环境治理制度范文

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篇1

关键词：社会资本；政府质量；市场化程度；环境治理

中图分类号：F062.2

文献标识码：A

文章编号：1002-2104（2015）12-0045-08

当下中国环境形势日趋严峻和环境风险积聚增长，探寻有效的环境公共治理模式成为解决当下中国环境问题症结的关键“药方”[1]。国外的理论研究已经指出社会资本在环境治理中能够“担当大任”，事实上，由社会资本所驱动的社区治理、民间治理等自发式环境集体行动在国外早已盛行，并产生了极为明显的效果。但是，在中国，相应的环境集体行动数量少、规模小、影响微乎其微，反倒是一系列的环境倒逼了政府环境治理行为和模式。进一步来看，近年来各地区环境群体性抗议事件成急剧增长态势，但是从实际的效果来看，有的群体性抗议事件催生了政府逐步的改善环境治理方式，有效的提升了环境治理绩效；而有的群体性抗议事件逐渐的演变成冲突性，在威胁社会稳定的同时，反而并没有及时有效的解决环境问题。那么，这背后差异的原因又是什么？从更一般的意义上讲，中国的社会资本到底有多少、是否能够影响以及在多大程度上影响环境治理，其背后的影响机制是什么？本文以中国日趋加剧和受关注的环境问题为研究对象，从一个更为全面和深入的视角，探讨中国语境下社会资本是如何影响到环境治理的

，提出并验证社会资本制度环境与环境治理绩效之间关系的基本假说，并提出以社会资本机制促进环境治理的相关建议。

1研究基础与逻辑起点

1.1社会资本界定及其度量

社会资本概念及其研究范式的提出是当今经济学和社会学研究领域内容和方法上的重要突破，社会资本与物质资本、人力资本一起构建了新的经济增长和社会发展理论模型，并广泛地渗透到增长经济学、发展经济学、制度经济学和环境资源经济学等各个学科分支当中。基于对以往研究的回顾和总结[2-5]，社会资本不外乎包括四种形式：一是信任关系；二是互惠与交换；三是共同规则、准则和认同；四是沟通、网络与组织。

社会资本并不像实物资本那么容易发现、看出及测定[6]，对于局外人而言实物资本的存在是显而易见的，相比之下，社会资本几乎是完全不可见的，除非认真努力地去调查人们用以组织自己的方法及那些指导其行为的权力义务。

1.2社会资本、制度环境与环境治理

越来越多的证据说明社会资本对增长、公平、贫困和环境可持续发展等有重要影响[7]。许多环境问题，如全球气候变暖、生物多样性减少、污染都可以被称之为大规模的集体行动困境[8]。尽管环境集体行动迫切需要，但是并不会自发对环境公共产品需求做出响应。之前的研究已经指出有两类因素在集体行动中发挥着重要作用：好的制度和高水平的社会资本。事实上许多好制度可能属于社会资本的重要组成部分，或者受到社会资本的影响。在环境治理中，社会资本可以通过共享信息、协调行动和集体决策三种机制影响到环境治理行为的交易成本，进而决定着环境治理集体行动的成败。这三类机制在个体、社区、地区和国家层面均能够发挥相应的作用。

在共享信息上，在环境治理过程中，信息的丰裕程度和对称程度决定着环境集体行动能否实施和成功完成[9]。环境集体行动的参与主体往往会根据所掌握的信息程度来选择行动的策略，一旦缺乏必要的信息或者知晓存在着严重的信息不对称，其参与环境集体行动的概率将会大大降低，而且作为一项策略互动行为，还将蔓延式的影响到其他参与者的决策。沟通、网络和组织通常可以有效的传播信息、扩大信息的覆盖面，降低信息不对称的程度，大大提高环境集体行动的可能性。在协调行动上，在环境集体行动的过程中，行为主体并不会根据事先所设定的程序按部就班的参与行动，而是会在参与过程中根据信息的变化来不断的调整集体行动策略，不可避免的是在调整的过程中利益冲突会不断的涌现，此时，如果社会资本相对充足，比如拥有较强的信任关系、互惠机制以及公平有效的“游戏规则”，参与者之间冲突的可能性不仅会自发的降低，而且还会在其他社会资本的“干预”下得到进一步的缓解。在集体决策上，集体决策是公共物品供给和市场外部性管理的必要条件，环境集体行动可以被看作是一个不断集体决策的过程，集体决策的过程往往也是意见达成一致的过程，意见一致的过程不仅受到决策规则的影响，而且还受到决策主体信任、互惠等因素的影响。因此，我们认为，信任关系、互惠、社会准则和沟通网络组织等社会资本都能够直接的影响到环境治理行为及其绩效。

假说1：总体上看，社会资本有利于环境治理。

1.3制度环境（政府和市场）和社会资本的环境治理效应

一个地区的社会资本越多并不总是意味其收益就越大，社会资本本身还存在着一个最优区间或者水平，社会资本必须与所处（依赖）的制度环境相契合。在现有的研究中，绝大多数将社会资本看作是一个褒义词，但是，从当今社会制度文明和法制建设的角度来看，社会资本中还存在一些不合理、不合规甚至不合法的要素在其中。如社会关系往往与政治权力结合起来，形成政治上的裙带关系，在中国特有的政治和社会结构中，社会关系网络往往会嵌入到政治治理的等级结构中，使得私人权利与公共权力相结合，并进一步加剧腐败和不平等，继而影响到社会一般的信任水平[10]。不可否定的是，其中一些要素在制度不健全的历史时期中替代性的发挥了重要的作用，这好比是非正式制度在正式制度缺失的条件下所能够发挥的作用。事实上，近年来中国各地区环境结果迥异在很大程度上是由于所在地区社会资本过度或者社会资本不足所造成，如由于社会信任水平的下降、互惠机制的缺乏以及社会组织网络（互联网络）的推波助澜（恶意传播谣言、网络大V），打破一种和平式的抗议诉求，直接演变为群体性冲突或者加剧群体间的不信任，非但没有解决环境问题，反而造成社会的不稳定，进一步恶化了原有的社会资本基础。因此，我们提出第2个假说：

假说2：社会资本与环境治理之间可能存在着非线性关系，并不是社会资本越高、环境治理的效果越好，环境资本存在着一个适度水平；

推而广之，社会资本对环境治理的影响不仅受制于其自身的社会资本水平，而且还会受到所在地区政府和市场两种力量的影响。一方面，政府和市场两种力量影响甚至决定着社会资本的水平，较高的政府质量和市场化程度有利于培育社会资本，抑制社会资本中不利因素的影响；另一方面，政府和市场两种力量影响着社会资本的环境效应，社会资本对环境治理的影响必须依托于所处的环境，政府环境和市场环境发挥着重要的作用。

当然，需要指出的，政府质量和市场程度可以直接的影响和作用到环境治理，本文所探讨的重点是这两类因素如何影响到社会资本的环境治理效应。

在市场化程度较高的地区，往往能够有效的处理好政府与市场的关系，民营经济发展速度较快、产品和要素市场相对发展、中介组织和法律相对健全[11]，这些都有利于培育、形成和积累社会资本。在公共服务水平更高的地区，社会整体福利水平相对较高、社会鸿沟相对较小、社会凝聚力较高、社会环境相对优越，公共服务还可以通过影响经济增长、人力资本积累而促进社会资本的形成与发展[12]。需要进一步指出的是，当下中国少部分地区的环境上升为社会冲突还与所在地区的市场化程度和政府质量密切相关，尤其是后者，由于政府效率低下、公共服务供给不足和不均等，再加之与公众之间缺乏及时有效的沟通机制和信息传递机制，会进一步加剧社会资本不足或过度所带来的各类弊端。对此，我们提出假说3：

假说3：社会资本对环境治理的影响受制于政府和市场两种力量，政府质量越高，社会资本的环境治理效应越大；市场化程度越高，社会资本的环境治理效应亦越大。

2社会资本测度

2.1度量方法：MIMIC模型

MIMIC模型的特性在于同时具有因的指标（cause indicators）与果的指标（effect indicators）。因的指标在SEM中即为外因潜在变量的测量指标，果的指标为内因潜在变量的测量指标，该模型可以得到所有因的指标和果的指标对潜在变量的影响程度。

MIMIC模型的结构决定了可测变量的选取将直接影响着社会资本测度的准确性与可靠性。MIMIC模型本身只是提供了一个在合理选取指标变量之后测度社会资本的有效手段，至于如何选取指标变量更多的要依赖于社会资本理论形成和变化原因以及社会资本的综合影响，而且由于各个国家和地区历史、文化、地理、经济社会发展等诸多方面的差异，使得指标的选取还必须立足于样本地区的实际。现有研究已经指出社会互动、文化传统、社会现代化转型、第三部门和政府在其中发挥着至关重要的决定性影响[13]。对此，我们选取了如下指标分别作为社会资本潜在变量的原因变量与指标变量，将12个指标分为四类：选择营商环境、全球化、收入差距来度量信任关系，使用就业状况、财政福利来度量互惠，利用财政风险和契约状况反映社会准则、规则和约束，选择社会服务、社会组织、社会流通、信息共享和社会沟通来表示沟通、网络与组织。

2.2数据与测度结果

本文将社会资本作为隐变量，并充分考虑影响社会资本的原因，如全球化、收入差距、就业状况、财政福利、财政风险、社会组织和社会沟通等因素；并以营商环境、契约状况、社会服务、社会流通和社会共享作为指标变量，建立MIMIC模型，来测算社会资本的相对规模。

我们首先考虑一个封闭经济中的社会资本，从模型的最一般形式切入（不纳入全球化因素），逐步剔除统计不显著的指标变量和原因变量，根据卡方检验得到的概率值，近似误差均方根（RMSEA），调整后的拟合优度（AGFI）、标准化残差均方根（SRMR）等检验值，综合考虑并确定模型，并根据增删变量来调整模型的拟合度，选出最适变量结构。根据原因变量的估计系数，我们进一步计算得到186个地级及以上城市2004-2011年的社会资本，由于我们主要测算所在地区社会资本相对总量，宏观层面的社会资本具有一定的综合性和稳定性，本文无意测算社会资本的人均水平。

从2004-2011年，全国平均社会资本分别为0.017 675，0.017 261，0.017 551，0.018 018，0.019 496，0.022 297，0.025 436和0.029 265，呈现出较稳定的上升趋势，从地区分布来看，东部地区的社会资本总量最高，西部地区其次，中部地区最后。

3模型、变量和数据

3.1模型设置与变量选择

在借鉴Hari et al.[14]和Papyrakis[15]等跨国和分地区面板数据模型的基础上，进一步引入了社会资本的平方项，观察社会资本与环境治理绩效之间是否存在着非线性关系。构建如下的基本模型：

其中，被解释变量EPI表示环境治理绩效指数，考虑到环境治理绩效的综合性，在参照以往研究的基础上，本文主要从污染物排放、污染治理以及生态环境三个角度进行合成，具体包括环境污染指数（PI）、污染治理指数（PCI）和绿化指数（GI）， 其中污染排放由人均工业废水排放量、人均SO2排放量和人均工业烟尘排放量构成，污染治理指标则由工业废水排放达标率、工业SO2硫去除率、工业烟尘去除率、工业固体废弃物综合利用率、城镇生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率和环境治理投资等7个二级指标构成，绿化指数则由绿化率表征。采用主成分方法合成环境治理绩效指数，首先对各项二级指标分别作标准化处理，然后逐级采用主成分分析方法为各个二级指标赋予相应的权重，分别得到污染排放指数（倒数化处理）、污染处理指数和绿化指数，最后再次采用主成分方法为上述三个指数赋予相应的权重，最终得到环境治理绩效指数。

社会资本（SCI）为本文的核心解释变量，社会资本还可以分解为社会信任关系（ST），社会互惠（SM），社会准则规则和约束（SN），以及社会沟通、网络和社会组织（SCM）四类，社会信任关系、社会互惠，社会准则、规则和约束以及社会沟通、网络和社会组织同样采用主成分方法测算得到。X为引入到模型中的其他控制变量所组成的向量集，主要包括经济发展水平、产业结构、人口密度、教育和对外开放以及气温和降雨。为了进一步考察社会资本所处的制度环境对其环境治理效应的影响，本文的实证策略做如下安排：

在模型（1）的基础上引入政府质量和市场化程度两个指标，得到：

本文中，按照各地区2004-2011年平均政府质量指数和平均市场化程度指数将186个城市划分为政府质量较高地区和政府质量较低地区、市场化较高地区和市场化较低地区。但是简单的按照自变量的相关标准对样本进行分组，难以准确的反映各种门槛变量对差异的影响。在非线性计量经济模型发展的背景下，新发展出一种新的门限面板回归模型（threshold-old panel regression，TPR），该方法针对上述两种分组方法的局限性进行了改进，不需要给定非线性方程的形式，门槛值及其个数完全由样本数据内生决定，同时提供了一个渐进分布理论来建立待估计参数的置信区间，运用Bootstrap方法来估计门槛值的统计显著性。

对于政府质量指数的度量，本文借鉴了现有文献的做法并考虑到地级市层面数据的可得性，主要从税收负担、公共品供给和产权保护3个维度来刻画地级市政府质量[16]，用本年应交增值税/（本年应交增值税+利润总额）来度量所在地区的税收负担，使用文化、医疗卫生和教育事业来反映政府所提供的公共品，并以产权保护作为地方政府所履行的职能。在市场化程度指数的度量上，使用民营化、特定行业就业和市场化指数来进行度量，民营化用私营经济和个体经济就业人数占总人口比重度量，特定行业主要是指金融业、房地产业、租赁和商业服务业以及信息技术行业，最后我们使用了樊纲[11]所提供的分省市场化指数，并假定一个省内部各地级市共享该省的市场化指数。

3.2考虑内生问题的稳健性检验与方法选择

在关注社会资本对环境治理绩效的影响时，容易忽视的一个问题就是模型本身所存在的内生性风险。在系统GMM方法中还将引入上述部分论证的外生工具变量共同组成工具变量集合。一方面，我们需要根据Sargan检验和差分误差项的序列相关检验来判断工具变量的有效性，另一方面，进一步选择Wind-meiger所提出的改进的有限样本标准差估计实现对两步估计标准误的纠正，使SYS-GMM的两步稳健估计比一般估计更为有效。再加之SYS-GMM方法比较适用于时间跨度小而截面单位较多的面板数据，本文所选择的8年186个城市的面板数据恰好符合其特性。

3.3数据样本

本文选取了口径更为稳定一致的2004-2011年为研究的时间区间和其中的186座城市，共计得到1488个观察样本，原始数据主要来自于《中国城市统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》和《中国统计年鉴》樊纲编辑的《中国市场化指数：各地区市场化相对进程报告》。

4实证结果汇报

4.1基本结果

4.1.1社会资本对环境治理绩效的影响

表1汇报的静态面板数据模型的固定效应方法的回归结果。与假设1预期完全一致，社会资本可以有效的改善环境治理、提升环境治理水平和绩效。具体说来，表1的模型（1）和模型（2）报告的是社会资本对环境污染影响的回归结果，社会资本与环境污染的关系显著为负，当社会资本水平每提高1%时，环境污染可能会降低0.28%，当引入社会资本平方项后发现，二次项系数为正，说明社会资本与环境污染之间可能会存在着U型关系，社会资本的拐点值为0.074 2，当社会资本没有超过0.074 2时，社会资本可以有效的抑制污染，当跨过该拐点后，社会资本对环境污染的抑制作用会趋近于零并可能还会加剧环境污染。模型（3）和（4）报告的是社会资本与污染处理关系的回归结果，我们发现，社会资本一次项系数为正，二次项系数为负，这表明，在一定的社会资本水平范围内，社会资本可以有效的激励和促进污染治理，社会资本与污染治理之间存在着比较明显的倒U型关系，社会资本的拐点值为0.078 8，即过度的社会资本可能并不利于环境污染治理。模型（5）和（6）显示的是社会资本与城市绿化之间的关系，依然发现，社会资本与城市绿化指数之间呈现出较为明显的倒U型关系，社会资本拐点值为0.133，明显高于环境污染和污染处理回归中的社会资本拐点，这表明，社会资本在城市生态绿化方面可以发挥相对更为重要的作用。最后，在上述三类环境指标的基础上合成得到环境治理绩效指数，如模型（7）和（8）所示，社会资本可以有效的通过降低环境污染、提高污染治理水平和生态环境建设来实现环境治理绩效的提升，当社会资本水平提高1个百分点时，环境治理绩效指数会显著的提高0.538 2%，引入社会资本二次项后，其系数为负，虽然不显著，但是通过前面三个指标的综合判断，可以认为社会资本与环境治理绩效之间存在着比较明显的倒U型关系，社会资本的拐点为0.054 8。

4.1.2不同类型社会资本对环境治理绩效的影响

进一步将社会资本分解为社会信任关系，社会互惠，社会准则、规则和约束，社会沟通、网络和组织，在控制其他因素的基础上，考察各类形式的社会资本对环境治理绩效的影响及其差异，回归结果如表2所示。我们发现，四种类型的社会资本在不同的显著性水平上促进了环境治理绩效的提升，具体说来，当四种类型的社会资本均提高1个百分点时，环境治理绩效分别提升0.26%、0.19%、0.21%和0.57%，单纯的从社会资本的内部构成来看，相比较社会互惠和社会准则规则约束而言，社会沟通、网络和组织以及社会信任关系对环境治理绩效的促进作用更大。不同类型社会资本环境治理效应差异在很大程度上是由各类型社会资本的特征及其与环境公共事务的耦合度所决定。

4.2社会资本、制度环境与环境治理

首先在原有基准模型的基础上引入政府质量和市场化程度指数两个因素，发现（如有需要，回归结果作者可提供，下同），社会资本系数出现了较大幅度的下降，但依然显著为正，同时还发现，社会资本的二次项系数显著为负，这表明，社会资本与环境治理绩效之间依然呈现出倒U型关系，与原有基准模型略有不同的是，社会资本的拐点值进一步增加，达到0.062 1，这似乎表明，政府质量因素和市场化程度因素可以有效的延缓社会资本拐点的到来，进一步延长最优社会资本环境治理效应的区间和范围。与社会资本类似，政府质量和市场化程度与环境治理绩效之间均存在着倒U型关系，分别引入了政府质量和市场化程度的平方项，发现，二次型系数均为负，这意味着，单纯依靠政府机制、市场机制或社会机制，都难以独立有效的推进环境治理，任何一种机制作用的发挥都有赖于另外两种机制所提供的条件，尤其对社会资本而言，更依赖与政府机制和市场机制所提供的环境，这是由社会机制所处的相对较弱的地位所决定的。

为了进一步准确的判断社会资本的环境治理效应是否会受到以及在多大程度上受到制度环境因素的影响。我们将政府质量和市场化程度分别依次设定为门限变量，通过观察门限值上下样本的社会资本对环境治理绩效影响的差异，来更为贴切的反映制度环境的影响。首先，我们进行门槛效果检验来确定门槛个数。我们依次设置了不存在门槛、一个门槛和两个门槛进行估计，得到F统计值和采用Bootsrap方法得到的P值，结果发现，政府质量和市场化程度变量的单一门槛均通过1%显著性检验，而在双重门槛检验中，两项门槛变量均未通过显著性检验，这表明政府质量和市场化程度存在着单一门槛效应。接下来进一步确定具体的门槛值，根据门限回归的结果，我们发现，政府质量和市场化程度的门槛值分别为0.196和0.215，具体说来，当政府质量低于0.196时，社会资本对环境治理绩效的影响系数为0.094，而当政府质量跨过0.196时，社会资本对环境治理绩效的影响系数则上升到0.189，增加了1倍；当市场化程度低于0.215时，社会资本对环境治理绩效的影响系数为0.114，当市场化程度高于0.215时，社会资本对环境治理率绩效的影响系数则稳步增加到0.153。这表明，政府质量和市场化程度确实是影响到社会资本环境治理效应的重要因素。在此，我们还进一步比较了政府质量和市场化程度作用于社会资本环境治理效应程度的差异，根据前文的统计分析发现，平均政府质量指数为0.278，平均市场化程度指数为0.244，并且政府质量的核密度分布相较于市场化程度明显右移，但是尽管如此，政府质量的门槛值依然低于市场化程度的门槛值，这似乎说明，改善政府质量所带来的社会资本边际环境治理效应更高。在进行门限回归之前，我们还进一步按照各地区平均政府质量和市场化程度将样本分为两等分，即政府质量较高地区和政府质量较低地区、市场化程度较高地区和市场化程度较低地区，并进一步比较了四类地区社会资本对环境治理绩效的影响。尽管四类地区的社会资本与环境治理绩效之间均呈现出比较明显的倒U型关系，但是政府质量较高地区的社会资本对环境治理绩效的影响系数明显大于政府质量较低地区，且两地区的社会资本拐点分别为0.108和0.054；市场化程度较高地区的社会资本对环境治理绩效的影响系数明显大于市场化程度较低地区，且两地区的社会资本拐点分别为0.098和0.056。

4.3稳健性检验

4.3.1引入工具变量

考虑到社会资本与环境治理绩效之间可能存在的内生性问题，我们通过引入社会资本的工具变量并采用考虑动态效应的系统GMM方法进行估计，结论与前文结论基本一致。

通过上述部分的分析可以得到社会资本的拐点值，接下来有必要、也有可能进一步找到相对于环境治理率绩效的社会资本相对不足地区、社会资本相对适度地区和社会相对过度地区。所测算的拐点值为0.062和0.077，分别将其作为社会资本相对不足地区和相对适度地区、相对适度地区与相对过度地区的划分标准。选择这两个值，主要是基于这两个模型的拟合优度较高，且都控制了制度环境变量的影响，同时部分的考虑了内生性问题。从年均比重来看，社会资本相对不足地区占到85.15%，社会资本相对适度地区和社会资本相对过度地区的比重仅为7.39%和7.46%，在环境治理上，绝大部分城市面临着社会机制不全的困境，而目前中国环境治理困局是多方面原因造成的，其中社会资本不足起着重要“作用”，比如公众参与环保行动目前仍处于传统模式阶段，这是一种非常有限的末端参与。社会资本分布的趋势来看，社会资本相对不足城市的数量和比重均呈现出不同程度的下降趋势，这类城市主要集中在中西部地区；社会资本相对适度城市的数量和比重则呈现出比较明显的上升趋势。针对社会资本不同类型地区而言，各自侧重点和关注点应该有所差异，对于社会资本相对不足的中西部地区而言，重点应该放在努力增加社会资本上，最大限度发挥社会资本的环境治理效应；社会资本相对适度的东部中等城市，应该同时兼顾社会资本和其他制度因素的同步推进，通过完善制度环境进一步拓展社会资本环境治理效应的区间范围；对于社会资本相对过度的地区而言，应该将重点放在制度环境的改进上，在短期内，这一地区社会资本的容量和环境治理效应已经到了瓶颈期，现有的制度环境难以满足社会资本环境治理效应发挥的需要，因此，进一步通过制度创新，在更高的政府制度水平和市场化程度上实现与社会资本有机对接。可以解释的是，东中西部地区同时出现环境的内在机制是存在差异的，中西部地区更主要源于社会资本的不足，即社会群体间尤其是公众与企业和政府间缺乏足够的信任，再加之沟通机制不畅，企业缺乏履行环境社会责任的社会规范和约束机制，使得这些地区的出现；而东部地区环境出现则可能是社会资本相对过度尤其是所处的制度环境难以满足社会资本的“需要”所引发，以厦门PX项目事件和启东事件为例，两地区均处于东部沿海地区，经济较为发达，两类事件均是由上马环境污染项目所引起的，由于两地区社会资本相对充分，使得社会公众在污染危害尚未严重发生之前就采取相应的集体行动进行反馈，如厦门PX项目建成之初，105名全国政协委员联合签名“关于厦门沧海PX项目迁址的提案”，但并未引起足够重视，之后随着事态的蔓延以及公众急速关注，当地政府较为迅速的开启多轮座谈沟通，进行了二次环评、公众投票和项目迁址，最后以平稳方式解决了这一危机；而启东事件自始至终，当地政府并未充分重视，而民众的利益诉求并没有随着时间的流逝而消逝，反而在集聚和反弹，直至最后演变为大规模。这两起事件恰恰说明：社会资本水平并不是越大越好，特别是当所处的制度环境尤其是政府部门难以满足社会资本的“需求”时，社会资本反而会引致环境治理的低效；但是如果政府部门努力提升公共服务水平和自身的运行效率，引导和沟通机制顺畅，那么即使社会资本水平相对较高，反而会更有利于提升环境治理绩效。

4.3.2更换样本与指标

为了进一步证明本文结论的可靠性，根据数据的可得性和适用性，我们在已有的186座样本城市中，筛选出93座城市，筛选标准是这些城市均列入环境保护部公布PM10、SO2、NO2数据的113个大中城市中，同时将样本的因变量替换成PM10、SO2、NO2变量，来考察社会资本与环境质量之间的关系，分别采用门限回归、考虑工具变量的SYS-GMM方法进行检验，时间区间为2004-2010年，得到的结论与前文基本一致。

5结论与讨论

本文以环境问题为研究对象，提出了社会资本、制度环境与环境治理绩效之间关系的三个基本假说，我们研究发现：社会资本总体上有利于环境治理，尤以社会信任和社会沟通（网络和组织）的效应最为明显；社会资本与环境治理之间呈现倒U型的非线性关系，社会资本存在着一个适度水平；社会资本对环境治理的影响受制于政府质量和市场化程度两种因素，政府质量和市场化程度越高，社会资本的环境治理效应越大，同时，改善政府质量所带来的社会资本边际环境治理效应更高；从年均比重来看，社会资本相对不足地区占到85.15%，社会资本相对适度地区和社会资本相对过度地区的比重仅为7.39%和7.46%，目前中国环境治理困局是多方面原因造成的，绝大部分城市面临着社会资本不足所导致的社会机制不全的困境。

本文结论对现阶段中国环境治理机制的设计具有较强的启示意义：一是重视社会机制尤其是社会资本在环境治理过程中的作用，持续全面提升对外开放水平、缩小收入差距、提升就业率和就业质量以及积极推动社会组织发展，对于积累社会资本、发挥社会资本的环境治理效应具有重要意义；二是重视制度环境在形塑和提升社会资本环境治理效应中的作用，良好的政府质量和较高的市场化程度可以强化社会资本的环境治理效应，拓展和延伸社会资本环境治理效应的广度和深度；三是重视社会资本与制度环境的匹配与衔接。对社会资本不同类型地区而言，各自侧重点和关注点应该有所差异，对于社会资本相对不足的中西部地区而言，重点应该放在努力增加社会资本上，社会资本相对适度的东部中等城市，应该同时兼顾社会资本和其他制度因素的同步推进，对于社会资本相对过度的地区而言，应该将重点放在制度环境的改进上。

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AbstractThe extent to which social capital affects the development of public policy is an important theoretical proposition. Increasing evidences suggest that social capital has an important influence for growth， justice， poverty and environmental sustainable development. This paper takes increasingly intensified environmental issues as the study object，puts forward three basic hypotheses about the relationship between social capital，institutional environment and environmental management performance，adopts structural equation of MIMIC method to estimate the social capital level of more than 186 prefecturelevel cities. At the macro level from 2004 to 2011，and empirically

investigates the impact of social capital to environmental governance，and

the nonlinear relationship between social capital

and environmental governance performance and

system heterogeneity. The study found that social capital is conducive to the overall environmental governance， and social capital exerts the most obvious effects to social trust and social communication. There are many reasons for China’s environmental governance dilemma. Most of the cities are facing social mechanisms of social capital shortage caused by incomplete plight. It’s not true that the greater the social capital level the better it is； especially when the institutional environment is difficult to meet the ‘demand’ of social capital， social capital will lead to the inefficiency of environmental governance. If governments make efforts to enhance the level of public services and their operation efficiency， guiding and communication mechanism are open，

and it is matched with social capital，it will be more conducive to improve environmental performance. This paper recommends that we should pay attention to social mechanisms， especially to the role of social capital in the process of environmental governance， exert the role of the quality of government and market mechanisms in shaping environmental governance，promote cohesion and matching of social capital and institutional environment.

Different focuses should vary according to different regions in term of social capital. The middle and western region that is comparatively short of social capital should pay attention to increasing social capital.

Mediumsized cities in eastern region with relatively moderate social capital

should both consider the progress of social capital and other institutional factors.

篇2

第二条本办法适用于机关各股室、各教育直属事业单位和各级各类学校及其工作人员。

第三条在城乡环境综合治理工作中因故意、过失而不履行、未履行或者不正确履行职责，造成不良影响和后果的，依照本办法追究过错责任。

第四条责任追究坚持实事求是、有错必究、责任与过错相对应、教育与惩戒相结合的原则。

第五条过错责任的追究形式为：

（一）书面检查；

（二）诫勉谈话；

（三）通报批评；

（四）公开道歉；

（五）暂停职务；

（六）调离工作岗位；

（七）免职；

（八）责令辞职；

违反纪律的，按有关规定和程序追究纪律责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第六条机关各股室、各教育直属事业单位和各级各类学校及其负责人有下列情形之一的，应当追究过错责任：

（一）没有按照规定要求建立相关领导机构、工作机构、长效保障机制、长效工作机制、责任追究机制的；

（二）对城乡环境综合整治工作部署、执行、督促检查不力，工作不到位，对属于职责范围的事项推诿、拖延不办，致使城乡环境综合整治工作无法顺利实施的；

（三）不及时传*执行上级机关的决定、要求，造成不良影响的；

（四）不顾全大局，在人力、财力、物力上不服从整体部署进行综合整治的；

（五）各单位和学校不依法管理，不作为、消极作为或不当作为的；

（六）非主管部门不依职配合和参与城乡环境综合治理工作，对开展的相关工作消极作为，造成不良影响的；

（七）违反城乡规划、城市市容和环境卫生、城市道路管理等法律、法规的；

（八）不能完成城乡环境综合整治的主要任务和指标，效能低下，城乡市容环境面貌无有效改善的（非自身、不可抗力因素除外）；

（九）对因城乡环境综合治理而引发的重大安全责任事故及重大突发公共事件瞒报、谎报、漏报、缓报或者防范、救援、处置不力的；

（十）利用职权和职务上的影响，违反规定干预和插手城乡环境综合治理工作的，造成不良影响的；

（十一）在工程的立项、报批、招标投标、施工等监管中，不严格遵守各纪律规定，或利用职权和职务之便为自己或者他人违法谋取不正当利益的；

（十二）截留、挪用、私分、贪污工作经费或城乡环境综合整治专项资金的；

（十三）对群众反映的问题，不及时调查，导致群众越级上访的；在调查处理群众等工作中，处理失当，导致矛盾激化的；

（十四）对上级行政主管机关《建议书》置之不理，不能在规定时限内改进工作并向上级机关回复的。

第七条各单位和学校及其负责人在实施其行政管理过程中有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：

（一）对本单位和学校内无证经营、超范围经营的行为管理整治不力，致使乱摆乱卖现象严重，影响单位和学校环境整洁的；

（二）对乱扔乱倒垃圾等影响公共卫生行为管理整治不力，造成公共场所环境卫生脏乱现象严重的；

（三）对单位和学校内乱设乱贴广告以及其他乱挂乱刻乱画行为管理整治不力，影响市容市貌和主要公共场所环境整洁的；

（四）对单位和学校内施工现场未封闭、噪声扰民和扬尘污染等违规施工行为，以及不及时清运、乱堆乱倒建筑垃圾的行为管理整治不力，长期影响街道、城市环境整治和周边居民生活环境的；

（五）对城镇小街小巷的改造不力，影响居民生产生活和城镇总体形象的；

（六）对违法建（构）筑物整治拆除不力，影响市容市貌整洁的；

（七）单位和学校物业管理不规范的；

（八）对市、县城乡环境治理办和教育局安排的工作任务落实不到位，受到通报批评的；

（九）对单位和学校污水处理、垃圾处理设施建设进展缓慢，未完成治污减排目标的；

（十）对联系社区工作落实不到位、不按要求组织开展文明劝导活动受到通报批评的；

（十一）因城乡环境综合整治不力，受到人大代表、政协委员质询、批评的。

第八条国家工作人员在城乡环境综合治理工作中，利用拆迁和工程建设制造事端，陷入非法利益格局的，应当追究有关责任者的责任。

第九条实行白、黄、红“三色卡”问责制。

（一）各单位和学校在城乡环境综合治理工作中存在一般过错的，发出白色卡实行问责，对主要领导、分管领导和直接责任人按照第五条第（一）至（四）项追究过错责任，并限期改正；

（二）各单位和学校在城乡环境综合治理工作中存在较为严重过错的，发出黄色卡实行问责，对主要领导、分管领导和直接责任人按照第五条第（五）、（六）项追究过错责任，并限期改正；

（三）各单位和学校在城乡环境综合治理工作中存在严重过错的，发出红色卡实行问责，对主要领导、分管领导和直接责任人按照第五条（七）、（八）项追究过错责任，并限期改正；

（四）各单位和学校在一年度内三次受到白色卡问责的，按照黄色卡追究主要领导、分管领导和直接责任人的过错责任；一年度内二次受到黄色卡问责的，按照红色卡追究主要负责人和直接责任人的过错责任；

第十条过错责任追究按照干部人事监督管理权限实行分级负责。

第十一条有下列情形之一的，应当从重或者加重处理：

（一）同时具有本办法规定的两种以上过错行为的；

（二）转移、销毁有关证据，弄虚作假或者以其他方法阻碍、干扰过错责任调查、追究的；

（三）被责令限期改正而无正当理由逾期不改正的；

（四）过错行为造成恶劣影响或严重不良后果的。

篇3

【关键词】北欧国家 环境政策 绿色增长

【中图分类号】X506 【文献标识码】A

挪威、瑞典、芬兰、丹麦以及冰岛等北欧五国，由于地理位置相近、气候环境相似、民族文化类同、历史上存在长期的交往、且在近现代于多个领域广泛开展合作及共同行动，这五个国家在国际社会上往往被作为一个紧密的“共同体”来看待。北欧国家自然禀赋丰富，但自然环境也相对敏感，在现当代曾爆发过水体、土壤酸化、海洋、湖泊富营养化、地下水污染等环境问题①。随着当代环境意识的发展，北欧国家积极开发并执行有关环境政策，在环境治理方面取得了令世人瞩目的成果。

北欧国家对环境问题开展系统性治理的历史可以追溯到上个世纪70年代，其时，北欧国家针对日益严重的水体、空气、土壤乃至噪声等方面的污染问题，制定政策、开展行动。而随后，以市场型措施的广泛采用、气候变化问题的产生、新型市场型措施的兴起等为标志，北欧国家环境政策措施的发展可以被分为四个阶段。②

针对大型工业排放源进行规制。相较于20世纪五六十年代而言，在该时期，源自大型工业排放源的地方性环境问题系统性爆发，给当地环境要素造成严重的污染，形成了许多“污染重镇”。为此，大多数北欧国家成立本国的环境保护部，将环保工作的关注重点放在了大型工业排放源治理方面。③各国当局在对当地环境承载力加以评估的基础上，以排污许可的方式赋予各个污染排放源排污权;根据环境评估的结果，考虑采用的清洁技术种类、排污设施技术参数等情况，对各工厂排放削减目标进行了计算及规定。各个规制对象被给予了充足的时间改良自身投资经营方式、执行前述要求。该类措施也被提升到更高的产业层面。

当时挪威的造纸业改革就是其中的例子。在挪威，为达到控制污染的目的，小型、低效、污染严重的造纸工厂被关闭，代之以数量更少、规模更大并装备最新减排设备及技术的大型企业。整个产业被赋予了进行产业结构调整的充足时间。再者，为保证公众参与而被广泛采用的听证对于许可制度具有重要意义，该程序允许当地居民代表自身利益，对拟议减排项目表达己方观点。

在政策推行之初，由于监管具有较大难度，许可仅针对为数不多的排放类型，且要求相对简单，往往只在年排放量或周排放量层面做出规定。其后随着监管水平的提高，许可制度对规制对象的要求变得更为复杂且严格。④同时，许可程度的确定标准，也从污染源的排放规模更多地转变为地方环境的承载能力。此外，为了满足相应欧盟指令的要求，在北欧国家中，国家级环境标准渐渐取代了地方环境标准，对工业排放源做出指导与限制。

必须指出的是，具体排污许可程序花费不菲、耗时颇巨，而且仅能针对小部分工厂或设施，控制范围有限。因此，在许多国家，该做法逐渐被一般性行业规范及标准、排污限值、生产过程规制等措施所替代。如今，北欧国家仅在针对大型、重点企业地区性排放等少数情况下，施用具体排放许可。⑤

少数市场型政策措施在实践中被采用。在本时期，大多数北欧国家采用了数量有限的市场型政策措施，比如消费税。消费税最初目的在于增加财政收入，然而，针对汽油、矿物油、电等消费的税目也能对环境产生积极的影响⑥;针对玻璃制饮料瓶、报废车辆等方面，采取“押金―返还”机制（deposit refund systems）;公共服务收费，收费针对自来水使用、污水处理，收取的资金被用于提供该方面公共服务、以及资助有关污染治理行动。⑦

挪威在1970年开始对燃油中的硫含量征税，开征该税主要基于环境目的，为北欧国家中之首例。该税目与针对含硫燃油的使用规范、燃油硫含量质量标准、大型企业的硫排放许可等措施共同作用。该做法首开多种措施针对同一环境问题之先河。瑞典在20世纪80年代开征了一些行政管理税（administrative tax）及产品费（product charge）。但是，由于其征收比率较低、设计方式较为原始，对环境治理的积极影响较为有限。

渔业在北欧经济中扮演着重要角色。为了保证捕捞渔业资源的可持续，所有北欧国家对渔业捕捞量的管理控制有着很长的历史，传统的作法是根据捕鱼业者的历史捕捞量来确定配给其一定量的不可交易的年度捕捞配额，从而对总捕捞量进行分配。

冰岛的渔业资源管理政策。冰岛是最早在世界上推行渔业可交易捕捞配额（individual transferable quotas， ITQs）的国家之一。1979年，该措施针对青鱼捕捞实施并获得了捕鱼业者的支持，从而在1984年得以推广到针对其他鱼种的捕捞中。冰岛渔业由此获得大量效益。

根据北欧部长理事会有关报告的描述：有关机关根据基于第三方研究机构“海洋研究中心”（Marine Research Institute）的科学建议确定年度总捕捞量，并根据各条渔船特定三年内的平均捕鱼量确定各自的捕捞配额，从而将捕捞总量分解落实到各个业者;在特定条件下，捕捞配额可以在配额所有人之间交易如有业者用尽其配额希望继续进行捕捞，那么他必须向其他渔船购买相应的配额。另外，如当年配额并未用尽，不超过总配额20%的配额可以结转保留到下一年度，而下一年度配额的5%可以提前预支;在监管方面，在船只上装备有特定仪器设备，向卫星发送电信号、以确保对其相应情况的实时监控。同时，一年中有两次登船检查，由特派的监督人员跟船出海对配额使用情况进行监督。所有捕捞情况必须在船只上岸后即时上报登记。据此，海洋研究中心对每艘船只的位置及其捕捞情况，有较好的掌握;通过渔业理事会（Directorate of Fisheries）的网站，捕鱼业者能够对具体到日期、鱼种的渔获上市信息有详细的了解，从而决定出海或休息、以及是否购买、出售或结转配额。有关配额变化、渔获捕获、上市等信息都会在网络上显示以便查阅。其核心理念在于让市场引导业者作出决策;业者需要就自身捕获的每吨渔获缴纳一定费用，这些资金被纳入旨在推动渔业部门合理化发展的基金中。⑧

长期以来，北欧国家签订了许多环境保护国际条约，这些国际条约在很大程度上影响了本国环境政策的发展。?

废弃物处理措施的开展。“押金―返还”制度。大多数北欧国家早在上个世纪五六十年代即开展了针对玻璃制饮料瓶等的“押金―返还”制度。到80年代，塑料瓶被纳入该措施的适用范围内，个别国家还对铝制容器采取该措施。其后，“押金―返还”措施进一步发展，被广泛用于废油、报废车辆回收处理领域。

使用费制度。收取相应使用费也被北欧国家广泛用于城市垃圾回收处理，以作为开展此类公共服务的经费来源。使用费一般采用统一费率，但也有个别产品按照规格或质量收取不同的使用费。?

行为许可制度。上个世纪80年代，诸如垃圾焚烧引起大气污染、垃圾填埋引起土地、水体污染等源自都市、工业废弃物的环境问题引起了国际社会的广泛关注。就此，各国参照大型工业排放源直接规制的经验，针对垃圾焚烧及垃圾填埋设定相应的行为许可。具体而言，该类措施的表现形式主要有，针对垃圾焚烧设施产生的一些危险物质设定排放限值、针对垃圾填埋设定污水收集及甲烷排放的技术要求等。

“源头削减”措施。关于“从源头削减废弃物”的观点引起了普遍重视。各国发展出了一些鼓励物质回收利用、节能利用的基础措施。据此，为减少产品包装的使用，丹麦和瑞典先后对其征税。

物质能量循环利用。一些欧盟指令成为制定垃圾处理政策的重要依据。这些欧盟指令设定了相应的物质、能量循环利用目标，并禁止以填埋方式处理可降解垃圾。近些年来，温室气体减排代替地方环境问题治理，成为了垃圾处理措施的主要关注点。

生产者责任制度。80年代间，北欧国家政府与其国内的生产者、进口商就生产者责任问题进行了多次谈判，并形成一系列协议。这些协议要求报废车辆、轮胎、电池、包装、报纸、电子电器产品等领域的生产商，在其生产的产品被弃置后，对之进行回收处理。这些措施旨在减少垃圾体量，促进物质回收利用以及鼓励产品可持续化。生产商或进口商一般会在销售产品时，向购买者收取一定的收集处理费用。

垃圾处理税。北欧国家普遍对垃圾焚烧及填埋征收垃圾处理税。丹麦在1990年开征此类税费，是采取行动的第一个国家。芬兰紧随其后，于1996年启动相应措施。挪威和瑞典则在1999年完成该方面工作。在丹麦、挪威与瑞典，该税目既针对传统垃圾，也针对工业垃圾。个别国家基于填埋地点环境质量、废弃物碳含量或焚烧设备的实际排放等方面的区别进行分型化征税。

治理危险化学物质污染。北欧国家具有领先世界的化学品管理水平。在上世纪80年代，针对生产者在生产过程中产生的对诸如重金属或其他有毒物质的危险固废进行管理控制是前述北欧大型工业排放源排污许可制度的重要内容。尽管该举措曾产生较大的积极效果，然而，也存在着管理盲区，源自消费者使用行为的危险物质无法通过对生产设施的规制加以有效控制。举例而言，生活中，对含铅电池、含铅汽油、猎枪铅弹以及含汞温度计等的使用或弃置，均可能导致释放内含的有毒有害物质，极易造成地方性、区域性乃至全球性环境污染，危害不容忽视。

为治理危险化学品，北欧国家提出了两项基本原则：

其一，积极开发环境友好型产品替代具有潜在危害的产品。

其二，即使在风险性质、危害程度尚未确定的情况下，也必须采取预防措施。基于此发展出了一系列具有针对性的命令性、志愿性的规制措施，内容涉及教育、技术指导、税费、禁令、淘汰等多个方面。这些措施的实施有助于从长远角度削减由危险化学物质造成的环境危害，并加速确定危险化学品削减的优先顺序。除此以外，在该领域也采取了一些诸如含铅电池的强制回收、牙医诊所汞化物收集事务强制托管等特殊举措。

另外，通过编制化学品清单帮助政府或商业主体进行有关决策，也是北欧环境政策的一个特色。政府与商业主体、收购机构合作，帮助后者在工作过程中避免接触、使用列载于清单上的有毒有害化学物质。同时，部分国家通过提供技术支持或启动示范项目的方式，帮助企业开发环境友好型替代产品。这类制度也对禁令及淘汰措施的实施有很大帮助。再者，为保护本国环境、并与国际标准相协调，北欧国家积极参与诸如“欧盟化学品管理框架”（EU chemicals management scheme， REACH）下开展的国际合作。

治理交通、农业污染。多数国家在很早之前便对机动车购买、保有及燃料使用征税，可见，交通是消费税的早期目标之一。20世纪七八十年代，随着机动车数量的增多，采取措施控制此类排放变得十分必要。虽然，由于北欧国家在国际汽车市场上仅占较小的份额，该地区对全球新增机动车排放的影响有限，但是，控制燃油中的有害物质、限制机动车使用仍是北欧环境政策的关注重点。瑞典对生物燃料的开发、混合动力汽车生产销售进行了大力投资。而多数国家对含铅汽油征税，对含硫柴油、汽油设定税目并规定规范，对私家车的氮氧化物排放设定排放标准、并要求安装符合环保标准的尾气处理装置。

农业活动、家庭生活及个别工业活动容易产生诸如含氮化合物、含磷化合物等营养物质，这些物质被排放入淡水或海洋将对当地乃至区域环境造成严重损害。调查显示，如今波罗的海缺氧区域的面积是上世纪60年代的4倍，海水富营养化的形势表现出前所未有的严峻。为了改善这一情况，各国通过立法对农业活动进行了相应调整，并通过直接限制及税收的形式控制杀虫剂及化肥的使用。

环境标记（Environmental labelling）机制。1989年，北欧理事会启动了北欧生态标记计划（Nordic Ecolabelling Scheme），即天鹅标记（Swan label）计划。该计划由挪威与瑞典首倡，芬兰、冰岛及丹麦分别于1990年、1991年、1998年加入。相对的，欧盟生态标记计划则在1992年开展，其目的之一在于取代既存的国家或区域生态标记，成为欧盟地区统一且唯一的生态认证。但这一目标并未实现。

至2008年，在欧盟领域内，共存在包括欧盟生态标记、天鹅生态标记在内的15个国家生态标记体系。这些生态标记体系旨在对一些相对于普通产品而言产生环境不良影响较少的商品或服务颁发生态标志。所有的生态标记计划都是自愿性的，其向消费者传达的信息是，通过本措施科学、严格程序认证的产品或服务相对于同类而言更为环保。该措施有助于推动产品、产业的环境友好化转型，减轻环境压力。

发展至今，北欧天鹅生态标记体系与欧盟生态标记体系非常相近。二者由同一秘书处操作运行，且认证对象中包括了18种重叠的产品类型，此外，二种体系对同一产品类型的认证标准非常接近。必须指出的是，北欧天鹅生态标记体系中包括的产品类型较欧盟生态标记体系的两倍为多。

北欧多次对其生态标记体系进行评估，最近一次评估发生在2008年。评估结果表明，总体而言，该体系运行良好，采纳生态标志的产品及其业者从中获得较大收益。北欧天鹅生态标记包含了健康、质量、环保等要素，在引领北欧地区实现可持续消费的过程中发挥着积极作用，产生了实际效果。

2001年，“共同生态管理与审计计划”（Community eco-management and audit scheme， EMAS）启动。该计划同样也是自愿性的，旨在帮助企业优化生产流程，减轻环境不利影响并提高资源利用效率。

气候治理的兴起（20世纪90年代）

碳税制度的实施。20世纪80到90年代期间，许多国家开始关注人为温室气体排放所导致的全球变暖问题。北欧国家较早启动温室气体减排工作。在90年代初期，除冰岛以外的所有北欧国家都开始对化石燃料征收碳税，其中，芬兰于1990年征税，是第一个落实该行动的欧洲国家。其后，在经欧盟批准后，瑞典与丹麦分别于1991年、1993年及时跟进。在冰岛，水力及地热是能源利用的主要形式，但如今，该国也在交通等有关领域对化石燃料征收碳税。

碳税一般以家庭或通行活动中使用的油类产品为征收对象，在此情况下，为避免税负过重，既存的相应消费税往往被下调。另外，由于北欧之外的国家并不欢迎此类做法，为避免对国际竞争造成不良影响，在开征之初，碳税税率一般较低且存在多种税收免除情形。在经过一段时间的实践后，瑞典下调了税率较高的针对工业的“碳―能源结合”税（combined carbon-energy taxation）;自1993年开始，丹麦对工业二氧化碳排放的征税十分慎重，直到2000年才渐渐提高税率;至于挪威，其自始未对源自工业的二氧化碳排放征税。但由于应对全球变暖的紧迫性日益凸显、且碳税制度在北欧以外的其他国家表现出一定成功经验，从总体上来说，自90年代以来，北欧四个实施碳税的国家的碳税税率呈现逐步上升的趋势。必须指出的是，碳税的征税对象并不总是燃料中的碳含量，而且某些燃料及排放源仍是该税目的豁免对象。

北欧国家：共同行动的倡导者。北欧国家推动温室气体减排全球合作的意愿十分强烈。由于在本区域内部进行减排效率低下，北欧国家很早就开始资助发展中国家的减排行动，并研究以北欧部长理事会或其他平台为媒介推动共同减排行动的方法。

1992年签署、1994年生效的《联合国气候变化框架公约》为减缓气候变化国际合作奠定了重要基础。其框架下的《京都议定书》对工业化国家设定了各自的阶段性减排目标。对于丹麦、芬兰、瑞典这三个北欧的欧盟成员国而言，其减排目标通过欧盟内部谈判被进一步分化。而冰岛和挪威尚不必承担强制减排义务，两国被允许在2008年至2012年期间，温室气体排放量相对1990年水平分别增加11%与1%。

为执行减排目标，议定书允许各国通过联合履约机制（Joint Implementation Mechanism）或清洁发展机制（Clean Development Mechanism），赞助、协助他国的减排行动。这对履行条约义务而言具有十分重要的意义，而北欧国家正是这些机制幕后的缔造者、支持者。

此外，京都议定书允许附件一国家间进行排污权交易，该机制也为北欧国家所提倡。作为世界上最早建立碳排放交易体系的国家之一，2000年到2003年间，丹麦在发电业实施碳排放交易系统，并逐年削减许可制度设定的行业排放总量。

欧盟在2005年到2007年间规定了一项优先于京都议定书承诺期的排放交易期间。该体系隶属于欧盟排放权交易系统（European Emission Trading System， EU ETS），对象包括电力行业等能源密集型产业，其目标是使这些产业相对“正常运营”的情况降低排放量的15%。另外，欧盟的“三个20%”的目标，要求欧盟截至2020年减少20%的温室气体排放量、可再生能源在能源结构中占20%、能源效率增加20%。前述政策对未来北欧国家国内有关政策的制定与实施具有重要意义。此外，欧盟可再生能源指令对各成员国、甚至挪威与冰岛设定了可再生能源在本国能源供应结构中所占比例所应达到的目标。

市场型政策措施是最主要的温室气体减排手段。北欧国家主要采用市场型措施进行本国温室气体减排。排放权交易机制是欧盟排放权交易系统提供的主要政策工具。而对于燃油或其他能源的固定设施使用、交通等不适用排放权交易的领域，则主要依靠碳税进行相应规制。

税收调整的领域也包括了二氧化碳以外其他温室气体排放。2001年，丹麦对全氟化碳、六氯化硫、氢氟碳化物等温室气体征税，以减少其排放。而早在1989年，该国就对氯氟烃征税。挪威自2003年起对氢氟碳化物及全氟化碳征税，征税对象是包含这些成分的物质及产品。而再利用的氢氟碳化物、全氟化碳是税收豁免的对象。

此外，挪威对特定工业部门的全氟化碳、六氯化硫排放实施谈判议定（negotiated agreement）机制。这部分温室气体排放并未被欧盟排放权交易体系所涵盖，而且为确保竞争力、当局也不愿对此设定税收。谈判议定机制是对该类物质排放许可及税费空白的补充。由于同样的原因，源自诸如铝制品生产等能源密集型行业的二氧化碳排放也既未被施以税负，也不在欧盟排放权交易体系的适用范围之内。这样的情况直到2013年这些排放类型中的多数被纳入欧盟排放权交易体系之中才有所变化。而针对可再生能源产品及高能效利用方式的各种补贴对于碳减排具有十分重要的积极作用，被广泛采取。

新市场型政策措施时期（21世纪至今）

在运行之初，市场型措施更多的是命令控制型措施的补充或附庸。自20世纪90年代以来，市场型措施受到了越来越多的关注，并在温室气体减排等领域进行了越来越多的实践，发挥着愈渐重要的作用。然而，通过开发新措施、改良既有措施的方式，市场经济性措施仍有发展的空间。欧盟排放权交易体系在21世纪开始运行，这对包括北欧国家在内的参加国都具有十分重大的意义。

瑞典、挪威的氮氧化物税费。1992年，为治理酸化及超限排放问题，瑞典对大型固定火力发电设施的氮氧化物排放收取费用。该氮氧化物费对设备运营排放限值制度具有补充作用。1997年起，该项费用的收费对象扩大到了所有年产能超过25千兆瓦时的火力发电设施。制度实施之初，其收费标准是每公斤氮氧化物排放收取40瑞典克朗，2009年该项费率上调至50瑞典克朗每公斤。收取的资金将以基金形式，以各设施产能在总产能中所占比例为依据返还给缴费设施，也就是说，产能效率高的设备运营者将会从此“收费―返还”机制中受益，而产能效率低的设备运营者是净支付方。该基金的设立有助于缓解可能对市场竞争造成的扭曲。由于其具备良好的、创新性的鼓励减排及技术研发效果，瑞典氮氧化物排放费在国际社会中广受好评。

为了在既存政策措施的基础上，通过新设经济高效的制度履行哥德堡议定书所载本国义务，挪威于2007年对氮氧化物排放征税。其征税对象主要包括：装备功率在750千瓦以上发动机的工程机械、产热10兆瓦以上的引擎、锅炉或涡轮、海岸或海上油气开采燃烧装置;纳税人的纳税义务在氮氧化物排放时产生。但是，对挪威与外国海港、空港间直航的船舶或飞行器、在国外海域进行捕捞作业的船只、与政府就氮氧化物减排达成环境协议的排放源等，免纳氮氧化物排放税;2008年，挪威环保部与14个同业公会共同签订环境协议，设立专项基金支持经济高效型减排措施，据此，那些投资开发执行减排措施的设备及其运营者可以免缴氮氧化物排放税;现在，该项税收的税率水平为每千克氮氧化物收取16挪威克朗，远低于前述瑞典氮氧化物排放费的收费水平。为了使税收不对行业发展造成太大冲击，曾有大约4亿挪威克朗被用于补偿受征税影响的企业。而随着前述环境协议的签署，此类补偿费的额度相对以往有所下降。

无论是挪威或者瑞典，其做法都在努力避免传统税收可能损害经济效益的缺点。通过一定方式，在不过度损害减排意愿的前提下将费用以特定形式返还给缴纳者，有助于使这类税费获得全体利害关系人的支持。但必须指出，二者的做法还存在一定区别：对瑞典而言，排放费与直接规制规范对氮氧化物减排共同发挥作用;而挪威仅通过此类税收对氮氧化物排放进行规制。2010年，丹麦也引入了氮氧化物排放税。

瑞典的交通拥堵税。斯德哥尔摩实施交通拥堵税以缓解斯德哥尔摩市中心附近周边公路、街道的交通拥堵状况，并减轻由于拥堵造成污染物排放可能对健康、环境造成的损害。这方面财政收入主要被用于补贴公共交通。该机制于2005年8月试运行，并在经2006年进行的城市居民表决后、于2007年春正式运行。政府就一天中的不同时段规定了不同的税率。2009年以前已完成注册的环境友好型汽车直到2012年8月1日前能享受税收豁免;而从2009年起新注册的环境友好型汽车不再成为免税对象。交通拥堵税在纳税人申报个人所得税时一并扣除，这样的做法减轻了税收可能对驾驶行为产生的影响。

分型化汽车税。多年来，基于财政目的，除瑞典以外的北欧国家普遍对乘用车辆的购买或登记设税。如今，该措施的目的转为引导、鼓励消费者购买能源效率、碳效率高的车辆。挪威在这一变革中处于领先位置，其经历为“如何通过调整财政税收的设计达到环境目的”做出了良好注脚。

为减轻由汽车造成的环境不良影响，从1982年起，挪威汽车购买税的计税依据逐渐由车辆价格变为价格与车重相结合，这一转变在1991年最终完成。1996年，机动车购买税的计税依据完全变为包括车重、功率、排量在内的车辆环境特性。

在2006年，汽车登记税通过按车重、排量及引擎规格计税的方式，间接对二氧化碳排放征税。而2007年，二氧化碳排量取动机排量成为计税依据之一。自2009年起，登记税对每公里里程二氧化碳排放量低于120克的低排放车辆进行税收减免，而对每公里里程二氧化碳排放量高于250克的高排放车辆则征以重税。此外，由电池或燃料电池驱动的电动汽车、氢燃料驱动机动车、氢燃料――电力混合动力车则不需缴纳登记税。而以浓缩乙醇为燃料的机动车及将来的混合动力车可以享受一定额度的税收减免。针对摩托车、滑雪车的登记税与机动车类似，也较为先进。

机动车购买税则在2007年进一步改革，并直接导致柴油动力汽车在新增客车中所占比例增加、新增机动车单位里程排放量大量减少。有关当局指出，为了鼓励低碳汽车的购买使用、增加高碳汽车的使用成本，在未来几年将进一步推进有关税收的税率区别化发展。该变革同样为混合动力车、电动汽车等提供了良好的使用环境。在未来，像电动汽车这样的“零排量”机动车的生产使用水平将大大提高。

绿色证书。瑞典自2003年开始在本国电力行业推行绿色证书制度，要求可再生能源发电比例至少要达到一定程度。发电业者持有一定的绿色证书，其实际可再生能源发电产量、销售额占总发电量、销售额的比例，必须达到证书所载水平。为完成证书规定义务，可再生能源发电比例不足的业者可以向超额完成可再生能源发电目标的业者购买证书指标。2012年，挪威加入该体系，“瑞典―挪威”共同绿色证书体系宣告成立。

环境信息制度。环境信息有助于帮助人们在决策过程中考虑消费或生产的环境成本。在北欧，多种信息交流工具被广泛采用，其中主要包括“产品沟通”（product-related communication）、“公共信息战”（public information campaigns）以及“媒体沟通”（communication via the media）。而向生产者、消费者提供的有关如何增加能源储备、提高废弃物分类及循环利用程度等方面的信息，是沟通交流的主要对象。此外，有关新立法新规则、新“支持计划”（support schemes）的信息也十分重要。信息措施往往与诸如补贴、立法等其他政策工具共同运用。

绿色政府采购（Green Public Procurement， GPP）。各级政府是产品与服务的重要购买者。近几年，利用这种“采购权力”支持环境友好型产品与服务的做法在各国被广泛推广。北欧国家的政府采购量占到了其国民生产总值的16%。而对一些产业而言，公共主体是其最主要的买主，其中营业额巨大且可能对环境造成严重影响的主要有建筑工程、信息技术、清洁剂制造销售、交通服务及机动车等产业。根据有关报告，所有北欧国家都已制定有关绿色政府采购或可持续政府采购的行动计划。其中一些行动被立法所固定。在北欧国家，绿色政府采购是中央政府的强制性义务。对其他公共组织，比如地方当局而言，实施绿色采购属于强烈推荐事项。在地方层面全面实施绿色采购，对各国而言都是个漫长而曲折的过程。

北欧部长理事会组织了多项有关绿色政府采购的调查研究。这些工作的着眼点包括归纳绿色政府采购优点、为绿色政府采购提供实用的指导方针及标准、以及向欧盟及其成员国提供较为成熟的有关北欧经验。

北欧国家就绿色政府采购形成了一些“共同标准”。2009年，北欧部长理事会绿色政府采购指导小组（NCM steering group for GPP）建议欧盟委员会，在未来编制“面向更好环境的政府采购”通讯的过程中，在“共同绿色政府采购标准”章节参考北欧作出的这些标准集合。随着绿色政府采购的广泛实践，为避免统一市场及泛欧盟竞争力减弱可能带来的矛盾冲突，在未来应协调欧盟成员国与非成员国的采购标准，使二者相互兼容。对相同的产品采用相同的采购标准，有助于在很大程度上减少执行绿色政府采购的行政成本以及投标公司的负担。

生态服务付费（payment for ecosystem services， PES）。为保全并改善环境生态服务能力，有条件自愿付费机制早在20世纪90年代即被北欧国家所采用。举例而言，旨在增加生物多样性、防治营养物质渗漏的农业行动计划在北欧国家被普遍采用;生物多样性保全及地下水保护行动计划在丹麦、挪威、瑞典和芬兰普遍存在;瑞典采用创新性支付行动计划，利用紫贻贝（blue mussel）清理海岸水体中的营养物质;为缓解渔业压力，渔船买断行动计划在丹麦、挪威实施;在芬兰，还有为保护森林开展的森林采购行动，以及为治理水污染而对农用土地开展投标行动。

生态服务付费机制的实质，是一种附条件的行动承包活动。生态服务付费机制中，一个或以上的“买家”向一个或以上“卖家”支付一定费用，要求后者进行特定的环境质量保证。费用上限取决于生态系统收益者的支付意愿，而土地管理者放弃其对土地享有的合法权利的代价、土地管理者执行生态服务付费行动的成本则决定了付费的下限。具体“价格”可以由买卖双方直接协商确定，而在政府或非政府组织基于公共墓地而充当卖家时，也可以采取固定支付法。

北欧绿色增长经验的借鉴意义

命令控制型治理的注意事项。命令控制型政策代表着最为传统的环境治理方式。该类措施对管理水平的要求较低，且作用直接，见效快速，对于治理亟须改善的环境问题具有一定优势。但是，这类政策的局限性也较为明显，其行政成本较大，经济代价显著，容易对行业发展造成干扰。由于这些原因，治理环境问题不可专任命令控制型政策。在初步缓解环境问题后，应当降低对命令控制型政策的依赖程度，引入其他类型的政策措施对其进行辅助。但必须指出，命令控制型政策的特性决定了其在今后较长的一段时间内仍将是环境治理手段的主流。而对于一些不存在斡旋余地的“零容忍”环境违法行为，仍应以强制手段对其进行控制。

市场型政策对实现绿色增长具有重大意义。市场型政策是实现减排目标及开发环境友好型产品、技术的有效工具。该类政策一般以特定形式的经济利益为承诺，吸引市场主体自愿采取符合环保要求的市场行动，经过细心合理的设计与执行，其将以最小的经济代价，给规制对象提供有效的激励。其有助于促进资源的有效利用，并相对命令控制型政策而言更能为经济增长提供持续性的动力。此外，市场型措施能够鼓励市场主体通过开发环保技术达到减排增效的目的，为绿色技术革命奠定坚实的基础。

在被规制对象完成强制规范所载目标之余，命令控制型政策往往无法提供进一步的激励。可见，在这一方面，命令控制型政策是存在局限的，其无法“自行完善”以适应日渐严峻的环保需求。而市场型政策则不然，更高水平的环保行动意味着更大程度的经济利益，其对环保行为的鼓励不设上限。可以说，北欧国家的经济社会增长对环境改善，与各种市场型环境政策的采取有着密切的联系。

排污费与资源费是实现绿色竞争的重要手段。通过税收、自然资源开发利用费、可交易许可等方式，对排污行为或资源过度开发行为收费，是实现绿色增长的重要手段。此类收费措施具有一定普适性，在抑制环境违法行为的同时，还能为政府治理环境筹集必要经费，减少其财政压力。另外，通过一定的再分配机制，这部分经费还可以弥合由于税收等规制措施造成的市场扭曲。而对新兴经济体而言，这样的机制还有着特殊的意义，这些财政收入可以被投入到需求迫切的社会发展优先领域，诸如教育、健康、气候变化适应与缓解、消除贫困等。

采取行动消除公众对市场型政策的顾虑。有观点认为，交通拥堵的成因之一，是由于工作或生活的需要，在交通高峰时段人们除了驾车出行以外别无选择。拥堵税增加了人们的出行负担，但却难以减少用车数量。为消除这样的反对意见，有必要对拥堵税的设立目标以及实施效果进行说明：首先，拥堵费的实施在事实上缓解了高峰时段的拥堵状况;其次，此方面的财政收入被用于发展公共交通。如果政策推行者对政策的利弊进行全面的分析、科学比较以及客观积极的宣传，那么，其将在很大程度上消除公众对政策推行的顾虑。

积极尝试补充性政策措施。应当积极尝试能够对命令控制型政策、市场型政策起到补充作用的其他政策措施。这类措施主要适用于未采取前述政策的领域或市场型政策无法发挥应然激励作用的领域，其表现形式主要有环境信息制度、生态标记及其他认证制度等。这类措施一般与市场机制相互配合，有助于改善当事人间的信息失衡，并可以通过一定方式为自愿完成环保目标的市场主体在市场竞争中确立优势地位。

注释

包锡南：《北欧国家的环境问题和农业环境保护概况》，《环境科学动态》，1989年第12期。

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Towards sustainable consumption and production-Nordic contribution 2006- 2009. Examples of and conclusions on project results relevant for EU and other international policy processes. Nordic Council of Ministers' Working Group for Sustainable Consumption and Production （NCM-SCP）， 2010.

The Environment and Public Procurement - Common Nordic Procurement Criteria， TemaNord Report 2006：599， Nordic Council of Ministers， 2006.

Towards sustainable consumption and production-Nordic contribution 2006- 2009. Examples of and conclusions on project results relevant for EU and other international policy processes. Nordic Council of Ministers' Working Group for Sustainable Consumption and Production （NCM-SCP）， 2010.

Environmental Communication to consumers - a Nordic manual， TemaNord Report 2006：750， Nordic Council of Ministers， 2006.

篇4

虽然我国实行排污许可证制度多年，但这项制度没有发挥出应有的作用。在对生态环境空前重视的新形势下，应强化这一制度的施行。本文从强化许可证制度优势、促进持续性达标排放、整合相关法规制度三个方面探讨了排污许可证制度的必要行、可行性与实效性以及新的定位策略。

关键词：

排污许可证；环境管理；新定位

1引言

当前，排污许可证制度在我国已经实行了20余年。但是，长期以来，该制度的施行仅限于试点的省份。而且，在这一制度的施行过程中，对有关行为的限制还局限于排污的申请登记与总量控制方面，其在限制污染物排放政策体系中的地位并不明确。在排污许可证制度下，可对产权进行明晰，从而减少交易的成本，解决因产权不清晰而产生的外部性与搭便车等问题[1]。在我国，治理污染的很多制度都是在特定历史时期形成的，有其阶段性的针对性，多项制度之间的衔接和联系不够紧密。在此情况下，进一步强化优化排污许可证制度，并以此为契机对制度体系进行整合，可以有效解决制度之间的矛盾问题。当前，我国大气污染、水资源污染等形势严峻，这对发挥排污许可证制度作用提出了新要求，即不但要对排放问题进行控制，还要做到持续性的达标排放。全面强化排污许可证制度，有利于整合我国存在的繁杂松散、高成本、低效率的政策制度，从而提高管理效率，增强管理效果。

2进一步强化排污许可证制度的优势

在排污许可证制度下，企业排污必须以购买排污许可证为前提，为有利于实现排污收费和排污权交易之间的协调互动。当前，对于建设项目进行环境管理的制度，主要有环评和三同时。在环评中，对项目建成后可能产生的影响进行预测，在此基础上按照排放有关标准、企业生产工艺以及当地环境容量提出环境保护要求。按照这一要求，三同时对建设施工是否符合要求、环保方案有没有落实、周边环境有无影响与恶化等进行检测与验收，并给予评价。验收通过以后，政府才予以发放排污许可证。未通过的，按照要求进行整改合格后才予以发放许可证。企业获得许可证后方可投入生产，在生产阶段由环保行政主管部门进行监管。在这里，环保与三同时制度为企业设定了准入的条件，也使排污许可证发挥了生产合法性的证明功能，使环境管理更加具有可控性[2]。在排污许可证中，详细规定排放的问题、浓度等具体指标，这是环保行政主管部门进行监管的重要依据。当前，在环评与三同时制度执行过程中还存在一些突出问题，主要表现在先建后评，项目设计不执行有关要求，项目建成后环境污染问题日益严重等，因此，需要排放许可证作为法律文件对企业行为进行准入性和持续性的管理。

3通过排污许可证制度实现持续性达标排放

在大气环境治理中，其目标应确定为改善空气质量，强化公共福利，保障公众健康，提升生产能力。对于大气排放的管理与控制，其工作的核心应为确定排放标准，使排污许可证制度在排放管理方面发挥作用，一方面在总量控制的前提下对排放权进行分配，另一方面还要重点关注排污的持续达标。在我国的环境管理工作中，对于年均数据关注较多，而对于日均数据或时均数据则重视不够。目前，西方许多发达国家已经把排污许可证制度当作控制固定污染源排放的重要政策手段。实施许可证制度，把排放源须遵循的标准和法规进行整合，使排放标准具体化、可操作化，有利于环境管理的规范化，有利于实现污染源的持续性达标排放。在美国，许可证把所有的适用法规要求包含了进来，其中有排放标准、排放限值、达标举证、达标计划、监测要求、检查要求等，这为排放源遵循有关法规和政府进行监督提供了可靠依据。按照目前我国的法规，在排污许可证目标的界定上，还是以控制总量为主，对于持续性达标排放没有作为重点。依据当前的排放标准，也不能清晰对“达标”进行界定。因对污染源的监测没有统一的技术规范指导，故不能保证排放源与政府监测的数据完全一致，有关部门对企业的监查与处罚也缺少准确的依据，导致管理上不统一、不规范。实施许可证制度，在大气质量管理方面，要以大气总体质量的改善为终极的目标，不局限于控制总量，而是通过实施许可证制度，对排放源从建设到使用的全过程的排放进行控制，从每一个环节上降低污染。

4围绕许可证制度整合相关法规制度

对建设项目的全过程进行环境管理，需要一个复杂的制度体系为支撑，这个体系应立足于全局，形成相互协调、完整严密、可操作性强、运作高效的制度系统。实施许可证制度，是实现这一目标的有效途径。作为日常管理的手段，它不仅发挥“许可”的功用。在许可证制度实施过程中，可将其进行制度性设计，在制度体系中把排放标准作为核心，再捆绑其他的法规政策，如环评、三同时、监测方案、排放收费、环保监管、排放口管理、环境统计、达标识别、排放标准、排放申报等，从而形成一个综合的、整体的制度体系[3]。其中，将环评、三同时和排放申报作为发放许可证的必要条件，不达到标准不予发放，那么其生产经营行为也失去了合法性，这对环境管理来讲具有较强的确定性。这也有利于使排放企业更具警觉性与责任感，加强自我监管，从而降低由于环境问题而付出高昂成本。同时，也有利于提高排放单位所提供信息的准确性和可靠性。具备了这些内容，排污许可证就不再是“通行证”，一通无忧，而对于排放单位全过程的行为形成了制度约束，使排放单位更具法治意识。

5结语

在我国的排污许可证制度实行上，一方面尚未得到普遍性推广，一方面对持续性排放的关注不足，致使其发挥作用有限。在当前污染治理形势严峻，大力开展生态文明建设的背景下，要高度重视排污许可证的现实重要性。要进一步强化这一制度在政策法规体系中的地位，发挥其优势，并通过实行排污许可证制度将持续性达标排放作为关注的重点。同时，以排污许可证为核心，对相关的政策法规制度进行整合，增强对排放监管的实效性与连续性。

作者：李春霞 单位：宝安区环境保护和和水务局

参考文献：

[1]宋国君,韩冬梅,王军霞等.中国水排污许可证制度的定位及改革建议[J].环境科学研究,2012,25(9):1071～1076.

篇5

第二条本办法适用于县行政区域内建设项目环境保护监督管理、污染源的监管与治理、生态环境保护、环保科技产业发展。

第三条对环境有影响的建设项目必须依法进行环境影响评价。未依法办理环保审批手续的建设项目，计划、土管、矿管、规划建设、工商、卫生、文化等行政主管部门不得办理项目立项、审批、许可、发证、发照等手续。

工业园区的建设选址必须符合环境功能规划，依法进行环境影响评价，报环境保护行政主管部门审批。

第四条推行清洁生产，禁止建设不符合国家产业政策的项目，或者在建设项目中采用国家明令禁止的生产技术工艺、设备和产品。

在招商引资中不得引入污染环境、破坏生态和国家明令禁止的项目。

第五条建设项目必须严格执行环保“三同时”制度，即防治污染的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。

防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得县环境保护行政主管部门的同意。

第六条环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目试生产之日起3个月内，向环境保护行政主管部门申请环境保护设施竣工验收。

县环境保护行政主管部门应当在收到环境保护设施竣工验收申请之日起30日内组织验收。

第七条排污单位应当在县环境保护行政主管部门规定的时间内填报《排污申报登记表》，并按要求提供资料。新建、改建、扩建项目的排污申报登记，应在项目的污染防治设施竣工并经验收合格后一个月内办理。

排污单位申报登记后，申报内容发生重大改变的，必须办理变更申报登记手续。

第八条严格执行排污许可制度，县环境保护行政主管部门对外排污染物达到总量控制指标的单位，发给排污许可证。

有下列行为之一的企业不得发放排污许可证：

（一）污染严重超标的；

（二）外排污染物超过总量控制指标的；

第九条对造成环境严重污染环境的企业事业单位，限期治理。

第十条县行政区域内医疗卫生机构产生的医疗废水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物，应当按照国家规定严格消毒，达到国家规定的排放标准后，方可排放。

第十一条县自来水厂取水口（围下）以上至油罗口入口处章江河段水体为生活用水保护区：

（一）禁止一切破坏水环境生态平衡的活动以及破坏水源林、护岸林、与水源保护相关植被的活动；

（二）禁止向水域倾倒工业废渣、城市垃圾、粪便及其他废弃物；

（三）运输有毒有害物质、油类、粪便的船舶和车辆一般不准进入保护区，必须进入者应事先申请并经有关部门批准、登记并设置防渗、防溢、防漏设置；

（四）禁止使用剧毒和高残留农药，不得滥用化肥，不得使用炸药、捕杀鱼类；

（五）禁止新建、扩建向水体排放污染物的建设项目。改建项目必须削减污染物排放量；

（六）原有排污口必须削减污水排放量，保证保护区内水质满足规定的水质标准。

第十二条加强对我县章江水系水源的保护。油罗口水库出口至县自来水厂取水口（围下）章江河段水体水质不得低于国家规定的《GB3838—2002地面水环境质量标准》Ⅱ类标准，禁止设置排污口；章江源头入境处至油罗口入口处、县自来水厂取水口（围下）以下至西华山钨矿排污口前、青龙至南康交界出境处的章江河段水体水质不得低于国家规定的《GB3838—2002地面水环境质量标准》Ⅲ类标准，排污口的污水排放执行《GB8978—1996污水综合排放标准》一级标准；西华山排污口前至青龙章江河段水体水质不得低于国家规定的《GB3838—2002地面水环境质量标准》Ⅳ类标准，排污口的污水排放执行《GB8978—1996污水综合排放标准》二级标准。

第十三条向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家及地方规定的排放标准。

（一）在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾、落叶以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。

（二）向环境排放恶臭、异味的排污单位，必须采取措施防止周围居民区受到污染。

（三）禁止在人口集中地区、交通干线附近露天焚烧稻草、秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。

第十四条加强建设施工管理、控制渣土堆放，采取清洁运输措施，实行绿化责任制，提高人均占有绿地面积，提高城市绿化覆盖率，减少城区地面和地面尘土，防治城市扬尘污染。

第十五条加强对危险废物的管理。产生钨碱渣、硫化矿渣、医疗废物等危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由县环境保护行政主管部门指定单位按照国家的有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。

第十六条从事收集、贮存、处置钨碱渣、硫化矿渣、医疗废物等危险废物经营活动的单位，应当向县级以上环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、处置的经营活动。禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、处置的经营活动。

第十七条城镇生活垃圾的贮存、中转设施应采取有效措施，防止污染环境，逐步做到生活垃圾分类收集、贮存、运输和处置，并积极开展合理利用和无害化处理。

第十八条加强噪声污染监督管理，在县行政区域内向周围环境排放噪声的，必须达到国家规定的环境噪声排放标准：

（一）产生环境噪声污染的工业企业，应当采取有效措施，减轻噪声对周围环境的影响；

（二）在禁鸣区内禁止鸣喇叭，农用车按规定路线和时间在城区行驶；

（三）新建营业性文化娱乐场所的边界噪声必须符合国家规定的环境噪声排放标准；不符合国家规定的环境噪声排放标准的，文化行政主管部门不得核发文化经营许可证，工商行政管理部门不得核发营业执照；

经营中的文化娱乐场所，其经营管理者必须采取有效措施，使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。

（四）禁止商业、娱乐业使用高音喇叭招揽顾客或在居民区、公共场所使用音量过大、严重干扰周围生活环境的音响器材；

（五）建筑施工单位必须在开工十五日前向县环境保护行政主管部门申报。在城市噪声敏感的建筑物集中区域内，禁止夜间（22时至凌晨6时）和午间（12时至14时）进行产生噪声的建筑施工和室内装修及其他作业。建筑施工因特殊需要必须连续作业的，应当经县建设行政主管部门和县环境保护行政主管部门同意，并公告附近居民；

（六）在中、高考前半个月和中、高考期间，县环境保护行政主管部门应对各类环境噪声源进行严格控制，防止对考生造成影响。

第十九条加强城镇服务业环境污染的监督管理，改善居民生活环境：

（一）禁止在人口集中地从事经营性的露天喷漆或者其他散发大气污染物的作业；

（二）禁止在人口集中地从事经营的产生光污染的露天电焊和产生噪声污染的切割作业；

（三）禁止在城镇人口集中区域从事影响周围环境的畜禽养殖业；

（四）禁止饮食服务业使用不可降解的一次性饭盒、杯、碟、碗等食品容器；禁止未经净化处理的油烟排放；禁止在露天燃用煤炭、木柴加工食品。

第二十条加强对放射源的管理。生产、销售、使用和开发利用放射性同位素等含放射源的射线装置和开发利用伴生放射性矿的单位，应当在申请领取许可证前编制环境影响评价文件，报省级以上环境保护行政主管部门审查批准。

第二十一条县环境保护行政主管部门要严格执行环境监测和监察制度：

（一）加强环境监测网络的建设，开展地表水及大气环境质量和工业污染源监测。及时、准确地向县人民政府提供科学的环境监测报告；

（二）加强现场环境监察，依法对县域内所有排污单位和个人履行环保法律、法规以及执行环境保护各项政策、标准的情况进行现场监督、检查、处理。及时、准确向县人民政府报告县域内发生的环境污染与破坏事故；

第二十二条县行政区域内所有排污单位和个人必须严格遵循“谁排污，谁付费；谁污染，谁治理”的原则。

第二十三条加强生态环境保护，防止植被破坏、水土流失、水源枯竭以及生态失调现象的发生和发展：

（一）在梅岭、三江口、丫山等风景名胜区、自然保护区、人口集中地区、饮用水源保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的建设项目；设立禁挖区、禁采区、禁伐区，禁止一切导致生态功能退化的开发活动和污染环境的建设项目；

（二）加强保护区中各类活动的环境监督，防止生态破坏，保护珍稀野生生物，禁止买卖和食用国家保护的野生动物，严禁乱砍滥伐破坏环境行为，保护鱼虾类繁育区的生态环境，防止过度捕捞和污染环境水产养殖；

（三）积极倡导绿色消费、鼓励消费绿色食品，严格治理“餐桌污染”及“白色污染”；

第二十四条县农业行政主管部门应当加强对农村生态环境的保护，防治土壤污染、土地沙化：

（一）推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥，农药及植物生长激素；

（二）推广使用低残留、高效、无公害农药，禁止使用有机磷农药，尽可能少施化学农药；

（三）积极推广粪便沼化还田，推广使用可降解农膜，减少农业的白色污染；积极推广秸秆综合利用技术。

第二十五条铁路、公路建设和修建水利工程，应当尽量避免破坏植被；废弃的砂、石、土必须运至规定存放地堆放，不能向江河、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒，工程竣工后，取土场、开挖面和废弃的砂、石、土存放地的土地，必须植树种草，防止水土流失。

第二十六条鼓励和扶持环保科技产业的发展：

（一）大力发展和引进高新技术产业及环保型、节约型、集约型产业，利用各种形式加快城市污水处理厂和垃圾处理厂的建设；

（二）开展资源综合利用，对固体废物资源实行充分回收和合理利用，采取有利于固体废物资源综合利用活动的经济、技术政策和措施。

第二十七条违反本办法规定的，由依法行使监督管理权的行政主管部门依照相关法律进行处罚。

第二十八条直接向环境排放污染物的单位和个体工商户应当依法足额、及时缴纳排污费。任何单位和个人不得违反程序减免排污费。

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关键词：党的十八届三中全会；生态文明制度；美丽蓬莱

中图分类号：A715文献标识码： A

党的十把生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局，党的十是在全面建设小康社会关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式攻坚时期召开的一次十分重要的大会。同志所作的报告，科学地总结了过去五年的工作和十年工作基本经验，对我国改革开放和社会主义现代化建设作出了全面部署，特别是对坚持走中国特色社会主义政治发展道路、全面建成小康社会、全面深化改革开放、全面提高党的建设科学化水平等方面进行了系统阐述，提出了“五位一体”、“建成小康社会”、“四个同步”、“两个翻番”、“美丽中国”、“八个坚持”、“四个意识”、“三个自信”等新思想新观点新部署。同志的报告是我们党团结和带领全国各族人民在新世纪新阶段继续奋勇前进的政治宣言和行动纲领。通过学习，加深了理解，感触颇深。

党的十八届三中全会《决定》提出：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”这充分体现了我们党对人类社会发展规律认识的不断深化，体现了我们党对生态文明基本特征的准确把握，体现了我们党大力推进生态文明建设的决心。建设生态文明，必须对现行的不符合生态文明要求的制度、体制、机制进行改革。以来，我国建立了政府生态环境行政管理体制，在生态环境治理方面取得了一定成绩，但是，经济管理和行政管理还未能形成对粗放型、外延扩张型的经济发展方式的有效制约，致使片面追求生产总值的增长，以攫取和损毁生态环境为代价获得经济增长，自然资源的消耗越来越多，对环境的破坏越来越大，生态越来越恶化。面对严峻形势，必须加强制度建设，加快体制机制改革，深化生态文明体制改革，必须建立系统完整的制度体系。

作为一座生态宜居的现代化滨海旅游城市，蓬莱市始终以科学发展为主题，坚持制度保障与工程建设并重，全力建设资源节约型和环境友好型社会，2011年跻身全省首批、烟台市唯一一个省级生态市，2012年市委、市政府又作出了建设生态蓬莱的战略部署，生态文明建设走在全省前列。

一是启动生态蓬莱建设，推进生态文明发展。2012年4月12日，市委、市政府召开了生态蓬莱建设暨环境保护工作会议，四大班子领导全部参加。结合国家级生态市考核指标要求，把生态蓬莱建设工作任务分解落实到有关部门和单位，全面组织实施。制定下发了《关于加强环境保护建设生态蓬莱的意见》、《蓬莱市创建国家级生态市考核指标责任分工表》和《蓬莱市创建国家级生态市工作实施方案》等，成立了由市长任组长的蓬莱市创建国家级生态市工作领导小组，全面启动生态蓬莱建设工作。

二是创建“蓬莱美丽乡村”，加强农村环境保护。市委、市政府制定下发了《关于加强环境保护建设生态蓬莱的意见》和《关于在全市开展“蓬莱美丽乡村”创建活动的实施意见》，深入推进“美丽乡村”创建活动，集中整治农村垃圾、污水和畜禽养殖污染。全面推行“户集、村收、镇运、市处理”的城乡垃圾一体化运行模式；大力推广清洁能源，发展生态农业，对秸秆、禽畜粪便等农业有机废弃物因地制宜地采取制沼气、发电、还田作肥料等不同方式，全部综合利用；抓好镇驻地绿化工程，提高绿化档次和绿化覆盖率；加快推进镇级污水处理厂及配套管网建设，提高城镇污水处理率。

三是开展城乡环境综合整治，提高生态环境承载力。严厉打击河道挖沙、乱采滥挖、无证开采等破坏生态的违法行为；加强陆岸水污染治理，减少入海污染物总量；加强对水土流失、矿区地面塌陷、破损山体、湿地和海岸带等生态受损区域的治理修复，恢复区域自然生态功能；加快推进水系生态建设，积极实施沿海防护林、荒山绿化、封山育林等重点工程，构建绿色屏障，改善生态环境质量。

四是加强大气污染联防联控，改善空气环境质量。市政府制定下发了《蓬莱市大气治理可持续改善实施方案》、《蓬莱市扬尘污染防治实施方案》等，在全市范围内开展大气污染联防联控工作，改善区域空气环境质量。重点抓好燃煤电厂、水泥生产企业和工业窑炉的颗粒物污染防治设施的升级改造；不断加强城乡结合部、施工场地、地面的扬尘污染防治工作；完善环境自动监控系统，加强环境质量监测网络建设，在市区两个环境空气自动监测站开展PM2.5和臭氧监测。

篇7

   为适应我国矿山经济发展和矿山环境整治工作的需要，经国土资源部和民政部批准，中国矿业联合会矿山环境保护与治理工作委员会于XX年4月正式成立。近一年来，在部地质环境司的直接领导下，工作委员会秘书处遵照工作委员会章程要求，联合全国矿山环境保护与治理工作的单位和部门开展了多项活动，本着为矿山企业服务,为矿山地质环境保护事业服务,为政府决策服务的宗旨，开展了多项工作。现将XX年工作总结及XX年工作计划报告如下

   一、XX年工作总结

   一年来，工作委员会秘书处开展了如下主要工作：

   1.成功召开矿山环境保护与治理工作委员会成立大会

   XX年11月，国土资源部、民政部批准成立中矿联矿山环境保护与治理工作委员会。接到民政部的通知后，筹备组的同志进入紧张的成立大会准备工作。主要完成了起草会议文件、落实理事会人选、设计、制作工作委员会会徽等会议筹备工作。XX年2月，姜建军理事长决定在4月份举办的"全国地质环境处长工作会议"期间，召开矿山环境保护与治理工作委员会成立大会。

   根据原定计划，成立大会于XX年4月28日召开。众所周知，当时正值全国抗击"非典"的紧张时期，广州、北京等地区尤为严重，进京开会要冒极大的风险。在这种形势下，在姜建军司长和环境司的指导和帮助下，顺利召开了成立大会暨一届一次理事会。

   2.组织编辑《矿山环境管理实用指南》

   编辑《矿山环境管理实用指南》是在工作委员会筹建过程中已开始启动的一项工作，这是我国第一部关于矿山环境管理的工具书。该书针对矿产资源开发利用过程中产生的矿山环境问题，结合我国矿山实际，从宏观管理到具体实践操作，较全面系统地阐述了我国矿山环境管理工作应遵循的原则、法规和制度，以及环境治理工作的内容、技术原理、方法和措施。

   该书编辑过程中，正值我国全面抗击"非典"时期，而此时也正是该"指南"一书处于紧张编稿和校对阶段。为了不影响工作进度，秘书处的同志克服重重困难，坚持工作。由于是"非典"期间，许多参与编写的专家不能或不便离开所住社区，其所在单位不能自由出入，秘书处同志便冒着危险在约定的公共汽车站或社区单位的大门外接收和传递稿件。对外地作者，便通过电话或电传方式开展工作。在多方面的共同努力下，顺利完成了该书的编辑、修改和一、二、三稿的校对工作。现该书稿将送交印刷厂，并即将出版发行。

   3.成功举办了我国"首届矿山环境保护学术研讨会"

   为贯彻落实中央人口资源环境座谈会精神和"在保护中开发，在开发中保护"的方针，XX年10月，由部地质环境司主办、工作委员会与陕西省国土资源厅和西安地矿所具体承办，在西安成功举办了我国"首届矿山环境保护学术研讨会"。会议旨在为政府部门、矿山企业和地调科研单位的专家、学者提供一个矿山环境保护学术交流的平台。

   会议原定规模为100人，但实际参会人数达到160人。会议收到论文近百篇，?h及内容包括"矿山环境问题及其治理政策"、"矿山环境调查与治理研究"、"矿山水资源保护与土地复垦"、"矿山环境保护法规与政策研究"等许多方面。

   通过这次学术研讨会，进一步加强了基层管理部门、矿山企事业单位对矿产资源与矿山环境双重保护原则的认识，明确了矿产资源开发中必须有效保护环境的工作方向与任务。此次会议揭开了我国矿山环境保护与治理工作新的一页，在国家政府管理部门和矿山企业中引起了很大反响。

   4.顺利完成了《绿色矿山》大型电视系列专题片的拍摄与制作工作

   为反映我国矿山企业在保护资源合理开发和环境保护治理方面的典型事例，宣传各级国土资源管理部门和矿山企业多年来在矿产资源管理、开发利用和矿山环境治理与保护等方面所取得的成果，使得矿山企业进一步认识我国政府在矿产资源开发和地质环境管理中所倡导的方向，以及提高全民资源与环境的双重保护意识，推动我国矿产资源综合开发利用与矿山环境保护工作的发展，国土资源部决定与中央电视合拍摄《绿色矿山》（现更名为"XX资源环境记忆"）大型电视系列专题片。

   工作委员会秘书处具体承担该片的组织、筹备、协助拍摄等工作。工作前期，我们组织专家讨论、选题，进行情况调查、材料收集、典型筛选、资料整理，并经多易其稿，最终编写出了67集的初稿供中央电视台参考。在此基础上，最后又与中央电视台一起拟定了一个20集拍摄方案。接着，于XX年9至11月份分别带领6个摄制组奔赴21省（区），采访近百家矿山管理部门、科研单位和矿山企业，进行了大量的实地外景拍摄。在后期制作过程中，我们又对中央电视台开始拟定的21集及最终确定的18集脚本进行了认真的讨论研究，提出了修改意见和建议。?K协助电视络专家、领导进行采访。该片按计划顺利完成制作，已于XX年3月"两会"期间播出。工作委员会秘书处同志对这项工作积极、认真、务实的作风，受到部有关司局和矿山企业的好评。共2页,当前第1页1

   5.完成"德兴铜矿矿山尾矿与环境遥感调查技术研究"项目

   由部科技司下达的"德兴铜矿矿山尾矿与环境遥感调查技术研究"项目，其目的是掌握遥感技术在矿山尾矿与环境调查中作用及应用研究。XX年2月，由部科技司主持成果评审会，该项目受到好评。科技司领导指示，在此基础上，进一步扩大试点和应用领域的研究。该项目是由工作委员会（部尾矿办）提出并作为项目协调单位。

   科技司对该项目的评价是，"这个项目的完成,无论在研究人员的素质、还是其成果的先进性、可行性和应用前景等方面，都是一个很好的典型"。

   XX年过去了。一年来，在工作委员会理事长、部地质环境司姜建军司长，以及监测处陈小宁、刘建军等领导的帮助和支持下，我们做了一些工作，也取得了一定成绩。但由于工作委员会刚刚成立，机构尚不健全，秘书处人员紧张，加之又忙于一些既定的工作和具体事务，使秘书处自身建设工作起色不大，从而影响了更多工作的开展，需要在新的一年里尽快加以改进。

   二、XX年工作计划

   在新的一年里，工作委员会秘书处初步计划开展如下工作：

   1、加强秘书处的自身建设与业务工作正常化

   秘书处现机构、制度尚不健全，需进行增调，建立健全相关的管理制度。如制定工作人员职责、纪律和财务管理制度；工作委员会会员管理办法；工作汇报制度等，使工作委员会真正成为连接政府部门与矿

山企事业单位的桥梁、纽带。

   2、当前进行的几项工作

   （1）创办工作委员会会刊。申请办理正式出版物刊号，组建会刊编委会、编辑部，联系并确定会刊协办单位，争取会刊尽早编辑、出版与发行。

   （2）逐步完善"中国尾矿"、"绿色矿山"网站的经营管理工作，扩充内容，扩大影响，有效地提供相关的信息、中介服务。

   （3）搞好《矿山环境管理实用指南》一书的印刷、征订和发行工作。根据司里要求，《指南》为单色印刷，共计5000册，定价85元（含邮资）预计4月中旬出厂。

   （4）举办"全国矿山环境治理工作研讨会暨工作委员会一届二次理事会"。

   应矿山企业的要求，为作好矿山环境保护与治理工作，委员会建议近期召开一次研讨会。主要内容为宣传学习国家相关政策、规定，明确项目申报程序、介绍新方法、技术。参加的对象为矿山企业和规划、研究部门和单位。同时，召开XX年度理事会。

   3、开展国际间学术交流与国内培训

   根据中央人口资源环境工作座谈会精神，合理开发、综合利用矿产资源，有效保护矿山生态环境，是牢固树立和认真落实科学（以人为本，全面、协调、可持续）发展观的具体行动。在矿山生态环境保护与重建等方面，国外矿业发达国家有很多好的成熟的经验值得我们学习。矿山环保工作委员会与法国、澳大利亚、加拿大等国家从事矿山环境管理、治理的单位初步建立了合作关系。为充分发挥中介组织的作用，联络相关单位组织矿业单位开展"矿山生态环境管理""矿山环境保护与重建"等学术交流与相关的出国考察活动。

   4、申请研究与开发项目，争取资金支持

   利用工作委员会自身优势，积极申请和开展各种合作研究与开发项目，如：

   （1）联合地质科学院、部遥感中心、地质大学、吉林大学等科研单位，在已经完成的"德兴铜矿尾矿环境遥感技术调查研究"课题基础上，开展"矿山资源开发与地质环境保护"软件的设计与合作开发；

   （2）做好"矿山环境治理投资机制探讨"的调研、试点工作；

   （3）与法国、希腊地调局联合向欧盟申请"中国矿山固体废料管理"项目。

   （4）继续做好《矿山地质环境评估体系研究》项目的基础工作

   几年来，委员会的主要工作人员，在环境司的领导下，开展了矿山环境保护与治理的理论研究工作，取得一些成果，也由此进一步了解矿山环保的实际情况。《矿山地质环境评估体系研究》项目是摆在政府和矿山企业面前迫切需要解决的问题。我们已经有美国、德国、日本、澳大利亚、台湾地区等国家和地区关于矿山环境管理与评估资料。在此基础上，进一步明确矿山地质环境及其评估体系的概念、范畴（内涵与外延）、方法、程序、资质；建立评估体系模型,为我部开展这项工作做好基础工作。

   5、积极开展各类咨询服务

   认真贯彻工作委员会宗旨，积极开展为政府部门如部地质环境司、开发司、耕地司、部机关服务，为矿山企业和会员单位服务，为矿山地质环境保护事业发展服务的多种技术业务咨询服务。如：

   （1）首钢矿业公司、甘肃厂坝铅锌矿尾矿的回收利用与库区生态重建；

   （2）山东新汶矿业集团、北京宾隆矿业新技术公司的矿产资源勘查与开发项目；

   （3）为矿山企业或采矿人代办采矿证等。

   新的一年里，我们有决心和信心认真完成各项既定任务，以及上级领导交给的各项工作，使工作委员会工作再上一个新的台阶。

   矿山环境保护与治理工作委员会秘书处

   二OO四年三月八日

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关键词：西部地区环境污染纠纷行政处理制度

近年来，我国西部环境污染问题引起的量呈增长趋势，这显示出公众对生态环境的要求提高；同时，对于大量环境纠纷，公众除、上访之外，缺乏更有效的救济途径。本文旨在以甘肃省徽县血铅污染事件（以下简称徽县血铅事件）的处理过程为研究对象，对我国西部地区环境污染纠纷的行政处理制度予以评析、探讨，为西部生态立法提供思路。

我国环境污染纠纷的处理方法

本文所指环境污染纠纷是平等的民事主体之间关于环境污染的赔偿责任和赔偿金额而产生的纠纷。

（一）我国目前解决环境污染纠纷的方法

协商。这是由纠纷双方针对已经发生的环境污染，自行协商，通过达成和解协议，解决纠纷。因为许多污染者不愿主动承担环境污染的责任，实践中纠纷双方很难达成和解协议。

调解。根据调解人的不同，分为民间调解和行政调解。行政调解是由环境行政机关主持，对环境污染纠纷双方进行调解，以促成纠纷双方在自愿的原则下达成协议，解决纠纷的活动。与之相对应，是民间调解。我国目前主要由人民调解委员会作为民间调解人，也可由较权威的民间调解人居间调解，促成纠纷解决。当事人未达成协议或达成协议后又反悔的，任何一方都可以请求环境行政部门处理，也可以向法院。

行政处理。环境污染纠纷的行政处理是指环境行政机关对社会成员（民事主体）之间发生的由于环境污染产生的纠纷进行处理的制度。“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的可以向人民法院提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。因而，我国环境污染纠纷的行政处理，性质上属于行政调解，其处理决定不具有强制执行的效力。

仲裁。仲裁是指环境污染纠纷的双方自愿达成协议，将纠纷提交仲裁机构进行裁决，解决纠纷。我国现行环境立法，缺乏关于环境污染纠纷仲裁的特别规定。实践中通过仲裁解决环境纠纷的情况较少。

民事诉讼。即环境污染受害者依法向司法机关，请求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、赔偿损失。实践中，环境污染纠纷的诉讼解决方法耗时长、取证难、费用高；由于现行法律对于环境污染纠纷的资格、因果关系的确定、污染损害赔偿等问题都欠缺明确具体的规定，从而阻碍了污染受害者寻求司法诉讼的救济途径。

（二）环境污染纠纷行政处理制度的优势

环境污染纠纷的复杂性、多样性和损害性决定了解决环境污染纠纷的方法应当灵活、及时、专业。实践中环境污染受害者选择行政处理方式寻求救济，与其他解决方法相比，行政处理环境污染纠纷的优势在于：

专业性。环境污染纠纷涉及很强的技术性，因而对于污染损害的证明要求较强的专业性。环境污染事故一旦发生，环保部门负有监管和保护环境的法定职责，而且环保部门设有环境监测机构，这有助于及时、准确地确定污染责任。

及时性。环境污染发生后，环保部门负有及时有效地调查处理污染事故的法定职责，这有利于纠纷双方在最短时间内澄清事实，明确责任；同时，鉴于环保部门对排污企业享有监管的权力，因而，排污企业对于环保部门的处理意见愿意采纳并及时执行。这些因素都有助于环境污染纠纷的及时解决。

成本低。救济费用的高低直接决定当事人对于救济方式的选择。由环保行政部门对环境污染纠纷进行处理，是环保部门在执行法定职责的过程所进行的。因而，相对于诉讼和仲裁，行政处理方法成本低廉，且效率较高。而国家也在环境污染纠纷的行政处理过程中实现了诉讼资源的节约。

完善西部环境保护行政处理制度的法律问题思考

作为一种权利救济制度，其内部的具体救济规范的安排应当统

一、协调，并且有相关的制度予以支持，才能实现对于缺损权利的有效救济，进而最大可能地实现法律的公平、正义、效率等价值。环境污染纠纷行政处理制度至少应具有以下功能：及时、迅速地解决纠纷，救济缺损权利；损害赔偿制度的安排应当有利于提高污染削减的效果；能够促进和加强环境行政管理，即发挥环境污染纠纷行政处理制度与环境行政管理的协同效应。

在环境污染纠纷行政处理领域，日、美等西方发达国家的理论和实践都较成熟，我国应当呼应当前社会实践对于行政处理制度的迫切需要，完善环境污染纠纷行政处理的相关立法。

（一）行政处理机构的设置

独立且中立的环境污染纠纷处理机构是公正、有效地解决纠纷的前提。因而，首先应当设立在财政和人事上都能保持独立性的纠纷行政处理机构，以保证有效、及时地处理环境污染纠纷。具体到西部地区，立法中则应当关注到跨行政区域环境污染纠纷的行政处理机构的设置。

（二）完善行政处理程序

考察我国《环境保护法》和各环境污染单行法，对于环境污染纠纷的行政处理仅仅作了原则性的规定。不仅起不到解决纷争的作用，而且会使环境行政部门由于缺乏具体的法律规定，而产生权责不清、权力滥用、等违法行政行为，从而起不到程序法应有的法律作用。环境污染纠纷的行政处理制度应当对于行政处理程序作出科学合理的安排。

1.环境污染纠纷的投诉制度。日本《公害纠纷处理法》中最有成效、最受关注的制度就是公害纠纷的投诉制度。该法规定都道府县及市区町村的公害课设置公害意见调解员。其职责，作为公害意见投诉和咨询的窗口，根据市民的意见，提供给当事人有关公害的知识和信息；调解员本人就公害的实情进行调查，给当事人和有关人员出主意，进行中介调解和指导等工作。同时，把有关公害意见的信息迅速准确地向有关部门报告，协调和促进问题的解决。

污染纠纷行政处理制度应当设立一个促进公众与环境行政部门之间的信息窗口：污染纠纷投诉机构。同时，该机构人员的配备应当是具备相当完善的环境法和环境科学的知识，并且行政能力较强，以切实保障环境污染受害者投诉有效。

2.污染纠纷的处理办法。一个富有活力的救济制度应包含一种合理、节俭利用救济资源的机制，以保证所利用的救济方式与特定救济需要相符合；同时一个富有活力的救济制度中所包含的权利救济方式也必须能满足不同缺损权利的救济需要，并且相关主体有权选择自己认为最“合算”的救济方式（即各类救济方式之间有替代性）。

我国现行法律关于环境行政部门的污染纠纷处理方法并没有具体的规定；而且行政部门对于环境污染纠纷的处理实质上属于行政调解，不具有法律强制力，从而使救济结果处于不确定状态。在徽县血铅事件中，当受害者寻求行政部门的救济时，污染事件已呈严重化状态，对于此类严重的、影响恶劣的企业违规排污行为，作为执法部门应当依法主动、强制进行调解，以充分发挥纠纷的行政处理方法的优势。据此，完善西部地区污染纠纷的行政处理办法，应当明确规定多种行政处理方法，以供不同的权利缺损者选择；比如，斡旋、调解、裁定等；应当赋予行政调解以法律强制力，使救济结果确定，给当事人提供一个合理的预期；应当规定行政处理部门对于特定情形（比如严重违法排污事件、社会影响广泛的污染事件等）的强制调解职能。

（三）建立环境污染损害赔偿制度

1.一种救济制度如果得不到执行，其有效性是令人质疑的。权利人寻求救济的最终目的就是使缺损的权利获得补救。合理有效的环境污染损害赔偿机制，应当至少对以下重要内容作出设计安排：

环境污染损害赔偿的归责原则。目前，各国的立法和理论界都确立了环境污染损害赔偿的无过错责任原则：不论环境污染者主观上有无过错，即无论是环境不当行为还是法律所不禁止的环境行为，只要其污染行为对他人客观上造成了财产损害或人身损害，就应当承担民事赔偿责任。

受害人群的确定。对于受害人群众多的环境污染事件，比如大气污染和水质污染事件等，首先应当规定确定受害人群的方法，即确定谁有权获得损害赔偿。比如日本的公健制度中关于公害患者的认定，就规定了认定条件的三要素和认定有效期限（根据指定疾病的种类分为2年和3年）。

赔偿范围的确定。即确定赔偿金额。合理确定损害赔偿范围有利于有效救济受害者，同时制裁排污企业，抑制排污行为。依我国现行立法及司法实践，环境损害赔偿范围包括：直接损失、间接损失以及可能造成的受害人精神损害。

赔偿金额的来源。环境污染纠纷产生的巨额赔偿金是污染纠纷案执行困难的根本原因。实践中，我国许多企业经济效益并不好，巨额的环境损害赔偿金令企业无力负担，严重者导致企业破产，社会失业人口增多，引起社会不稳定。

2.借鉴各发达国家在理论和立法上较成熟的经验以及我国部分地区的试点性实践，都可以为我国的相关立法提供经验。

适用污染者负担的原则。即污染环境造成的损害及治理污染的费用应当由排污者承担。该原则能够通过经济手段，实现环境污染的外部费用（即环境污染损害及治理污染的费用）内部化，以实现污染削减。各国立法实践证明了该原则的可行性和有效性。

建立污染损害赔偿基金。一般地，排污企业不愿意主动承担污染赔偿责任；同时，突发的、严重的污染损害所产生的巨额赔偿金往往令排污企业难以维系正常的生产经营，企业衰落、破产带来的众多失业人口可能引起社会不稳定。鉴于此，美、日、欧等发达国家建立污染损害赔偿基金，即通过对污染企业征收有关税、费（如排污费/税、自然资源开发费/税、生态补偿费/税、石油税等），构成污染损害赔偿基金。我国可以充分考虑各地的经济和环境条件，通过征收各种环境税/费来建立各地的污染损害赔偿基金，以分摊企业的部分污染损害赔偿金额。

环境污染损害责任的社会化。建立环境污染损害责任保险制度，使环境污染损害的责任社会化，被各发达国家普遍采纳并成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。发达国家的环境污染责任保险制度分为强制环境责任保险和自愿环境责任保险。在保险责任的适用范围方面，承保的风险范围经历了由小到大的演变过程。

我国已经进入环境风险的高发期，部分地区曾通过试点推进自愿性环境污染赔偿责任保险制度，但许多试点因无企业投保而处于停顿状态。鉴于我国一些企业经营效益不良以及其为利润所驱，不愿承担污染损害风险的现实情况，我国应当通过立法，结合自愿与强制保险的方式建立我国环境污染赔偿责任的保险制度。

参考文献：

1.周林彬著.法律经济学论纲.北京大学出版社，1998

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第一条为加强环境统计管理，保障环境统计资料的准确性和及时性，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国统计法》（以下简称《统计法》）及其实施细则的有关规定，制定本办法。

第二条环境统计的任务是对环境状况和环境保护工作情况进行统计调查、统计分析，提供统计信息和咨询，实行统计监督。

环境统计的内容包括环境质量、环境污染及其防治、生态保护、核与辐射安全、环境管理及其他有关环境保护事项。

环境统计的类型有：普查和专项调查；定期调查和不定期调查。定期调查包括统计年报、半年报、季报和月报等。

第三条环境统计工作实行统一管理、分级负责。

国务院环境保护行政主管部门在国务院统计行政主管部门的业务指导下，对全国环境统计工作实行统一管理，制定环境统计的规章制度、标准规范、工作计划，组织开展环境统计科学研究，部署指导全国环境统计工作，汇总、管理和全国环境统计资料。

县级以上地方环境保护行政主管部门在上级环境保护行政主管部门和同级统计行政主管部门的指导下，负责本辖区的环境统计工作。

第四条各级环境保护行政主管部门应当加强环境统计能力建设，将环境统计信息建设列入发展计划，建立健全环境统计信息系统，有计划地用现代信息技术装备本部门及其管辖系统的统计机构，提高环境统计信息处理能力，满足辖区内环境统计信息需求。

第五条各级环境保护行政主管部门应当根据国家环境统计任务和本地区、本部门的环境管理需要，在下列方面加强对环境统计工作的领导和监督：

（一）将环境统计事业发展纳入环境保护工作计划，并组织实施；

（二）建立、健全环境统计机构；

（三）安排并保障环境统计业务经费；

（四）按时完成上级环境保护行政主管部门依照法规、规章规定布置的统计任务，采取措施保障统计数据的准确性和及时性，不得随意删改统计数据；

（五）开展环境统计科学研究，改进和完善环境统计制度和方法；

（六）建立环境统计工作奖惩制度。

第六条环境统计范围内的机关、团体、企业事业单位和个体工商户，必须依照有关法律、法规和本办法的规定，如实提供环境统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。

第二章环境统计机构和人员

第七条国务院环境保护行政主管部门设置专门的统计机构，归口管理环境统计工作。国务院环境保护行政主管部门有关司（办、局），负责本司（办、局）业务范围内的专业统计工作。

县级以上地方环境保护行政主管部门应当确定承担环境统计职能的机构，设定岗位，配备人员，负责归口管理环境统计工作。

第八条各级环境保护行政主管部门的统计机构（以下简称环境统计机构）的职责是：

（一）制定环境统计工作规章制度和工作计划，并组织实施；

（二）建立健全环境统计指标体系，归口管理环境统计调查项目；

（三）开展环境统计分析和预测；

（四）实行环境统计质量控制和监督，采取措施保障统计资料的准确性和及时性；

（五）收集、汇总和核实环境统计资料，建立和管理环境统计数据库，提供对外公布的环境统计信息；

（六）按照规定向同级统计行政主管部门和上级环境保护行政主管部门报送环境统计资料；

（七）指导下级环境保护行政主管部门和调查对象的环境统计工作；组织环境统计人员的业务培训；

（八）开展环境统计科研和国内外环境统计业务的交流与合作；

（九）负责环境统计的保密工作。

第九条各级环境保护行政主管部门的相关职能机构负责其业务范围内的统计工作，其职责是：

（一）编制业务范围内的环境统计调查方案，提交同级环境统计机构审核，并按规定经批准后组织实施；

（二）收集、汇总、审核其业务范围内的环境统计数据，并按照调查方案的要求，上报上级环境保护行政主管部门对口的相关职能机构，同时抄报给同级环境统计机构；

（三）开展环境统计分析，对本部门业务工作提出建议。

第十条环境统计范围内的机关、团体、企业事业单位应当指定专人负责环境统计工作。

环境统计范围内的机关、团体、企业事业单位和个体工商户的环境统计职责是：

(一)完善环境计量、监测制度，建立健全生产活动及其环境保护设施运行的原始记录、统计台账和核算制度；

(二)按照规定，报送和提供环境统计资料，管理本单位的环境统计调查表和基本环境统计资料。

第十一条环境统计机构和统计人员在环境统计工作中依法独立行使以下职权，任何单位和个人不得干扰或者阻挠：

（一）统计调查权：调查、搜集有关资料，召开有关调查会议，要求有关单位和人员提供环境统计资料，检查与环境统计资料有关的各种原始记录，要求更正不实的环境统计数据；

（二）统计报告权：调查人员必须将环境统计调查所得资料和情况进行整理、分析，及时、如实地向上级机关和统计部门提供环境统计资料；

（三）统计监督权：根据环境统计调查和统计分析，对环境统计工作进行监督，指出存在的问题，提出改进的建议。

第十二条各级环境保护行政主管部门和企业事业单位的环境统计人员应当保持相对稳定。

变动环境统计人员的，应当及时向上级环境保护行政主管部门和同级统计行政主管部门报告，并做好环境统计资料的交接工作。

第三章环境统计调查制度

第十三条各级环境保护行政主管部门设定环境统计调查项目,必须事先制定环境统计调查方案。

环境统计调查方案应当包括项目名称、调查机关、调查目的、调查范围、调查对象、调查方式、调查时间、调查的主要内容，供调查对象填报用的统计调查表及说明、供整理上报用的综合表及说明和统计调查所需人员及经费来源。

环境统计调查方案的内容可以定期调整。

第十四条环境统计调查方案应当按照规定程序经审查批准后实施。

统计调查对象属于本部门管辖系统内的，应当经本级环境统计机构审核后，由本级环境保护行政主管部门负责人审批，报同级统计行政主管部门备案。

统计调查对象超出本部门管辖系统的，应当由本级环境统计机构审核后，经本级环境保护行政主管部门负责人同意，报同级统计行政主管部门审批，其中重要的，报国务院或者本级地方人民政府审批。

第十五条编制环境统计调查方案应当遵循以下原则：

（一）凡可从已有资料或利用现有资料整理加工得到所需资料的，不得重复调查；

（二）抽样调查、重点调查或者行政记录可以满足需要的，不得制发全面统计调查表；一次性统计调查可以满足需要的，不得进行经常性统计调查；年度统计调查可以满足需要的，不得按季度统计调查；季度统计调查可以满足需要的，不得按月统计调查；月以下的进度统计调查必须从严控制；

（三）编制新的环境统计调查方案，必须事先试点或者充分征求有关地方环境保护行政主管部门、其他有关部门和基层单位的意见，进行可行性论证；

（四）统计调查需要的人员和经费应当有保证；

（五）地方环境统计调查方案，其指标解释、计算方法、完成期限及其他有关内容，不得与国家环境统计调查方案相抵触。

第十六条按照规定程序批准的环境统计调查表，必须在右上角标明统一编号、制表机关、批准或者备案机关、批准或者备案文号及有效期限。

未标明前款所列内容或者超过有效期限的环境统计调查表属无效报表，被调查单位和个人有权拒绝填报。

第十七条环境统计调查表中的指标必须有确定的涵义、数据采集来源和计算方法。

国务院环境保护行政主管部门制定全国性环境统计调查表，并对其指标的涵义、数据采集来源、计算方法和汇总程序等作出统一规定。

县级以上地方环境保护行政主管部门可以根据地方环境管理需要，补充制定地方性环境统计调查表，并对其指标的涵义、数据采集来源和计算方法等作出规定。

第十八条各级环境保护行政主管部门必须按照批准的环境统计调查方案开展环境统计调查。

环境统计调查中所采取的统计标准和计量单位、统计编码及标准必须符合国家有关标准。未经批准机关同意，任何单位及个人不得擅自修改、变动。

第十九条在环境统计调查中，污染物排放量数据应当按照自动监控、监督性监测、物料衡算、排污系数以及其他方法综合比对获取。

第二十条各级环境保护行政主管部门应当建立健全环境统计数据质量控制制度，加强对重要环境统计数据的逐级审核和评估。

县级以上地方环境保护行政主管部门应当采取现场核查、资料核查以及其他有效方式，对企业环境统计数据进行审查和核实。

第二十一条国家建立环境统计的周期普查和定期抽样调查制度。

国务院环境保护行政主管部门定期组织开展全国污染源普查，并在普查基础上适时校正污染物排放统计数据；周期普查外的其他年份，组织开展环境统计定期抽样调查，并根据环境管理需要，适时开展专项调查。

第四章环境统计资料的管理和公布

第二十二条各部门、各单位提供环境统计资料，必须经本部门、本单位负责人审核、签署或者盖章。

第二十三条环境统计资料是制定环境保护政策、规划、计划，考核环境保护工作的基本依据。

各级环境保护行政主管部门制定环境保护政策、年度计划和中长期规划，开展各类环境保护考核，需要使用环境统计资料的,应当以环境统计机构或者统计负责人签署或者盖章的统计资料为准。

各级环境保护行政主管部门的相关职能机构使用环境统计资料进行各项环境管理考核评比，其结果需经同级环境统计机构会签。

第二十四条各级环境保护行政主管部门的相关职能机构应当在规定的日期内，将其组织实施的其业务范围内的统计调查所获得的调查结果（含调查汇总资料及数据），报送环境统计机构。

前款所述的环境统计调查结果应当纳入环境统计年报或者其他形式的环境统计资料，统一。

第二十五条各级环境保护行政主管部门应当建立健全环境统计资料定期公布制度，依法定期公布本辖区的环境统计资料，并向同级人民政府统计行政主管部门提供环境统计资料。

第二十六条环境统计机构应当做好统计信息咨询服务工作。

提供《统计法》和环境统计报表制度规定外的环境统计信息咨询、查询，可以实行有偿服务。

第二十七条各级环境保护行政主管部门必须执行国家有关统计资料保密管理的规定，加强对环境统计资料的保密管理。

第二十八条各级环境保护行政主管部门和各企业事业单位必须建立环境统计资料档案。环境统计资料档案的保管、调用和移交，应当遵守国家有关档案管理的规定。

第五章奖励与惩罚

第二十九条各级环境保护行政主管部门对有下列表现之一的环境统计机构或者个人，应当给予表彰或者奖励：

（一）在改革和完善环境统计制度、统计调查方法等方面，有重要贡献的；

（二）在完成规定的环境统计调查任务，保障环境统计资料准确性、及时性方面，做出显著成绩的；

（三）在进行环境统计分析、预测和监督方面取得突出成绩的；

（四）在环境统计方面，运用和推广现代信息技术有显著效果的；

（五）在环境统计科学研究方面有所创新、做出重要贡献的；

（六）忠于职守，执行统计法律、法规和本办法表现突出的。

第三十条国务院环境保护行政主管部门每年对全国环境统计工作进行评比和表扬，每5年对全国环境统计工作进行专项表彰。

第三十一条违反本办法的规定，有下列行为之一的，由有关部门责令改正，并依照有关法律、法规的规定给予处分或者行政处罚：

（一）未经批准，擅自制发环境统计调查表的；

（二）虚报、瞒报、拒报、屡次迟报或者伪造、篡改环境统计资料的；

（三）妨碍环境统计人员执行环境统计公务的；

（四）环境统计人员、的；

（五）未按规定保守国家或者被调查者的秘密的；

（六）有其他违反法律、法规关于统计规定的行为的。

有前款所列行为之一，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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第二条福建省环境保护行政主管部门对全省废物进口实施统一监督管理。县以上人民政府环境保护行政主管部门依照本规定对本辖区内进口废物实施监督管理，并有权对管辖范围内从事进口废物经营活动的单位进行现场检查。

第三条省对外经济贸易主管部门、海关、进出口商品检验部门和工商行政管理部门在各自的职责范围内，对进口废物及其经营活动实施监督管理。

第四条禁止进口境外废物在省内倾倒、堆放、处置。列入《国家限制进口的可用作原料的废物目录》（附件一）的废物确有必要进口的，必须按本规定执行。

未列入《国家限制进口可用作原料的废物目录》的废物，禁止进口。

第五条废物进口单位和废物利用单位必须是依法成立的企业法人。废物利用单位具有利用进口废物的能力和相应的污染防治设施，排放污染物必须达到国家和省规定的污染物排放标准。

第六条从事附件一所列第七类废物加工利用的单位必须是经国家环境保护局核定的废物定点加工利用单位。被国家环保局批准的定点加工利用单位，每年考核审定一次。

第七条申请进口废物的单位或者利用废物的单位，必须提交如下申请材料一式三份：

（一）《进口废物申请书》（附件二）；

（二）《进口废物环境风险报告表》。

第八条申请进口废物，废物进口单位或者废物利用单位必须认真填写《进口废物申请书》，经废物利用单位所在地市级环境保护行政主管部门初审和省环境保护行政主管部门复审同意后，报国家环境保护局审批。

第九条申请进口附件一所列废物的单位或者废物利用单位，必须对拟进口作原料利用的废物及其贮存、运输和利用过程中的环境风险进行评价，委托编制《进口废物环境风险报告表》，经福建省废物进口评审委员会组织评审或省废物进口评审委员会办公室审查通过后，并连同《进口废物申请书》报国家环境保护行政主管部门审查。

第十条进口废物环境风险评价的技术要求和审查程序必须符合国家环境保护局环控固《关于颁发进口废物环境风险评价技术要求（暂行）和程序的通知》要求。

承担进口废物环境风险评价的单位，必须取得国家环境保护局核发的《进口废物环境风险评价资格证书》，风险评价费用由申请废物进口单位或废物利用单位承担。

第十一条受理进口废物申请的市级环境保护行政主管部门和省环境保护行政主管部门应当分别在收到进口废物申请材料之日起的十个工作日内，签署审查意见，并通知申请人。

第十二条对批准的进口废物申请，由国家环境保护局签发《进口废物批准证书》。《进口废物批准证书》不得倒卖和转让。

第十三条废物进口单位和废物利用单位必须在每批废物进口后五日内将进口废物种类和数量向省环境保护行政主管部门和废物利用单位所在地市级环境保护行政主管部门申报登记（附件三）。每季度必须就进口的废物填写《废物进口报告单位》（附件四），报省环境保护行政主管部门和废物利用单位所在地市级环境保护行政主管部门。

废物进口、利用单位必须按照《进口废物环境风险报告表》中所提的措施对策要求，防治进口废物污染环境。

第十四条进口废物运抵我省口岸后，废物进口单位应持《进口废物批准证书》第一联和报关单等有关单据先向海关申报，然后持《进口废物批准证书》和其他必要单证向口岸商检机构报验。

第十五条任何企业不得进行废物的转口贸易。企业以加工贸易方式进口废物，应持国家环境保护局签发的《进口废物批准证书》向海关办理加工贸易合同的登记备案手续。

未取得《进口废物批准证书》的进口废物一律不得存入保税仓库。

第十六条建设利用进口废物作原料的加工生产项目，建设单位必须进行风险评价，委托编制《进口废物环境风险报告书》，经建设项目所在地市级和省环境保护行政主管部门签署意见后，报国家环境保护局审查。经审查同意后建设单位应按国家和省有关建设项目环境保护管理的规定，办理环境影响报告书（表）审批手续。污染环境防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

第十七条违反本规定第十三条第一款的，由省环境保护行政主管部门或所在地市级环境保护行政主管部门依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十九条规定处一万元以下的罚款。

第十八条违反本规定将境外废物进境倾倒、堆放、处置，或者未经国家环境保护局批准，擅自进口废物用作原料的，按《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十六条处罚。

以原料利用为名，进口不能用作原料的废物的，依照前款规定处罚。

第十九条对已经非法入境的固体废物，按《中华人民共和国固体废物污染防治法》第六十八条执行。