3.3调整现有资源税费分配比例，加大对矿产资源产地分配倾斜目前，我国矿产资源开发专有的资源税费中：矿产资源补偿费在中央与省、直辖市的分配比例为5∶5，中央与自治区的分配比例为4∶6；资源税实际上全部留给地方；石油特别收益金纳入中央财政预算管理；探矿权、采矿权使用费和价款是在中央和省两级财政之间分配；海上矿区使用费归中央政府所有，而陆上矿区使用费归地方政府所有。由此可见，矿产资源开发收益主要在中央和省级政府进行分配，且中央政府所得较多，而地方政府，特别矿产资源地区在资源收益经过省、市、县的层层分成后，所得甚少，难以与其在资源开发中的付出相对等。因此，合理调整现行矿产资源税费收益分配关系，将资源收益更多地留给地方，并在省、市、县、乡之间合理分配，以增强地方政府的财政实力和自我发展能力；同时完善支出结构，重点向中西部、基层、农村和社会事业倾斜，以保护和改善人民群众生产、生活条件，促进矿产资源地区社会的和谐可持续发展。

参考文献：

［1］中国矿产资源税费制度改革研究课题组.中国矿产资源税费制度改革研究［M］.北京：中国大地出版社，2008．

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关键词：水土保持规划；水土流失易发区；治理措施

中图分类号：S157 文献标识码：A

前言

面对水土流失日益严峻的状况，目前国家已经启动了跨世纪的生态环境建设工程，水土保持已经成为我国生态环境建设的主体。云南地区多山，是云贵高原的组成部分，地形波状起伏，有很多起伏和缓的低山和浑圆丘陵，发育着各种类型的岩溶地形因素导致很容易诱发水土流失。保护水土资源既是保护现实生产力，也是保护可持续发展能力；既是维护人民群众的切身利益，也是维护子孙后代的长远福祉。我国的基本国情、现阶段的突出水情和水土流失的严峻形势，决定了加强水土保持、防治水土流失，已成为一项重大而紧迫的战略任务。

1 水土保持规划的概况

水土保持规划（planning of water and soil conservation）指为了防止水土流失，做好国土整治，合理开发和利用水土及生物资源，改善生态环境，促进农林牧及经济发展，根据土壤侵蚀状况、自然社会经济条件，应用水土保持原理、生态学原理及经济规律，制定的水土保持综合治理开发的总体部署和实施安排的工作计划。根据规划的地域大小，可分为2类：

1.1 大面积的战略规划

以大流域或其主要支流为单元，或以省、地、县为单元，主要任务是在综合考察和水土保持区划基础之上，按不同水土流失类型区分提出水土资源开发利用方向，确定保持水土的主要措施、治理的重点地区与重点项目，明确开展治理的基本步骤，提出重要技术经济指标，供上级主管部门研究战略决策参考，并指导下属各基层单位编制实施规划。

1.2 小面积的实施规划

以小流域或以乡、村为单元，主要任务是根据大面积战略规划提出的方向和要求具体确定农、林、牧业生产用地的比例和位置，布设各项水土保持治理措施，具体安排各项措施的实施程序、逐年进度和所需劳力、经费和物质，并预测可能获得的效益。

2 在水土保持规划中划分水土流失易发区的原则

水土保持规划是一个涉及很多方面和很多种因素的系统工程，对社会经济以及农业建设都有着很大的影响。所以，要科学严谨的对水土保持进行规划，明确规划地区的地形地貌，划分水土流失的易发区进行综合治理。

在水土保持规划中划分水土流失易发区要本着从小处着手，从整体规划的角度进行。云南地区的地形相对比较复杂，水土流失的易发区也是比较零碎的。因此，划分水土流失易发区时要从小处实地考察，总结地区水土流失易发的原因，然后从整体上进行规划综合治理。合理的规划梯田以及建设林草防护措施，力求在这些水土流失易发区进行科学的水土规划，取得生态效益和经济效益的双重提高。

在水土保持规划中划分水土流失易发区要考虑相关因素的综合，不能只注重眼前利益，还要考虑长远的利益。生态环境的建设是一个很容易忽视长远利益的工程建设。因此，在水土流失的易发区要深入分析这些因素。保证在对人们的生产生活影响最小程度的范围内，寻找最优的水土保持的规划方案。

3 在水土保持规划中划分水土流失易发区的作用

在水土保持规划中划分水土流失易发区的作用简单的说就是更好的治理水土流失状况。水土保持规划是合理开发利用水资源的主要依据，对农业生产以及国土整治都有着极其重要的意义。在水土流失的易发区要求水土规划治理遵循自然规律和社会经济发展规律，避免水土治理的盲目性和不确定性，主要体现以下几方面的作用。

3.1 可以更好的保护水土流失易发区的生态环境

水土流失的易发区一般生态环境比其他的地区更为脆弱，一旦这样的地区生态环境遭受破坏，治理的难度也就比较大。因此，把这些水土流失的易发区专门划分出来，有助于进行专门治理，恰当的安排这些地区的农林牧生产用地的比例，调整土地的利用结构，改变传统单一的农业生产结构。科学的进行退耕还林还草的水土保持工程，合理的利用水土资源，有利于保护这些水土流失易发区的生态环境和农业生产效益的提高。

3.2 可以更好的对水土流失易发区进行科学合理的水土保持工作

水土流失易发区的水土流失的特点一般不同于其他地区，把这些地区独立的划分出来有利于确定合理的水土流失的治理措施，有效的开展水土保持的工作。云南地区的这些水土流失易发区相对比较分散，要进行小面积综合治理，对梯田、坝库、林草以及沟垄种植进行科学的布局。在治理之前进行全面规划来制定综合的治理方案，才能更好的治理水土流失的现状，使水土保持工作顺利的向前发展。

3.3 可以更好的分析和估算水土流失易发区的水土保持效益

水土流失易发区的治理难度比较大，一般生活在这些地区的人们经济状况都不是很好，这就可能导致这些地区的人们开垦荒山和乱砍乱伐的现象比较严重。因此，要在这些地区进行水土规划治理长远经济效益的宣传，增加他们的收入，调动群众的积极性，正确的分析和估算这些地区水土保持的效益是非常有必要的。

参考文献

[1] 张小林.对水土保持规划中划分水土流失易发区的初步思考[J].中国水土保持，2013（1）：9-11.

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2009年的工作主题是：保护资源促保障，转变服务促转型。

工作重点是：拓展发展空间，节约集约用地，提升队伍素质。

工作目标是：通过扎实工作，努力实现“七个强化”：

1、强化耕地资源保护。健全基本农田源头保护长效机制，确保数量一分不减、质量稳定提高；推进实施土地开发复垦，力求新增耕地2000亩，耕地总量动态平衡。

2、强化发展用地保障。抓紧搞好我县土地利用总体规划修编；千方百计突出用地保障，向上力争新增建设用地指标5000亩，向外着力筹购折抵指标3000亩，并再争取获得一批戴帽指标。同时，进一步加速报批、加快供地，土地出让供地率和项目落地率比去年有明显提升。

3、强化闲置存量盘活。坚持并深化“亩产论英雄”理念，注重借鉴外部经验，注重创新盘活方式，力争盘活闲置土地3000亩，节约集约用地工作纵深推进。积极引导农村新社区建房模式，充分利用存量宅基地、未利用地，以拆除为重点盘整土地。坚持把公寓式作为农村住房解困的基本方向，力争办理好2000户以上农村住房困难户的建房手续。

4、强化涉土监察。不断强化土地巡查，巩固卫星遥感土地执法检查成果，建立健全国土监察长效机制，确保年度违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例控制在15%以内，有效遏止新的违法用地势头。不断加强防控，坚持重心下移、关口前移、落实责任，有效化解和预防涉土案件，确保涉土“零赴京”。

5、强化地质矿产管理。继续开展矿山储量动态监测，更为合理地布局全县矿山；加强废弃矿山生态治理，力争累计废弃矿山治理率达到85%以上，走在全省前列；完善地质灾害处置预案，力争把地质灾害危险降到最低。

6、强化土地公开出让。完善工业用地公开出让机制，统筹安排经营性用地出让计划,计划全年土地出让收入40亿元、确保出让金净收益15亿元，土地出让金总收入、净收益全市第一，全县土地市场继续健康发展。

7、强化系统作风建设。加快队伍建设，注重廉政教育，不断增强干部素质,全面提高服务水平。

围绕上述目标，2009年工作措施是：坚持“双保双维”，打造“五大国土”。

1、抓保护，强执法，打造“法治国土”。坚持依法行政，加强耕地保护，全面落实好基本农田保护责任制。一是加强耕地源头保护。严格用途管制，加强属地管理，真正做到责任到人、考核到位。二是加强土地监察执法。巩固卫星遥感土地执法检查成果，不断健全土地执法长效机制，依法查处一批社会影响较大、教育意义较强的土地违法违规案件，做到既查事又查人，确保年度违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例控制在15%以内，确保违法用地“零问责”。三是加强土地开发复垦。探索保护和使用优质耕作层激励措施，把表土剥离再利用作为土地开发复垦工作的重要内容；探索建立农村空闲宅基地退出机制，把农村宅基地整治作为土地开发复垦工作的新增长点；鼓励科学利用好低丘缓坡资源，以不破坏整体生态环境为原则，加快低丘缓坡的开发利用，有效补充耕地。

2、抓调控，强保障，打造“服务国土”。坚持规划导向，加强宏观调控，全面保障好发展用地。一是推进我县土地利用总体规划编制。抢抓机遇，积极推进我县新一轮土地利用总体规划；规范程序，全力报批其余批次的四类项目，着力解决我县“重点、急需、困难”的建设项目用地需求。二是推进新增建设用地指标优化配置。按照“保证重点、兼顾一般、有保有压”的原则，做到急重项目努力确保，优质项目优先保障，一般项目限量竞争，新增建设用地指标适度向开发区和重点镇（街）工业集聚区倾斜，向节能降耗、循环经济、重大民生基础设施等项目倾斜。三是推进建设用地报批供应管理。认真参与县工业项目集体会审，严格“批前审查、批中把关、批后监管”制度；加快用地供应动态监测系统建设，加强建设用地批后管理；加大土地储备，合理确定储备土地规模，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。四是推进存量闲置土地盘活。采取“提标准、稳基数、重激励”的办法，适度提高城镇土地使用税标准，加大闲置土地依法处置力度。

3、抓基础，强业务，打造“效能国土”。坚持夯实基础，加强素质提升，全面推进各项基础业务工作。一是推进经营性用地公开出让。按照“维持地价稳定、促进健康发展”的总体要求，深化规范预约保证金制度，在供地方式上从控制供应总量、规模、节奏、结构入手,变有求必应为主动调控。二是加快信息化建设步伐。逐步开发包括土地规划、耕地保护、地籍管理、矿产管理、执法监察等信息系统，实行阳光行政，提高办事效率。三是规范土地调查登记。进一步完善县土地调查登记中心工作职责，继续开展*县第二次土地调查，推进土地登记全覆盖，全面完成集体农用地所有权登记发证的后续工作。加强对土地权属争议调处工作指导和调处力度，依法公正地调处各类土地权属纠纷。四是深化地质矿产资源管理。加强动态监测，合理布局好我县矿山分布；加强阳光操作，细化我县采矿权拍卖、矿山生态环境治理项目的招投标办法；加强生态治理，进一步形成“县镇互动、部门联动、企业主动”的全县矿山生态环境治理共建工作新格局。

篇10

汪民副部长强调：在和谐矿区建设方面许多好的做法和成功经验在全国都具有指导意义，因此要继续探索深化和谐矿区建设的实践，为建设美丽家园发挥出更大作用。

9月的内蒙古草原秋高气爽。国土资源部副部长汪民、国土资源部环境司巡视员柳源、财务司副司长韩和平、勘查司副司长于海峰、开发司副司长王昆、办公厅秘书庞剑波、开发司副处长王德杰等一行来到内蒙古调研和谐矿业建设情况。人民政府副主席赵双连和自治区国土资源厅厅长白盾、总工程师张宏等人陪同。

自治区政府：以“三个统一”来构建和谐矿业

在“国土资源部、和谐矿业建设工作座谈会”上，自治区政府向汪民副部长汇报说，近年来，为了构建和谐矿业和生态矿业，内蒙古提出了“三个统一”的理念，即实现矿业发展与可持续发展相统一、实现矿业发展与生态环境相统一、实现矿业发展与社会和谐相统一。按照这个思路，自治区政府采取了六大措施：

一是加强资源管理，营造良好的矿业秩序。

矿业是我区的主导产业，矿业经济和矿业税费收入占自治区工业经济总量和财政收入的比重很大。为此，内蒙古紧密结合实际，持续整顿和规范矿产资源开发秩序，严格按照矿业权管理法律法规审查矿业权登记申办要件和流程办理，新设矿业权实行会审制度。办理采矿权登记手续前，必须有经相关部门批准的环境影响评价报告、安全生产评价意见、水土保持方案、土地复垦、矿山地质环境治理方案。今年以来，针对矿业经济引发出的生态、民生、维护社会稳定等方面的矛盾和问题，持续开展整顿和规范矿业秩序工作，统筹生产发展、生活富裕、生态良好、社会稳定的关系，采取召开党委八届十五次全委会反思、下发《关于加强矿业生产管理依法保护环境保障民生的紧急通知》，全面开展排查自纠工作，制定《关于进一步规范矿业开发秩序依法保护环境保障民生的指导意见》构建和谐矿山，印发《关于批转全面整顿锡林郭勒盟矿业开发秩序工作报告的通知》形成逐矿处理意见等措施。5月份以来，自治区认真开展矿业秩序整顿和规范工作，责令停产整顿484家，关闭268家，取得了明显成效。通过盟市自查自纠、督导检查、群众举报等方式，发现处理了一批无证生产、占地补偿不到位、生产运输影响周边群众生产生活以及污染环境的行为，集中打击了一批矿产资源勘查、开发过程中无证勘查、无证开采、违规占地等违法行为，宣传了国家、自治区在矿产资源开发利用方面有关方针政策，化解了社会矛盾和纠纷，提高了矿山企业安全生产、文明施工、保障周边群众不受影响、依法履行义务的社会责任感。

二是合理利用资源，集约规模开发，加快矿业结构调整。

通过资源整合，矿业结构更加优化，全区煤矿从2005年的1378座减少到525座，淘汰落后产能3000多万吨，关闭非煤矿山1043座，关闭选矿厂335户，矿业权设置趋于合理，资源赋存条件、生产规模和资源储量进一步协调，矿山企业数量结构明显优化，全区形成了包头白云鄂博、哈达门沟、巴彦淖尔东升庙、鄂尔多斯准格尔和东胜煤田、锡盟胜利煤田和白音华煤田、赤峰拜仁达坝、白音诺尔等一批特色鲜明、布局合理、具有较强竞争力的矿业基地。全区矿产资源开采回采率大幅度提高，共生、伴生矿产得到综合利用，资源综合回收利用率明显提升，矿山“三废”的回收利用能力得到增强，废石、尾矿等矿业固体废弃物得到妥善处理和二次开发利用。通过整合和技改我区煤矿数量由2005年的1378个减少到目前的598个；平均单井产能由2005年不足14万吨提高到140万吨，30万吨以下矿井全部退出市场；矿业环境保护和生态治理初见成效，自治区六大国有煤矿沉陷治理资金共投入18亿元，治理面积122平方公里。煤田灭火已投入资金2.3亿元，治理和控制灭火点近200处，全区核定火区面积1903万平方米，已熄灭和控制火区700多万平方米。累计地质环境治理面积20万公顷，治理固体废弃物452万立方米，整治土地面积2082公顷。矿产资源开发利用水平有了大幅度提高，资源产业转化延伸加工水平取得新突破，一批规模大、技术水平领先、带动力强的资源转化和深加工项目相继建设。

三是实施生态矿业战略，发展循环经济使废料转化为有用资源。

在实施生态矿业战略，发展循环经济，使废料最大限度地转化为资源的过程中，内蒙古采取了以下具体措施：科学有序开发矿业。配套规划自治区各区域资源开发方案，科学布局自治区生态矿业建设，加快矿产普查等基础性工作，加快开发国家和自治区急需的油、气、铁及有色矿种；对煤炭根据市场需求适度开发。新配置煤炭资源全部集中在有转化项目的业主；对品位低、伴生矿种多或储量小难以实现工业化利用和机械化开采的限制性开发；对草原、森林、耕地、水源等国家和自治区自然保护区或生态破坏严重、生态脆弱地区暂时禁止开发。继续整顿和规范矿产资源开发秩序，打击非法开采、浪费资源和破坏环境的行为。坚决控制只占资源开发、只开资源不加工、只采资源不治理的短期行为，对这样的的企业建立惩罚机制，甚至要收回资源。实现矿业的产业化。按照大产业、大基地、大园区、大项目的思路，推动有条件的实施煤、电、化综合开发和矿业探、采、选、冶、加工一条龙发展，坚持原矿不出区，煤炭一半就地转化的政策，加快推进矿业升级延伸，推动矿业产业化。煤炭转化率达到50%以上，电石转化率达到60%，有色金属加工比重达80%左右。发展矿业循环经济，建立产业之间、企业之间、项目之间的循环耦合配套，使废料最大限度转化为资源，提高资源利用率。提升矿业科技水平和安全水平。总结煤矿技改和安全投入的经验，重点推进有色矿业科技和安全水平的升级。通过产学研有机结合，进行矿业科技和生态治理科研攻关，实现矿业开发的科学化、安全化。

四是建立环保补偿机制，为环境保护和生态治理奠定基础。

为解决矿业开发过程中的负面影响，内蒙古采取了一系列措施，使珍惜资源、节约资源、综合利用资源的意识深入人心，同时也为各级政府开展地质基础性工作、矿业安全基础设施建设、环境和生态治理及恢复奠定了基础。建立环保补偿机制。按照“谁开发、谁治理、谁补偿”的原则，强制建立和执行地质环境治理补偿机制、地质环境治理保障机制和责任追究制度等，确保治理规划方案和矿业开发同步实施。通过强制缴纳矿山治理保证金，确保及时开展生态环境的治理。强化政府依法监督，把好准入关。严格执行环评制度和矿业管理许可制度，从源头控制低水平、低效益和高污染、高消耗项目上马。强化环保许可关。坚持地质环境保护和治理工程与矿山主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的制度。加强执法监督。逐步建立全区环境保护与污染物排放监测监察体系，运用网络和遥感等现代手段对矿山企业污染源实时监测，分区域、分矿种监控，及时发现和制止生态矿业建设中的违规行为。建立对各级政府和企业的环保效绩和责任主体考评体系。建立反映资源稀缺程度和市场需求程度的价格形成体系。通过完善资源有偿使用机制，将环保成本纳入到矿业产品市场价格中。

五是积极推进民生工程，切实保护草原生态。

内蒙古党委、政府始终以惠及民生的成效作为检验科学发展观的落实程度，把保障和改善民生作为一切工作的根本出发点和落脚点，继续开展为群众办实事和实施民生工程工作，着力点主要是改善群众生活条件，重点是实施好中央和自治区确定的保障和改善民生工程。内蒙古以草原著称，保护好草原是我们的使命和责任。我们积极实施各项生态保护措施，实行禁牧休牧轮牧政策、推行“一矿一企治理一山一沟”、矿业开发注重回填和植被保护、生态移民、惠牧补贴、草原生态补奖等，在全国率先出台了惠牧补贴政策，全区各级财政安排惠牧资金15亿元。

六是继续加强地质勘查，为矿业可持续发展提供保障。按照“公益先行，基金衔接，商业跟进，整装勘查，快速突破”的地质找矿新机制要求，结合全区地质勘查“十二五”规划，不断加强地质勘查工作。

鄂尔多斯市政府：走资源开发与生态建设双赢路线

9月26日，汪民一行来到鄂尔多斯市伊泰集团大地煤矿、伊金霍洛旗煤矿治理区、神东煤炭集团上湾矿、乌兰木伦新村，实地查看了矿山整合，矿区生态环境、土地复垦绿化、矿区村民安置情况。鄂尔多斯市市长廉素向汪民副部长汇报说：“鄂尔多斯矿产资源富集，我们在加快开发利用的同时，高度重视矿业经济发展的可持续性和矿区生态环境的建设和保护。现在，我们正在走一条资源开发与生态建设双赢的道路，具体措施有四点。”

第一，推进资源整合，提升产业层次。

一是组织实施了煤炭资源整合三年攻坚战。2005年，鄂尔多斯市组织实施了以打击非法盗采专项行动和关闭环境污染、安全无保障、浪费资源的小煤窑为重点的提高煤炭资源回采率三年攻坚战，有效提升了全市煤炭产业发展层次和水平。二是全面推进小煤矿置换和矿业权整合工作。将黑岱沟矿区17座煤矿与哈尔乌苏矿区23座地方小煤矿与国有大矿进行整合，通过关小上大、提高产能，使矿区综合回收率提高到98.5%。对上海庙煤田10个矿业权进行了清理整合，确立了四大整合主体，全面完成了资源整合任务。三是推进煤炭企业兼并重组。通过并购、转让、联合、控股等形式，全面启动实施了煤炭资源二次整合，推动煤炭企业兼并重组。计划到2013年，全市煤炭企业单户产能达到300万吨以上40户，构筑一个亿吨级和一批千万吨级以上地方煤炭企业，培育营业收入超百亿的地方煤炭企业15户。四是加大非煤矿山整合力度。自2007年开始，在全市范围内开展了针对非煤矿山的专项治理整顿，加快非煤矿山资源整合步伐，非煤矿山由698座减少为448座，总数减少近30%。

第二，加强生态治理，保护矿区环境。

一是全面开展了“一矿一企治理一山一沟”活动。按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁投入”的原则，通过收取矿山地质环境治理保证金等措施，要求矿山企业对开采中造成的环境破坏进行全面治理，构建起了矿山环境综合治理的长效机制。二是组织实施了企业营造节能减碳林行动。按照每生产10吨煤捐植一棵节能减碳树的标准比例，组织全市煤炭生产企业营造碳汇林10万亩，截至目前已建成5.58万亩。三是加强露天煤矿环境治理。针对露天煤矿制定了一系列治理措施，通过设置防风抑尘网、配备洒水车洒水降尘等措施，最大限度减少生产中的粉尘污染；对具备回填绿化条件不及时回填绿化的煤矿企业，采取不再审批新的建设用地、继续征收土地使用税、停产停销等措施，督促其进行复垦绿化。截至目前，全市露天煤矿完成复垦绿化255平方公里。在露天煤矿开发过程中，我们对煤田开采临时用地不进行征转，在土地所有权不变的情况下，按照征地标准对农牧民进行补偿，待临时用地具备复垦条件后，再交回农牧民使用。这种方式既保证了农牧民的长期利益，又减少了社会矛盾，缓解了建设用地指标不足的制约。四是全面推进煤田火区治理。在煤炭部门成立了专门的煤田灭火管理机构，聘请国内知名专家进行规划设计，采取煤矿火区由业主进行治理、煤田火区由专业公司统一治理“两种模式”，加快火区治理进度。目前，全市已消灭火点254个，煤田明火基本得到控制，火区治理工程完成复垦绿化23.6平方公里。五是加大重点区域治理力度。2004年以来，全市共申请获批矿山(区)地质环境治理项目15个，争取上级资金1.36亿元，完成了鄂托克旗白云乌素矿区等矿山治理面积4.84平方公里。

第三，健全监管体系，维护矿区秩序。

一是构建了国土资源执法监察长效机制。2007年，鄂尔多斯市人民政府批准市公安局专门成立了市矿业治安警察支队，下设煤炭警察大队和矿业警察大队，编制在公安部门，主要任务是协助市煤炭局和国土资源局查处违法违规案件。这是全国第一个专门的矿业治安警察支队，对维护良好的矿业秩序发挥了重要作用。二是建立了联合执法共同责任机制。由煤炭、国土部门牵头，煤监、安监、工商、公安、环保、交通、林业、税务、电力等部门共同负责、联合行动，在全市范围内进行大规模巡回检查，依法严厉打击资源开发违法行为，确保了资源开采规范有序。三是形成了四级监管网络。完善了村级协管员、乡镇国土所、旗区和市监察队伍四级国土资源管理执法巡查网络，严格实行“三定三包”(即定人员、定管区、定责任，包巡查、包制止、包处理)制度，实现了全市国土资源管理工作四级联动。为强化基层监管职能，市政府拨付4400万元，建设标准化基层国土资源所44个。四是加强技防网络建设。市政府投资5000万元，建设了数字国土工程系统，与矿产卫片执法检查相结合，运用遥感与航拍技术，构筑起了“天上看，地上管，网上查”的技防网络。建成了全市数字煤炭综合管理平台，实现了全市各煤矿井下人员、环境、设备运转的实时监控和预警。五是严查违法行为。重点围绕无证勘查开采、超层越界开采、非法转让矿业权、污染破坏矿山环境等行为，加大违法案件查处力度。2005年以来全市共查办矿产资源开发违法违纪案件273件，罚没款8.4亿多元，有效维护了矿产资源开发秩序。

第四，化解群企矛盾，维护群众利益。