基层环境治理范文

导语：如何才能写好一篇基层环境治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：基层；环境监察；执法能力；现状；措施

引言

环境监察作为一种环境保护执法行为，是环保部门直接对影响环境的行为进行监督、执法的主要途径，环境监察的实施是对环境监督管理时支持与深入。环境监察不断的受到国家重视，在环境保护工作过程中起到关键性作用。近些年，经济的迅速增长一定程度上间接的造成了环境的变化，环境监察范围不断拓展宽泛，工作任务也逐渐繁重。再加上如今环保法律不尽完善，监察力度、手段、体制等等多方面问题，致使环境监察工作难以有效开展。

1 基层环境监察工作现状及问题分析

1.1 环境监察相关法律不尽完善

环境监察执法需要做到有法可依，这是环境监察执法的前提和重要基础。环保法律、法规、规章等等在我国已经建立起来，并且已经形成较为全面的体系。但在实际地区以及执法过程中，法律条款细节方面仍然较为模糊，缺乏具体实施细节，难以执行和操作，虽然已经立法但是在基层执法上仍然呈现出脱节现象，这种现象的产生对环境监察基层工作造成较大的不利影响。

1.2 环境监察执法情况不容乐观

近些年对于环境方面的报道以及人们生活中的感受，都体现了当前环境在不断恶化，粗放式的经济增长，以及很多企业只追求经济利益而忽视环境问题，环境与利益的矛盾日益突出，小企业污染反弹严重，污染排放超标，这些问题都导致当前环境问题逐渐加重，并且直接影响人们生活和工作。这种情况下给环境监察执法带来了更大的挑战，环境监察执法形势不容乐观。

1.3 环境监察队伍综合素质偏低

环境监察队伍人员的组成本身就是参差不齐，部分人员专业知识不足，对工作认识不够，存在思想观念落后的情况，基层人员更容易出现以情代法的情况。此外，由于环境监察人力、物力不足，难以进行行之有效的监察工作，环境监察工作很难做到完整、准确、直观，这使得监察结果不如人意。

1.4 企业污染问题严重

部分企业常常因为自身经济利益而放弃或减少自身节能减排方面的投入，经常出现偷排、直排、谎报排污量等情况，减少缴费，这给对排污申报的核实制造了很大难题，并且排污费用的收取上也存在较大问题，污染源治理越来越困难，还容易出现污染纠纷等等问题。部分企业不良行为对环境监察工作带来很大阻碍。

1.5 部门之间缺乏合作

环保部门之间合作主要包括内部合作和其他部门协同合作两部分。

首先就环境管理体制而言，环境检测与环境监察分属技术支持保证系统和监督执法系统，两系统之间相互支持又相互制约、相互独立又相互依存，但是在实际工作过程中，常常出现相互间工作过于独立而脱节现象，两系统工作时常常只考虑本身工作内容而不考虑相互关系及整体效能，造成配合不够，效率低下等等情况。此外，环保部门与其他部门协同合作主要是包括：公安、发改、规划、工商、法院、土地、城管等多个部门。部门间缺乏协调和统一作战，难以发挥其他部门资源利用情况，各个部门也没有能够发挥为环保审批把关的重要作用，致使各个部门本身能够协调完成的高效工作，形成拖延、滞后、反复的情况，得不偿失。

1.6 人民群众对环境要求提高，但参与不足

人们的生活质量不断提高，对环境的要求也逐渐提高，在依法维护自身环境权益问题认识上也在不断提高。环境问题在群众、上访、百度热议等多方面已成为热点问题。但是在环境监察工作上，公众参与度普遍偏低，对环境监察工作实质性的帮助有限，公众参与是环境监督治理的重要依据之一，依然有待提高。

2 加强基层环境监察执法能力措施探讨

2.1 完善环保法律法规制度

新《环保法》已经实施，在修订其他环境法律、法规时，应注重环保立法过程中的综合决策、调查、论证和协调工作，在进行立法草案时要进行详细的调研，尽可能全方位地听取各有关部门的意见，提高条文的可操作性。不断完善法律法规，使其执行过程简单可操作，使环境执法更具刚性；强化环境法律责任，明确环境监察处罚的种类和数量。

2.2 发挥企业在环境监察中的协助作用

环境监察工作主体主要是企业，企业应在环保意识上强调和加强，履行企业在环境监察中的协助义务。企业对于环境监察工作的支持与协助，对企业环保问题的解决、环境监察工作的开展、环境保护以及治理都有着重要的促进作用。环境监察部门与企业加强沟通联系，有助于提高部门服务程度和深度，并且建立企业与环境监察部门之间的信任与友谊，为提升环境质量共同努力，营造和谐氛围，逐步完善企业环境问题处理办法与环境监察细节。

2.3 将环境监察工作细化

环境监察工作细化才能更好的针对具体问题做出具体对策以及决策。工作中要细查企业实际生产、排污情况、污染防治设备情况、环保审批验收情况等等。环境监察工作中现场调查取证、询问笔录、证据搜集、跟踪追查工作等等都要做到细致完整，不留死角。环境监察工作时间要从单一的工作时间转换为全天候多时段的工作模式，并将抽查、巡查、突击监察、暗访、专项检查等等与基层检察执法有机结合，在允许的条件下改善办公条件，配备必要的设备和工具，增强执法力度与效率。

2.4 多部门协同合作，做到检测、监察联动

环境部门首先要加强环境监测与监察系统的统一协调关系，做到分工明确、相对独立，又要做到相互协作与支持。两部门间要增强工作透明度，在信息、数据、工作细节方面尽量做到共享、分享、传递以及反馈，在具体工作中要相互支持配合，涉及具体工作计划方面要积极协商讨论，因为环境监察部门执法需要以检测部门的数据、信息等为依据，环境检测部门监测内容及方向也与监察部门工作方向息息相关，两部门要加强联动。此外，环保部门应加强与其他相关职能部门的沟通，工作中做到协调配合，加强与各个部门间联动，例如对拒不执行环保行政处罚决定的个人或单位，要积极c法院进行沟通取得支持，必要时采取强制措施。在实际环境监察工作中，加强与其他部门沟通联动，在涉及具体情况时如关联其他部门，则积极进行协调配合，制定联合整治方案，切实加强基层环境执法能力，提高执法效能。

2.5 加强环保宣传力度与公众参与度

环境保护与社会稳定、经济发展有着密切的联系，影响着每个人的生活和工作。环保部门要多方面、多形式、多渠道、多元化的宣传环保法律法规，提高公众、企业对环保的认识，营造“环境保护，人人有责”的氛围，让人们了解和支持环境监察工作。

目前环境监察公众参与方面仍然有所欠缺，应鼓励成立民间环保组织，建立公众民主环保协管队伍，公众参与环境监察能够更好的弥补环境监察部门的不足，是对环境监察部门工作的补充，也是对公众自身环境进行监督的平台。环保部门要对积极参与环保事业的个人及团体就具体情况给予一定的奖励，提高公众参与的积极性，不断扩大环保监察队伍和范围，有效的结合基层环境监察执法，提高基层监察执法能力。

参考文献

[1]王俊.关于新形势下环境监察的执法效能提升途径[J].资源节约与环保，2016（09）.

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[关键词]新时期；监察；环境；执法理念

中图分类号：S7520 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）04-0186-01

前言：环境保护作为一项基本国策被政府重视。要做好环境保护工作就需依靠环境行政执法，而环境监察执法则是一种具体、直接的环境行政执法行为，基层环境监察执法则是最直接解决小城市经济与环境矛盾的有力手段。但由于传统执法理念不能满足新时期的环境监察要求，所以新时期基层环境保护工作应先从执法理念开始转变。本文探讨了环境监察执法从传统执法理念向新执法理念转变为基础，探讨基层环境监察执法理念转变，旨在为新时期基层环境监察执法工作奠定基础。

1 传统环境监察执法

我国环境监察执法经历了四个阶段：1986年之前，我国环境监察始于排污费征收；1986-1996年，环境监察执法范围由过去单一征收排污费扩展为“三查两调一收费”；1997-2001年，以征收排污费为手段，主要任务是促进查处企业环境违法行为、调解污染纠纷；2002-2008年，环境监察执法落实建立“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制，建设完备的环境监察执法监督体系。

1.1 传统环境监察执法职责

在《环境监理工作暂行办法》中明确规定了环境监察执法主要负责污水、废气、固体废弃物、噪声、放射性物质等超标排污费和排污水费征收；贯彻国家和地方环境保护有关法律、法规、政策和规章等；对工业企业，环境监察执法人员的主要职责是对辖区内排污单位或个人各污染物排放、污染治理设施运转进行巡查、监督；环境污染事故、纠纷现场调查；超标排污费、排污水费以及与排污费有关经济处罚款项征收与催缴。

1.2 传统环境监察执法理念

传统环境监察执法理念主要是“命令―控制”理念，即主要依靠环境行政执法机关行政权威，通过各种行政强制措施，如：行政禁令、行政罚款和责令停业、整顿等措施达到环境执法目标。长期以来，基层环境监察执法多以环境违法事后监督为主，以查处环境违法行为为目的。认为执法与服务是相互对立的，执法部门要有威信才能让监管对象信服，要树立威信就须强硬执法，不能服务；经济与环境也是对立的，二者存在不可缓和的矛盾。

2 环境监察执法理念转变

环境问题目前面临企业生产的造成的污染，其治理对于基层环境监察执法来说是一个重要的任务。通过调查部分地区监管情况表明，目前的监管理念跟不上新时期的环境污染问题。向新思想的基层环境监察执法理念的转变势在必行。

2.1 从接受执法新思想上转变

2.1.1 明晰执法与服务的关系

鉴于环境损害的严重后果很难逆转，环境行政执法必须带有一定的超前性，即可以在环境损害后果发生之前，提前对环境风险进行干预和防范。因此，根据“预防为主”的原则，环境监察执法第一线执法人员不能等到污染事故发生后才对工业企业处以罚款，而是要在企业污染事故发生之前，通过日常环境监管，采取积极手段加强监督，在企业环境污染事故发生前遏制因环境风险带来的环境破坏。过去，认为执法与服务是相互对立的，而新时期环境监察执法不仅需要行政性执法，更需要服务性执法。

2.1.2 执法队伍素质的转变

基层环境监察主要工作内容是提高检查队伍的整体素质。由于目前我国环境监察面临工作压力大，整体素质低以及专业知识差的形式，新时期的基层环境监察中专业团队的培养尤为重要。通过开展培训课程、课题讨论的方式进行执法人员素质的提升。将创新性思想渗透到执法队伍当中，激发执法人员自觉性及学习性。将执法队伍能力全面提升，保证执法人员满足基层环境监察的需求，严格按照规范进行监察。

2.2 从接受执法新事物上转变

从落后的办公时代向信息化环境管理转变需要执法人员有接受新事物的理念，有新理念才能更快接受新执法技术和运用新执法装备，适应新时期的环境监察执法。近几年，国家对环境监察执法能力建设资金投入不断加强，办公条件及执法装备得到明显改善。目前，执法装备已从过去的人力时代过渡到信息化时代，电脑、传真、照相机（摄像机）、声级计及各种精密仪器等已普及，如何将该类设备熟练运用于12369环境热线投诉、污染事故应急处理、排污费管理系统、企业污染源自动监控系统及环境日常巡查等环境监察执法中，如何运用重点污染源在线自动监控平台监控重点污染源，需要基层环境监察执法人员有接受新事物的理念，将现代科技运用于环境监察执法上，节省人力、财力和物力，提高基层环境监察执法的能力。环境管理工作信息化必然促进环境监察工作的信息化进程，在科技进步、信息发达的新时期，基层环境监察执法必须实现执法科学化、网络化、客观化和规范化，才能实现环境监察执法管理高效、规范和快速。

2.3 从接受执法新手段上转变

在手段上的转变主要通过政府具有法律依据的力量进行控制，但目前，紧紧靠政府控制已经跟不上新时期的监察制度。一些企业缺乏环保、环境监测意识，缺乏专业监测手段。在新时期的基层环境监察执法理念中需要新手段的应用，根据依法规范下采取监察及控制环境污染的新手段。

2.3.1 企业环境监督员制度是环境监察执法的有效手段推行企业环境监督员制度是指导企业内部环境管理的有效手段之一，制度要求企业建立环境管理组织架构，制定环境保护规章制度，在环境保护总负责人领导下，由企业环保监督员（环保专职人员）负责企业污染防治、监督、检查等环境管理，并按照国家环保相关法律法规协助和完善企业环保工作计划，定期或不定期检查企业污染产生和污染防治设施设备运行状况，做好环境管理台账和资料收集，提高企业环境保护意识，增加企业监督员业务能力，规范企业监督员监管行为。

2.3.2 污染源在线监控是环境监察执法新手段污染源在线监控是环境监察部门对企业污染物排放情况监控的新手段。在线数据将在环境执法、总量减排、排污收费领域大量运用，要求各企业在线现场端设备运行正常、数据传输稳定。

2.4 从接受执法新范围上转变

在范围上转变，需要扩大执法范围。目前基层环境监察主要监察范围是针对各工业企业、污染严重的企业进行监察。新范围主要将范围扩大到各项娱乐产业、餐饮、观光、农村水源、养殖业、自然保护区等范围。将各地区、各项产业进行大规模环境监察，彻底改善环境问题。

2.5 从接受执法新模式上转

在模式上的转变中，执法人员会受到一些阻碍，仅仅靠自身能力不能转变目前的监察模式。在新时期检查模式改革中，首先要与其它执法部门合作，通过政府法律力量进行控制。执法部门与其它部门相协调，在其它部门积极配合下进行新模式的展开。尊重群众意见，将有助于新模式发展的理念融入到新模式中。通过多方面的协调保证新时期环境监测的新模式的进行。

3 结语

环境的监察对于环境保护及社会的发展有着重要的意义。基层环境监察执法理念在转变过程中应该利用现代新科技、新手段、新模式、新范围等方面进行监察。能够更好的适应新时期的环境监察工作。使环境保护工作持续发展，执法工作的顺利进行。

参考文献

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【关键词】 腹腔镜;食管肌层切开术;治疗;贲门失迟缓症

贲门失弛缓症又称为贲门痉挛、巨食管症，是由于食管、贲门部的神经肌肉功能障碍所导致的疾病。食管下段肌层切开术是治疗贲门失弛缓症较为成功的方法，而腹腔镜下行此术式，具有创伤小、恢复快、操作相对简单等优点。现将我们从2007年3月至2011年3月腹腔镜手术治疗9例贲门失迟缓症的临床资料报告如下：

1 临床资料与方法

1.1 一般资料 本组9例，男5例，女4例。年龄21~37岁，平均29岁。均有吞咽困难和食物返流症状，3例有胸骨后不适症状，1例胸骨后疼痛，经动态心电及心脏彩超检查除外心脏病。患者均因长期营养不良而消瘦。经上消化道钡餐透视见食管扩张，食管下端逐渐变细呈鸟嘴征。

1.2 手术方法 手术选择气管插管静脉复合麻醉，采用日本Olympus公司腹腔镜及成套系统、美国强生公司超声刀。先于脐部取一小切口长1.0 cm，切开皮肤插入Trocar，插入腹腔镜。再于左腋前线肋缘下1.0 cm、左锁骨中线肋缘下2.0 cm、剑突下1.0 cm、右锁骨中线肋缘下2.0 cm、右腋前线肋缘下1.0 cm处，分别取小切口长0.5 cm、1.0 cm、0.5 cm、0.5 cm、0.5 cm，切开皮肤后插入相应直径Trocar插入器械进行操作。经右前线肋缘下Trocar 进入分叶钳向上挑起肝左叶，显露贲门区域(若效果不满意可经剑突下进钳挡肝)。用超声刀切开贲门右侧无血管区，显露出右膈肌角，再切开食管表面的膈食管筋膜直至左侧膈肌角。松解食管后方粘连，将腹段食管充分游离，暴露出食管与贲门连接部位。沿食管向上方，沿食管裂孔游离进入纵膈，能游离出食管前侧壁8 cm长左右。利用超声刀或电钩切开食管和食管-胃连接部浆肌层，使黏膜向外膨出，范围超过食管周二分之一，切开长度食管下段5~6 cm，胃侧1~2 cm。4例注水后经胃管注气，观察有无气泡，若无气泡，黏膜无破损，若有气泡，则提示黏膜有破损，需修补确切；5例术中使用胃镜探查，见无黏膜破损，且食管黏膜膨出效果满意，狭窄环消失。此时方可结束手术，术后贲门区留置引流。术后胃肠减压1 d，若食管黏膜破损则胃肠减压4 d后方可进食。待排气后进食。先进全流食，逐渐进食半流及普食。

2 结果

本组9例，均在腹腔镜下完成。手术时间50~180 min，平均92 min。180 min者是因为切开浆肌层时损伤了食管黏膜，发现后于镜下缝合修补所致时间较长。该例缝合修补后置引流，术后5 d后进全流食，引流管无液体流出方拔出引流管。其余8例镜下操作无黏膜破损，顺利完成手术。其中5例术后恢复顺利，无返酸、恶心、呕吐等返流症状，排气后顺利进食；4例于术后第2天拔除胃管后有返酸、嗳气症状，经抑酸、调节至半坐卧位后症状缓解，排气后进食流食，无异常后过渡到普食，均进食顺利。复查上消化道钡餐透视，鸟嘴征消失，钡剂顺利顺利进入胃内。随访半年至两年，1例出现复发，考虑乃刚开展腹腔镜手术初期，经验不足，胃贲门处肌层切断不完全有关。经用食管扩张器扩张2次，至今未复发。1例食管下端有一慢性溃疡，经抑酸及服用保护胃黏膜药物，症状缓解。

3 讨论

3.1 腹腔镜食管下段贲门肌层切开术治疗贲门失弛缓症应是最佳方法 贲门失迟缓症是由于食管壁Auerbach神经丛结细胞变性、减少、或消失，副交感神经分布缺陷，使食管壁蠕动和张力消失，引起食管下括约肌痉挛，从而引起进食下咽不畅、呕吐、胸骨后疼痛、体重下降等症，多见于青壮年［1］。通常治疗在早期服用解痉药和镇静药，在病程的晚期需行食管下端强力扩张疗法或外科手术治疗方法。其中，药物方法和强力扩张食管疗法，疗效不确切，易方发［1］；手术行Heller发明的食管下段贲门肌层切开术疗效确切可靠，但因传统开放手术，无论是经腹还是经胸，都必需具有足够长的切口，否则难以显露食管下端及贲门区域，具有大切口、小操作的特点。所以损伤较大，难以被患者接受。于20世纪90年代，有学者开始探讨腔镜辅助下食管下段肌层纵行切开术治疗贲门失迟缓症，并发现无论胸腔镜还是腹腔镜，均能达到开放手术的效果，具有损伤小、恢复快，疗效确切的优点［2］。我们采用腹腔镜经腹行食管下段贲门肌层切开术，感觉具有视野宽阔，可清晰地显露食管、贲门区的解剖结构。在腔镜放大图像的监视下，可以向上游离出较长的食管长度，能切开足够长度的食管肌层。并能避开迷走神经，避免损伤神经，从而保护神经功能，术后功能恢复良好。所以，经腹腹腔镜食管下段贲门肌层切开术，是治疗贲门失迟缓症最佳方法。

3.2 精细操作是手术成功的必要保证

3.2.1 充分显露食管贲门区是完成手术的先决条件 我们体会：从剑突下Trocar进入挡板向上跳起肝左叶，显露效果最好。同时抓住贲门下牵拉，并调整腹腔镜斜面的角度或位置，必要时将腔镜位置移到左锁骨中线肋缘下戳卡位置，使监视器上的画面显示出食管正中纵行走行的位置，使操作更安全可靠。

3.2.2 彻底切开足够长度的肌层是保证疗效的必要条件 标准的Heller肌层切开术，与食管狭窄正中前壁纵行切开食管肌层直达黏膜下层，上端应包括扩张食管2 cm，向下直至胃食管接合部1~2 cm，切口全长≥5 cm，通常需7~9 cm［3］。在镜下，只要充分显露食管贲门区域，加之腹腔镜头狭小、细长，能近距离钻到食管裂孔及食管周围间隙，显露出足够长的食管，从而达到切开的长度要求。且在放大的图像上，能清楚地分辨出狭窄环与扩张食管交界处(狭窄处食管肌层厚韧，扩张处食管肌层薄而软)，向上切开的范围能狭窄范围。镜下应仔细分辨，注意将肌层完全切开，即使肌纤维也不应残留，使食管黏膜向外膨出超过2/3~1/2食管周径［3］。

3.2.3 精细操作预防黏膜层破损是手术成功的关键 切开食管肌层时，一定要小心、谨慎，勿损伤黏膜。最好用超声刀、电钩、电剪相结合的方式。先用电钩在食管表面电凝切开一小口，用钝头分离钳钝性分离肌层，看到黏膜层后，沿肌层与黏膜层间的缝隙向上分离，分离出一定的空间后，用超声刀凝固、切断肌层。此时注意将超声刀的工作臂向上、保护臂向下插入肌层-黏膜间隙中逐次夹闭肌层予以切断，这样能预防食管黏膜层的破损。

预防术后复发的关键在于能否彻底切断食管-贲门接合部位的肌层。因进镜方向是从下向上，因角度问题及贲门肌层、黏膜层愈着紧密的特点，单纯使用超声刀夹闭切断肌层的操作，易使局部黏膜破损。此时应将镜头推进，在高倍放大的画面上，用电钩或电剪由表面开始逐渐小心电凝，电凝后用剪刀刮分肌层，可逐渐电凝切断肌层，同时确切止血，这样能最大限度地防止黏膜破损。

术中若有条件，最好胃镜探查。一可黏膜有无破损，二可探查切开肌层范围是否足够或遗漏。若内窥镜见有凹陷，标明有肌纤维未能完全切断，需再次仔细寻找予以切断。若遇破损，则细线缝合修补。若不放心，可加用dol贲门成形术，既能保护破损缝口，以防渗漏，又能防止反流。

3.3 不加抗反流缝合使操作更简便 我们所做的8例手术，均未用抗反流缝合，其中4例在术后短期内拔除胃管后有返酸、嗳气症状，经抑酸、调节至半坐卧位后症状缓解，排气后进食流食，无异常后过渡到普食，均进食顺利。其余5例术后恢复顺利，无返酸、恶心、呕吐等返流症状，排气后顺利进食。所以认为可不加抗返流缝合，从而使手术操作更简便易行。

3.4 胃镜食管扩张术是治疗术后复发的有效手段 因腹腔镜食管肌层切开术已使大部肌层切开，仅使少量肌层残留而至复发。所以运用胃镜气囊扩张很容易就能使残留的肌肉断裂，症状缓解。我们所做的1例复发患者，经两次胃镜气囊扩张后，症状就缓解了。

所以说腹腔镜下治疗贲门失弛缓症具有创伤小、恢复快、疗效确切、操作简便等特点，该术式所需设备相对简单，几乎不用一次性手术耗材，总费用并不高于开胸同种手术，值得临床推广使用。

参 考 文 献

［1］ 吴阶平、裘法祖.黄家驷外科学. 北京：人民出版社，2000:1476.

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    环保法明确规定县级以上的地方政府才有环境监管权,将环境监管职责定位在县级以上人民政府的环保等主管部门,对于县级以下人民政府及其有关行政主管部门是否承担环境监管职责没有作出规定。法律规范缺乏对乡镇政府环境保护职权的规定,导致现实中即使有些时候乡镇政府已经意识到自身环境监管的职责,但是也会因为执法的合法性依据缺失导致他们的执法热情不高。其次,关于农村环境治理的政府机构设置层面,农村环保机构不健全。目前,多数地方县级以下政府基本没有专门的机构管理农村环境问题,环境保护机构仅仅在县一级地方政府中设置。虽然作为“综合管理部门”的县级环保局对环境保护方面进行综合管理,但是对农村生活和农业环境管理涉及的不多,尤其是目前的县环保局由于各种原因几乎不能检测到由于乡镇企业的超标排污、城市污染向农村转嫁等产生的各种环境污染问题。最后,关于农村环境治理的政府人员认识层面,基层干部重视不足。县一级甚至是乡一级人民政府是主管农村环境保护的主体责任政府。但是,在经济发展过程中,由于这些地方政府的不少基层干部薄弱的环境保护意识和法制观念,农村环境保护工作一直没有被列在重要的议事日程里。招商引资时,为了吸引投资而忽视环境的负面效应,造成引进项目的同时附带了污染源,同时在日常的生产、生活方面忽略了指导农民对所产生的污染采取相应的措施加以防范。事后当农民向基层干部反映农村环境侵权行为问题时,不作为行为常见,不能对农民进行环境维权履行职责和义务。[1]

    最近几年来,频发的农村环境群体性事件令人担忧,农村环境问题指的是因环境问题而引发的农村群体性事件。比如,2012年10月下旬宁波的Px项目引发的上百名村民上访案件。[2]农村环境群体性事件发生的深层次原因是农民在农村环境治理中参与权的缺失。目前,我国有关环境立法对公众参与制度的规定,形式上大多采取的是以政府为主导的自上而下的形式;内容上由于法律条款规定过于原则抽象,可操作性不强;过程上忽略事前的监督,侧重于事后的监督。一言以蔽之,目前的这种公众参与的方式缺乏一定的自主性、可行性和持续性。公众实际上几乎对参与的事项和程序都没有自主权,是受主管的行政部门的态度决定的参与。现实中,我国政府在某种程度上已经直接管制了民间环保力量的自我组织,地方政府的强势控制,使公众在环境保护方面的参与形同虚设。关于农村环境的公众参与也适用一般环境法律规范的规定,所以农民在农村环境治理的参与中也存在这样的问题。

    农民对农村环境保护的参与是实现环境效益价值的一项重要保证。农村环境治理中吸收农民参与进来可以很好地调动农民的积极性,在作出决策等事项时可以提高可行性、科学性,从源头上预防,是实现环境效益价值的一个重要途径。同时,农民参与农村环境治理是实现环境正义的一项重要保障,农民的这种参与可以充分实现其作为农村环境利益的主体对其自我利益的一种表达。在农村环境保护行政立法、行政决策、行政执法和监督救济中,允许农民参与,农民就可以与其他环境权益主体一样享受公平的待遇,充分表达和维护他们的环境权益诉求,最终实现环境正义的价值追求。

    萨克斯的“公共信托理论”告诉我们,作为公民,我们人人都享有环境权。环境权是属于每个人的,而政府只是接受公众委托保护环境,并且有保护公民享有环境权的义务。[3]从狭义的环境权角度来讲,我国宪法没有明确规定公民的环境权。但是我国宪法第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”依此可以推断出,宪法是保护公民的环境权的,这是以国家义务的形式,确认了公民的环境权,可以理解为环境权是宪法确定的公民的一项基本人权。作为基本人权的环境权是指公民享有在无污染无破坏的环境中生存并且利用环境资源的权利,具体包括对环境的使用权、知情权、参与权、请求权等权利。[4]作为普通公民一部分的农民当然享有环境利益诉求,具有参与农村环境管理的权利。所以,作为环境利益诉求的主体,农民对于农村环境的参与治理可以合理地利用并保护农村的环境资源,进而实现自己的参与权利。

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一、健全生态文明的法律体系，提供环境治理的程序保障

法律法规既是社会活动的底线，也是环境治理的基本规范。在生态文明建设的不断推进中逐步化解乃至消除环境污染，首先需要建立健全生态文明的法律法规，将环境保护作为一种基本的要求融入政府、企业、农民等群体生产生活的过程中。具体来讲，就是要将环境保护融入基层政府绩效考核体系，实施科学的生态奖惩制度，打击破坏环境以及假冒无公害产品等经济违法行为。

二、构建农村环境教育体系，营造环境治理的心理空间

环境污染既与农民生产生活密切关联，同时它所损害的也是广大农民的切身利益。因此，农村环境治理需要广大农民群众积极行动起来，广泛深入参与到环境治理中来。这就要求激发农民投入生态环境保护的意愿和能力，孕育农民参与环境保护的心理空间。具体来讲，我们需要结合当前各地开展的科学下乡、文化下乡等活动，培养农村精英和技术人才，进而通过农村精英的示范带动作用，推进农民的生态生产和生态生活，提升农民素质，培育环境污染治理的主体。

三、培育农业生态文明建设的创新系统，提升环境污染治理能力

很多农村地区的环境污染，归根到底是发展能力的问题。能否有效提供与生态文明建设相适应的农业技术和生产工艺，是建设农业生态文明、从根本上解决环境污染的前提和基础。政府应充分考虑到农民环境保护及农业升级发展的信息、技术和知识等方面的实际需要，充分发挥地方各类大学及研究机构的既有资源和能动性，搭建农民、大学、乡镇企业与政府共享的技术、知识的公共平台，以此沟通社会和农业发展，形成农业发展的技术创新、管理创新、知识创新、产业创新的支撑，为提高农民脱贫发展，推进农村环境治理提供能力支持。

四、创新农业发展的投入机制，加大环境治理资金支持

现代农业发展中，粮食产量的迅速增长与环境恶化并肩而行。土地肥力衰减、地下水污染、食品毒化、水资源匮乏等问题层出不穷，导致农业与环境的冲突日益严峻。其根本原因在于工业化农业的线性发展模式。建设农业生态文明，促进农业与环境的协调发展，要在现实的基础上推进农业的整体转型。但这种发展模式已经形成现实性的路径依赖，农业的转型发展事实上存在很大的制约。因此，政府应该通过公共政策、公共资源的合理使用，真正加大生态农业的投入，鼓励环境友好的农业发展模式，同时，也要为农村环境治理提供必要的资金支持。

五、协调政府、市场与社会的关系，搭建农村环境治理的三维社会平台

可以说，在一定意义上环境污染是市场失灵的产物，但同时也不能忽略政府决策中可能存在的环境责任缺失。农村环境治理，决不应单一地依靠某一种力量，而应该是“政府之手”与“市场之手”和“社会之手”的协调并用。在实践过程中，我们可以以农村生态社区建设为核心，以食品安全和环境治理为抓手。一方面，要利用经济手段，营造一种环保者有利可图的市场平台，促使人们在经济发展中切实考虑其活动的环境效应；另一方面，也要利用行政、法律等手段，促成环境友好的社会管理创新，为农业生态文明的建设营造良好的宏观环境。

总之，农村环境治理是农村环境与发展中必然要面对的问题，这种问题既具有阶段性特征，也是一个长期、动态的过程。积极建设农业生态文明，实现人、经济与环境的协调发展，才是根本的出路。为此，必须形成政府、大学、农民、社会组织共同参与、相互合作的生态运行机制，从而在政府推动、市场承接、科技催化、社会参与的循环互动中协调经济与环境之间的关系，从根本上解决农村的环境污染问题。

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〔3〕 〔4〕〔美〕理查德・瑞吉斯特.生态城市〔M〕.王如松，等译，北京：社会科学文献出版社，2010.24.

〔5〕 〔6〕〔9〕刘祖云.十大政府范式〔M〕.南京：江苏人民出版社，2014.271-314，289，306.

〔7〕 姜爱林，陈海秋，张志辉.城市环境治理若干理论研究〔J〕.宁夏社会科学，2008，（5）.

〔8〕 范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新〔J〕.中国社会科学，2014，（4）.

〔10〕 〔11〕〔17〕〔美〕奥兰・扬.直面环境挑战：治理的作用〔M〕.赵小凡，等译，北京：经济科学出版社，2014.80-81，164.

〔12〕 赵喜亮，等.中美环保产业对比分析研究〔J〕.中国环保产业，2012，（4）.

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今年是实施“十二.五”规划的起步之年，为开好局、起好步，创优发展环境，促进经济社会又好又快发展，市委决定开展“环境创优年”工作，按照市、县委有关部署及要求，乡党委、政府高度重视，精心组织，健全机构，建立方案，加强领导，重抓“四个结合”，扎实推进了“环境创优年”各项工作。

一是将“环境创优年”工作的开展与干部作风建设相结合，加强干部教育管理，转变作风，提高效能。进一步建立和完善干部管理及考核长效机制，加大力度，强化督查和考核；着重树立正反两方面典型，开展警示教育，规范干部行为，转变作风；从源头抓起，预防和惩治腐败，提高机关干部服务项目建设、服务基层、服务群众的能力和水平。

二是将“环境创优年”工作的开展与城乡环境综合治理相结合，确保城乡面貌焕然一新，扎实推动新农村建设。乡主要领导带头亲自参加环境治理责任区域的“五乱”治理，同时，加大力度对场镇卫生死角、建筑垃圾、乡村公路及周边环境等重点区域不定期进行督查，发现问题，及时通报，限期整改，将督查通报结果纳入年度目标进行考核，确保环境治理工作制度化、规范化、常态化。

三是将“环境创优年”工作的开展与文明创建相结合，确保文明乡镇、文明村创建取得新成效。今年，我乡已向上级申报创建县级文明乡镇和一个县级文明村，乡党委、政府抓住开展“公民道德建设宣传教育月”活动之机，采取领导作辅导报告、设宣传站、印发宣传资料、上法制宣讲课等方法，教育全乡干部群众和中小学生倡导文明、讲正气、树新风，讲文明话，办文明事，做文明人，切实创优发展环境。

四是将“环境创优年”工作的开展与“创先争优”活动相结合，推动各项工作，确保提速升位。为实现“开门红”目标，乡党委、政府抢抓机遇、攻坚破难，真抓实干，突击抓好招商引资、项目建设、农业产业化发展、民生工程等重点工作。。通过努力，全乡招商引资初见成效；乡政府办公楼建设、乡文化站建设、智尚苑开发、智永大桥建设、第二轮村级活动场所建设等项目建设有序推进；已发展小米辣种植2000亩。“富士康”员工招募等工作名列全县前茅。同时，不放松基层组织建设和党风廉政建设，全体党员、干部分别对照上级要求和年度工作目标采取不同方式进行了“创先争优”公开承诺、年度工作目标承诺和廉政承诺。自觉接受群众和社会各界的监督。

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今年是实施“十二.五”规划的起步之年，为开好局、起好步，创优发展环境，促进经济社会又好又快发展，市委决定开展“环境创优年”工作，按照市、县委有关部署及要求，xx乡党委、政府高度重视，精心组织，健全机构，建立方案，加强领导，重抓“四个结合”，扎实推进了“环境创优年”各项工作。

一是将“环境创优年”工作的开展与干部作风建设相结合，加强干部教育管理，转变作风，提高效能。进一步建立和完善干部管理及考核长效机制，加大力度，强化督查和考核；着重树立正反两方面典型，开展警示教育，规范干部行为，转变作风；从源头抓起，预防和惩治腐败，提高机关干部服务项目建设、服务基层、服务群众的能力和水平。

二是将“环境创优年”工作的开展与城乡环境综合治理相结合，确保城乡面貌焕然一新，扎实推动新农村建设。乡主要领导带头亲自参加环境治理责任区域的“五乱”治理，同时，加大力度对场镇卫生死角、建筑垃圾、乡村公路及周边环境等重点区域不定期进行督查，发现问题，及时通报，限期整改，将督查通报结果纳入年度目标进行考核，确保环境治理工作制度化、规范化、常态化。

三是将“环境创优年”工作的开展与文明创建相结合，确保文明乡镇、文明村创建取得新成效。今年，我乡已向上级申报创建县级文明乡镇和一个县级文明村，乡党委、政府抓住开展“公民道德建设宣传教育月”活动之机，采取领导作辅导报告、设宣传站、印发宣传资料、上法制宣讲课等方法，教育全乡干部群众和中小学生倡导文明、讲正气、树新风，讲文明话，办文明事，做文明人，切实创优发展环境。

四是将“环境创优年”工作的开展与“创先争优”活动相结合，推动各项工作，确保提速升位。为实现“开门红”目标，乡党委、政府抢抓机遇、攻坚破难，真抓实干，突击抓好招商引资、项目建设、农业产业化发展、民生工程等重点工作。。通过努力，全乡招商引资初见成效；乡政府办公楼建设、乡文化站建设、智尚苑开发、智永大桥建设、第二轮村级活动场所建设等项目建设有序推进；已发展小米辣种植2000亩。“富士康”员工招募等工作名列全县前茅。同时，不放松基层组织建设和党风廉政建设，全体党员、干部分别对照上级要求和年度工作目标采取不同方式进行了“创先争优”公开承诺、年度工作目标承诺和廉政承诺。自觉接受群众和社会各界的监督。

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关键词：矿山地质环境治理

1矿区地质环境现状

1.1矿区地质环境概述淮南矿区是我国重要的煤炭基地，淮南矿业（集团）有限责任公司现有矿井9座，截止2004年9月累计产煤5.262亿吨，为国民经济的发展作出了重大贡献。淮南矿区位于淮河两岸，地跨淮南市的五区一县和阜阳市的颖上县。矿区处于淮河冲积平原之上，地形平坦，地面标高一般在20～26m之间。区域内水系均属淮河流域。论文百事通天然河道流向一般沿区域地势由西向东，由北向南注入淮河。矿区内除淮河以外，主要河流有西淝河及其支流济河和港河、架河、泥河、黑河已经人工开挖的有高新河、永幸河、光辉河等。

矿区内淮河防洪与农田水利设施多，农田水系纵横交错，基本形成适宜农业耕作的水利网络。绝大多数耕地夏季种稻，冬季种小麦。

淮南煤田煤层赋存于淮河及其冲积平原之下，第四系松散层厚20～483.5m，由东南向西北逐渐增厚。属水体下开采的矿区。

矿区大气降水及地表水资源时空分布不均，年际分布不均，浅层地下水水质良好，水源充沛，补给条件较好，目前矿区利用地下水不致引起地面沉降。

矿区开发引起地表塌陷下沉，扰乱水系，损坏耕地、村庄、河道、提防及其它建筑物受到破坏。矿区开发对地质环境的影响主要为：地面塌陷、固体堆积占地与污染，农业生态环境变化等方面。

1.2地表塌陷淮南矿业集团所属9座矿井、工业和生活居住等地面设施占地2624.2公顷（39363亩）。

9座矿井矿区总面积为301.12km2，截止2004年9月底开采塌陷面积达62.10km2，占矿区总面积20.59%。其中又有约17.7%为积水区，即积水累计总面积达10.97km2。积水范围随降雨量大小而变化。

随着煤矿开采的延深和规模扩大，塌陷范围逐渐扩大，据1997年以来的统计，1997年1月至2004年9月塌陷区增加了24.8km2，年增长率为5.15%。

开采塌陷区尚有15个村庄正在或有待搬迁。

开采塌陷区内，地形、地貌改变破坏了水系，影响河堤长度为15.1km，灌溉渠道5.9km，影响铁路线长度7.41km。

1.3固体堆积物

1.3.1煤矿开采，每年要排放大量的煤矸石，选煤厂也有相当的矸石排放，电厂排放粉煤灰。造成固体堆积物占地和环境污染。

据初步统计，目前现存矸石山（场）23处，占地63.9公顷（906亩），固体堆积物总量为1898万m3。

1.3.2淮河以南的矿区，煤层倾角较大，多煤层联合开采，全部煤层开采后下沉量大，一般在10m以上，最大下沉量达18m。塌陷盆地积水深浅不一，农民进行粗放式养鱼。可耕地的质量下降，造成农业减产减收。

淮河以北广大矿区，煤层倾角平缓，基本属单一煤层方式开采，回采后形成碟形塌陷区盆地，最大下沉量达4.5m，地下水埋深较浅。因此，盆地中间积水，积水范围大小受降雨量控制，变化比较大，盆地的边缘下沉量小呈缓坡地仍可耕种，但不宜种水稻，造成农业减产，盆地的边缘带与积水区之间，地面坡度大，水土易流失，基本上为弃耕绝收地带。论文百事通

1.4地质环境改变对工农业生产和生态环境的影响

1.4.1对大气的影响煤矿生产过程中释放出大量的瓦斯，瓦斯气是一种有强烈温室效应的气体，瓦斯气向大气牌坊会导致全球气候变暖，给空气造成污染。

1.4.2对农业生态环境的影响煤矿开采引起的地表塌陷和矸石堆积导致耕地减少，土地质量下降，农业减产，造成农村搬迁。

1.4.3对城市环境的影响煤矿开采造成地表塌陷，矸石成山，导致市容脏乱差，影响市民生活，制约城市发展。

1.4.4对煤矿企业的影响为了减少村庄和城镇搬迁，降低生产成本，煤矿企业不得不改变开拓布置方式，甚至放弃准备煤量，影响了煤炭资源合理开发利用，制约了企业自身发展。

2矿山地质环境治理原则

2.1以人为本、防灾减灾所有的地质灾害，直接或间接的对矿山职工和矿区居民的生命财产安全构成威胁，因此矿山环境治理首先要保证矿区免遭矿山开发诱发的各种地质灾害的危害，达到防灾减灾的目的。

2.2因害设防、综合治理针对矿山地质环境破坏的特点、方式、分布及危害程度，抓住重点和关键环节，因地制宜、因害设防，采取拦、排、护、整、填、植等方面的综合治理措施对矿山环境进行治理。

2.3注重效益、分期实施矿山地质环境治理工程应遵循生态社会效益优先的同时，争取最大的经济效益。区别不同的矿山地质环境问题，采取不同的治理措施。同时根据资金情况、矿山地质环境问题的危害大小、轻重缓急，分期、分阶段进行治理。

2.4工程措施与生物措施相结合矿山环境治理只有将工程措施与生物措施紧密结合，才能达到矿山环境治理的最终目标。各种工程措施只要配置合理，就能根治地质灾害。但其缺点是投资过大，而生物措施恰好弥补工程措施的缺点，其投资较小，能改善小气候的特点，使其广泛应用于矿山环境治理中。

3矿区地质环境治理的基本设想

淮南矿区地处华东，是富饶的淮河平原，是我国重要产粮基地，土地十分珍贵。国家可持续发展战略，对地质环境的保护、生态平衡提出了更高的要求和法规制约。因此，煤矿开采地质环境的恢复引起了各级部门和煤炭企业的重视。塌陷区回填复垦是煤炭企业、地方政府和矿区农民长期以来的共同愿望，不塌陷影响经济发展、环境保护的不良因素转变为积极因素。淮南矿业集团实施矿山地质环境恢复示范工程项目。

实施示范工程的指导思想：治理与开发相结合，变害为利，企业、地方政府和农村基层组织紧密合作，中和开发现代化生态企业，建设小康型农村。

“珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是基本国策。煤矿开采对地质环境的影响和土地的破坏十分严重，是一个长期以来未能解决的问题，是一个共同关注的问题。

《环境保护法》、《土地法》和《矿产资源法》等国家法规，都要求矿山开采保护地质环境，实现治理恢复“占补平衡”的最终目标，这也是可持续发展战略的组成部分。

我们将吸收有关兄弟单位回填复垦试验的成功经验，结合淮南矿区的具体地质环境，按照国家的有关法规和技术政策，实施示范工程项目。主要项目有：谢李示范工程，塌陷区回填后作为城市绿化地、改善生态和小气候；张集示范工程，结合农村搬迁、小城镇建设、改变农业结构相结合，由单纯的种植，变为种植和水产养殖、农鱼产品加工相结合的农业结构。

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【关键词】 整体性治理 城市生态环境治理 整合策略

一、整体性治理理论

1、定义

整体性治理理论是目前在西方最为推行和前沿的治理理论，希克斯在其著作《迈向整体性治理》（2002）中将整体性治理理论定义为政府机构之间在充分沟通与合作的条件下，达到有效的协调与整合，使得彼此的政策目标能够连续一致，政策的执行手段能够相互配合，创造相互强化的效果，达到没有间隙的合作治理。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。

2、问题指向

碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态，以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为，整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”；“碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由来”。韩保中则认为“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的跨界议题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”。棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出“人民有许多联合性的难题（Joined-up problems）……，这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的”，“解决跨部门边界（Boundries）的复杂难题，需要新的途径”，“棘手性是指许多民生问题跨越了数个部门的边界，导致很难以单独的某个部门独自解决的情形”。按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因而整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。

3、核心概念

（1）目标与手段相互增强。希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎片化政府和协同型政府五种，而整体性政府要求的则是达到目标与手段相互增强的效果。

（2）信任与责任。希克斯认为在政府组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的相互合作和协调是不可能成为现实的，即使成为现实也是不会长久的。因此，建立信任的相互关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯认为责任感是整体性治理当中最重要的，这里的责任感包括了诚实、效率以及有效性（或项目责任）三个方面的内容。诚实主要是指在涉及公款使用的时候应当遵守规矩；效率主要涉及在提供公共服务时，政策输入和输出之间的关系；有效性（或项目责任）指的是行政人员应对其行政行为负责。

（3）信息技术。信息技术是整体性治理理论的重要治理工具，也是整体性治理取得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因此，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源，简化基础性的网络程度和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化政府治理的程序，实现轻松快捷、资源共享的在线治理模式。

（4）协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是政府的组织构架与形态，一个是政府运作。在政府的组织构架与形态上的整合包含治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、中央与地方层级的整合等阶梯式的整合；治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合；公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在政府运作层面则包含了政策、规章、服务和监督四个方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策内容、政策评估以及政策过程的整合；规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合；服务整合是指将政府所提供的公共服务、公共产品、供给方式以及产生的影响进行整合；监督整合则是对政策整合、规章整合、服务整合三方面的科学评估。

二、我国城市生态环境治理现状

1、整体性治理视角下我国城市生态环境治理存在的问题

（1）存在政府部门之间合作不足的现象。政府部门之间合作不足主要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足主要表现在两个方面：一是行政职能上的重叠，导致资源浪费；二是行政行为上的互相推诿，导致治理效率低下。行政职能上的重叠主要表现在各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现因为相互之间的信息沟通不足导致政出多门的情况；同时，不同的部门彼此之间可能目标冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的相互推诿在那些职能重叠、边界模糊的行政问题上屡见不鲜，“遇到好管的事，都争着管；遇到有财政资金分配支持的事，都抢着要”，遇到难管的事则是“事不关己，高高挂起”、“多一事不如少一事”，最终导致行政效率低、信任度缺失。

（2）存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包括政府、公民、企业、环境NGO等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境NGO等民间治理主体在我国城市生态环境治理中的参与程度不高、作用不明显。我国获得环境标志认证的企业数量相对于我国庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我国环保NGO在城市生态环境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便车”思想也限制了其作为我国城市生态环境治理主体的积极性。

（3）存在信息闭塞的现象。我国在城市生态环境治理问题上，信息不畅主要表现在两个方面：一是基础设施建设严重滞后导致的信息闭塞；二是电子政府服务系统建立不够完善导致的信息闭塞。“环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器装备严重匮乏、陈旧落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以至于不能及时出数据；有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃”。网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013年环境统计年报数据显示，我国环保系统机构总数达14257个，其中国家级机构45个，省级400个，地市级2252个，县级环保机构8866个，乡镇环保机构2694个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。

2、整体性治理视角下我国城市生态环境治理问题产生的原因

（1）政府的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将政府和政府工作人员的行为纳入了“经济人”的假设，认为政府和政府工作人员具有自利性的取向，他们追求个体利益最大化，当公共利益与他们自身的利益相冲突时，他们更多选择的是自身利益。我国目前官员考核选拔的重要衡量标准是GDP，即使还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但GDP在其中还是占据着主要位置，这就容易导致地方政府、官员为了促进本辖区的经济增长，不惜以破坏环境和自然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染破坏行为睁只眼闭只眼，甚至干扰环境部门执法。

（2）制度建设滞后。在我国城市生态环境治理中，制度建设的落后可以简单概括为法律法规制定的滞后性和模糊性以及组织管理模式的不合理两个方面。首先，我国在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所涉及的范围相较于我国城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我国现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的过程中无所适从，自由裁量。同时，我国目前实行的政府直控式的管理模式使环保部门工作的开展受限，成为制约我国城市生态环境治理发展的重要因素。

（3）社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我国城市生态环境治理不仅仅是政府的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是目前的状况是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众虽然重视环保，但是落到实处的行动还是非常有限；企业追求利益，不惜以破坏环境为代价；环保NGO很多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓厚，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。

（4）技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到具体执行都需要大量人力、物力支持才能高效运行的系统，掌握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测装备和更多的专业知识，但是我国目前在监测装备上的先进程度与西方发达国家还存在一定的距离，由于购买装备的费用过高，很多政府部门都不愿自己掏腰包去完善监测系统。其次，有很多的政府网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即使是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充分发挥。

三、我国城市生态环境的整体性治理策略

1、构建我国城市生态环境治理中政府组织与形态的整合策略

（1）加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合主要是指“机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合”。我国城市生态环境治理功能的整合可从以下三个方面来入手：首先，强化我国城市生态环境治理的目标，大力宣传“生态城市”的理念，严格执行绿色GDP制度，将城市生态环境的治理转变为每一个部门、每一位公务人员的切身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，目前在我国实行城市生态环境治理的大部门治理方式（即大部制）还不具备成熟的条件，因此构建我国“区域环境综合管理体系”，将区域内各相关政府部门和机构协调整合起来，就有可能成为我国城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于涉及城市生态环境治理的政府部门有很多且同属于一个级别，因此设立一个较高级别的协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有十分重要的意义。

（2）加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，创建扁平化的行政组织结构模式，扁平化的组织机构有利于增强信息共享、加强各部门各层级的横向联系、缩短决策层与执行层之间的距离，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合可以通过“省部合作”、“市区共治”、“市县共治”、“友好城市”来实现。“部省合作”是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不隶属的政府部门之间直接衔接向等级间协商转变的很好体现。因此，在城市生态环境治理方面我们也可以借鉴这种模式，实现治理层级的整合。发展“市县共治”、“市区共治”有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级政府运用政策引导、财政补贴、先进奖励、大力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。“友好城市”是促进国际间城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我国城市生态环境治理合作渠道的重要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的重要方式。

（3）加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为重要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时政府相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作可以从实行合同能源管理、采用美国E.S萨瓦斯提出的BOT与TOT模式、大力推广清洁发展机制（CDM）等与私营产业合作的整合策略出发，大力培育环保NGO，拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条“政产学研联盟”一体化的城市生态环境治理道路。

2、构建我国城市生态环境治理中政府运作层面的整合策略

（1）加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我国城市生态环境治理政策上的整合目标，我们要保持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和执行，提供给国民更好服务质量的治理，从而达到预防和治疗的效果。在我国的具体实践当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保护产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与长远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与自然和谐发展的关系等。

（2）加强规章的整合。规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章，国务院组成部门以部长令形式的是国务院部门规章，地方政府以政令形式的是地方政府规章。要将以上类似的规章制度形成一股治理城市生态环境的合力，就必须要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章重复、多头执法的现象。其次，在地方层面必须严格按照中央的要求制定本地方相应的规章制度，与中央层面保持高度的一致性，以公共利益为目标，规避地方政府自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。

（3）加强服务的整合。整体性治理理论中服务的整合，指的是对公共服务、公共产品的内容、供给方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的过程中，要充分发挥政府提供和社会提供公共服务相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和服务中来，形成以政府为主导、市场活跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共服务和产品提供模式，提高公共产品和服务的质量。

（4）加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在政府方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系；在市场方面，提高行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，以企业污染物排放量和是否破坏城市生态环境作为考核标准，决定是否强行关闭该企业；在公民个人方面，可以建立环保奖惩机制，促使公民在日常行为中自觉遵守环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。

3、构建一体化的我国城市生态环境治理信息系统

（1）改造和整合我国城市生态环境治理的信息资源系统。制定《城市生态环境治理信息集中报送管理办法》，在政府网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，按照分类、及时、双向、集中的原则采集和反馈有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。

（2）建立城市生态环境治理信息公开、共建和共享机制。制定相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息共享，形成环境治理的数据信息网络。

（3）通过信息流与服务再造，力争向“一站式”城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我国城市生态环境治理的一体化。采取网上办公服务的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等涉及不同部门的对接活动联合起来，转变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次性告知服务，实现“一站式”的服务目标。为了实现我国城市生态环境治理的一体化，可以在环境治理数据信息网络的基础上，收集和传递由各省市提供的各种生态环境治理信息，实现与各级城市生态环境管理部门及环保科研部门的局域网相连，通过网络将国家级、省部级和地市级的环境治理信息系统相连，促进不同区域间的信息交流，实现数据资源共享，及时了解全国城市生态环境治理的具体情况，为科学决策提供准确、及时的信息。

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