生态环境治理体系范文

导语：如何才能写好一篇生态环境治理体系，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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城镇化进程中产生的生态环境问题主要是土地资源的浪费，水资源、空气资源的污染两大类问题。

（一）土地资源的浪费问题

土地资源的利用问题一直是城镇化发展的关键问题，许多地区对城镇化发展的实质与内涵的理解存在着误解和偏差。单纯的以建筑设施的数量作为衡量地区城镇化发展水平的唯一标志，大肆的进行土地开采和建筑建设，没有对土地资源的利用进行合理规划，造成严重的土地资源浪费。同时一些地区当局没有制定提出切实可行的城镇化建设方案，使得土地建设的布局，土地的利用结构相当的不合理，大量土地的利用率低下。

（二）水资源、空气资源的污染问题

城镇化发展使得大量的人口集聚。过度集中的人口对水资源、土地资源等的要求巨大，大量人口的生产生活垃圾远超过了自然对其的消耗分解能力，而无法得到正常的分解。无法分解的垃圾对生态系统始终存在着巨大的威胁，而如今排污系统和排污技术的落后使得工业生产的废水废气、人们生产生活造成的废水，大量交通工具产生的废气等问题使得水资源、空气资源的污染进一步加剧。

二、城镇化进程中生态环境治理存在的问题

（一）法律法规不健全，欠缺执法力度

目前，我国还需在环境保护和生态维护方面加强法律建设的力度。只有健全完善的环境法律、法规，才能为我国的城镇化建设提供正确的引导，否则环境法律的漏洞就会给破坏生态的任何行为以可乘之机，必须健全环境的法律、法规。在此前提下，才能有法可依，违法必究。国家在对环保问题时，不仅要针对重点的环保区域，还考虑到一些相对较小的、现在还没有引起人们太多注意的区域，要避免立法界限不明确的问题。

（二）环境管理的力度不足，环境保护体系不完善

国家应该建立一个明确的关于城镇化环境保护和生态维护的体系，避免以往一个环境问题牵扯多个部门，各个部门要么互相推诿，要么互相掣肘，以致于管理效率低下，政府要加大环境管理的投入力度，树立正确的政绩观，不能再单纯的以9FR来衡量本地区城镇化的发展程度，而不加大在环境治理的投入。依法加强对破坏环境的企业和部门的处罚力度。

（三）政府及个人的环境保护意识不足

与西方的国家相比，无论我们的国家还是我国的公民，都欠缺环境保护的重视程度。因为西方的发达国家经历了传统的工业化城镇化的传统模式，亲身经历了“先污染后治理”对生态环境带来的巨大破坏。我国公民目前对生态环境的知识的掌握程度有限，所导致其自身的环境保护意识不足。政府环境保护意识不足则表现在对于城镇化的生态环境管理时，一般还偏重于经济的发展，对于破坏生态，污染环境的企业都还或多或少的存在着纵容，这就在整体上加剧了环境治理的难度。

三、城镇化进程中生态环境问题治理的对策

（一）充分发挥政府在治理生态环境问题中的主导作用

政府在治理城镇化引起的生态环境问题时，要充分发挥其主导作用，重视生态环境保护教育的普及，加大宣传生态环境保护对于城镇化发展和整个人类社会发展所带来的好处，以提高公民的生态环境保护意识。如果公民的环保意识普遍较高，则对于城镇化的整体发展将产生不可估量的作用。如果有较低的环境保护意识的公民占据社会主流，则会直接制约城镇化发展和社会的可持续发展。政府要加强环境的法律法规立法工作，完善环境法律法规体系，以法律为根据，引导有关部门和企业治理生态环境问题。此外，政府还要树立正确的城镇化评价体系，将经济发展和生态环境保护综合起来作为城镇化的评价措施。

（二）加强生态环保治理的执行能力，提高生态环保的管理水平

要贯彻和加强环境保护的执行能力，1）要保证环保资金的投入，为环境保护设备的购进，环保队伍的建设提供有力保障；2）要设立专门的城镇化发展的环境监管机构，能在解决城镇化环保问题中起到引导，保障，监督的作用，要制定关于环境保护的措施，引导企业和个人在城镇化发展中对环境保护的重视程度和保护程度，保障城镇化发展中的环境治理工作正常进行，解决环境治理中出现的问题，对城镇化发展的各环节进行监督，对生态环境污染大的企业做出相应的处罚措施。此外，环境监管机构要通过学习以提高其在城镇化中生态环境治理中的管理水平。

（三）走科学、协调、可持续发展的新型城镇化道路

在对待城镇化发展的问题上，我们要创新思想，摒弃传统观念的束缚，决不能再走“先污染，后治理”的老路；转变观念，事先采取措施避免或尽量减少城镇化对生态的破坏和对环境的污染。因此要坚持走新型城镇化道路，所谓新型城镇化道路，就奔着可持续发展的观念，高效的利用自然资源为城镇化发展服务，从总体上改善生态环境的质量，减少环境的污染；同时城镇化发展要以科学为依托，提高科技水平，大力创造和发展环境保护产业。

四、结语

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关键词：城市交通；生态环境；设计；施工；措施

引言： 城市交通系统由公路交通、轨道交通和航空水运交通组成。交通体系应根据人流、物流、信息流的特点以及流向，科学规划设计，不同的交通运输方式组成便捷、发达的城市交通体系。随着我国国民经济的蓬勃发展，交通建设步伐越来越大。近年来，城市交通建设不断增长，汽车保有量持续增加，交通建设在城市经济综合运输体系中的位置愈来愈重要。伴随着城市交通的高速发展，公路的设计、施工及运营管理过程中污染对周边环境影响等问题也大量凸现出来。如何面对城市交通建设产生的环境问题，按照现阶段我国实际情况，公路建设各阶段对环境的作用与影响，采取何种措施减少或杜绝道路环境污染、恢复路域生态损失。是我们广大交通工作者面临的一项长期而艰巨的任务。

1 城市交通与城市经济、地域、社会生态环境之间的关系

1．1城市交通系统是城市生态环境的重要组成部分。是城市生态运行的大动脉。良好的城市交通系统不仅可以改善和提高城市社会生态环境的质量，同时增强该环境的稳定性和抗风险能力。城市交通系统为城市的生产消费活动提供了保证，承担了物质资源、信息的运转。发达的城市交通提高了运输效率、节省了运输时间、改善了人们的居住条件、提高生活质量；促进旅游、文化艺术交流，保证并提高城市居民的物质生活和精神生活水平。发达的城市交通提高了城市的透明度及开放度，加强了城市内外环境的联系，促使城市生态环境的外延和扩大，城市交通的发展，将促进和拉动相邻地域的交通工具以及能源产地的经济发展，实现共同繁荣、共同发展。发达的城市交通有利于干线沿线房地产及物业开发，促进当地经济、贸易、科技、文化的发展和交流。同时直接、间接地创造了新的就业机会。

1.2城市交通体系质量的好坏对城市及相关地域生态环境带来极大地影响。城市公路交通是城市能源消耗大户；由于城市交通仍以公路汽车运输为主，因此将消耗大量的燃料油（或天然气）。城市轨道交通也将消耗相当数量的电能，随着人民生活水平的提高，将会有越来越多的城市居民购买小汽车，届时，能源消耗量将明显增加。城市交通系统需大量能源，这些能源绝大部分由相关地域生产提供，它们的开采加工过程可能破坏当地的生态环境。而城市机动车尾气也可能经扩散污染邻近地区的大气环境。城市交通是城市大气环境的主要污染源；随着城市公路交通的快速发展，机动车尾气对城市大气环境的污染已成为一个不容忽视的严重社会问题。改用清洁燃料对改善我市大气环境污染指数作用有限。公路扬尘也是公路两侧附近区域大气环境的污染因素之一。城市交通系统是城市声环境的主要污染源；城市交通的快速发展严重的污染着城市的声环境。尤其是交通干道两侧污染更为严重。据调查，有些大城市的交通高峰地带噪声甚至超过80dB。经初步估算，我国有3390万人受公路交通噪声的影响，其中2700万人生活在70 dB以上的高噪声污染之中。城市公路路面的硬表面化加重了城市市区的水土流失；公路的硬表面化虽然防止了土壤的冲刷流失，但却加重了水资源的流失，致使城市地下水得不到充分的补给，造成城市地下水水位下降、城市地面下沉、泉水河流干涸、特色旅游景观遭到破坏。城市自然生态系统受到危害。城市公路交通是城市热污染的主要污染源；由于城市人流、物流、车流的快速增加，城市热污染已呈现日趋加重的形势。不考虑人及其它耗能放热设备，据调查，夏季公路路面温度高达55-65℃。夏季光照辐射强度为14.5 MJ/m2• 公路路面吸放热与机动车放热一起成为热污染、城市热岛效应的主要因素。另外，机动车消耗化石燃料产生了大量的CO2，它的温室效应也加重了市区的热污染。城市公路路面产生的光反射影响安全；城市公路路面产生的光反射对出行人员包括机动车驾驶员造成明显的视觉污染，不仅有害健康，也影响到出行的安全。由于城市经济规模迅速地扩大，城市交通圈内外物资及人员交流迅速增长；若城市交通建设滞后于经济发展，将产生交通拥挤，机动车运行时间延长，城市交通将成为经济发展的瓶颈。将明显制约经济发展。

2改变城市道路设计理念增强城市交通对生态环境保护功能

2．1环境是指人类和生物生存的空间。环境保护是指人类有意识地保护自然资源并使其得到合理的利用，防止自然环境受到污染和破坏；对受到污染和破坏的环境必须做好综合治理，以创造出适合于人类生活、工作的环境。一般情况下，一条公路如果严格按照现行公路工程设计标准及《公路环境保护设计规范》进行设计，按公路工程施工技术规范进行施工，就可以起到对路域自然环境的保护作用，并能够对社会环境进行调整和完善。城市道路各组成部分的环保功能有：路基工程在施工及竣工后，结合城市建筑物与疏导排水，各部分相互协调配套，可使工程稳定坚固，外观顺适优美，能起到防止水土流失的作用。路面工程对路基起保护作用，同时也起着防尘、防水，保护道路沿线环境不被污染的作用。桥梁工程设计与施工中重视对公路路域景观环境的影响，可起到美化环境的作用。排水工程对道路工程的整体性和稳固性有特殊的作用，可以防止路基路面水及水中含有的油污和有害元素。避免道路两边的建筑物及绿化带受到污染。防护工程确保了路基稳定，减少了水土流失，直接起到了环境保护作用。特别是公路绿化，是国土绿化的重要组成部分，不仅可以有效地改善行车环境，还可以起到美化路容，优化环境的作用。该工程与环保的关系最为密切。

2．2城市道路设计，环境问题的产生与环保工作的重点不同，所采取的设计理念必须具有针对性。要考虑城市道路景观美、庄严美、幽雅美、历史美、人文美、生态美。城市交通主干道建设规划具备科学性、前瞻性、超前性、权威性。选线不当会破坏沿线生态环境；防护不当会造成水土流失；道路带状延伸会破坏路域自然风貌，造成环境损失；道路施工造成环境污染；道路通车营运期间，车辆对沿线造成污染。 可行性研究及初步设计阶段：进行项目环境影响评价，为进行环境保护设计和采取环保措施提供依据；初步设计及施工图设计阶段：进行环境保护设计；招投标阶段：在合同书中纳入环境保护条款；施工阶段：进行环境保护设施的施工及监理；竣工和交付使用阶段：进行环境保护设施验收、环境后评价；营运期：进行环保设施维护及处理环境问题投诉。

3施工过程中体现绿色概念，减少环境污染

施工过程也会污染环境，在传统的施工组织审查中，侧重于其施工工艺、质量保证体系、安全保证体系，现在也应将环境保护体系列入控制范围。在施工过程中，控制好污染环境的几个环节，将对环境的不利影响减到最低限。生态环保在土方开挖回填时避开雨季，雨季来临前将开挖回填、弃方的边坡处理完毕。施工取土时采取平行作业，边开挖、边平整、边绿化，计划取土，及时进行景观再造。及时设置排水沟和截水沟。减少噪音当施工路段局住宅区距离小于150m时，为保证居民夜间休息，在规定时间内禁止施工。主动与施工路段附近的学校的单位协商，对施工时间进行调整或采取其它措施，尽量减少施工噪音对教学和工作的干扰。注意机械保养，使机械保持最低声级水平。减少大气污染公路施工堆料场、拌合站设在空旷地区，粉状材料在运输和存放阶段即使遮盖，相距200m的范围内，不应有集中的居民区、学校等。沥青路面施工，沥青混凝土拌合厂设在居民区、学校等敏感点以外的下风处，既方便生产，又符合卫生要求，不采用开敞式、半封闭式沥青加热工艺。减少水污染沥青、油料、化学用品、生活污水、生活垃圾、施工垃圾等采取集中处理，远离水体并防止雨水冲刷进入水体，污染水源。

4城市交通噪声防治及道路营运期环保措施

城市交通营运期间噪声的防治措施针对交通噪声的声源、传播及受声点等关键环节，有多种措施可降低交通噪声对受声点的影响。交通噪音防治在公路与受声点之间设置声屏障。声屏障是一个降低公路噪声的重要设施，也是道路设计经常采用的降噪措施，对距公路200米范围内的受声点有非常好的降噪效果。声屏障的形状和材料种类多种多样，可以用土、砖、混凝土、木材、金属和其他材料来构筑，修建声屏障除考虑其降噪作用外，还要注意其经济实用，并与其所处环境相协调做到视觉满意。根据实际情况采取噪声防治措施。合理布置临街建筑物，可采用设置吸声墙面、隔声门，或使临街建筑物为商店、楼亭等，临路两侧密集植树绿化、建筑物设置双层窗、设置禁止鸣笛标志或封闭处走廊等。尽可能减少交通噪声对居民、学校、工厂和其他单位的影响。选用低噪声路面。一般来说，汽车行驶在沥青混凝土路面比行驶在水泥混凝土路面噪声要低。加强交通管理，在主要路口设置噪声监控器，禁止噪声过大的车辆上路。对噪声严重超标的车辆应限期治理，车辆的年检应增加噪声检测项目。对达不到要求的车辆，该报废的必须报废，不得延用，加快旧车淘汰。加大执法力度，强化环境噪声污染的控制管理，做到有法必依，执法必严，违法必究。水污染防治排水工程对道路工程的整体性和稳固性有特殊的作用，可以防止路基路面水及水中含有的油污和有害元素。避免道路两边的建筑物及绿化带受到污染。严禁各种泄漏、散装、超载车辆上路，防止公路散失物造成水体污染。对运载危险品的车辆严格检查、严格监控，防止事故发生。在公路交通管理部门的生活区设置污水处理站，各种污水经处理达标后方可排放。在洪涝季节，要加强与气象水利部门联系，确保洪水期行车安全。城市轨道交通的降噪防治城市轨道交通的噪声防治是一项综合性的系统工程，主要应从声源降噪和传播途径降噪两方面考虑，特殊情况下对受声点加以防护。噪声防治应从降低噪声声源开始，尽可能降低列车动力系统噪声。

5 结束语

发达的城市交通体系是大都市不可缺少的基础性设施。它在城市经济发展、社会生活和生态环境的运行中起着越来越大的作用。建设现代化的城市交通基础设施要对交通设施基础和城市建设提出严格要求，研究规划城市新型交通体系，建设高效率、低能耗、低污染的绿色交通系统，将会有力促进城市生态环境健康稳定的运行，实现城市的可持续发展。

参考文献

[ 1 ]中华人民共和国环境保护法[ z ].1989，12.

[ 2 ]公路环境保护设计规范.人民交通出版社.1998.12 [JTJ/T 006-98]

[ 3 ]张炯.生态城市―自然与社会相协调的生态系统[J].中国环境管理，1999，

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一、问题提出

改革开放以来，随着农村市场经济的发展与国家惠农政策的实施，中国大部分农村地区的经济发展水平与农民生活水平有了很大提高。但是由于发展过程中对环境保护的疏忽，伴随着经济发展，农村生态环境破坏、农业生态环境恶化、农村生活环境呈“脏、乱、差”的样态。在这种情况下，农村环境已经成为制约农村经济持续、稳定发展的重要因素，农村环境治理已经迫在眉睫。党的十报告提出要“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，强调必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。这是深入贯彻落实科学发展观的战略抉择，是在发展理念的与发展实践的重大创新。新的时期对农村环境的治理与保护是推进农村现代化变迁需要关注的重要问题之一。加强农村环境治理对于促进农村社会和谐发展具有重要的意义。

二、农村环境治理的现实困境

（一）农村环境的持续恶化制约农村社会的发展

近来年来伴随着经济发展，农村生态环境持续恶化。随着各种农业生产资料的应用，给土壤及地下水资源带来极大的危害。由于农药、化肥、农膜的大量应用，中国1.5亿亩耕地受到不同程度的污染，土壤耕种能力对化肥、农药的依赖性增大。在农业耕种过程中大量的农药使用造成农作物药物残留问题，农产品质量下降。虽然农村社会的生产方式与经济水平大幅度提高，但是农村居民的生活方式仍停留在传统阶段，生活垃圾随处倾倒，白色垃圾随处可见。很多地区的池塘都受到生活垃圾的污染，农村整体环境呈现“脏、乱、差”的景象。一些污染大的企业向农村地区转移，如造纸厂、化工厂等污染大的企业污水随意排放，对地上河流、地下水资源等造成极大危害。如一些化工厂急于追求经济利益，不顾环境危害，将污水直接排向地下，由于地下水的隐蔽性，一时难以发现，但是对农村整体地下水资源的危害确是毁灭性的，造成了农村生态环境的恶化。

（二）重城市、轻农村的环境治理政策导致农村环境治理缺位

由于农村地区幅员辽阔，长期以来农村地区的环境污染一直处于隐蔽状态，在中国的发展战略中，一直对城市环境治理工作高度重视。在城乡二元结构的背景下，对于农村环境污染的严重态势缺乏科学、客观的认识。加之地方政府发展理念中的重经济因素的偏向，导致对农村环境治理的重要性认识不足。一方面，农村是城市工业生产的原材料和自然资源的输出地，消耗了农村大量环境资源。另一方面，由于城乡产业结构的不同，城市环境排放的废物远远大于农村，不断向农村转移，导致农村环境不断恶化，而由此造成的损失，城市并未向农村按“谁污染，谁治理”原则支付治理补偿费。一些农村地区成为环境污染的受害者，并未得到应有的补偿。中国的“排污收费”制度，一些污染物排向农村却不包括在治理范围之列，并且对于农村小水体、水源地、耕地等治理和保护也未加考虑。作为环境治理的政策长期主要用来治理城市环境，对广大农村环境的治理长期处于被忽视的地位[1]。

（三）缺乏农村环境治理的机制

中国环境治理的主要工作集中在城市地区，对农村环境关注较少。在中国城市地区，基本上建立了完善的环境治理机制。在广大农村地区，环境治理机构不健全，农村环境治理、监督体制不完善。这源于多年以来城乡二元结构的社会体制，以及对农村环境问题的忽视。政府在农村环境领域的公共管理职能长期缺位，未能充分发挥市场在农村环境资源配置方面的作用。环境利益是一种公共利益，个人或企业不能代表公共利益，只能由公共的权力机关来代表公共利益。在环境治理的框架中，政府不但在很大程度上代表了公共的利益，而且基本垄断了环境制度的供给，应当充分发挥公共管理职能，积极推动农村“环境良治”的实现。因此应发挥政府在农村环境治理中的主体作用，在政府的引领下，发挥群众在环境治理中的监督作用，积极参与到环境治理的行动中来。

（四）农村居民环保意识仍需提高

长期以来，农村居民一直沿袭传统的生活方式，他们的文化水平相对较低，对环保的知识掌握不足、环保意识较弱。在农村经济发展的过程中，他们大多关注自身经济条件的提高。对环境的重要性并未上升到重要地位，甚至一些居民认为环境保护是政府的事情，与居民无关。在这种错误的认识下，难以发挥环境治理的主体与监督作用，导致环境治理难以收到科学的反馈信息，环境治理效果较差。

三、对策分析

（一）以政府为主体切实加强农村环境保护的意识

随着经济发展造成的全球生态环境恶化，环境问题被世界各国广泛关注。以可持续发展观为引领，生态文明观、环境公平观、环境正义、与自然和谐相处等环境保护新理念开始深入人心。在此背景下加大环境治理和保护力度，营造良好的生态环境，成为当前农村发展中的重要问题之一。正确认识和处理人与自然的关系、农村经济发展与环境保护的关系。应以政府为主体，贯彻科学发展观的理念，切实加强农村环境保护的意识，强化环境观念。转变过去经济发展优先忽视农村环境保护的不合理的思想，树立环境是农村发展的根本的理念，在保护农村生态环境基础上切实维护农村居民的环境权益。

（二）以政府为主导，建立多方参与与监督的环境治理体制

环境治理是一项长期工程，作为公共事务的人政府应发挥主导作用，根据国家发展的长期战略制定农村环境治理的目标体系。以政府为主导，建立多方参与与监督的环境治理体制。对环境治理的力度纳入政府考核的主要目标，同时在地方发展中坚持环境为本的发展策略。在环境治理过程中，农村居民及各级组织既是环境保护的参与者，同时也应积极发挥他们的主体性作用，提高农村居民的环保意识。把环境保护与社区发展结合起来，让村民在环境治理中监督治理的效果，并积极参与到环境保护、环境治理的行动中来。

（三）健全环境治理的法律法规

从目前来看，农村环境治理缺乏完善的法律体系。虽然在某些方面存在环境保护的法律条文，但是总体来看，呈碎片化的状态。因此应从农村长远发展的角度，逐步健全农村环境保护法律体系。制定针对性强、操作性强的农村环境保护法律是改善农村环境状况、加强农村环境监督管理切实有效地防治农村环境污染和生态破坏的法律依据。为了适应农村环境保护的需要，尽快修改完善农村环境保护法律法规的相关内容，建立健全农村居民环境权益诉求机制和利益补偿机制。同时健全和完善权利保障法律机制，使农民在农村环境保护实践中发挥更大作用。通过立法进一步明确农民的各项环境权利，这是实现农民参与环境保护的法律基础和根本保证。在微观层面，对于农村环境治理应该以村委单位，建立建立农村环境保护规章制度并有效落实制度。

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一、主要目标

环境空气质量方面：确保达到环境空气质量二级标准，空气质量PM2.5年均浓度控制在35微克/立方米以内；空气质量优良天数比例达到87.0%以上。

水环境质量方面：全县地表水省考断面达到Ⅰ-Ⅲ类考核标准。

土壤环境质量方面：全县受污染耕地安全利用率达到国家和省市下达的指标要求，污染地块安全利用率达到90%以上。

主要污染物排放总量方面：全县化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量比2015年分别减少5%、4%、12%、12%以上。

生态环境安全方面:全县力争不发生二级及以上环境污染事件。

生态保护红线：按照国家要求划定生态保护红线。

森林覆盖率：稳定在65.02%。

二、全面加强党对生态环境保护的领导

（一）加强组织领导。进一步完善生态环境保护委员会运行机制，按照“党政同责、一岗双责”和“管发展必须管环保、管行业必须管环保、管生产必须管环保”的要求，明确工作任务、压实工作责任，着力推动形成“环委会统筹协调，专委会分兵把守，部门牵头推进，县乡两级具体负责”的生态环境保护新格局。（责任单位：县环委会各成员单位，各乡镇党委、政府）

（二）强化履职考核。严格落实《省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》，对党政领导干部不履行或者不正确履行职责，造成或者可能造成生态环境损害，或者造成生态环境损害而导致产生，或者未完成中央和上级党委、政府下达的生态环境和资源保护约束性目标任务的，依纪依法严肃问责。同时，强化全县污染防治攻坚战推进情况考核，考核结果作为党政领导班子及领导干部年度综合考核重要内容，并作为奖惩和提拔使用的重要参考。（责任单位：县纪委监委、县委组织部、县生态环境局）

三、深入推进“标志性战役27个专项行动”

（三）坚决打好蓝天保卫攻坚战。深入推进城市扬尘治理专项行动，确保各施工企业按“六个百分百”标准施工，确保城区道路机械化清扫率达到85%以上。（责任单位：县住建局、县城管局）；深入推进城市餐饮油烟治理专项行动，确保县城区域内排放油烟的规模以上餐饮经营场所全部安装油烟净化设施并保持正常运行。（责任单位：县城管局、县生态环境局、县市场监管局）；深入推进工业废气治理专项行动，确保水泥、有色冶炼达标排放整改基本到位，有机化工、表面涂装等重点行业VOCs治理取得关键进展。（责任单位：县生态环境局）；深入推进柴油货车污染治理专项行动，确保初步建成清洁高效、环境友好的货物运输体系，实现柴油货车污染物排放总量明显下降。（责任单位：县交通运输局）；深入推进农作物秸秆禁烧与综合利用专项行动，力争全省农作物秸秆综合利用率达到90%，网格化、精细化管理，露天焚烧行为有效遏制。（责任单位：县生态环境局、县农业农村局）；深入推进城市烟花鞭炮禁放专项行动，确保县城禁燃区落实全年禁止燃放烟花爆竹要求。（责任单位：县公安局）

（四）坚决打好碧水保卫攻坚战。深入推进饮用水水源地保护专项行动，确保完成乡镇（含村级“千吨万人”）集中式饮用水水源地保护区划定，全面推进问题排查整治。（责任单位：县生态环境局）；深入推进城镇生活污水处理专项行动，确保县城生活污水处理厂执行一级A排放标准，污水处理率力争达到85%左右，污泥无害化处理处置率力争达到90%以上。（责任单位：县住建局）；深入推进入河排污口整治专项行动，确保摸清排污口底数，建立档案，封堵、取缔违法入河排污口。（责任单位：县生态环境局）

（五）坚决打好净土保卫攻坚战。深入推进城镇生活垃圾处理专项行动，基本实现生活垃圾无害化处理，完成非正规垃圾填埋场和填埋场排查整治。（责任单位：县城管局）；深入推进农用地污染防治专项行动，确保完成国家、省市下达的受污染耕地安全利用和严格管控任务。（责任单位：县农业农村局）；深入推进建设用地污染防治专项行动，确保完成重点行业企业用地土壤污染状况调查，实现污染地块安全利用目标。深入推进危险废物处置专项行动，确保全面禁止进口“洋垃圾”，工业危险废物、医疗废物得到规范化处理处置。（责任单位：县生态环境局）

（六）坚决打好自然生态保护攻坚战。深入推进矿山开发整治专项行动，确保污染环境、破坏生态的矿山得到有效治理，督促相关责任主体基本实现修复绿化。（责任单位：县自然资源局）；深入推进湿地保护专项行动，确保乱占湿地、破坏湿地问题得到有效治理。（责任单位：县林业局）；深入推进野生动物保护专项行动，严厉打击“电鱼”和乱捕滥猎野生动物违法行为，确保得到有效整治。（责任单位：县林业局、县农业农村局、县水利局）

（七）坚决打好工业污染防治攻坚战。深入推进工业园区环保基础设施建设专项行动，确保基本建成集中式污水处理设施和配套管网，以及集企业污染源监控、园区环境质量监控于一体的数字化在线监控平台。（责任单位：县工业园区管委会、县住建局、县生态环境局、水边镇政府、巴邱镇政府）；深入推进化工园区整治专项行动，建立和完善化工园区长效管理和规范管理的运行机制。（责任单位：县生态环境局、县工信局、县发改委、县应急管理局）；深入推进工业企业达标排放专项行动，确保各类工业企业基本实现全面达标排放。（责任单位：县生态环境局）；深入推进淘汰落后产能专项行动，确保煤炭、水泥、平板玻璃行业能耗、环保、安全、技术达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能依法依规关停退出。（责任单位：县工信局、县发改委）；深入推进散乱污企业整治专项行动，确保基本完成“散乱污”企业整治工作。（责任单位：县生态环境局）

（八）坚决打好农业农村污染防治攻坚战。深入推进畜禽养殖污染治理专项行动，确保畜禽粪污综合利用率达到85%以上，畜禽规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上。深入推进水产养殖污染治理专项行动，确保全面取缔河湖水库禁养区网箱养殖到位，打击湖泊水库投放肥养殖。深入推进农药化肥污染治理专项行动，确保全县化肥、农药使用量实现零增长。（责任单位：县农业农村局）；深入推进农村生活垃圾和污水处理专项行动，确保90%以上村庄生活垃圾得到有效治理，农村生活污水乱排乱放得到有效管控，农户改厕率达到90%以上。（责任单位：县农业农村局、县城市管理局、县生态环境局、县卫健委）

（九）坚决打好长江经济带“共抓大保护”攻坚战。加快推进生态环境污染治理，构建长效机制，推动长江经济带绿色发展，全力打造赣江最美岸线。（牵头单位：县发改委）

（十）坚决打好河湖水库生态环境专项整治攻坚战。确保河湖水库水质下降趋势得到遏制，并向好的方面转化。（牵头单位：县河长办）

四、加大突出生态环境问题专项整治力度

（十一）持续推进中央、省生态环境保护督察及“回头看”反馈问题整改。对中央环保督察及“回头看”反馈问题、省环保督察及“回头看”反馈问题，确保在规定的整改时限完成整改并销号；积极配合做好新一轮中央环保督察工作。（责任单位：县生态环境局）

（十二）持续推动长江经济带生态环境问题整改。对长江经济带生态环境警示片披露问题、长江经济带生态环境保护情况审计指出问题，对照问题抓好对照自查，确保在2020年底前全部完成并销号。（责任单位：县发改委、县审计局）

五、大力推进经济高质量跨越式发展

（十三）促进经济绿色低碳循环发展。优化空间格局，落实重点区域、重点流域、重点行业、产业布局等规划编制过程中依法同步开展环境影响评价要求，调整优化不符合生态环境功能定位的产业布局、规模和结构，优化能源结构、发展低碳能源，推动“三线一单”应用实施。（责任单位：县生态环境局、县发改委）；加快构建绿色低碳产业体系,大力推进传统制造业升级改造，发展战略性新兴产业和现代服务业，发展绿色生态农业、低碳交通业、低碳建筑业、特色林业、绿色旅游业、节能环保产业。（责任单位：县发改委、县工信局、县农业农村局、县交通运输局、县林业局、县文广新旅局、县商务局、县生态环境局）；深入开展“国家级生态县”和省级“绿水青山就是金山银山”实践创新基地创建工作，提升区域品牌价值。（责任单位：县生态环境局）

（十四）引导公众绿色低碳生活。增强全民生态文明意识，把生态文明教育纳入国民教育、继续教育、干部培训和企业培训体系，开展节约型机关、绿色学校、绿色商场、绿色社区、低碳社区、绿色家庭等创建活动。推行生活方式低碳化，广泛开展绿色生活行动和应对气候变化宣传，积极引导居民绿色消费、绿色出行、绿色家居。（责任单位：县生态环境局、县教体局、县交通运输局）

六、加快推进生态环境治理体系与治理能力现代化

（十五）实行最严格的生态环境保护制度。健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，建立统一的生态环境监督管理机制体制，健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，完成现有固定污染源排污许可发证和登记任务，构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，健全农业农村环境污染防治体制机制，构建环境治理和生态保护市场体系。（责任单位：县生态环境局、县自然资源局、县农业农村局、县发改委）

（十六）严明生态环境保护责任制。构建党委领导、政府主导、部门协同、企业主体、社会参与的生态环境保护工作机制，推进生态环境保护综合执法，构建科学、独立、权威、高效的生态环境监测和评价体系，完善生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究制。（责任单位：县生态环境局）

（十七）健全生态保护和修复制度。创建山水林田湖草一体化保护修复协调推进机制，创新矿山生态修复机制，构建以国家湿地公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，完善河长制、林长制。（责任单位：县自然资源局、县发改委、县林业局、县水利局、县生态环境局）

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1、财政支持生态文明建设理论基础:公共产品理论

生态文明研究较为广泛，在内涵界定上还存在一些歧义。综观所有学者观点，有代表性的主要有四种:第一种观点认为生态文明包含人们用来维护生态环境的相关制度、文化、法律意识等，以此来维护生态平衡，实现可持续发展。第二种观点认为生态文明是系统化的文明构成形态，这是表现人类多样机能的综合体，以一种多元化的系统体现出来。第三种观点认为生态文明相对于以前的文明形态而言是一种新型文明形态，通常与自然生态融合一体的文明，表现为较高的物质生产与精神生产阶段。第四种观点认为自然与文明的关系是从崇拜自然的原始文明到依赖自然的农业文明和征服自然的工业文明，正在转化为效法自然的生态文明。就这些观点而言，生态文明其实就是体现人与自然相互和谐的物质与精神积累的成果，其通常由生态物质、生态化技术以及生态化精神累计而成。生态环境变化与生态资源资本化的特征决定生态文明的特性:第一是生态文明难以界定与计量。第二是生态文明的相关建设成效与整个人类生产、生活息息相关，同时其消费表现出强烈的排他性特征。第三是生态文明建设效益具有较强的外溢性与滞后性。生态文明这三大特点正是公共产品的典型特性。外部性是公共产品的特性，从而使得生态环境保护中出现“搭便车”现象，导致生态环境投入资金不足，投资主体缺位现象时有出现。生态文明建设出现市场失灵时，必然会挤压社会资本投资，这样导致的最终结果就是出现生态产品供给不足。政府的适当介入是解决市场失灵的有效方式之一，而财政支持政策是最为主要的调控手段。

2、财政支持生态文明建设实践基础:现实依据

生态环境恶化是全球性的紧迫问题，同时也是困扰我国经济社会发展的关键性问题。尽管我国在改革开放以来经济发展取得长足进展，但生态环境污染代价却非常严重。据相关资料显示，我国经济增长至少有二成是依靠生态资源与环境“透支”获得;同时国家环保总局一项研究结果也显示，我国环境污染所带来的经济损失占该年GDP的10%左右。这些数据充分显示出我国生态环境的状况，实施财政支持成为一种必不可少的条件。我国逐渐认识与关注生态环境的保护，生态环境投入量逐渐增加。统计资料显示，生态环境投资在“七五”期间占GDP的比例为0.7%、“八五”期间占GDP的比例为0.8%、“十五”期间占GDP比例的1.2%。但其在GDP中所占比例长期低下，与发达国家的生态资本投资比例1.5%－2%的水平还存在较大差距。我国在经济总量上已经成为世界第二大经济体，2012年GDP总量为51.93万亿元、外汇总量达到3.5万亿美元左右、财政收入达到11.72万亿元，这些数据充分显示我国有能力也有足够财政空间来加强生态环境保护的投资。

二、财政支持生态文明建设的成效与困境

1、财政支持生态文明建设的成效

1998年至2007年在生态环境保护与恢复建设中的实际投资就已经达到2700亿元(见表1)。统计资料显示，1950－1999年50年间，国家在草原生态建设上的投入仅为21亿元;2000年以来，虽然加大了投入力度，投入总计约100亿元，大体相当于前50年投资总额的5倍，平均达25元/hm2;同时，国家林业投入达1100多亿元，平均630元/hm2，是草原投入的25倍。生态环境投资增加，对于改善生态环境起到非常大的作用。1998年至2008年间，造林面积增加40093.29千公顷、增加林地面积3.64亿亩，森林覆盖率增加近2个百分点。生态环境保护性投资对于促进我国森林面积增长以及森林覆盖率的提升作用很大。在草原生态建设方面增长成效显著，统计显示2001年至2007年间，退牧还草面积达到17005.33千公顷，禁牧休牧草原超过13亿亩。在湿地保护方面，主要是利用退田还湖等方式来实现，截至2006年底，已经建立湿地保护区域473处，面积高达4346万公顷。水土流失治理也是生态保护一个非常重要的方面，“十五”期间仅水土流失治理经费达到122.6亿元，经过治理达到较好效果。2007年我国水土流失治理面积达到99.87万平方米，较1998年，已经增加了24.85万平方米。生态建设进展较好，截至2012年底，全国共有各级自然保护区2669个，总面积达到14979万公顷;国家自然保护区为363个，面积高达9415万公顷。

2、财政支持生态文明建设的困境

生态文明建设是一个长期过程，其整体实现需要财政支持，但由于不同影响因素的作用，导致生态文明建设陷入“囚徒困境”中，具体体现如下:(1)生态环境保护投入需求不断增加，这已超出国家现有的资金投入能力当前投入需求压力主要体现的因素在于:一是当前我们国家环境污染严重，环境治理的难度也逐渐增强。仅仅以过往简单技术来治理环境问题已经越来越难达到效果，这就需要环境治理技术创新与推广，新技术研发与推广则需要大量资金，这样就促成污染治理投入资金不断增加，从而导致环境治理的成本不断增大。二是生态环境污染的性质已经发生很大变化，呈现出新的特征。当前生态环境污染已经呈现出区域性、流域性等新特征，这已经逐渐成为整个社会发展的新矛盾，而生态环境污染治理问题则需要更多生态环境投资资金。三是由于历史发展原因造成生态环境投资“欠账”过多。一直以来，我国生态环境方面的投资整体水平比较低，远远低于维持生态系统平衡的水平。就国外开展环境治理的主要经验可以知道，只有当我们在生态环境治理上的投资达到GDP的2%时，整个生态环境恶化趋势才能得到有效的控制，而过往我国在生态环境投入方面的水平还远未能达到这一最低要求，这样就造成生态环境治理的包袱越来越重。同时，随着经济社会的发展，人们生活水平的提高，整个民众对生态环境改善的期望与需求也逐渐提高，这也为生态环境投资增加压力。(2)生态环境投入渠道比较单一，主要还是以政府投入为主虽然我国在生态环境投入方面逐年递增，但是相比于日益严重的生态环境局面以及由此所产生的巨额环保资金缺口，往往就会促使生态环境投入力不从心。在目前管理体制下，容易挤压其他生态环境投入资金渠道，这样就导致一部分投入渠道萎缩，而另外一部分投入渠道就显得名存实亡，这样就很难充分发挥应有的作用。尤其对于那些跨区域、流域性的大规模环境综合治理项目，在资金的筹措和调度上都面临极其严峻的挑战。资金问题已经普遍成为环境治理的主要瓶颈。(3)生态环境投入管理方式还比较落后，未能适应市场而创新管理方式由于生态环境产品的公共产品特性，使得生态环境投入主要还是以政府投入为主，这使我国生态环境投入变成一个国家性垄断行业，使一些社会资金介入生态环境投入领域非常困难。同时也缺乏一套非常严格、具有规范性的、缺乏具体可操作性的管理模式。发达资本主义国家的环境治理经验表明，仅仅依靠国家财政资金是难以有效遏制环境恶化的，也难以与当前国家的经济和社会现状相匹配。因此，如要在一定时间内控制生态环境恶化的势头，就需要改革行政管理机制，按照市场经济的要求实行对外开放，将生态环境投入领域逐渐向社会开放，以便吸收社会资本的介入。

三、财政支持生态文明建设的优化路径

生态文明建设是一个漫长而艰巨的过程，生态文明的维护需要大量资金的扶持与维护，这些都离不开财政支持。当前的财政投入资金尽管逐年增加，但是投资效率较低、投资环境恶化、投资监管失位比较严重，这就需要不断创新财政支持生态文明建设的机制与思路，优化生态文明建设的多元路径。

1、构建区域差异性财政支持政策

由于经济社会发展的不平衡，会导致生态环境污染与生态环境保护呈现区域差异性。这些差异性形成具有很强的历史原因，对于生态文明建设的主要责任方而言，需要关注区域差异性的特性。生态文明建设的财政支持政策的制定，则需要充分考虑到区域差异性，从而形成区域差异性的策略。例如，东部地区经济较为发达、在生态环境保护方面的意识较强、市场完善化程度要高些，这就需要在财政支持生态文明建设时要注意适当引入社会资本进入，优化投资结构，以便降低财政支持压力;对于西部地区而言，经济状况较差，市场化程度较差，市民生态环境保护意识不足，这些都会影响生态投资渠道与需求。因此，构建一个区域差异性财政支持体系，尊重区域发展的差异性，以科学发展观的态度统领生态文明建设显得尤为重要。

2、建立生态环境财政投入稳定增长机制

生态环境投入在目前阶段还是以政府投入为主，这就需要提高政府财政资金的投入比例。由于历史欠账、经济发展差异性以及民众生态意识等方面的因素导致我国财政生态投资比例较低，远远不能满足当前生态环境保护要求。发达国家的经验表明，生态投资需要占到GDP的2%左右，而我国还不到1.5%，这说明我国财政投入还有很大的进步空间。因而构建财政投入增长的长效机制就显得尤为重要。在此，可以借鉴农业财政支出的具体做法，利用《环境保护法》在法律上规定财政生态环境投入资金比例，将其控制在2%－3%之间。与此同时，还需要强化各级政府的监管部门要加强对生态环境投入方面的监督力度，对不能完成的各级部门的主要负责人采用问责制度，真正将制度落实到实处。

3、构建财政支持生态文明建设绩效评价指标体系

财政对生态环境投入较低，究其深层次的原因在于政府部门政绩考核体系的问题，环境保护在政绩考核中地位不突出，甚至未能纳入考核体系。强化财政支持生态文明建设，需要重新考虑生态环境纳入官员政绩考核体系中，同时需要突出其权重。构建财政支持生态文明建设绩效评价指标体系，更能清楚地了解到各级政府实际支持生态文明建设的力度与成效，避免定性指标的主观偏见所带来的不良影响，以量化指标全面及时地反映出各级政府在生态文明建设中的作用与绩效。财政支持生态文明建设是一个长期艰苦的过程，在绩效指标构建中就需要充分考虑各级政府的实际情况，同时也要考虑到各地区之间的差异性，因而在指标选择与指标权重的分配上要充分考虑各级政府的实际权益，要具有差异性，以此更加科学地反应出实际问题。

4、优化投入渠道，创新管理机制

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农村水环境治理已经成为中国水环境保护的重要组成部分，对农村社会经济的发展有着重要的现实意义。为改变传统的农村水环境治理手段，规范农村水环境治理模式，本文通过对农村水环境的现状、治理绩效评价的必要性、平衡计分卡的可行性等要素进行分析，并以乡镇环保机构为例，充分利用平衡计分卡这一绩效管理工具的理念框架，最终设计出一套适合本国农村水环境治理的绩效指标体系。以期通过对本指标体系的合理运用，为今后农村水环境治理绩效评价提供参考。

关键词:

平衡计分卡;农村水环境;治理绩效;指标体系;乡镇环保机构

受新型城镇化实践不断深化地影响，农村经济迅猛发展，乡镇企业、农业生产、家畜禽规模化养殖、生活垃圾等污染严重破坏农村水环境，农村水环境治理迫在眉睫。为进一步规范农村水环境治理模式，必须对现阶段的农村水环境治理绩效进行评价，而治理绩效评价作为治理理念的重要体现，已成为农村水环境治理的关键。平衡计分卡作为一种全面的绩效管理工具，与治理理念相契合，能够关注到农村水环境治理的各个方面，是农村水环境治理绩效指标体系设计的一种可行方法。通过对此种方法所设计的指标体系的合理运用，对今后农村水环境治理及农村社会经济发展都有一定的现实意义。

1中国农村水环境现状

农村水环境是指分布在广大农村的河流、渠系、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称［1］，是农民进行生产、生活必不可少的基础条件，对农村生态环境起着重要的调节作用，是整个农村经济发展的重要支撑。改革开放前，中国农村水环境总体状况良好，水污染问题鲜见。但在改革开放之后，特别是随着城镇化进程的加快，农村水污染问题凸显，严重影响了广大农民的生产、生活，阻碍了农村经济的可持续发展。

1.1污染来源复杂并难以监管

1.1.1工业污染源

工业污染源主要是指乡镇工业企业排放的污染物。随着大中型城市的产业升级，把越来越多高能耗、高污染的企业向周边小城镇转移。小城镇大都受地方经济发展的内在利益驱动，承接大中型城市的这种产业转移。虽然此类产业转移带动了当地以及周边农村的经济发展，但这些产业时常受到规模、资金、技术等条件的制约，把大量未经处理的污染物直接进行排放，严重影响周边农村地区的水环境，这成为中国农村水环境污染的主要源头之一。

1.1.2农业污染源

农业污染源主要包括农业生产残留及废弃污染物和家畜禽规模化养殖场的废弃物。农业生产残留及废弃污染物是指在农业生产过程中农药、化肥以及农膜使用后的残留物。中国作为一个农业大国，农药、化肥、农膜的使用量非常大，20多年来中国农药、化肥、农膜的使用量持续增加，农村水体污染严重。家畜禽规模化养殖场的废弃物是农业污染源的另一主要源头。根据2014年中国农村统计年鉴的统计，截至2013年底，全国牛、猪、羊的存栏数分别为:10385.1、47411.3、29036.3万头［2］，由此带来了严重的粪便废弃物的排放和水体污染问题。

1.1.3生活污染源

生活污染源是指农村生活污水和生活垃圾。随着中国农民生活水平的提高，农民的用水量以及生活消费品逐年增加，相对应的生活污水和生活垃圾的产生也随之增加，直接导致农村水环境污染加重。此外，中国农村人口众多，且居住较为分散，集中处理、收集生活污水和生活垃圾的设施有限，必要时还要被动接受城镇转移过来的生活污水和生活垃圾，这也在客观上加重了农村生活污水和生活垃圾处理的压力。

1.2治理投资匮乏并缺乏保障

当前中国农村水环境污染问题十分严峻，水污染来源复杂多变，缺乏有力的监管与治理。与城市相比，农村环境治理的监管力度和资金投入相形见绌，政府把大量的环境保护资金投入到城市的环境治理当中，农村的环境治理投入便处于次要地位。，中国每年环境污染治理的比重仅占当年GDP的1.6%左右，这与发达国家2%以上的数据还存在差距。

2农村水环境治理绩效评价的必要性分析

2.1农村水环境治理绩效评价的重要性

农村水环境治理绩效指的是为了保障农村水环境质量，促进农村经济社会发展，政府在农村水环境管理过程中做出的一系列工作所取得的成绩与效果［3］。它反映的是政府部门作为治理主体在整个水环境治理过程中所体现的效用，是政府环境治理能力的重要体现。通过对环境治理绩效进行定量评价能够使公众对政府环境治理能力的理解更加具体，并对治理措施的优化以及政府环境治理能力的提升有重要意义。目前，建立公共部门环境绩效评价机制的重要性和必要性已经得到广泛共识，有人认为要从根本上解决环境保护与经济增长之间的矛盾，就必须改革政府政绩考核制度，把环保指标纳入考核指标体系，引导各级政府树立科学的政绩观［4］。也有人认为通过开展环境绩效评估工作，可以有效地服务于国家或地方政府环境政策的制定［5］。但在水环境治理绩效评价中，政府部门把更多的重心放到城市，农村水环境治理则处于薄弱环节。因此，建立科学、有效的农村水环境治理绩效评价的统一标准与模式，不仅是农村可持续发展的必然要求，更是政府提高自身治理能力的价值诉求。

2.2农村水环境治理绩效评价的效益分析

农村水环境治理绩效评价存在明显的正外部性特征。由于水环境具有纯公共产品的特性，农村水环境的治理通常由政府主导。政府通过特定的治理绩效评价手段作为有效的环境管理工具，不仅规范了农村水环境治理，带来直接的生态效益，而且还产生了经济效益、社会效益等其它间接效益。

2.2.1生态效益

水作为生态环境的重要载体，既能够维持生态环境的可持续发展，也能够破坏生态环境的平衡稳定。水资源破坏的影响具有系统性的特征，平衡一旦打破，修复代价难以估算。评价农村水资源治理绩效最直接的效果就是农村生态环境的改善。主要表现在农村污染物减少、农民生活环境质量提高以及农村生态承载力增强等方面。

2.2.2经济效益

得益于生态效益，农村经济发展会产生新的增长点。首先，利用生态环境的优势，发展农村生态旅游业，以此带动农村经济的发展。此外，水环境治理绩效的评价势必会对区域内排污企业形成倒逼压力，迫使排污企业进行产业升级，积极寻求产业结构优化，以加快水环境治理绩效评价的规范，推动农村水环境治理的长期发展。

2.2.3社会效益

社会效益主要体现在农民和农村两个层面，对于农民而言，作为优质环境的消费者，可以获得良好的健康保证和生活享受。而对于农村而言，区域间综合实力的竞争越发激烈，越来越多的地区认识到环境因素对提高地区综合竞争力的重要性。水环境治理绩效评价作为农村水环境改善的重要举措，已成为农村环境治理的必然选择。良好的水环境将与农村形象相契合，成为农村综合竞争力的重要体现。

3将平衡计分卡引入乡镇环保机构水环境治理绩效评价的可行性分析

3.1平衡计分卡原理及与其它绩效管理工具的比较

平衡计分卡简称BSC(BalanceScoredCard)，它是由美国著名学者卡普兰和诺顿针对当时传统的以财务指标为主要依据的绩效评价体系而提出的。它强调非财务指标在企业绩效评价中的作用，并将组织的战略目标分解为具体的可操作的指标和目标值，具体为:财务方面、客户方面、内部运营方面及学习和成长方面。平衡计分卡作为一种着眼于组织发展战略有效性的系统管理方法和管理理念，在公共领域的运用中，它十分注重将战略目标与中短期目标相结合，并将关键政绩评价指标与其他社会效益、环境、人文指标结合起来对相关公共领域进行平衡性的绩效评价，如水环境治理等。现阶段，目标管理、关键绩效指标和平衡计分卡是绩效评价指标体系设计最具代表性的三种理论工具。这三种方法分别代表了全面绩效管理的三个阶段:目标管理法是组织全面绩效评价的开端;关键绩效指标法是组织全面绩效评价的发展;平衡计分卡则是对组织绩效全面评价的更高阶段。目标管理以组织整体目标作为绩效评价基础，通过对个人、部门和企业三个层次的绩效之间建立一致性，使得个人工作绩效通过部门或单位目标的实现最终促进组织整体目标的实现。在德鲁克看来，这种一致性的取得是以内部控制而非外部控制为基础的，而这恰恰忽视了外部控制的重要性;关键绩效指标强调的是对组织绩效起关键作用的指标，而不是与组织管理有关的所有指标，且所确定的指标相互独立;平衡积分卡作为一套有很强操作指导意义的战略指标框架体系，能够将财务指标与非财务指标结合，突出非财务指标在绩效评价中的重要作用，并将定量指标与定性指标结合，克服定量分析的不足。综合考量这几种绩效管理工具，在农村水资源治理绩效评价中，平衡计分卡无疑是一个更全面、更平衡的评价方法。

3.2乡镇环保机构作为农村水环境治理主体的价值分析

近年来，随着农村环保压力的增大，多数地区环保治理能力难堪重负，农村环境竟落到无人治理的尴尬局面。环保链条总在“最后一公里”断裂，其中一个重要原因就是基层环保力量薄弱，尤其是乡镇环保机构缺位［6］。为解决这一问题，近年来，各地通过设立乡镇环保机构这一公共部门作为当地环境治理主体，以增强基层环保治理能力，期望达到“乡镇环保机构全覆盖”的治理效果。现阶段，乡镇环保机构已成为农村环保的重要力量。农村水环境治理作为农村环保的重要环节，更应该得到乡镇环保机构的高度重视。面对农村水环境治理的多重困境，乡镇环保机构应该在承担治理主体责任的同时，努力寻求从“监管”到“服务”的职能转型，从而更大限度地满足农村水环境治理的价值诉求，使农村水环境治理真正做到有人做、有人管、有人治。

3.3农村水环境治理中实施平衡计分卡的环境与模式

在中国，农村水环境治理有其特殊性。其一，牵扯的利益主体众多，难以平衡。整个农村水环境治理与政府、企业、农村、农民休戚相关，其间关系错综复杂，治理过程必须平衡多方之间的利益关系，寻求最佳利益契合点。其二，治理与监管脱节，缺乏战略考量。在农村环境保护日益法制化的背景下，却出现“边治理，边倒退”的尴尬现象［7］，后期监管乏力成为农村水环境面临的一项现实难题。其三，绩效评价指标冗杂，难以统一。水环境治理绩效涉及指标众多，涵盖定性、定量指标，并且很多指标难以量化和设定。基于中国农村水环境治理的特殊环境，利用平衡计分卡对其进行治理绩效评价时，应该结合自身特点，建立一套适合中国农村水环境治理的指标评价体系框架，从而可以进行科学、统一、平衡的评估。基于此，本研究在平衡计分卡四个层面的基础上，结合乡镇环保机构的实际情况设计了符合中国农村水环境治理的平衡计分卡的新模式，以便为具体的指标体系设计提供合理的框架。

4农村水环境治理绩效的指标体系设计

4.1指标体系设计的原则

4.1.1系统全面的原则

整个指标评价体系应该科学、准确、全面地反映农村水环境治理的综合状况、子系统的变化趋势及对农村水环境治理的影响。在具体设计各项指标时，应该做到相互补充、相互联系、避免重复，使整个指标形成一个系统全面的统一体，能够最大限度的适用于水环境治理绩效评价中。

4.1.2定量与定性相结合的原则

由于环境治理活动不仅与经济效益相关，还与环境效益、社会效益相关，不是所有的环境绩效指标都可以用定量指标进行衡量，必要时还要采用定性指标来进行描述，以便可以更客观的反映农村水环境治理绩效的情况。因此，在实际的指标体系设计过程中，应该适当的增加定性指标的比重，注重定性指标和定量指标的结合使用，使绩效指标评价更加科学有效。

4.1.3可控性与可操性相结合的原则

绩效指标的单项指标设计应该在乡镇环保机构可以控制和调节的范围之内，乡镇环保机构可根据自身的实际情况适时地调整相关指标权重的变化。此外，指标设计还应该充分考虑在实践中操作的可能性，适当考虑成本效益，最大限度减少指标值收集的成本。总而言之，应在整体目标的要求下，同时注重绩效指标的可控性和可操性，以充分体现农村水环境治理评价指标体系实用的特点。

4.2指标体系设计

如前所述，农村水环境治理牵扯利益主体众多、影响面较广，且随着各地实际情况的不同而不断改变。因此，以乡镇环保机构作为农村水环境治理主体，构建一套完整、科学的农村水环境治理绩效指标体系还存在许多现实难题。本文在参阅相关文献的基础上，结合乡镇环保机构及农村的实际情况，建立了以平衡计分卡位框架的农村水环境治理绩效指标体系。

5结论

农村水环境治理绩效的评价，应由当地乡镇环保机构负责开展实施。整个绩效考评应采用百分制，各项得分应按照考核的各项指标确定分值，考核结果采用加权打分法进行确定，主要设置为4个层级，第一层为90分及以上，考核等级为优秀;第二层为75～89分，考核等级为良好;第三层为60～74分，考核等级为合格;第四层为59分及以下，考核等级为不合格。在乡镇环保机构的组织实施上，应成立农村水环境治理绩效考评小组，这不仅能够对农村水环境治理进行统一的日常考评，而且能够制定相关制度和办法，监督管理农村水环境治理的综合工作。此外，乡镇环保机构应该定期公开所辖各村的水环境治理结果，并将考核结果反馈给相应部门，并根据考评结果的好坏给予相应的奖励和惩罚，不断敦促各单位、各部门采取措施，优化农村水环境的治理办法，提高农村水环境的治理水平。随着农村社会管理体制的转型，水环境治理也在这一背景下谋求新的出路。为打破原有政府作为单一治理主体的模式，多元主体逐渐介入，新的治理评价模式应运而生。基于此，平衡计分卡作为全面系统的绩效管理工具，在本次绩效指标体系设计中充分考虑了顾客这一维度，把村民纳入设计指标中，使村民协同参与治理，这一理念也逐渐在公共部门广泛运用。在农村水环境治理绩效评价中，利用平衡计分卡进行指标体系设计是一项极其复杂的工作，农村水环境治理绩效指标体系作为改善农村水环境的考评方式，虽然对推动农村水环境治理工作的开展有一定意义，但还需要在实践中不断发展完善。

作者：黄征 单位：河海大学公共管理学院

参考文献:

［1］杨继富，李久生．改善我国农村水环境的总体思路和建议［J］．中国水利，2006(5):21．

［2］国家统计局农村社会经济调查司．中国农村统计年鉴［J］．北京:中国统计出版社，2014．

［3］夏艳秋，袁汝华．基于结构方程的农村水环境管理评价研究［J］．水利经济，2014(7):52．

［4］李静江，吴小荧．环保指标与政府绩效考核［J］．与现实，2006(2):158－160．

［5］曹颖，曹东．以环境绩效评估提升环境管理效果［J］．中国物流与采购，2008(14):68－69．

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关键词：山东省；生态文明建设；探索；问题；对策

生态文明是对工业文明负面影响的反思。建设生态文明，就是要摒弃工业文明“征服自然”、“人类中心主义”的价值理念，代之以人与自然平等相处、和谐共生的价值理念，重塑价值体系，并对工业文明下的生产生活方式及其制度安排进行生态化改造和绿色转型。①生态文明建设既是民生问题，又是发展问题，既关系广大群众的切身利益，又关系经济社会可持续发展。山东省作为一个人口大省，人口和企业布局密度大，环境容量小，经济发展与生态环境脆弱的矛盾十分突出，生态文明建设任重道远。坚持生态立省、绿色惠民、加快推进生态文明建设，既是山东省委、省政府决策部署的重要内容，又是全面建设小康社会、实现山东经济社会发展历史l生跨越的新要求。

1、山东省加快推进生态文明建设的有益探索

1.1积极构建全社会共同参与、良性互动的大环保工作格局

近年来，山东省在环境保护与治理方面实现了由政府主导的单中心格局向政府、市场、社会合作共治的多元格局转变。一是将政府规制、企业合作、公民参与结合起来，构建以政府为主导、企业为主体、公众为基础的环境协同治理体系，坚持多元共治，全社会共同努力的大环保格局；二是重视提高生态共建共治能力，积极推动建立跨行政区域、跨部门的环境污染和生态破坏联防联控机制，统筹整合不同地区、不同部门的力量，协同治理环境污染问题。三是在环境协同治理中，重视优化政府、企业、社会组织和公众的运作流程，实现治理主体功能上的有机衔接，增强治理主体问的协调性，形成以政府为主干、企业为基础、社会组织为纽带、公众为补充的生态环境协同治理信任网络。

1.2构建生态文明科技创新体系，强化生态文明建设的科技支撑

一是聚焦全省生态文明建设的热点和难点问题，推进重大关键技术的研发和产业化。将一批制约全省生态文明的关键共性技术问题纳入到省重点研发计划、新兴产业和创新型产业集群申报指南中，重点支持资源利用和环境污染治理的重大关键技术。二是在各类科技创新载体中积极规划布局生态环保科技高端产业。以项目带动、支撑生态文明科技产业的发展，积极探索以科技推动传统产业向价值链高端升级。三是加强生态产业集群培育。制定山东省《关于加快推动创新型产业集群发展的意见》，重点支持20个产业基础好、创新能力强的集群加快发展，以集群培育带动生态文明产业创新能力整体提升。

1_3探索建立环境监管长效机制，为生态文明建设提供制度保障

一是探索建立上下结合的独立调查工作机制。省环保厅每月召开环境形势分析会，确定突出环境问题。省环境监察机构以问题为导向，独立开展调查。二是探索建立部门联动的环保专项行动机制。省政府统一组织环保专项行动，相关部门按照各自环境管理职责开展工作检查，环保部门负责综合协调和督办落实。三是探索建立区域共治的联动执法机制。组织全省边界相邻地区签订环境执法联动协议，建立行政边界区域环境执法联动工作机制。四是探索建立生态保护补偿制度。整合各类生态环保资金，加大重点生态功能区D移支付力度；建立地区间横向生态保护补偿机制。

2、山东省加快推进生态文明建设面临的挑战

2.1公众生态文明建设责任义务与主体意识亟待强化。一方面，社会公众尚缺乏对生态建设的认识，“清洁生产”、“循环经济”“环保产业”等理念尚未成为人们的自觉生产实践；另一方面，居民资源节约型的消费方式和生活方式还没有真正形成，对生态环保工作的长期性、艰巨性、紧迫性认识不足。

2.2产业结构不合理，资源消耗型的经济增长方式仍占主导。山东省作为我国东部经济大省，同时也是能源消耗大省，产业结构、能源结构不合理，经济发展存在对资源很大的依赖度。第二产业比重仍然较高，第三产业发展相对滞后。在第二产业中，工业占有重要地位，而且资源型、高耗能、高污染行业占有很大比例，导致工业发展必须依赖于资源，节能减排、转变产业结构和经济增长方式的任务仍然艰巨。

2_3生态文明建设的管理体制与组织实施机制有待健全完善。一些针对生态安全的预防性的法律较缺乏，对污染环境、破坏生态行为的处理还缺乏直接的法律、法规依据；国家、省级等区域性的生态文明制度体系、生态法律法规体系需要进一步完善和健全。

2.4重点行业节能减排技术水平较低，技术创新亟待加强。全省火电、钢铁、建材、化工和石油炼化五大废气行业的二氧化硫和氮氧化物排放量占全部工业的90%左右，这些行业节能减排技术水平较低，技术创新少，已有的技术成果也没有得到很好的推广和应用。

2.5资金投入渠道不畅，生态补偿机制尚需进一步探索完善。目前，生态补偿的资金来源，主要靠政府财政转移支付和环保项目专项资金两种方式。转移支付多以纵向为主，即中央对地方和上级地方政府对下级地方政府的转移支付，缺少充分的资金引入机制和利益驱动体制。

3、山东省加快推进生态文明建设的对策思考

3.1以弘扬生态文化为主题，营造生态文明建设良好氛围

一要加强生态文明宣传，提高公民生态意识。加强面向公众的环保责任宣传，强化公众的公共精神，保障公众的环境知情权、监督权和参与权，从公民教育、非政府组织发展、企业环境经营多维度构建社会参与环境治理的激励制度。二要积极倡导绿色消费理念。在满足基本生存和发展需要基础上，进行适度有节、健康环保、持续可依的物质消费。三要健全生态文明建设公众参与机制。及时公开环境信息，畅通公众参与环保渠道，发挥民间环保组织的职能作用，搭建政府与环保NGO的对话平台，加大对环保NGO的扶持力度。

3.2以促进传统产业转型升级为根本，推进循环低碳绿色发展

一要大力发展循环经济。按照“淘汰一批、规范一批、完善一批”的思路，按期完成环保违规项目清理整顿，有序化解历史遗留问题。严格执行逐步加严的地方环境标准，倒逼传统行业调整结构、转型升级；二要大力发展低碳经济，提高资源利用效率。一项研究表明，经济增长带来的环境、资源等问题须依靠技术创新和增长本身来解决。②加强科技支撑，大力开展科技创新生态化，做好环保技术供需对接，培育壮大环保产业。三要大力推进绿色发展，促进生态环境与生活质量的共同提高。

3.3以健全制度体系为保障，加强生态环境治理和生态环境保护

一要建立健全法律法规体系。要建立系统完整的生态文明制度体系，实行严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，以“硬措施”破解生态“硬约束”，完善环境治理和生态修复制度，使各制度之间形成互相支持的有机统一整体。二要建立健全经济政策体系。综合运用财税、价格等经济杠杆，充分发挥市场在生态环境资源配置中的基础性作用，建立体现生态代际补偿的资源有偿使用制度。三要建立健全科学评价体系。完善生态文明建设的目标体系、考核办法和奖惩机制，把资源能源节约指数、生态环境治理指数、清洁能源及可再生能源利用率等生态文明指标，纳入各级党委、政府及领导干部的政绩考核内容，积极探索生态文明考核的追踪制度，

3.4以发展绿色科技为重点，构建现代生态产业体系

一要加快培育和发展战略性新兴产业。选择新能源、新材料、高端装备制造、新能源汽车等产业集中力量攻关，培育经济增长点，以重大专项作为培育发展新能源技术的主攻方向。二要大力发展“三低”技业化示范。研发和示范一批“低能耗、低（零）污染、低资源依赖”的“三低”关键共性技术，培育一批“三低”科技示范企业，搭建一批“三低”科技示范基地（园区）和高端的生态产业孵化平台，建立完善的可持续发展技术支撑体系。三要构建一个具有省级水平的集政、产、学、民于一体的生态文明研究与实践平台，为全省生态环境、生态经济、生态产业发展提供政策和智力保障。

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这次全省矿山自然生态环境保护与治理工作现场会的主要任务是，认真贯彻落实党的十七大精神，回顾总结近几年来全省矿山自然生态环境保护与治理工作的成效和经验，研究部署今后一个时期的矿山生态环境保护与治理工作，进一步推动我省矿山自然生态环境保护与治理工作再上新台阶。等一会，王厅长还要给我们作重要的讲话。下面，我就如何进一步落实科学发展，建设生态文明，努力开创我省矿山自然生态环境保护与治理工作新局面讲两点意见：

一、开拓创新，矿山自然生态环境保护与治理工作成效显著

进入新世纪，我们针对浙江非金属矿山多，露采矿山多，小矿山多，矿产开发对自然生态环境破坏和影响较大的实际情况，按照科学发展，人与自然和谐相处的要求，明确提出要积极探索建立矿山自然生态环境保护和治理新机制，努力实现矿产资源开发与生态环境保护的协调统一，并确立了“确保不欠新账，逐步还清老账”的矿山自然生态环境保护与治理的阶段性目标。五年多来，这项工作在省委省政府的正确领导下，在全省各级国土资源部门的共同努力下，在各兄弟部门和有关大专院校、科研机构的大力支持下，已经取得了显著成效。省厅已连续两年被省政府评为生态省建设优秀单位。

（一）建立了矿山自然生态环境保护与治理的新机制。矿山生态环境如何做到“确保不欠新账”，这是我们必须解决的首要问题。而解决这个问题，必须从建立新机制入手，只有建立新机制，才能从根本上解决“新账”不欠的问题。**年颁布施行的《浙江省矿产资源管理条例》确立了矿山自然生态环境治理备用金制度。规定采矿权人在领取采矿许可证的同时与国土资源主管部门签订矿山自然生态环境治理责任书，并交纳治理备用金，治理备用金应当不低于治理费用。自**年以来，省政府根据有关法规先后发出了《关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》、《关于切实加强矿山自然生态环境保护与治理工作的通知》等三个文件。同时，我厅为贯彻落实矿山自然生态环境治理备用金制度先后出台了《关于印发浙江省矿山自然生态环境治理备用金收取管理实施意见的通知》、《关于切实加强矿山自然生态环境保护和治理工作的通知》等配套文件。这些法规文件，为我省在全国率先建立矿山生态环境保护与治理新机制提供了重要依据。全省各级国土资源部门，特别是县级国土资源部门，认真贯彻落实矿山生态环境保护与治理的有关法规文件，严格执行矿山自然生态环境治理备用金制度，在采矿权人领取、延续、变更采矿许可证的同时，与采矿权人签订治理责任书，收取治理备用金，落实治理责任。到**年底，全省已有3424个矿山交纳了矿山生态环境治理备用金，累计金额49735万元，有251个持证矿山，投入9402万元治理资金开展矿山生态环境治理工作，累计治理面积达1867万平方米。矿山自然生态环境“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的良性互动的新机制基本建立。

（二）形成了以规划统领矿山自然生态环境保护与治理的新格局。作为《浙江省矿产资源总体规划》的专项规划，《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》于**年施行。在此基础上，我们制定了《浙江省市、县级矿山自然生态环境保护与治理规划编制技术规程》，明确了市、县两级矿山自然生态环境保护与治理规划的编制技术要求，大力推进市、县两级规划的编制工作，建立了全省矿山自然生态环境保护与治理规划体系。各级政府及国土资源部门认真实施规划，将矿山自然生态环境保护与治理的主要指标纳入生态市、县建设的考核目标。经过三年多的努力，规划确定的近期目标已经基本实现，初步建立了矿山生态环境保护与治理的监督管理体系、全面开展了矿山开采的环境影响评价工作，不断完善了矿山开发利用方案与矿山生态环境保护与治理方案，着重推进了城镇周边、旅游风景区、历史文化保护区、主要交通干线两侧及其它重要保护区矿山生态环境恢复治理。特别是规划确定的17个重点治理工程完成了治理任务。《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》的实施有力地引导促进了我省矿山自然生态环境保护与治理工作的开展。

（三）取得了“百矿示范，千矿整治”活动的新成效。如何治理大量的废弃矿山，使之恢复自然生态，充分利用废弃矿地，是我省矿山自然生态环境保护与治理中一项十分艰巨的任务，也是能否“逐步还清老账”的一个关键问题。我们在深入调查研究的基础上，于**年提出了以“百矿示范、千矿整治”活动为抓手，大力推进全省废弃矿山生态环境治理工作。“百矿示范、千矿整治”活动的总体要求是：从**年到2007年，全省整治100个左右的重点废弃矿山，率先搞好废弃矿山的综合治理，使之成为全省废弃矿山综合治理的示范工程（简称“百矿示范”工程）；除“百矿示范”工程外，各地依据矿山自然生态环境保护与治理规划确定的目标任务，对全省1000多个亟需治理的废弃矿山有计划地全面推进整治工作（简称“千矿整治”工程）。各市、县（市、区）根据矿山自然生态环境保护与治理规划，制定“百矿示范、千矿整治”活动计划，全面开展废弃矿山综合治理工程，需治理的废弃矿山，除“百矿示范”工程项目外，全部纳入到“千矿整治”活动之中，“千矿整治”项目，由县级国土资源部门按年度考核目标责任制定年度计划，并负责实施。

到**年底，全省已批准“百矿示范”项目141个，2007年又批准“百矿示范”项目40个，已完成“百矿示范”项目93个。累计投入治理资金56200万元，1603个需治理废弃矿山已经完成治理923个，治理率为57%。与此同时，还在实践中探索积累了矿山生态治理、矿山地质灾害防治等方面的宝贵经验。

（四）探索了矿产开发与生态环境协调发展的新路子。为了积极探索矿产资源开发利用与自然生态环境相协调的矿业开发新路子，我省在全国率先推出了创建绿色矿山的试点工程。绿色矿山就是“矿产资源利用集约化、开采方式科学化、生产工艺环保化、企业管理规范化、闭坑矿区生态化”的矿山。省厅研究制定并下发了《浙江省绿色矿山创建指南》和《浙江省绿色矿山考核指标》、《关于开展创建省级绿色矿山试点工作的通知》等有关绿色矿山创建试点的指导性文件。出台了创建省级绿色矿山激励政策、规定获得省级绿色矿山称号的矿山自然生态环境治理备用金分年度返还；采矿权人及时开发复垦矿区范围内土地，复垦土地依法办理审批手续后，产生的净收益归采矿权人；享受矿产资源补偿费减免政策；试点矿山可以向省国土资源厅和省财政厅申请创建绿色矿山专项补助资金。同时要求市县在采矿权出让所得中安排一定的资金，用于绿色矿山创建。**年至**年，省厅分两批先后确定了20家矿山企业为创建省级绿色矿山试点单位。目前，湖州市新开元碎石有限公司、浙江遂昌金矿等8个省级绿色矿山试点已经通过省厅组织的专家考核验收，本月底之前我们还将组织专家对另2个试点矿山进行考核验收。此外，各地也积极行动，湖州市人民政府已经出台了创建市级绿色矿山的实施意见，明确了创建绿色矿山的指导思想、基本条件、创建标准、实施步骤和工作措施等。绿色矿山的创建试点为在全省推广绿色矿山的创建工作积累了经验。

（五）建立了矿山自然生态环境保护与治理目标责任的新体系。为了确保矿山生态环境保护与治理工作目标任务的完成，从**年起，省政府将矿山自然生态环境保护与治理的有关指标纳入生态省考核内容，要求各市、县每年至少完成需治理废弃矿山数的15%以上，到2007年全省完成需治理废弃矿山的60%。此项工作也列入省厅对市、县国土资源部门的年度目标任务。我厅在近两年生态省建设目标责任考核中得到较高评价。开展废弃矿山综合治理，实现资源的循环利用，建立了自上而下的政府责任制，并将废弃矿山资源的循环利用问题提上政府的重要议事日程。在考核政府年度和任期工作中将是否实现废弃矿山资源的循环利用，发挥最佳资源效益的问题作为重要内容。同时还建立起市、县（区）政府对本行政区域内矿山生态环境建设负总责的责任制，通过签订责任状确定治理工作目标，明确治理工作责任，落实治理工作主体：因公路、铁路、航道建设需要而关停废弃的矿山，由项目建设单位负责治理；因工程建设需要而采挖、建设工程完成后停采的废弃矿山，由工程建设单位负责治理；已作为其它建设用地的废弃矿山，由用地单位负责治理；因公益性工程项目建设需要而关停的废弃矿山，由项目实施的市、县（区）政府落实治理单位，承担治理任务；因按照政府计划关停的废弃矿山，一般由县（区）政府明确牵头治理单位或由原矿山企业的主管部门或乡镇政府负责治理；其他难以落实治理责任单位的废弃矿山由县（市、区）政府落实治理主体，有关部门共同配合做好治理工作。

（六）取得了矿山自然生态环境保护与治理科研的新成果。矿山自然生态环境保护与治理是一项专业性和技术性很强的工作，我们力求科研先行，以指导和帮助市、县扎实推进废弃矿山治理工作。近年来，我们组织实施了一系列废弃矿山综合治理的调查和研究工作。先后完成了《全省矿山自然生态环境调查评价报告》、《浙江省露天开采矿山自然生态环境治理技术方案》、《浙江省露天开采矿山自然生态环境治理技术指南》、《浙江省露天开采矿山自然生态环境综合治理工程施工质量验收要求》、《矿山人工植被后续养护管理技术研究》、《矿山自然生态环境治理工程指南（新版）》、《矿山自然生态环境治理绩效评价》等一系列调查研究课题。

在取得上述成绩的同时，我们也要清醒地看到矿山自然生态环境的保护与治理还存在不少困难和问题：一是矿山自然生态环境保护与治理的新机制还不够完善；二是废弃矿山治理中复垦还绿的技术还不够成熟；三是矿山自然生态环境治理的经费筹措还有一定的难度；四是对矿山自然生态环境保护与治理的监管措施还不够到位等等。

二、强化措施，努力开创矿山自然生态环境保护与治理工作新局面

刚刚结束的党的十七大，将生态文明建设、保护生态环境、改善生态环境质量、树立生态文明观念作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求，摆到了更加突出的地位。这为我们深入推进全省矿山生态环境的保护与治理提供了更为有利的社会环境。我们要以党的十七大及省委十二届二次全会精神为指导，在认真总结以往经验的基础上，进一步明确目标任务，加大工作力度，强化各项措施，深入推进全省矿山生态环境的保护与治理，全面开创矿山生态环境保护与治理工作的新局面。

下一步，全省矿山自然生态环境保护与治理工作的总体要求和目标是：认真贯彻落实党的十七大精神，围绕生态文明和生态省建设，以深入实施矿山自然生态环境保护与治理规划为基础，以露采矿山植被恢复和土地利用为重点，以完善矿山自然生态环境保护与治理的新机制为动力，以创新矿山生态环境保护与治理的新技术为支撑，以深入推进“千矿整治”和“绿色矿山”创建为抓手，继续推进矿山生态环境的保护与治理，为建设生态文明和生态省作出新的努力和贡献。到2010年，全省应治理废弃矿山的治理率达到90%以上，开采矿山“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的矿山自然生态环境保护与治理的新机制更加完善，绿色矿山的创建率达到6%以上。

（一）要健全矿山生态环境保护与治理规划体系。为了适应我省经济社会发展的新情况，新一轮《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》已经编制完成，正在征求各方面意见，待修改完善、专家评审通过后，提请省政府施行。各市、县（市、区）要根据新一轮《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》，结合各地的实际，就本市、县（市、区）矿山自然生态环境保护与治理规划的修编或调整作出安排。一是要认真回顾本市、县（市、区）第一轮矿山自然生态环境保护与治理规划或实施方案的执行情况，分析规划实施以来各项目标任务完成情况如何，还存在哪些问题，应当吸取哪些有益的经验。二是要全面调查分析本市、县（市、区）城镇规划、交通规划、旅游规划，以及其它重大基础设施建设规划布局的调整变化情况，以及这种调整变化对矿山布局以及废弃矿山景观带来的影响。三是根据以上回顾总结和调查分析，研究决定本市、县（市、区）新一轮矿山自然生态环境保护与治理规划的修编或调整问题。布局变化大的，可考虑规划修编，布局变化不大的，可考虑规划调整。因为全省各市、县（区）现有的开采矿山和废弃矿山的情况差异太大。经过近几年的工作，有的县（市、区）废弃矿山的治理任务已经基本完成，有的还有一定的治理任务，有的今后几年可能治理的任务还相当繁重。所以，省厅对新一轮市、县（市、区）矿山自然生态环境保护与治理工作不断统一的要求，由各地根据实际情况自行决定。但不论是修编或调整，都要按照省厅有关编制矿山自然生态环境保护与治理规划的办法、规定执行，严格按程序办事，体现规划的严肃性。

（二）要完善矿山自然生态环境治理备用金制度。要实现矿产开发与环境保护相协调，真正做到“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”，“确保不欠新账”，建立矿山自然生态环境保护的长效机制，必须进一步完善矿山自然生态环境治理备用金制度，并确保这一制度在工作中真正落到实处。**年，依据《浙江省矿产资源管理条例》制定出台的浙江省人民政府关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法，虽然在规范备用金的收取管理上发挥了重要的作用，但在实践中，也反映出《办法》的一些不足。因此，要在总结全省5年多来备用金收取管理实践经验的基础上，进一步完善这一办法。完善的核心内容是备用金的收取标准，怎样切实做到不低于治理费用，使每一个矿山治理备用金的收取额等于或略大于矿山歇业后的治理费用，进而使每一个矿山企业从关心自己的经济利益出发，关心矿山自然生态环境的治理恢复问题，进而让每一个矿山企业都承担起自己应尽的矿山自然生态环境的治理恢复义务。同时需要完善的还有备用金的收取方法，备用金的返还程序，以及对采矿权人治理恢复矿山自然生态环境工作的监管等等。省厅已就完善这一《办法》进行了大量的调研，形成了一个初步的意见。近几年，各地已就上述完善备用金的问题进行了许多创新，并在实践中产生了很好的效果。希望大家继续就这一问题开动脑筋，思考问题，使备用金制度尽快完善起来。

（三）要深入推进以“千矿整治”活动为载体的废弃矿山治理。对已经列入省厅“百矿示范”的矿山自然生态环境治理项目要继续抓紧抓好，抓出成效，使其真正起到“示范”作用。但“百矿示范”项目到今年告一段落，明年起不再安排。虽然“百矿示范”告一段落，但是全省废弃矿山的治理还将继续，“千矿整治”活动还要深入推进。到今年底，全省应治理废弃矿山的治理率将超过60%，这样还有近40%的废弃矿山需要我们去继续抓好治理，我们的目标是，再经过三年的努力，也就是到2010年，全省应治理废弃矿山的治理率达到90%以上，基本完成全省需治理废弃矿山的治理任务。为了确保这一目标的实现，全省各地要继续以“千矿整治”活动为抓手，深入推进废弃矿山自然生态环境的治理。一是各市、县（市、区）要根据省厅的总体目标及已经完成的情况，对今后三年辖区内需要治理的废弃矿山作出安排，明确今后三年治理废弃矿山的目标任务，并分年度作出计划安排。二是废弃矿山治理要与矿地开发利用紧密结合。我省废弃矿山治理大致是5种类型：新增土地型、生态复绿型、新增土地与生态复绿型、景观再造型、自然恢复型。各地要因矿制宜，实事求是，在调查研究的基础上，科学制定每一个废弃矿山的治理方案。鉴于我省目前土地供求的紧张矛盾，以及露采矿多、非金属矿多，矿地开发利用存在较大潜力的客观实际，在新一轮的废弃矿山治理中，要把废弃矿山治理与矿地开发利用更好地结合起来，努力实现废弃矿山治理的生态效益、环境效益、社会效益和经济效益的最大化。三是废弃矿山治理要努力采用先进实用技术。要认真总结本地区以往治理工作中的成功经验，并认真学习其他地区被实践证明是成熟的经验，使每一个废弃矿山的治理方案，尤其是生态恢复方案更加科学合理，更加切合实际，力求做到用尽可能少的投入，取得更好的治理效果。四是要加大废弃矿山治理的投入力度。要按照浙江省人民政府办公厅关于切实加强矿山自然生态环境保护与治理工作的通知（浙政办发〔**〕75号）的要求，加大从市、县（市、区）采矿权出让所得中，以及矿山生态环境治理后新增土地的有偿收益中用于矿山生态环境治理的力度。要加强与财政等部门的沟通联系，争取更多的财政资金用于矿山生态环境治理工程。

（四）要大力推进绿色矿山的创建工程建设。创建绿色矿山是全面提升我省矿业开发利用水平的一个重要抓手。今后一个时期，要通过大力推进绿色矿山创建工程建设，使全省矿产开发业的资源利用和环境保护水平有一个新的提高。一是要认真总结两年多来绿色矿山创建试点工作的经验，为面上推开绿色矿山创建工程建设提供有益的借鉴。二是精心谋划、全面部署，扎实推进全省绿色矿山创建工程建设，使绿色矿山创建工程成为我省生态文明及生态省建设的一个新亮点。三是要深入开展与绿色矿山相关的课题研究。如绿色矿山与生态文明、和谐社会、循环经济的相互关系，绿色矿山创建的激励措施、技术支撑、方法手段等等，为绿色矿山创建工程提供更有力的理论和政策支撑。

（五）要完善矿山生态环境保护与治理的目标责任考核机制。在完成生态省建设第一阶段目标的基础上，省委省政府将确定生态省建设第二阶段的目标任务，我们将提请省生态办将矿山自然生态环境保护与治理的主要指标继续纳入生态省建设第二阶段目标责任考核之中。与此同时，省厅将把矿山自然生态环境保护与治理的主要指标纳入对各市国土资源管理部门的年度目标责任考核，并要求各市将有关指标纳入县（市、区）国土资源管理年度目标责任考核。全省各级国土资源管理部门要从责任分解、责任落实、责任考核三个环节建立和完善并严格执行矿山自然生态环境保护与治理的目标责任制，目标责任的分解要科学、具体，具有可操作性。目标责任考核要动真格，不能搞形式。

（六）要建立矿山自然生态环境保护与治理“以奖代补”制度。为了与新一轮生态省建设目标任务相适应，从明年开始，我厅将与省财政厅共同研究建立矿山自然生态环境保护与治理“以奖代补”政策，为全省矿山自然生态环境保护与治理目标任务的完成提供政策支持。对列入“千矿整治”及“绿色矿山”创建计划的项目，经考核验收，达到预期目标要求的，可以逐级向省国土资源厅和省财政厅提出奖励申请。这个“以奖代补”的具体办法正在征求各市意见，希望大家集思广益，提出切实可行的建议意见。

篇9

生态农村工程：解决“三农”问题的新思维

生态农村工程是指在国家宏观政策前提下，运用生态学、农学、经济学、系统学和社会学原理，通过对农村自然-经济-社会复合系统结构的优化设计，实现农业高效、农民增收、农村发展的目标。具体来讲，生态农村工程是指在研究农村自然-经济-社会复合系统农业自然资源（如光、温、水、气、土地、作物、牲畜等）和社会资源（如农业基础设施、农村劳动力等）合理配置和高效利用的基础上，通过对这一复合系统中的关节点的分析，提出重点工程来解决“三农”问题的一种思想模式。生态农村工程的具体内容包括8个方面。

一、农业产业化工程

小农生产与大市场的矛盾是中国农业市场化进程中的最大障碍，产业化方式通过将产、供、销联合起来则较好地解决了这一问题。依据区域资源优势或区位优势，确立农业发展的主导产业并相应发展与之相关的农产品加工业、销售业是生态农村工程的核心内容。农业产业化工程共分两个步骤。一是资源优势开发策略分析。根据研究区域光、温、水、土等自然资源条件以及资金、劳动力、区位、市场等社会经济条件，研究提出区域优势农产品开发战略。二是龙头企业的建立或引进。根据本区或相邻区域农产品类型，采取集资、贷款等多种筹资方式，积极发展农产品加工业或农产品流通业。需要特别强调的是，在搞生态农村工程时，并不一定非要在研究区内培育出一个甚至几个龙头企业来，如果能作为产品或原料基地的形式加入到其他地区的龙头企业中去，也符合生态农村的要求。如寿光周边县市在搞蔬菜产业化发展时，就可以直接以寿光蔬菜批发交易市场为龙头来发展生产，而没有必要自己再建立批发交易市场。

二、农业生态工程

农业生态工程是指以实现生态环境良性循环和提高农业资源利用效率为目标的生态、生产建设。农业生态工程也分为两个步骤。一是农村生态环境问题（这里是指自然生态环境问题）分析。从可持续发展的角度，对区域内农业生产、农民生活所导致的环境破坏、资源浪费或不可持续利用等进行分析评价。二是生态环境治理对策分析。根据生态环境问题状况，确定治理对策。环境治理对策可分为两种，一种是纯生态／纯环境治理对策（如禁止使用高毒、高残留农药，生态退耕等），另一种是生产性治理对策（如秸秆、牲畜废弃物的资源化利用技术等）。在一些生态环境较为恶劣的地区，农业生态工程必须采用两种治理对策并重的方式；在一些生态环境问题不太突出的地区，农业生态工程则可采用生产性治理对策为主、纯生态治理对策为辅的方式。

三、农民就业工程

千方百计实现剩余劳动力就业是生态农村建设所面临的头等大事。农民就业工程也分为两个步骤。一是农村实用技术培训。采用国家资助、集体扶持和个人缴费的方式开办农民学校，重点选择一些简便易学、实用性强的技术对广大农村剩余劳动力进行再就业培训，如保护地种植技术、特种养殖技术、制沼技术、焊工、建筑、汽车驾驶、机动车维修、理发、缝纫、家政服务等，使这些剩余劳动力在走向新的工作岗位之前能有一技之长。二是就业信息收集与。由地方政府出资建立村级或乡镇级就业信息中心，定期向辖区内村民公布劳动力需求信息。需要指出的是，这种就业信息中心应当是一种以服务农民为主、以盈利为辅的机构，与社会上的职业介绍所等中介机构有所区别。

四、农民组织化工程

农户或公司频繁出现的违约已经成为当前“公司＋农户”型产业化模式的普遍现象，当违约现象出现时，面对强大的龙头公司，毫无组织性和经济力量薄弱的农民很难在对簿公堂时获胜；而面对成千上万的农户，龙头企业也不可能将他们都告上法庭。如果农民能形成自己的组织，则对于企图违约的农户将产生一种内在的约束力；而当企业违约时，也可由组织的负责人出面与龙头企业进行谈判或诉诸法律，从而有力维护农户的合法权益，促进农业产业化的健康发展。另外，农民组织化程度的加强在监督村干部行为和协调干部与农民矛盾问题上也将发挥重要作用。政府应当鼓励或直接帮助农民成立自己的组织。在我国成立农民组织并不是从零做起。从政府性组织来看，我国有农业技术推广站，从中央直到全国各个乡镇组织严密；从非政府性组织来看，我国有中国农学会等涉农组织，拥有遍布全国各地和涉及农业生产各个领域的会员；从各地生产实践看，我国一些地方已经出现了一些运行效果良好的农民协会、农业生产联合会、合作社等农民组织，为建立全国性的农民组织积累了宝贵的经验。只要国家在政策上给予鼓励，资金上给予扶持，通过对上述各种组织的组合改造，形成全国性农民组织是可行的。

五、农村社会保障工程

农村人口缺乏应有的社会保障体系是“三农”问题中较为突出的方面，也是阻碍我国农村经济社会发展的关键。农村社会保障体系的发展应遵循以建立农村人口社会保障制度为起始点，以实现全民社会保障制度一体化为终结点的原则，即在社会经济发展到一定程度后，将农村社会保障体系与现行城镇社会保障体系统一起来。当前一段时期，农村社会保障工程的重点是研究解决流动人口的参保问题。我国目前有1亿多的流动人口，他们当中的绝大多数来自农村，并且有许多人是常年外出和举家外出，按目前推行的农村社会保障制度，他们需要回到户籍注册地去参保，这显然是行不通的。另外，这些流动人口处于身份转换阶段（由农业户口向城镇户口转变），而城镇社会保障体系又与农村社会保障体系是两个系统，如何解决参保人在身份转换后相应的社会保障转换也是一个棘手的问题。因此，农村社会保障工程还必须与户籍制度改革协同进行。

六、农村工程

在我国，土地对于农民不仅是生产资料，同时也担负着社会保障的功能，这是我国政府强调长期坚持土地家庭联产承包制度的原因。但是，一家一户高度分散的土地经营制度对农业现代化的制约作用也是显而易见的。特别是在当前农业日益市场化和国际化的趋势下，千家万户的小农在风云变幻的市场面前更显得力不从心。越来越多的农民开始将非农就业作为他们发家致富的门路，而对于农业生产的激情正在丧失。在这种情况下，改革土地制度，尤其是在农村经济较为发达地区的土地制度，对于重新唤起农民对农业生产的热情和促进农业现代化建设极为重要。然而，由于土地在我国担负着稳定农村社会的作用，因此土地制度改革必须因地制宜地稳步进行，不能操之过急。

七、农村管理体制改革工程

当前我国已经加入了WTO，农业的市场化和国际化速度在加快。然而，要建立和发展与国际市场接轨的现代化外向型农业，就必须有一批懂技术、懂管理、善于根据国际市场信息组织生产的知识型农民和农村管理干部队伍，而目前我国由老弱病残组成的农业生产队伍和只有小学、初中文化水平人士组成的农村基层管理干部队伍，注定了中国农业难以在国际化进程中处于有利地位。中国农业与农村的发展亟待人才回流。为此，必须对当前臃肿且素质较低的乡村管理干部队伍进行改革。乡镇政府要严格落实定编定岗制度，逐步放开乡镇级的信用社、供销社、粮站、农机站、农技站等涉农部门，将它们逐步推向市场，让它们在市场中发展。村级行政管理体制改革的方向是在行政村设立专职干部岗位，面向社会招聘有志于农村发展的知识型人才，促进一批懂技术、有市场观念、思路开阔的年轻人到乡村发展事业。同时，要辅以村庄合并、村两委干部缩减等配套改革。

八、农村集体经济工程

农业产业化发展、农村生态环境治理、农民就业培训、农民组织日常运行以及农村社会保障体系建设均离不开地方政府，尤其是乡村政府的财政支持。另外，农村道路、水利设施、教育设施、医疗卫生设施等是限制农村整体发展的刚性约束，尤其是在偏远山区，医疗卫生设施落后已经上升到直接威胁农民生存与健康的程度。这些基础设施的建设也需要集体经济具有较强的实力。发展集体经济，扭转村村欠债、乡乡收不抵支的现象，对于“三农”问题的彻底解决意义重大。不过，如何才能恢复集体经济实力，尤其是中西部落后地区的集体经济，尚需要更多的理论与实践探索。

生态农村工程各项措施间的关系

上述8项工程措施是庞杂的“三农”问题中的关节点内容，是研究和解决“三农”问题的出发点和着力点。各项工程措施之间又版权所有

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关键词：协同；社区；生态文明

中图分类号：D64 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）05-0116-03

十八届三中全会公报首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”。公报提出，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明。“创新社会治理”，即通过建设“法治政府和服务型政府”，“激发社会组织活力”。这要求我们做出积极的探索，把它落实到实处。生态文明建设致力于实现社会文明程度的提高，人际关系和人自身思想道德观念与行为的和谐。实现这个目标，其基本任务涉及经济发展、社会建设和人的全面发展，具体实施横向涉及多个部门和所有县（市、区），纵向到每一个公众。实现生态文明，需要新的治理形式。这种治理形式强调在人与自然、人与社会的关系中，以公共利益为最高诉求；强调多元参与、协商对话和共识。

一、协同治理对于社区生态文明建设有推动作用

协同治理就是在工业生产时代背景下，基于各社会治理主体对于公共权力追求的前提下，以协同学为理论指导，致力于推进各治理主体之间形成有机合作结构的一种机制。该理论对于当前国家与社会之间关系的一种丰富，致力于通过协同有序的参与社会管理来实现对社区生态文明的建设。

和谐社区是全人类的理想追求，生态文明是人类的必由之路，生态文明内在超越的价值学说具有自身的优势，可能在价值差异、多元的条件下达致价值共识，解决价值的“多”与“一”的难题。对于政府而言，在这样的背景下，社区的生态文明建设，迫切需要通过社区层面的参与充分整合各方面的社会力量和资源，进行社区协同治理。在社区生态文明的实际建设中，强调社区生态治理理念的创新和激励社区公众的共同参与。和谐社会建设最核心的要务是打破原有的政府管理社会的一元化社会治理模式，建立起以政府管理为主导，社会各部门、各群体参与，民众自我约束和管理的一种协同治理结构。在这样的治理结构中，实现国家权力和社会团体、个人权利的和谐共生，从而促进社会整体及其各部分之间的可协调发展。社区的生态文明建设中，要打破原有的社会一元治理模式，打破政府作为社会公共性唯一承担者的地位，广泛吸收社会群体参与生态文明建设，充分发挥各群体的积极潜能，使社会治理的主体朝着多元化的方向发展。

二、推进协同治理的障碍因素分析

在社区生态文明建设过程中，当前的社区治理和社会治理体制下，协同治理的实现仍然存在一些障碍性因素。

（一）政府层面

1.政府单中心的路径依赖导致推进协同治理缓慢

路径依赖的基本含义是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径（无论是“好”还是“坏”），就可能对这种路径产生依赖。在诺斯看来，“制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化”[1]。长期以来，街道以及社区居委会，乡镇及村委会成为社区治理的主体，如城市社区当中，居委会70%-80%的精力在进行进行街道下派的各项行政任务。在社区生态环境的治理过程中，无论是“行政手段”或者“经济手段”，政府始终是执行的主体；驻区企业大多数是在政府的压力下进行环境治理，他们没有防止污染、治理环境的积极性；社会公众及社会组织发挥作用的空间有限，他们大多数是被动的参与政府号召的环境治理行动，而很多对于环境污染的抗议，也没有得到相应的重视。这种长期政府单中心的治理模式导致协同治理很难在短时间内形成制度化。

2.政绩考核体系不科学导致推进协同治理缓慢

改革开放以来，经济发展成为政府的主要任务，一直是地方政府政绩考核的着力点。经济发展长期以来成了各地方政府工作的重心，地方政府都在思考如何实现GDP的高速增长和财政收入的相对提高。生态环境的治理和维护是一项公共服务，区域的生态环境治理投入大、见效慢。地方政府在以经济考核为主要政绩考核的体制下，大多倾向于发展短、平、快的项目，以取得业绩的最大化；地方政府在社区环境治理当中的投入往往短期内得不到回报，甚至有时还会给区域经济的发展造成损失，如很多环评不能过关的项目不得上马，会造成一些招商项目无法落实。在这种倾向于经济发展为考核的主要内容的政绩考核体系下，有些地方政府缺乏动力去投入到生态文明建设中去，甚至对一些生态污染的行为无视，导致生态文明的协同治理进程发展缓慢。

3.环境监管缺乏力度导致推协同治理缓慢

环境监管乏力表现为出现过无法可依、有法不依、执法不严等现象。无法可依表现为：社区的环境规划没有统一的法规标准，无法评定社区环境的现状；环境常规管理的责任也无立法项目规定，无法确定相应责任承担者；有法不依、执法不严表现为：当出现破坏环境、造成污染、资源浪费的个人或者企业行为时，处罚不严；或因某些地方局部利益和部门利益，在经济发展的过程中，过于追求经济效益，而对环境保护在这方面有“缺位”行为。

4.生态建设其他主体培育与支持的不足导致推进协同治理缓慢

政府、社区组织、社区居民是生态社区建设的三个主要力量，只有三者合力，社区的生态建设才能得到保障。而现实情况看来，政府对社区组织的存在培育和支持很不足，要么社区组织直接隶属于政府城市管理的派出机构街道办事处，要么缺乏引导和管理，其功能得不到有效发挥。政府对待社区居民也停留在一般的行动号召，缺乏规范性、指导性和激励性。

（二）社区层面

1.生态文明价值观念缺乏，责任意识不强

生态文明是物态平衡、生态平衡和心态平衡为基础的新型社会文明形态。在社区当中，生态文明体现为环境保护、社区公平合理，社会文明和谐等。当前经济发展仍然是地方政府工作重心以及公众的主要期待，加之生态文明建设在我国还是一个新生事物，社区居民落后的文化观念、急于经济发展的迫切心态、不正确的价值取向和不完善的制度环境等，都导致社区公众的生态文明价值观念未能深入人心，阻挡了社区生态文明建设的步伐。

2.成员缺乏社区归属感，参与冷漠

尽管目前社区成员对居住环境的要求日益提高，环保意识也有所加强，但是大多数成员的行动还只是停留在个人家庭内的行为当中，只满足于对家庭内环境的维护，有“个人自扫门前雪”的味道。对于社区号召开展的大范围公益性的环保活动，参与率不高。即使参与，参与人员也大部分是“老弱闲散”人员，处于社会中坚力量的，政治和社会地位较高的“精英阶层”大多以“忙工作，没时间”为理由很少参加。究其原因，一方面是因为社区成员对社区归属感不强，只是将社区理解为居住的一个场所而已，没有认同为共同的“家园”；另一方面，对社区的信任感不高，很多人理解社区治理组织代表的是政府，做得都是“政府交待的事务”，而不是自治组织，缺乏认同感，因此对环保活动也参与热情不高。

3.消费至上主义，消费过度现象存在

当下中国，在经济高速发展的过程中，社会上逐渐出现了以物质追求为重心的状态，从而导致了高消费、过度消费、炫耀性消费等心理的出现，这些消费至上主义导致了生态产品的消费性浪费。如“天价月饼”的出现，是人们炫耀心理在作祟。社会成员在节约与消费方面的这种认知偏差，导致对生态文明建设的政策理解不够透彻，行为更出现偏差。

4.环境保护组织依附性强，无法独立发挥治理作用

长期以来，中国的社会团体、民间组织发展非常不充分，独立性较差，对政府的依附和依赖性较强。中国的民间组织在社会公共事物治理中，并没有真正实现与政府之间的平等合作或博弈，更谈不上平等地参与治理，它们还不是纯粹意义上的民间组织，更象是一种政府主导下的准政府组织，中国的生态环境保护非政府组织也不例外。近年来，中国环境保护民间组织取得了一定程度的发展，生态环境保护的非政府组织数量不断增多，生态环境保护的非政府组织名目繁多，但是治理作用发挥并不充分。

（三）企业层面

1.参与生态文明建设积极性不高

企业生存以追求经济利益为根本，对生态文明建设缺乏动力。以江西省孔目江生态经济区的洞村、欧里、观巢等地为例，这些区域资源较丰富，有着较长的采掘洗矿业发展历史，面对当前正处在上行阶段的煤、铁矿产品价格，面对高铁及高铁新区建设形成的巨大石料需求，企业扩张产能的冲动比较强烈。在流域治污及产业转型过程中，一些企业虚以应付、拖延观望；一些洗矿厂宁愿出资建设简易的污水处理池，或是选择停产待机，却依然坚持不愿退出。有的村委一方面引导发展观光农业、大力宣传生态旅游，另一方面仍然保持较大规模的石灰石开采，其主导产业、企业构成并完成转换升级。

2.社区服务参与不足

一方面很多驻区企业对社区服务的参与意识不到位，认为参与社区服务与企业的发展不相关，缺乏参与精神。另一方面，即便进入社区开展活动，有些企业仅仅满足于眼前利益，活动目的更加侧重于在于如何推销企业产品和宣传企业，对于公益性的服务缺乏热情与投入。

三、结论和建议

（一）建立以共同利益为核心的社会整合机制

传统意义认为，生态建设与经济发展是不可调和的矛盾。而生态文明理论告诉我们，生态与经济并非非此即彼的关系，在人类社会发展中是可以相互联系、相互制约、相互转化从而形成一种良性循环。寻求协同治理的重要基础是增进共容利益。共容利益使得地方政府、企业与社会公众的协同治理变得必然和可能。在奥尔森看来，如果某一理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织能够获得该社会所有产出增长额中相当大的部分，并且同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，则该个人或组织在此社会中便拥有一种共容利益。共容利益给所涉及的人以刺激，诱使或迫使他们关心全社会产出的长期稳定增长[2]。社区是地域性的社会生活共同体，要寻求民众、驻区单位、社区组织等共同的支持与合作。

（二）构建社区生态文明发展评价体系

生态文明考核评价制度的目的，在于引导广大干部尤其是领导干部形成正确的执政导向，将推动科学发展与促进人民群众生活水平和生活质量提高结合起来，把生态文明建设的各项要求细化为各级领导班子的政绩考核内容和工作追求目标，最大限度地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益[3]。参照国家环境部“生态市建设指标体系”，社区的生态文明指标体系应该包括以下几个方面，（1）政策保障：强调通过政策支持生态文明各主体的行动，强调生态文明促进人与自然的和谐关系和社会文明风尚的建立。（2）人居生态：利用生态学原理和系统工程优化的方法，规划社区内的居住环境。以体现环境优美、安全方便、保护传承文化传统特色为宜居目标。（3）环境生态：主要包括水、大气、噪声环境；垃圾等废弃物的管理；污染的控制；生物多样性的保护；资源的节约利用等方面。（4）生态伦理文化的塑造：强调通过社区教育所形成的社区公众的生态文明理念，主要包括生态知识普及率、绿色消费观人数比重、生态伦理观人数比重。通过具体调研与听取相关部门责任人的意见，本文测算设计了社区生态文明评价体系框架，以期对社区生态文明建设作出科学合理的评价，见表1：

（三）增加成员归属感与信任感，建立合理规范的治理参与机制

通过不断完善社区管理体制，增加社区成员对社区的归属感和信任度，逐步引导社区居民自治，建立可行的社区成员参与制度以及有效的社区参与制度。通过环保活动的开展增加社区成员之间的了解以及对社区治理组织的信任，让社区成员在环保行动中体会到互惠互利，如组织开展社区义务大扫除、旧物交换、垃圾定点投放、义务植树、志愿者清理“牛皮广告”等与切身利益联系紧密的活动；设立举报平台、曝光栏，对社区内污染环境的不良行为进行曝光，形成全体居民互相监督机制，提高居民生态行为的自觉性。

参考文献：

〔1〕[美]道格拉斯・C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994.126.