环境治理知识范文

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【关键词】治理； 民族地区； 参与主体； 治理框架

文章编号：issn1006—656x（2013）09 -0209-01

一、治理与环境治理

治理在20世纪90年代开始于英语世界社会科学流行开来。发展至今，一般认为治理是以公共利益为目标的、政府未必起主导作用的、社会各方参与合作的过程。对政府而言， 是从统治到主导的变化； 对社会各方而言， 是从被动服从到主动参与的变化。 民主、分权、参与、协商、合作成为治理理论最核心的内涵。环境治理理论建立在治理理论基础之上，是指政府部门、企业部门和公民社会部门根据一定的治理原则和机制进行环境决策，公平和持续地满足生态系统和人类的目标要求。环境治理强调公民社会和公众参与环境决策，追求的是政府、市场和公民社会协同治理环境的合作格局，通过合作、协商、伙伴关系，确立共同目标等实施对环境问题共同治理。

二、民族地区环境治理的特殊性表现

（一）民族地区生态环境更为恶劣

我国民族地区绝大部分位于生态环境脆弱区，其中宁夏、西藏、青海、贵州是全国生态最脆弱的地方。中国四大生态脆弱带，即高寒、沙漠、黄土、喀斯特多分布在民族地区。与非民族地区相比较，区位偏僻、自然条件恶劣和生态脆弱此成了民族地区发展的先天障碍，西北干早区的沙漠化和盐渍化，黄土高原、云贵高原的土壤侵蚀，西南地区的滑坡、泥石流等生态灾害不断吞噬与消解民族地区经济建设的成果。

（二）民族地区地方政府的管理失当

政府官僚体系的管理失当也是严重影响生态治理效果的原因之一。在生态环境建设和保护工作方面，也存在一些体制上的问题。2003年民族地区单位行政管理费支出实现的gdp相当于全国水平的61.3%。民族地区政府行政效率低下，与全国差距很大。本来捉襟见肘的财政收入用于供养大量吃“财政饭”的党政人员，也造成了行政人员人浮于事，办事效率低。低效率的制度安排使得要素投入得不到应有的回报，其中相当大的部分必然转化为沉没成本。

（三）民族地区环境治理的资金短缺

民族地区长期以来资金短缺，投资不足的情况十分严重，从1999年至2003年的4年间，民族地区财政年年入不敷出，平均每年增加财政赤字250亿元。民族地区生态治理主要依赖中央政府财政支持，2001年，在全国六大林业重点工程资金来源中，国家预算内资金占55.67%，而其他资金只占14.4%。中央财政投入的重点是大的生态治理工程，难以覆盖整个民族地区，且中央财力也十分有限，实际投入金额与生态治理所需金额的差异仍然很大。。

（四）民族地区民众受教育程度低，环保意识不强

民族地区落后不仅仅表现在经济上、技术上、生产力发展水平上，更严重的是表现在人们的思维方式、观念和意识上。受朴素集体主义和原始平均主义的影响，缺乏发展意识和竞争观念，崇尚自给自足的生产生活方式，不愿也很难接受新观念和新事物，存在严重的等、靠、要思想，期望中央出台的民族地区优惠政策越多越好。落后的意识观念导致了民族地区民众生态产权意识模糊，生态保护意识薄弱，也从某种程度上制约了政府的环境治理。

三、民族地区环境治理的参与主体

（一）政府

民族地区由于其政府职能的广泛性，行政行为的强制性，政府机关和行政人员队伍的庞大性，决定了政府在民族地区全社会的主导性地位和巨大影响力。政治力量在民族地区发展方向和具体的经济政策、生态建设和社会规范的运行中都具有绝对的影响力。但民族地区政府机构规模庞大，行政审批事项、内容过多，对企业、市场干预多，间接的宏观调控体系尚未形成，整体上仍是政府经济，政府在行政管理上的越位、错位行为并不鲜见。

（二）市场

民族地区在获取资产、基本公共服务和进入市场的机会方面处于劣势，险恶的自然条件又提高了经济发展成本，更导致民族地区的贫穷。民族地区同外部区域进行经济、技术、文化等方面的交往成本之高，很大程度上使其成为一个经济、技术、文化等独立发展的孤岛，远不是一个成熟的市场经济，这就限制了价格、税收、补贴、押金、补偿费等有

关金融手段的发挥，市场在引导和激励社会经济活动主体采取有利于环境保护的措施上不能发挥有效作用。

（三）ngo

经过20多年的发展，中国环境ngo己经成为推动我国环境事业发展不可或缺的重要力量。自新世纪，中国环境ngo逐渐呈现出“倡导者”的角色，他们在推动公众参与环境决策、维护公众环境权益、开展环境社会监督等领域正在发挥越来越重要的作用，并且表现出联合行动与倡导的明显特征。民族地区环抱ngo在云南分布最多，其次在内蒙古、青海等省份。这些ngo在民族地区生态环境治理中起到了推波助澜的作用。

（四）公民

公民是生态环境治理的一支重要力量，它与政府、企业一起构成了生态环境治理的多元主体结构体系。但在民族地区，“安土为本”的小农观念；“小富即安”的发展观念；“轻视知识”的经验观念；“挥霍浪费”的消费观念等长期封闭落后社会状况相适应的习惯、道德规范、行为规范和价值观，使公民个体自发性参与出现了内在困境。民族地区公众个体参与动力的不足，公众参与环境治理的文明（或文化）基础缺失，造成的公众本身应有的参与客观价值却无参与行为的主观需要的一种矛盾状态。

四、民族地区环境治理的框架分析

（一）坚持政府在环境治理的主导地位同时逐步改变其观念和做法

在治理的逻辑结构中，公共权力仍旧是其最为核心的概念。单靠市场机制解决不了民族地区的生态建设与经济发展良性耦合问题，政府必须通过发挥自身的主导作用来启动和推动民族地区的发展。民族地区政府更要改变自身种种落后观念和做法：一是政府职能上，发挥宏观规划、经济调节职能，加强公共服务职能。二是观念上，民族地区各级政府要正确处理好生态建设与经济发展的关系，树立经济、社会、自然生态协调发展的观念。把握好政府管理与市场配置的关系，防止政府“越位”、“缺位”。

（二）建立社会支持体系支持政府的环保作为

环境治理思想的演变和发展其实是一个逐渐强调以公民社会和ngo为主体的社会力量在治理中的作用和重要性的过程。在我国尤其是民族地区当前环境治理结构中公民社会的力量较为薄弱，影响十分有限，应进一步扩展民族地区社会环境权益、包括环境监督权、环境知情权、环境索赔权和环境议政权等， 重新认识ngo在环境治理中所扮演的角色，放松管制，给ngo的成长与发展创造一个良好的法律政策环境，发挥社会支持体系在环境治理中的积极作用。

（三）引导企业参与环保

从政府环境管理的角度，不仅需要在一定程度上强化现有的某些经济手段和措施，同时应该尝试引进和发展有效的环境经济激励手段以及自愿性手段；对于企业而言，应该积极转变经营模式，提高自然资源利用效率，进行技术革新。同时，还应该积极履行环境责任，把其作为企业社会责任的重要组成部分。

参考文献：

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【关键词】 整体性治理 城市生态环境治理 整合策略

一、整体性治理理论

1、定义

整体性治理理论是目前在西方最为推行和前沿的治理理论，希克斯在其著作《迈向整体性治理》（2002）中将整体性治理理论定义为政府机构之间在充分沟通与合作的条件下，达到有效的协调与整合，使得彼此的政策目标能够连续一致，政策的执行手段能够相互配合，创造相互强化的效果，达到没有间隙的合作治理。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。

2、问题指向

碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态，以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为，整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”；“碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由来”。韩保中则认为“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的跨界议题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”。棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出“人民有许多联合性的难题（Joined-up problems）……，这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的”，“解决跨部门边界（Boundries）的复杂难题，需要新的途径”，“棘手性是指许多民生问题跨越了数个部门的边界，导致很难以单独的某个部门独自解决的情形”。按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因而整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。

3、核心概念

（1）目标与手段相互增强。希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎片化政府和协同型政府五种，而整体性政府要求的则是达到目标与手段相互增强的效果。

（2）信任与责任。希克斯认为在政府组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的相互合作和协调是不可能成为现实的，即使成为现实也是不会长久的。因此，建立信任的相互关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯认为责任感是整体性治理当中最重要的，这里的责任感包括了诚实、效率以及有效性（或项目责任）三个方面的内容。诚实主要是指在涉及公款使用的时候应当遵守规矩；效率主要涉及在提供公共服务时，政策输入和输出之间的关系；有效性（或项目责任）指的是行政人员应对其行政行为负责。

（3）信息技术。信息技术是整体性治理理论的重要治理工具，也是整体性治理取得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因此，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源，简化基础性的网络程度和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化政府治理的程序，实现轻松快捷、资源共享的在线治理模式。

（4）协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是政府的组织构架与形态，一个是政府运作。在政府的组织构架与形态上的整合包含治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、中央与地方层级的整合等阶梯式的整合；治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合；公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在政府运作层面则包含了政策、规章、服务和监督四个方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策内容、政策评估以及政策过程的整合；规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合；服务整合是指将政府所提供的公共服务、公共产品、供给方式以及产生的影响进行整合；监督整合则是对政策整合、规章整合、服务整合三方面的科学评估。

二、我国城市生态环境治理现状

1、整体性治理视角下我国城市生态环境治理存在的问题

（1）存在政府部门之间合作不足的现象。政府部门之间合作不足主要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足主要表现在两个方面：一是行政职能上的重叠，导致资源浪费；二是行政行为上的互相推诿，导致治理效率低下。行政职能上的重叠主要表现在各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现因为相互之间的信息沟通不足导致政出多门的情况；同时，不同的部门彼此之间可能目标冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的相互推诿在那些职能重叠、边界模糊的行政问题上屡见不鲜，“遇到好管的事，都争着管；遇到有财政资金分配支持的事，都抢着要”，遇到难管的事则是“事不关己，高高挂起”、“多一事不如少一事”，最终导致行政效率低、信任度缺失。

（2）存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包括政府、公民、企业、环境NGO等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境NGO等民间治理主体在我国城市生态环境治理中的参与程度不高、作用不明显。我国获得环境标志认证的企业数量相对于我国庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我国环保NGO在城市生态环境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便车”思想也限制了其作为我国城市生态环境治理主体的积极性。

（3）存在信息闭塞的现象。我国在城市生态环境治理问题上，信息不畅主要表现在两个方面：一是基础设施建设严重滞后导致的信息闭塞；二是电子政府服务系统建立不够完善导致的信息闭塞。“环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器装备严重匮乏、陈旧落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以至于不能及时出数据；有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃”。网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013年环境统计年报数据显示，我国环保系统机构总数达14257个，其中国家级机构45个，省级400个，地市级2252个，县级环保机构8866个，乡镇环保机构2694个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。

2、整体性治理视角下我国城市生态环境治理问题产生的原因

（1）政府的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将政府和政府工作人员的行为纳入了“经济人”的假设，认为政府和政府工作人员具有自利性的取向，他们追求个体利益最大化，当公共利益与他们自身的利益相冲突时，他们更多选择的是自身利益。我国目前官员考核选拔的重要衡量标准是GDP，即使还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但GDP在其中还是占据着主要位置，这就容易导致地方政府、官员为了促进本辖区的经济增长，不惜以破坏环境和自然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染破坏行为睁只眼闭只眼，甚至干扰环境部门执法。

（2）制度建设滞后。在我国城市生态环境治理中，制度建设的落后可以简单概括为法律法规制定的滞后性和模糊性以及组织管理模式的不合理两个方面。首先，我国在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所涉及的范围相较于我国城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我国现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的过程中无所适从，自由裁量。同时，我国目前实行的政府直控式的管理模式使环保部门工作的开展受限，成为制约我国城市生态环境治理发展的重要因素。

（3）社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我国城市生态环境治理不仅仅是政府的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是目前的状况是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众虽然重视环保，但是落到实处的行动还是非常有限；企业追求利益，不惜以破坏环境为代价；环保NGO很多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓厚，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。

（4）技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到具体执行都需要大量人力、物力支持才能高效运行的系统，掌握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测装备和更多的专业知识，但是我国目前在监测装备上的先进程度与西方发达国家还存在一定的距离，由于购买装备的费用过高，很多政府部门都不愿自己掏腰包去完善监测系统。其次，有很多的政府网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即使是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充分发挥。

三、我国城市生态环境的整体性治理策略

1、构建我国城市生态环境治理中政府组织与形态的整合策略

（1）加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合主要是指“机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合”。我国城市生态环境治理功能的整合可从以下三个方面来入手：首先，强化我国城市生态环境治理的目标，大力宣传“生态城市”的理念，严格执行绿色GDP制度，将城市生态环境的治理转变为每一个部门、每一位公务人员的切身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，目前在我国实行城市生态环境治理的大部门治理方式（即大部制）还不具备成熟的条件，因此构建我国“区域环境综合管理体系”，将区域内各相关政府部门和机构协调整合起来，就有可能成为我国城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于涉及城市生态环境治理的政府部门有很多且同属于一个级别，因此设立一个较高级别的协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有十分重要的意义。

（2）加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，创建扁平化的行政组织结构模式，扁平化的组织机构有利于增强信息共享、加强各部门各层级的横向联系、缩短决策层与执行层之间的距离，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合可以通过“省部合作”、“市区共治”、“市县共治”、“友好城市”来实现。“部省合作”是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不隶属的政府部门之间直接衔接向等级间协商转变的很好体现。因此，在城市生态环境治理方面我们也可以借鉴这种模式，实现治理层级的整合。发展“市县共治”、“市区共治”有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级政府运用政策引导、财政补贴、先进奖励、大力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。“友好城市”是促进国际间城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我国城市生态环境治理合作渠道的重要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的重要方式。

（3）加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为重要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时政府相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作可以从实行合同能源管理、采用美国E.S萨瓦斯提出的BOT与TOT模式、大力推广清洁发展机制（CDM）等与私营产业合作的整合策略出发，大力培育环保NGO，拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条“政产学研联盟”一体化的城市生态环境治理道路。

2、构建我国城市生态环境治理中政府运作层面的整合策略

（1）加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我国城市生态环境治理政策上的整合目标，我们要保持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和执行，提供给国民更好服务质量的治理，从而达到预防和治疗的效果。在我国的具体实践当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保护产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与长远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与自然和谐发展的关系等。

（2）加强规章的整合。规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章，国务院组成部门以部长令形式的是国务院部门规章，地方政府以政令形式的是地方政府规章。要将以上类似的规章制度形成一股治理城市生态环境的合力，就必须要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章重复、多头执法的现象。其次，在地方层面必须严格按照中央的要求制定本地方相应的规章制度，与中央层面保持高度的一致性，以公共利益为目标，规避地方政府自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。

（3）加强服务的整合。整体性治理理论中服务的整合，指的是对公共服务、公共产品的内容、供给方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的过程中，要充分发挥政府提供和社会提供公共服务相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和服务中来，形成以政府为主导、市场活跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共服务和产品提供模式，提高公共产品和服务的质量。

（4）加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在政府方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系；在市场方面，提高行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，以企业污染物排放量和是否破坏城市生态环境作为考核标准，决定是否强行关闭该企业；在公民个人方面，可以建立环保奖惩机制，促使公民在日常行为中自觉遵守环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。

3、构建一体化的我国城市生态环境治理信息系统

（1）改造和整合我国城市生态环境治理的信息资源系统。制定《城市生态环境治理信息集中报送管理办法》，在政府网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，按照分类、及时、双向、集中的原则采集和反馈有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。

（2）建立城市生态环境治理信息公开、共建和共享机制。制定相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息共享，形成环境治理的数据信息网络。

（3）通过信息流与服务再造，力争向“一站式”城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我国城市生态环境治理的一体化。采取网上办公服务的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等涉及不同部门的对接活动联合起来，转变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次性告知服务，实现“一站式”的服务目标。为了实现我国城市生态环境治理的一体化，可以在环境治理数据信息网络的基础上，收集和传递由各省市提供的各种生态环境治理信息，实现与各级城市生态环境管理部门及环保科研部门的局域网相连，通过网络将国家级、省部级和地市级的环境治理信息系统相连，促进不同区域间的信息交流，实现数据资源共享，及时了解全国城市生态环境治理的具体情况，为科学决策提供准确、及时的信息。

【参考文献】

[1] Perri6、Diana Leat、Kimberly Steltzer and Gerry Stoker：Towards Holistic Gocermance：The New Reform Agenda，Houndmils[C].Basingstoke，Hampshire：PALGRAVE，2002.

[2] Christopher Pollit：Joined-up Government：A Suvey[J].Political Studies Review，2003（1）.

[3] 韩保中：全观型治理研究[J].公共行政学报（台湾），2009（31）.

[4] 关音：我国环保NGO的发展与生态环境保护[J].环境教育，2012（4）.

[5] 曾凡军：基于整体性治理的政府组织协调机制研究[M].武汉：武汉大学出版社，2013.

[6] 周厚丰：环境保护的博弈[M].北京：中国环境科学出版社，2007.

[7] 2013年环境统计年报[R].http：///hjtj/nb/2013t

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关键词 转型;转型管理;多层次框架;环境治理

中图分类号 X143 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)09-0078-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.09.014

环境问题是全球共同面对的重大挑战,各国政府和学术界从不同的角度试图寻找到解决的途径。自可持续发展概念提出以来,人们开始从更为系统综合的角度来认识环境问题的解决,并认为环境问题的产生涉及到极为复杂的因素,包括生态、经济、技术、文化、政策等诸多方面,而这一问题的根本解决往往意味着整个社会系统的转型和变革,意味着宏观制度与微观机制的有效互补,单纯的技术治理或政策强制都难以取得长期的效应。

转型管理研究的兴起正是反映了这种认识论上的深刻变化。转型管理理论是由Rotmans首次 提出的,其关注的是某一社会系统的结构变革和动态行为,以及这一变革的内在机制和复杂影响,如交通部门、能源供应系统、农业部门、水资源管理等等[1]。从学术渊源来看,转型管理的基本理念根植于若干重要的理论传统,包括复杂适应性系统、整合评估(integrated assessment)、后常规科学(postnormal science)、演化经济学、创新研究、技术转型(technological transition)等,这些不同的理论范式之间存在着一些共性:作为研究对象的各个系统是开放的,不断演化的;外部环境的变化影响着系统;系统本身呈现非线性的发展以适应环境。但转型管理为分析这一现象提供了一整套独特的理论框架与技术工具,如多层次模型(multilevel framework)、转型域(transitionarenas)、转型情境(transition scenarios)、转型实验(transition experiments)和转型监测(transition monitoring)等等,并对能源技术系统、交通技术系统、水资源管理等具体案例进行了广 泛深入的研究[2-5]。尤其值得指出的是,作为主要的咨询专家,Rotmans、Kemp、Geels等人深入地参与了荷兰的第四个全国环境政策计划(NMP4)的编制和执行工作,转型管理理论也因此成为了荷兰环境政策的理论基础,并对欧洲各国环境政策产生愈来愈多的影响。

我国正处于经济社会发展的剧烈变革过程之中,环境治理异常复杂和困难,而转型管理的基本理念和方法正是切合我国的现实挑战和需求的,对于我国环境问题的研究和解决具有重要的借鉴价值。但目前,我国学术界对这一新的研究进展少有关注,本文力图对这一理论的基本思想、观点、方法及其应用进行较为深入的分析和探讨,以期推动这一研究在中国的开展。

1 转型与转型管理

1.1 转型

作为学术范畴,转型(transition)一词已经在生物学、经济学、社会学、人 口学、心理学等领域中有所使用,但各具不同的含义。例如,人口学中的转型概念是指人的出生率和死亡率的变化,即人口转变(demographic transition)[6]。但Rotmans等人则致力于将这一概念引入到可持续发展、环境治理和政策研究领域中来,并建立了相应的理论范式,开展了广泛的实证研究。在他们看来,转型是一个社会变革的基本过程,在这一过程中社会或社会的重要子系统发生了结构上的变化;转型不是由单一的变量――价格变化、政策行为或者新技术所引起的,而是相互维持的各个领域发展的结果;因此通过理解社会结构的变化进程,有可能构想出一套关于社会治理的原则、方法和工具,即转型管理[1]。

就其基本逻辑来看,在转型期间,变革的进程是非线性的,开始阶段变化缓慢 ,紧接着急剧变化,随着不同领域(如经济、技术、制度、文化等)之间的相互作用,最后达到稳定阶段,而新一轮缓慢变化也随之开始。具体来说,转型过程按照时间的跨度可以分为以下四个阶段[3,7](如图1所示):①前发展阶段(predevelopment)。整个社会上没有什么明 显的变化,但是呈现出很多可能的发展趋势,也存在许多不同的尝试,并对现行系统产生了 越来越多的压力。 ②起飞阶段(takeoff)。变革进程持续进行,系统的状态开始转变,甚 至逐渐趋于“危急”状态;一些创新变革逐渐扰动或冲击现存系统,并引发更大规模的变迁 ;与此同时,基于替代性的新思想、新理论、新技术的创新行为渐次产生,并通过相互强化 构建起具有自我维持(selfsustaining)的创新网络,新的制度开始出现。③突破阶段(bre akthrough)。社会或社会的子系统的结构变化已经显著发生,社会文化、经济、生态和体制 的变革不断增多和累积,并相互影响;各个领域通过不断学习和调整,吸取经验,共同演化 ,即存在着集体学习的过程,以及扩散、嵌入的过程。④稳定阶段(stabilization)。新的 系统基本建立,社会变革的速度减慢,达到了一个新的动态平衡;而新的组织更有效率,内 部工作流程更为优化,转型过程转变为优化过程。通常来说,转型持续的时间是比较长的, 至少超过一代人的时间(如25年以上)。

洪进等:转型管理:环境治理的新模式

中国人口•资源与环境 2010年 第9期图1 转型四阶段[1,7]

Fig.1 Four phases of transition1.2 多层次框架(multilevel framework)

转型理论的目的是解释为什么以及如何改变复杂的社会系统,以实现可持续发展,而转型的 不同阶段是由发生在不同水平的复杂变化所引起的,因此转型过程面对的是多维度的(multi dimension)动态性,其大量文献涉及到跨维度的相互作用,即所谓的“多层次框架”。Ri p和Kemp认为,转型模式必须要考虑采取不同的规模和层次,于是他们提出了“多层次框架 ”,即把这个框架区分为三个层次:①中观层次的制度(regimes);所谓制度涉及的是占支 配地位的文化、结构和实践,它们往往体现为物质的或非物质的基础性结构,如道路、电网 、惯例、行动者网络、权力关系、规制等。这些建制化的结构提供了社会系统以稳定性,并 指导着行动者的决策和行为;但也预防社会系统发生根本的变化。②微观层面的创新生境(n iches)。在这些小生境中,新异的事物被创造出来,并得到试验和扩散;此类新异物包括新 技术、新规则、新法律、新组织,甚至新的计划、概念和思想。③宏观层面的演化场境(lan dscape)[8]。它是整个的社会环境,包括社会价值、政治文化、人造环境、经济发 展及其趋势等;这一宏观场景是自发形成的,但通过约束变化的范围和方向来对制度水平和 微观层次施加直接的影响。总之,“多层次框架”概念的重要目的是更好地在社会环境的背 景下,理解技术创新和制度演化,而在这一框架中,创新是源于在微观层面的地方实践。

图2 多层次模型示意图[1-3]

Fig.2 Multilevel framework

自“多层次框架”理论提出以后,大量的相关文献陆续出现,并推动了这一模式的深入广泛的探讨。例如Berkhout 等人重新界定制度作为占据主导地位的集群,以履行经济和社会活动[9]。同时,许多学者把这个框架应用于广泛的案例分析,诸如能源、交通运输、航空、废物管理和水管理[10-14]。

1.3 转型管理

转型管理是一种基于复杂性思考的、过程导向性的治理理论,它是建立在多阶段和多层次框架之上的。Rotmans等人认为,转型管理包括着丰富多样的思想含义,它是探索和引发某种系统转变的一种集体意图(collective attempt),它往往采取的是渐进的、前瞻性的、反思性的、参与式的方式或途径[1,15]。这种治理模式可以表达为一个公式:

转型管理=现行政策+长期愿景+一致性+短期行动+过程管理[1]

作为一种面对复杂系统的治理模式,转型管理具有自身的特点:①转型管理是多层次的,强 调多种领域和不同行动者的复杂性,以求达到更好的协调;②转型管理是互动性的,强调连续的、参与性的决策方法,以保持有效的治理;③它是适应性治理(adaptive governance),以学习型过程为目标;④它是渐进的过程,可以带来系统的改善,但也可能带来质的飞跃,引发系统创新;⑤转型管理采用软规划以代替综合规划,用长期观点来思考短期政策,并保持广泛的选择性。

由于转型过程的复杂性和多样性,所以难以形成一个或若干固定的转型管理程式在实践中应 用。然而,依据转型过程的本质特征,可以构建起关于转型管理的基本框架或“最低要求” (minimum requirements),以治理复杂的社会过程。例如通过建立和发展功能良好的创新 网络来组织多个行动者的变迁过程;形成整合式的愿景、转型路径和演化议程;以转型议程 为基础,开展相关的试验和协作行动;评估和检测转型过程;等等。

2 转型管理结构的周期性研究

为了将关于转型管理的基本理念转化为可操作性的方法,促进系统转型,Rotman s、Loorbach和 Kemp制定了一个具有周期性结构的转型管理模型,并通过这个模型,组织和协调系统中各个领域的活动[2,16]。具体来说,这个模型既有时间的跨越,又有空间的跨度,通常包括以下四个组成部分(见图3)[3,17]:①在战略层面提出问题,建立转型域和转型愿景;②在战术层面发展联盟和转型议程(转型图像及相关的转型路径);③在运作层面建立并开展实验,同时动员由转型产生的转型网络;④当循环结束时,进行监测、评估,并从转型实验中吸取经验教训,引发调整下一个周期的问题和潜在的解决方案。因此,这个周期性转型管理模型的核心就是从实践中学习,并进行不断地调整和适应;但在实践中,转型管理活动不存在固定的顺序,或并行,或随机排列,甚至有的只开展部分的活动。

图3 转型管理周期[1,4]

Fig.3 The transition management cycle

2.1 战略上的转型管理

转型管理针对的往往是人们普遍认同的重大问题,但这些问题都不是单一的,而是一系列相互关联的问题集。例如能源的问题通常面临着许多复杂的挑战,包括过分依赖单一稀缺(不可再生)的资源(石油、天然气)、温室气体的排放量逐年增加、供应短缺造成的价格波动进而引起的战争和军事冲突等等。针对这些问题,通常可以提出相应的解决办法,但每个单一办法都有各自的缺点,只能达到短期内的均衡,而转型管理的目的则是要实现某一转型目标,以求达到更好的、长期的协调与均衡。如在能源的案例中,其转型的目标是:便宜、安全、可靠和对环境无害的能源。

转型的目标必须逐渐转化为转型愿景(transition vision),但在这一过程中,有可能会出现不同的愿景,这些愿景或相互矛盾,或相互补充,如在能源的案例中,至少可以有三个愿景:氢经济(hydrogen economy)、全电气社会(allelectric society)以及基于微热电厂和可再生能源的分散能源系统[16-17]。同时,转型愿景也是可以调整的,因为参与到转型进程中的人已经有了某些经验或特定愿景,而参与转型进程本身就是一个愿景找寻的过程,所以转型愿景可以随着时间的变化而变化(转型目标很可能保持不变)。

战略上的转型管理重点是确定转型目标和转型愿景,而这往往需要使用转型域(transition arena)这个“元工具”(metainstrument)[4]。转型域是虚拟的网络结构,社会行动者在开放动态的网络中,交流知识,讨论分析不同的角度、不同的期望和不同的议程,尽可能达成一致。但在开始阶段,转型域是一个相对小的创新者网络,基于这个“元工具”,转型目标和转型愿景才得以成功挖掘出来,形成富有创意的、激励人心的、整合的目标和愿景。

2.2 战术上的转型管理

这一阶段的转型涉及了各种具体的网络、组织和体制。在社会层面上来看,新兴的愿景能够给现有的保守、僵化制度带来冲击,尽管他们仍然给社会带来福音。例如,社会正常的生活离不开化石燃料带来的便捷,但可持续能源的新范式正在挑战与化石燃料相关的活动。然而,只有当替代的愿景强大到足以威胁现有的制度,或者当这些制度自身消弱了,这才意味着新兴的愿景可能会越来越多的转化为具体的、有形的、可能的和有利的选择行为,如公司投资于新技术、非政府组织和科学家支持此类创新等。此时,参与的行动者开始建立自己的网络并组成联盟,努力实现自己的战略目标。

战术转型管理的重点是突破结构或制度上的障碍,包括规章、体制、经济和技术条件,但也可能涉及到消费者习惯、有形的基础设施或者文化方面的问题。要想消除这些障碍,需要将不断扩大的转型管理网络(基于转型域)转化为行动,形成强有力的行动者联盟。实现这一目标的重要工具是转型图像(transitionimages),它们描述的是在同一水平上的战略部门的具体计划、专题战略或战略创新方案等等,是与转型愿景相一致的[4,7]。同时,转型图像还将转化为所谓的转型路径(transition pathways),即可能实现最终愿景的方案途径;在探索转型路径时,行动者往往通过某些转型实验,形成某种实施战略,并加以执行。于是,与愿景结合的图像、转型路径、实验便形成了联合式的转型议程(transition agenda)。

在不损害个体利益和目标的情况下,联合议程的网络提供了一个合作的基础。但是,转型议程在抱负、目标、信念和期望上也不一定能完全达成共识。从某种意义上讲,转型议程需要异议和冲突,这样才有利于创新、竞争和学习。总之,转型议程的形成源于一个长远的眼光和对目前问题的认知,并需要很长的一段时间,而那些形成了的议程也需要进行不断的评估和定期的更新。

2.3 运作上的转型管理

运作上的转型管理旨在创造充满活力的社会小生境(societal niches),以促进各种各样的创新活动,提高创新的成功几率,它包括所有具有创新潜能的行动和实验[8,18]。运作转型管理的重点是最大化愿景和议程的整合、加速和指导效应,并同时形成若干实验,以提供更多的新见解、新知识和新选择。具体来说,在不断演变的行动者网络和转型进程中,越来越多的行动者和组织参与了转型管理,这主要是通过具体的项目、愿景和议程的交流、公开辩论、媒体关注等形式来实现的。

然而,愿景和议程往往具有很多的假设的成分,需要有更多的实验或实践的支持或修正。转型实验正是这种意义上的实际试验,它可以对转型过程的演化和发展产生很大的影响。转型实验大多直接来自于可持续发展愿景和转型目标,并在已确定的转型路径之内;它们往往与其它创新活动相联系,并导致某种系统创新,以挑战现存的体制。另外,许多转型实验可能会同时运行,但它们之间往往缺乏系统的一致性,可能会导致相互竞争或相互背离。当然,这种多样性也会为愿景和议程的实施提供更多的可能性,也可以帮助愿景和议程的改进和完善。总之,转型实验关注的不是单个方案的价值,而是与长期愿景相一致的不同选项和可能性,以及它们对整个转型过程的贡献,而实验过程本身也就因此成为社会学习的重要途径。

2.4 评估、监测和学习

在转型管理循环中,监测与评估是一项常规性的活动,主要的对象是转型路径、临时设置的转型目标、转型过程本身和转型实验等。首先,评估转型路径的可行性和临时设定的目标是否实现;其次,评估关注的是转型管理本身,比如,转型管理的参与者以及他们的参与方式;最后,评估还关注前期的学习和累积过程,从经验中吸取教训,获取知识,以促进转型。

评估也是一种社会学习,通过互相交流、合作等活动以产生新的认识。这种“干中学”和“学中干”的形式有别于所谓的一阶学习(firstorder learning,知识的转移),往往与所谓的二阶学习(secondorder learning,基于经验的思想重构)紧密联系[1,4]。由于持续的互动和反思的过程,社会学习遍及整个转型管理过程。因此,评估这一社会学习的过程,其本身就是一个学习的过程(由学习到学习),并可能会导致转型愿景、转型域、转型过程的重新调整。

3 低碳能源的转型管理:荷兰的经验在转型管理的研究和应用中,荷兰的实践是至关重要的,例如荷兰政府的第四个《国家环境政策计划》(NMP4)首次将转型管理模型引入到政府政策制定之中,并引起了广泛的讨论和后续研究。其中,荷兰的能源转型就是一个重要的问题领域。

从转型的角度看,荷兰能源转型仍然是处于前发展阶段。荷兰不仅能源密集,而且依赖于单一的化石燃料能源。因此,荷兰能源发展呈现不可持续性,具有技术、政治、生态上的高风险,必须从根本上改变能源结构和基础设施的状况。

荷兰能源转型管理始于转型目标的协商和议定,这包括多层面的内容,不仅仅是定量的。从社会文化角度来看,安全性和可靠性是最重要的要求,而生态风险则要求减少二氧化碳排放。总体来看,荷兰的低排放的能源转型就是减少二氧化碳,大约是1990的50%,要实现这个目标需要50-100年的时间[13,16]。

第二步关注的是能源转型的最终愿景。根据荷兰能源中心(ECN)的相关研究,未来荷兰能源 系统具有三个可能的愿景:第一个愿景是在目前的能源设施保持不变的情况下,最终的能源燃料来自可再生能源资源(太阳能、风能和生物质能)。甲烷、石油、和电力仍然是能源燃料的来源,只是有更多的转化步骤,更加清洁。第二个愿景是氢经济。氢是主要的最终能源燃料,尤其是对工业、运输和建筑领域。第三个愿景是全电气社会。作为最终能源形式,电力在社会所有部门都是占主导地位的。这要求彻底的改造目前的能源基础设施,如建立一个大型电力网络,以便汽车也能依靠电力运行。

这三个能源愿景并不相互排斥,每一个愿景都与荷兰现行的能源系统紧密相连。另外,要真正实现的转型愿景还必须考虑转型的社会、文化、体制和环境背景等因素。

转型管理的第三步是制定中期目标,它描绘的是不同愿景背后的各种转型路径。荷兰能源中心提出了各种转型路径,但应该首先注意的是,转型路径和最终的转型愿景不是一一对应的 关系;其次,能源转型不是一系列的跳跃,而是一个进程的逐步发展,其中充满着可能的变化 和调整。所以,所有制定的最终愿景(现状、氢和电力)必须保持开放,以适应不断变化的经 济、技术、环境等状况。

然而,从荷兰减排措施的实际执行来看,情况并不令人乐观,能源结构和基础设施状况并未发生彻底改变。但一些变化已经发生,按照荷兰能源研究中心的报告,在2010-2020年期间,荷兰可能实现二氧化碳减少约13%[1,13]。

4 转型管理对中国的启示

尽管转型管理主要产生于及应用于欧洲发达国家,并与先进的技术储备、高度的民主化、良好的政府治理等因素紧密相联。但这一新的理论方法对于中国的环境治理和可持续发展战略的实施具有重大的启发和借鉴意义。

第一,中国正处于剧烈而持续的社会转型之中,环境系统也经历着前所未有的历史变迁,具有发展路径上的独特性和复杂性。而转型管理的多阶段模型正是分析中国环境系统演化的有力工具,它能很好地关注到历史性的因素和阶段性,强调系统演化的长期趋势,避免了仅仅 关注当前环境污染问题的片面性。同时,转型管理非常强调学习和适应的重要性,强调干中学和自我调整的动态过程,这与我国在环境治 理方式的发展趋势十分贴近,也对改善我国环境治理结构具有启发作用。

第二,中国地域广大,各个地区的环境状况及社会经济差异也很大,难以采用一种治理模式 或政策路径来解决环境问题。转型管理的多层次框架则很好的解决了宏观与微观之间的深刻矛盾,既考虑到宏观体制因素的作用,更关注到微观层面上的特殊性,这不仅可以帮助我们更好地认识中国环境问题在宏观层面上的基本特征和趋势,更能促进对不同地区环境问题的具体性和多样性 的认识,并能帮助地方政府制定更为恰当的、更具针对性的治理政策。

第三,转型管理十分强调微观层次的小生境(niches)治理,强调创新环境的培育,并开展 了非常丰富的实证研究。这避免了宏观理论容易流于空洞的缺点,也为转型管理的具体操作提供有力的指导。就目前而言,我国环境治理的基本体制因素已大致具备,尤其是与政府相关的制度建设。但是,我国环境治理的微观机制仍十分缺乏,执行层面的能力很弱,导致大量的政策法规形同虚设,环境治理的目标难以达到。因此,如何建立和激活环境治理的微观机制是非常关键的。

实际上,国际学术界已经开始运用转型管理的理论方法来研究发展中国家所面临的环境挑战。2009年2月,国际著名期刊Technological Forecasting & Social Change出版了一期专刊,题为Sustainability Transitions in Developing Asia[19]。Frans Berkhout等一批国际学者就包括中国在内的亚洲国家的转型问题,进行了开拓性的探讨。尽管这一新的研究范式还正在兴起和成长之中,但已经显示出独特的理论魅力、很强的解释能力以及广泛的应用价值,它的研究和应用也将有助于对我国环境问题的认识和解决。

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Transition Management: a New Model of Environmental Governance

HONG Jin1 ZHENG Mei2 YU Wentao1

(1.School of Management, University of Science and Technology of China, Hefei Aahui 230026, China; 2.School of Humanities & Social Science, Univers ity of Science and Technology of China, Hefei Anhui 230026, China)

篇4

随着经济社会的快速发展以及城市化进程的加快，我国城市面貌焕然一新，越来越多的人群向城市积聚，城市化率也呈现出逐年上升态势。但，随着城市建设的快速推进，城市环境成为人们关注更多的话题之一。城市噪声污染、空气雾霾频率的不断增加等都已经深深地影响到了居民的生活质量和城市的可持续发展，需要针对当前城市环境存在的问题，做好环境监测工作，为环境监管等相关部门作出相应的城市环境管理措施提供现实参考，从而进一步改善环境面貌，提升城市居民的生活质量等具有积极的现实意义。

关键词：

城市环境；环境监测；治理措施

我国城市化发展与我国的工业化、现代化结合在一起，城市化对于我国具有更多的现实经济、政治和社会意义。但，城市作为人口和人类活动中心，必然消耗着来自不同渠道的自然资源，城市发展也会产生大量的废物，在发展过程中，在相当大的空间范围内造成了一定的环境问题，例如大气和水环境污染、噪声污染、固体废弃物污染、城市生态环境被破坏等的环境问题。随着人们环保意识的增强，国家对于城市环境防治方面也投入巨大，开展了大量工作。尤其是作为环境监测部门，切实需要在运用其自身技术优势，做好环境监测工作，为环境管理部门作出相应的管理措施提供决策参考，协调好城市发展与环境保护二者之间的关系，为实现可持续发展发挥积极作用。

1城市环境问题

城市作为人们生活的居住地，其环境质量如何直接会影响到人们的生活质量。当前，城市环境问题主要表现在城市尾气和噪声以及工业污染等问题。并表现出特大、超大型城市的空气污染要明显重于中小城市的特点，其中尤其以规模在100～200万人的特大型城市空气污染尤为明显。

1.1城市机动车尾气、噪声问题

城市环境的主要污染源之一便是机动车尾气和噪声。近年来，随着人们生活水平的提高，以及城市经济社会的快速发展，机动车保有量大幅度增长。机动车辆每年由此排放的尾气和产生的噪声对城市的环境污染构成较大影响，例如噪声污染方面，随着城市道路的改善，每天大量机动车辆的行驶穿梭其间，城市主要交通线路周边的交通辆明显增加，由此产生的噪声污染问题不容忽视。据统计，通常车流量每增加1倍，噪声级会相应的增加3dB1[2]。此外，机动车对城市空气的影响也是较为明显的，机动车尾气中含有铅等重金属，以及未燃烧尽的燃料排放到空气中，会增加城市中的可吸入颗粒物浓度。因此，做好城市环境防治，首先就要把重点污染源作为监测对象。就机动车污染防治来说，可以在城市主要交通路口设置机动车尾气、噪声等监测。把城市主要交通干道、环路、高速公路十字路口等交通关键环节作为监测的重点，并做好重于监测指标的日常监测工作，例如针对城市机动车尾气排放问题，应加大对尾气中一氧化碳、含铅化合物以及碳铅化合物等相关指标的监测力度；而针对城市中的机动车噪声污染问题，则可以针对围绕城市交通敏感区域、拥堵路段设立相应的监测站点，及时掌握城市交通噪声污染状况。总之，针对城市机动车尾气及噪声污染等问题，在监测时应重点加强对机动车尾气和噪声污染的监测。

1.2城市“三产”噪声、油烟问题

近年来，随着城市的发展，城市中的餐厅、酒吧、建材加工厂以及机动车维修厂等周边的油烟、噪声振动、异味等污染扰民现象日趋严重。城市中，这些“三产”行业所产生的噪声、油烟等污染因素的存在，对人们居住环境产生的深深地影响，例如，城市中煎炒炸等小吃部，未经严格的环保报批手续，会产生油烟和噪声污染，当前普遍存在的房地产开发商业与居住功能相混合普遍存在，也是造成城市中污染投诉率居高不下的重要因素。因此，城市“三产”相对集中的相关区域也应成为环境监测的重点关注区域。

1.3城市工业污染源问题

工业化和城市化是社会发展的必然趋势，保持两者之间的协调发展至关重要。城市是工业集中区域，工业生产过程中常见的污染类型有噪声、废气、废水、废渣等，对于工业污染的监测应重点加强对工业生产场所、设备等监测，例如对于该环境检测模式主要针对的是城市环境污染生产的场所、装备等进行环境监测。例如，对尚未搬迁出城区的工业企业、分散布置的汽车喷漆修车厂，饮用水取水点附近的污水排放口布点。一旦发现上述区域的环境监测到的相关指标超出了法律规定的数据，相关部门就应及时采取相应措施做好治理。

2当前城市环境监测问题分析

近年来，随着政府投入力度的加大，城市环境监测条件得到了明显的改善，监测技术明显提升，监测工作在服务于城市环境治理方面发挥了重要作用。但，当前，城市环境监测中还存在一些问题，主要表现在检测结果不够全面，不能完全反应城市环境状况；检测的技术水平和检测人员的业务水平还有待于进一步提升。

2.1检测结果不具有全面性

目前，限于城市发展规模的不断扩大，相应的检测内容还难以完全覆盖其中，例如，针对城市交通污染进行的监测多选择在主要干道周边；针对生活污染经常把检测点位选择在居民小区附近，以及主要主要污染源检测模式等等的环境监测，这些监测都局限于一定的区域或指标范围内，没有能够更全面的覆盖城市各个方面的、翔实的监测内容，因此，所获取的监测数据常常不够全面，监测的数据与现实有着这样或那样的出入，对于后期指导城市环境污染防治所要采取的应对措施有着负面的影响，常常难以达到预期效果。

2.2检测水平比较低下

我国城市环境监测工作还处于起步阶段，无论是监测技术还是监测人员的业务素能等方面，还难以满足当前环境监测的现实需要。城市监测中包含的监测指标复杂、多样，监测工作任务繁重，对监测软件和硬件条件要求较高，重经济发展轻环境保护使得城市环境监测尚未获得足够的物力、人力和财力支持，检测设备更新慢、技术落后。加之，环境监测属于专业性较强的行业，队伍素能直接影响到监测结果的客观、真实，长期以来，缺少对监测专业人员的引入、培训和再教育，难以满足当前城市环境监测的现实需要，面对纷繁复杂的环境工作，常常出现检测时束手无策，有的甚至对于新的技术标准和要求不能及时掌握，用老标准或过时的旧标准现象也屡有发生，制约了城市环境监测工作，也不利于城市环境治理。

3加强城市环境监测及治理的对策

目前，我国城市环境问题众多，缺少科学合理的长期解决措施，这就更加需要做好环境监测工作，为解决环境问题提供现实参考，推动城市良性循环发展。

3.1完善法律法规

当前城市环境现状及监测、治理研究李琨（重庆资源与环境交易所重庆400020）党的十八届四中全会，提出了全面依法治国的要求。作为城市环境治理来说，也必须要走依法治理、依法监测之路，依托法律法规的强制性规定来加大城市环境监测和治理工作向着更深层次推进。当前，应加强对城市环境监测和管理方面的法律法规的制定和完善，提高法律法规在城市环境监测及治理中所发挥出的纲领性、指导性作用，增强环境监测和治理工作的可说服力和操作性，保障城市环境治理步入法治化轨道上来。例如，美国为了加强城市水污染的治理，在1970年便扩大了联邦政府控制水污染的环境管辖权，形成以联邦机构制定本州的水污染控制立法和标准，由各州负责实施的强制性管理制度，取得了良好的治理效果。

3.2明确有关标准

城市环境治理常常依靠环境监测结果，采取相应的对策措施。因此，应加强城市环境监测的相关标准的制定和完善，进一步明确监测工作的标准，为城市环境监测和治理提供可靠的标准作为依据。一旦检测发现某一指标超出了相应的标准，应及时予以记录下来，并联合相关部门采取合适措施予以防治，直至该项指标符合规定的要求范围内，此为，明确检测标准还可以为有效预防提供现实参考，一旦某项指标临近标准值时，就要提前督促做好防范，减少相应检测物质超标的出现，达到防患于未然的效果。

3.3加大投入力度

当前，与我国城市发展所取得的成就相比，我国的城市环境监测水平发展的还相对滞后，水平也较低，制约了城市环境治理工作的深入推进。为此，应加大环境监测的投入力度，首先是加强专业人才队伍的引入和培训，积极招聘拥有监测专业背景、业务素能高的人员充实到一线监测工作中，对现有检测人员要加大后期的定期的专业知识和业务技能培训。此外，还应加大对监测设备等硬件设施的投入力度，只有好的设备才能够提高我国环境监测的准确度，为环境的治理提供良好的前提条件。监测要做到全面，例如对于工业企业的环境监测，既要监测工业企业生产过程中的各项内容，也要做好搬迁企业留下的土壤污染、地下水污染等项目的监测，不仅对已经熟知的几种污染因子进行检测，还要设置合理的监测因子，为城市的环境治理提供有效地参考指标。

3.4建立应急体系

随着城市发展的规模和速度不断增强，城市中各种突发环境事件也常有发生，作为城市环境治理来说，要建立一套完善的环境监测和治理应急体系。以应对因突发环境事件发生时，能够及时有效地采取相关的应对措施，防止污染物大量的蔓延，减轻突发环境事件对城市环境的污染，也极大地减少后期的环境治理成本。

3.5出台激励机制

明确的环境优惠政策以及良好的激励机制有利于推动环境治理工作的产业化发展，也有利于促进我国城市环境的治理。例如，政府对于污水处理行业加大政策性的补贴，这样既有利于促进污水处理行业的发展，同时也可以为污水处理行业带来经济效益，这样对于激烈的市场经济的环境下，污水处理行业的竞争优势就是很明显了，这样，城市的污水处理更加的方便、彻底，同时污水处理行业也获得了极大地经济效益，这是种双赢的场面。

3.6提高环保意识

环境就在我们的身边，保护环境人人有责。政府应该经常性地组织环保活动，宣传环保的知识，提高城市居民的环保意识，鼓励居民将环保立足于日常的生活实践中。例如，当城市拥堵时，鼓励居民选择绿色出行，当机动车长时间排队等候时，司机应关闭发动机。鼓励城市居民购买节能、环保型机动车，强化餐饮企业的环境责任意识，提升安装油烟净化设施的主动性，把环境保护工作融入到日常的生活各个环节中。

4结语

随着我国经济社会的快速发展，绿色发展、可持续发展已深入人心，尤其是人们的环保意识的不断增强，城市居民更加重视他们所生活的周边环境，更加注重生活质量。我国改革开放以来，城市发展取得了举世瞩目的成就，但与此同时，城市环境污染问题也日益成为迫切需要解决的问题，也是制约城市发展的重要因素之一，因此，首先要对当前城市环境现状了解，并根据环境现状及时的采取相应的对策措施，切实提升环境监测质量和水平，为城市环境防治提供决策参考，切实推动城市走上一条科学发展之路。

参考文献

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篇5

关键词：环境治理；公众参与；有效决策

作者简介：王红梅，女，中央财经大学政府管理学院副教授，从事政府绩效管理和环境规制研究；刘红岩，女，农业部管理干部学院现代农业研究中心副研究员，从事公共政策与公共治理研究。

中图分类号：F810.422 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）04-0065-07

引 言

随着我国经济社会的快速发展和工业化、城镇化进程的加速推进，越来越多的环境污染和环境破坏问题凸显出来，严重影响了社会公众的生产和生活。环境问题具有普遍性和复杂性特点，涉及广泛的个体利益、群体利益和公众利益，加上环境问题关乎人民群众的生命健康安全，这就决定了仅仅依靠政府部门的力量是无法解决现有环境问题的。政府需要将公众参与引入环境治理的全过程当中，在提高社会公众环境保护意识的同时，使其充分地表达自身的环境利益诉求，加强环境社会监督，提高环境政策的可接受性和环境治理的有效性。

对于公众参与在环境治理领域的应用，国内外学者已有诸多研究。其中，国外学者的研究大致经历了三个阶段：最初主要是将公众参与理念引入到以往以政府为主导的环境管理当中。例如，美国学者乔纳森提出公众参与是一种有助于改善环境质量和降低管理成本的有效途径[1]，日本早稻田大学教授原田尚彦认为公众参与环境治理可以创造出符合公民福利最大化的环境政策[2]。在全球绝大部分范围内已经对公众参与环境治理给予认可的基础上，随后学者们主要关注具体环境资源项目、不同国家的差异以及公众参与主体构成等角度对世界各国开展的公众参与环境治理实践进行评价[3]。例如，托马斯・维勒（Thomas・Webler）和赛斯・图勒（Seth・Tuler）对森林资源管理中公众参与行为进行了研究，并得出一套评判是否实现有效参与的标准[4]（P566-595）。Luca Del Furiaa和Jane Wallace-Jonesb对意大利公众参与环境治理实践进行了研究，认为应当给予公众更广泛的参与机会，这是提高参与有效性最直接、最有效的方式[5]（P457-479）。新近的研究主要是对环境治理中的公众参与进行反思，有学者提出将公众参与引进环境治理领域不仅会增加管理成本和时间，而且公众参与的结果未必能够提高管理决策的科学性；也有学者认为不应否定公众参与环境治理的模式，而应该努力优化和改进公众参与过程，使其发挥更大功效。例如，安德鲁・J.格林利用统计学研究表明，环境治理效果与公众参与程度呈现一定程度的正向影响关系[6]（P435-488）。相比国外学者的研究，我国对于公众参与环境治理的研究相对滞后，且大多遵循着国外公众参与环境治理理论研究轨迹，结合我国国情的原创性研究很少见。例如，学者叶文虎对不同类别的公众参与方式作了详细的效用分析[7]；杨贤智关注公众在环境治理决策制定和执行过程中的监督作用[8]；马晓明利用博弈论构建的环境谈判模型分析了环境治理谈判中可能涉及的各方利益情况，提出应进一步加强公众参与环境治理的范围和力度[9]；徐晓明从经济学视角出发构建了公众参与环境治理的效用函数，认为政府部门应当着力于拓宽公众参与环境治理的渠道，降低公众参与成本，以提升公众参与环境治理效用[10]（P127-128）；问泽霞选取了上海某钢铁厂螺纹钢建项目的环境影响评价中公众参与作为案例分析对象，指出公众在参与环评过程中存在的诸多问题1，认为公众很难真正客观地参与企业项目的环境影响评价，当然也就很难指望其能有效完成法律赋予的义务和责任[11]（P62-66）。

从现有文献来看，已有研究聚焦于环境治理领域引入公众参与的科学性和合理性以及公众参与在环境治理中所能发挥的作用和影响，而就公众参与对于环境治理的实际效用以及参与的有效性、治理的有效性，已有研究虽有涉入，但缺乏有效参与实现路径的整体性和系统性分析框架。事实上，随着我国民主政治建设和公民社会建设的不断推进以及公众参与在诸多领域的深入应用，中央政府和地方各级政府已充分认识到公众参与在环境治理中的重要性并付诸了诸多努力，环境治理领域公众参与的广泛性和深刻性也在不断强化。然而，我国的环境治理问题依旧严峻，环境治理中的公众参与在参与范围、参与渠道、参与程序保障、参与回应性、问责机制和配套制度等方面还存在一系列问题，公众参与的有效性和治理的有效性仍有待于进一步提高。尤其是在公众了解和参与环境治理的意识和能力随着互联网、移动智能设备、自媒体的日益普及已得到大幅提升的前提下，在环境治理问题备受关注的背景下，如何进一步提高我国环境治理中公众参与的有效性，进而提高环境治理的有效性，是政府和社会各界亟须面对和解决的重大问题。

为应对和解答这一问题，本文将从有效参与的角度切入，在借鉴约翰・托马斯公众参与有效决策模型的基础上，构建适合我国国情的环境治理公众参与模型，并以此作为分析框架对比剖析环境治理的多重典型案例，寻求和探讨公众参与环境治理有效性不足的促成因素，提出提高我国环境治理公众参与有效性，进而提高环境治理有效性的政策建议。

一、基于托马斯有效决策模型的我国环境治理公众参与模型构建

（一）托马斯有效决策模型及其简评

20世纪六七十年代，面对“政府失效”和“市场失效”的双重存在以及政府治理创新的需要，政府和市场之外的公众参与浪潮兴起。面对迅猛发展的公众参与运动，约翰・托马斯教授提出，对于公众参与的研究不能仅仅停留在简单阐述公众参与的重要性和必要性上，而应当对公众参与进行理性、客观和全面的分析，尝试解决公众参与的实践问题。为此，约翰・托马斯教授开展了一系列的理论和实证研究，并设计了公众参与的有效决策模型，为公共管理者提供了一个平衡社会治理与公众参与的思考框架。

托马斯有效决策模型的核心变量有两个，一个是政策质量，另一个是政策的公众可接受性。一些公共政策问题更多地需要满足决策质量要求，也就是说，需要维持决策的专业化标准、立法命令、预算限制等要求。而其他一些公共政策问题则对公众可接受性有较大需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。于是，对政策质量期望越高的公共问题，对公众参与的需求程度就越小；对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需求都很重要，那么就会存在要求增强公众参与和要求限制公众参与等不同观点的争议和平衡。

托马斯有效决策模型引入中国后，虽然部分国内学者对于托马斯公众参与的有效决策模型提出了诸多批评，但多数问题集中在模型适用条件不足、模型结构要素不完备两方面[12]（P104-105）。另有学者针对有效决策模型进行了本土化发展[13][14]（P102-105）。笔者认为，总体来看，托马斯有效决策模型是具有重要理论开创意义的基础模型，其所立足的美国公众参与实践与我国现阶段公众参与的研究和实践并无实质性差异，只是在具体形式和发展阶段上存在不一致的情况，该模型具备在差异性环境下作为基础改造模型的资质。基于此，笔者选取托马斯有效决策模型作为我国环境治理公众参与模型设计的基础模型。

（二）环境治理公众参与模型构建

美国著名管理学家赫伯特・西蒙曾提出“管理即决策”的观点，认为管理的全过程就是一个完整的决策过程。多元主体共同协作下的管理，本质上也是多元主体共同决策的治理过程。因此，本文所研究的环境治理过程，是指在多元主体（广泛的公众参与）基础上的环境决策全过程，包含决策制定、决策执行、决策评估以及决策反馈等四个环节。从这个角度来讲，托马斯有效决策模型并不能完整地回答社会公众具体如何参与环境治理以及如何有效地参与等问题。因此，笔者以约翰・托马斯的有效决策模型为基础，针对现有模型的问题和不足，参考我国环境治理公众参与的具体国情，引入决策制定、执行、评估、反馈的环境治理全过程以及参与主体、参与形式、参与程度、参与评估、参与反馈和参与保障等六大参与维度，对模型进行重构，形成环境治理公众参与模型，如图1所示。

上述模型中，参与主体是那些受到法律支持，能够以制度形式参与环境治理的个体或群体，主要包括公民、个人、专家、法人、其他组织、社会组织、社会团体、单位、行业协会、中介机构、学会、消费者等。参与形式主要包括听证会、座谈会、论证会、讨论会和公开征求意见等传统形式，以及伴随着现代网络和信息技术快速发展而产生的电视辩论、网络论坛、手机短信、电子邮件、互动平台等方式；参与程度可以通过参与广度和深度两个维度予以界定，其中，参与广度可以通过参与主体的多元性和参与渠道的广泛性加以反映，参与深度指公众参与对于社会公共事务的影响程度；参与评估是评估公众参与对公共决策制定和执行过程产生的影响，即政府在多大程度上采取并实施了公众所提出的意见和建议，以及公众参与的整个过程在多大程度上提高了政府环境治理活动的效率和效果；参与反馈是指政府部门对是否采纳公众提出的政策建议作出必要解释和回应，并及时反馈公众参与的评估结果；参与保障具体指能够保证社会公众切实有效地参与环境治理的各项制度和机制，包括立法、司法、行政等。

模型中六个参与维度与公共决策全过程相契合，进而提升公众参与环境治理的有效性。它们的契合之处体现在；第一，决策制定一般包括决策信息获取、利益主体博弈以及决策权力机关的最终决策三个步骤。在信息获取阶段，各类参与主体作为信息提供者、通过一定的参与形式（需求表达渠道），政府作为信息接受者和采纳者参与到决策制定中；在利益博弈阶段，各类参与主体凭借自己的表达、协商、对抗等手段对决策权力机构产生影响，甚至是施加压力，进而达到实现自己利益的目标，经过前两个环节，决策权力机关作出最终决策。在决策制定的过程中，社会公众的参与程度由公共部门根据决策质量或是决策可接受性的决策目标而决定。第二，各参与主体作为与决策事项利益关系最为密切的利益相关者，是决策实施和决策执行的对象，决策执行顺利与否取决于这些利益相关者的态度，而且他们在决策制定中的参与状况又决定了对决策执行的态度和执行力度。第三，决策评估和决策反馈对应于模型中的参与评估和参与反馈，是参与质量和决策质量的提升机制。第四，参与保障作为参与环境，也是决策制定全过程的环境，它们甚至共享某些制度性保障，如信息制度披露制度、听证会制度等。

二、我国环境治理公众参与有效性的案例解析

为剖析我国环境治理中公众参与有效性及环境治理有效性的现实状况，笔者选取四个相关案例，根据本文构建的环境治理公众参与模型进行比较分析。案例的具体内容和比较分析结果见表1。

由表1可知，第一，从参与主体看，政府部门在四个案例中都居于主导地位，甚至是独立决策的地位；专家学者的参与更多是为政府部门服务，其客观性、科学性和中立性难以得到有效保证；而社会公众的参与极为有限，而且与政府之间存在着严重的信息不对称，这也直接影响其参与效果的实现。这表明，参与主体的参与积极性、参与素质、参与能力都和参与要求以及环境治理问题解决的要求不相匹配，急需提高。

第二，从参与形式看，参与形式具有多样性和灵活性，形式包括集体上访、游行、集会、开展“反建”签名活动、利用网络媒体的力量开展线上与线下双管齐下的方式等。然而，在部分矛盾尖锐的领域也出现了造谣、威胁、恐吓等非理性参与行为。这表明，在确保参与形式的可及性与可用性的同时，还要关注参与形式的选择性使用和可控性把握。

第三，从参与程度看，在决策制定阶段，社会公众的参与程度很低，对于政府决策的影响力微乎其微，无法有效表达自身合法的利益诉求，在决策制定中处于被动接受的地位。这表明，上述案例中的公众参与，只是形式参与，远未达到实质参与的层面。因此，参与的有效性和治理的有效性大打折扣，这也是各方虽然努力，环境治理问题却依然严峻的根源之一。

第四，从参与保障看，为公众的有效参与提供的各项政策、制度、程序、支持等保障没有得到实质落实，比如信息公开不足、科学知识普及不够、环境影响评价缺乏有效监督、传统上访渠道无法得到有效答复等。这表明，公众参与的制度机制、监督机制、技术条件支撑等仍处于缺失状态，甚至难以保证一次参与活动的完成，更无从保证有效参与和有效治理的实现，也就难以期待公众参与下的环境治理问题得以解决。

第五，从参与评估和参与反馈看，四个案例中均未涉及评估和反馈环节，这不仅是对评估和反馈的忽视，更是对参与效果的无视，是对有效参与和有效治理的漠视。这不仅不利于环境治理问题的解决，也不能及时发现各个决策环节和参与维度中存在的问题，也就无法形成参与质量和治理质量的提升机制。

综上，我国环境治理公众参与的六个维度均存在各种有待于进一步解决的问题，参与有效性和治理有效性的实现程度较低，环境治理问题难以在公众参与下得到解决或者缓解。

三、提高环境治理公众参与度的具体措施

模型构建和案例分析表明，基于托马斯有效决策模型的环境治理公众参与模型具有一定的工具价值和分析价值，它在环境治理领域具有一定的适用性。环境治理案例解析结果显示，我国环境治理中的公众参与和环境治理均存在有效性不足的问题，成因探究提示我们要在以下几个方面努力，以实现有效参与和有效治理，进而缓解或解决我国环境治理难题。一是要提高公众的参与意愿和参与积极性，只有自觉自愿的态度才能促成追求结果和有效性的参与活动。二是要提高参与主体的参与能力，参与一项活动需要公众具备一定的文化素养、表达能力、组织能力、谈判能力等，对于环境治理领域而言，参与者还需要具备一定的专业素养，因此，与参与活动不匹配的参与主体必定也不能带来有效参与。三是要强化参与反馈和参与回应，参与反馈和参与回应的缺失会使参与成为一种“作秀”，不仅会因利益表达得不到决策体现而挫伤参与者的积极性，还不能形成提高参与质量的良性循环上升机制。四是要构建参与的问责机制和奖惩机制，对于参与活动中的任何一个维度，只要存在问题，特别是妨碍有效参与和有效治理实现的问题，都要追究参与者和利益相关者的责任，并辅以相应的惩罚措施。当然，这需要首先确定参与标准和问责原则。五是要健全参与保障，制度保障、程序保障、技术条件保障等的缺失已成为公众参与领域的常态，在公众参与井喷式发展的今天，为提高参与效果和环境治理效果，必须完善各种保障条件，尤其是涉及到环境治理领域的参与制度建设。

当然，笔者所构建的环境治理公众参与模型尚处于理论探索阶段，缺乏量化研究基础上的修正，因此也存在一定的应用局限性，需要在今后的理论和实践研究中进一步加以延伸和拓展。此外，本研究选取的四个案例虽具有一定的典型性和代表性，但以此为基础展开对环境治理领域效果的问题剖析，也存在一定的局限，完善和修正这一不足，也是未来研究努力的方向。

参 考 文 献

[1] Free.Green. “A New Approach to Environmental Protection Jonathan H.Adler”，in Harvard Journal of Law & Public Policy，2001（24）.

[2] 原田尚彦：《环境法》，于敏译，北京：法律出版社，1999.

[3] 王凤：《公众参与环保行为机理研究》，北京：中国环境科学出版社，2008.

[4] Webler and Tuler. “Fairness and Competence in Citizen Participation： Theoretical Reflections from a Case Study”，in Administration Society，2000（32）.

[5] Luca Del Furiaa，Jane Wallace-Jonesb. “The effectiveness of provisions and quality of practices concerning public participation in EIA in Italy”，in Environmental Impact Assessment Review，2000（20）.

[6] Andrew J. Green. “Public Participation and Environmental Policy Outcomes”，in Canadian Public Policy. 1997（4）.

[7] 叶文虎、栾胜基：《环境质量评价学》，北京：高等教育出版社，1994.

[8] 杨贤智：《环境管理学》，北京：高等教育出版社，1990.

[9] 马晓明：《三方博弈与环境制度》，北京：北京大学出版社，2003.

[10] 徐晓明：《环境领域中公众参与行为的经济分析》，载《中国人口资源与环境》2004年第1期.

[11] 问泽霞：《公众参与建设项目环境影响评价市政分析――存在的问题及有效性分析》，载《泰州职业技术学院学报》2005年第4期.

[12] 陈胜勇，钟冬生，吴兴智：《让公民来当家：公民有序政治参与和制度创新的浙江经验研究》，北京：中国社会科学出版社，2008.

[13] 肖军飞：《精英与公民参与决策博弈的新视角――基于托马斯的有效决策模型》，载《湖南财政经济学院学报》2011年第6期.

[14] 刘红岩：《公民参与的有效决策模型再探讨》，载《中国行政管理》2014年第1期.

篇6

一、世界城市背景下北京市环保设施建设现状

多年以来，北京市加大环保设施建设，加强污染治理和生态文明建设，取得了一定成效。主要表现在以下几个方面：

第一，加大了对垃圾处理设施建设，部门联合开展垃圾检查，垃圾处理能力得到提升。北京将用3年时间投资523亿元推进垃圾处理设施的建设，生活垃圾日处理能力将达23100吨、餐厨垃圾日处理能力将达2750吨。工商、卫生、环保、城管等部门将餐厨垃圾和餐厨废弃油脂管理纳入对餐饮服务单位的日常监管和执法范畴，定期开展生活垃圾、建筑垃圾综合执法检查行动，开展建筑垃圾、餐厨垃圾和餐厨废弃油脂排放登记等工作，推动专业化收运队伍建设，提高生活垃圾减量化、资源化、无害化处理水平。北京将建立健全城乡统筹、结构合理、技术先进、能力充足的垃圾处理体系和政府主导、社会参与、市级统筹、属地负责的生活垃圾管理体系。据统计，生活垃圾无害化处理能力从2001年的6750吨/日增至2011年的16930吨/日，生活垃圾产生量、清运量、无害化处理率均呈现上升态势。

第二，水资源供给与污水处理设施建设得到改善，污水处理能力得到提升，再生水的推广使用一定程度上缓解了城市用水困难，也促进了水资源的循环利用，改善了城市用水环境。2012年，北京在供水、排水和节水基础设施建设方面加大投入，条件得到一定程度的改善。据统计，北京自来水综合生产能力2011年达到473万立方米/日，比2010年提高了28万立方米/日；2011年污水处理能力为369万立方米/日，比2010年提高了4万立方米/日的处理能力，污水年处理量2011年为118884万立方米，污水处理率为81.7%，节水量为8951万立方米。

第三，加强煤改气工程建设，加大供热供气能力，一定程度上改善或缓解了环境污染问题。北京全市集中供热管道长度从2005年的6272公里增加到2010年的11734公里，供热面积从2001年的14729万平方米增加到2011年的50794万平方米。液化石油气销售量每年有所波动，从2001年的182188吨增加到2011年的394437吨。天然气销售量保持快速增长态势，从2001年的150585万立方米增加到2011年的690922万立方米。截至2012年10月16日，北京市共完成9700处、1.8万项较大规模供热检修和维修。市政供热管网系统2012年完成翻修24项、改建13项，共完成大小修76247项。市政热网供热面积近2亿平方米，分片打压试水，2012年冬季消耗68亿立方米天然气。北京市宣布到2015年五环内的燃煤设施将全部消失，四大燃气热电中心将取而代之，这将一定程度上减少燃煤对北京空气的污染。

二、北京环保设施建设与雾霭问题

从以上现状分析来看，北京对于改善城市环境作出了积极的努力与贡献。但人口膨胀、机动车辆增长、能耗增强、资源能源匮乏、环境污染等城市病问题依然严重，环保设施建设水平与人民的期待、与世界城市的标准还有一定差距。当前，北京环保设施建设存在的问题主要有：

第一，北京污染物排放量大，包括燃煤污染、机动车排放、工业污染和扬尘，是造成雾霭天气和环境污染的重要原因。2012年，全市机动车保有量已达520万辆；全市燃煤总量仍保持在2300万吨，汽柴油消费总量达到630万吨；全市建筑施工面积仍高达1.9亿平方米，这些使得污染物排放总量居高不下。当污染扩散条件不利时，污染物难以扩散，空气污染会随之加重。2013年1月，北京市各项污染物浓度上升，特别是PM2.5上升尤为明显，空气质量恶化速度非常快。另外，极端不利的气象条件是形成重污染的直接诱因。由于北京大气整体处于静稳状态，地面基本静风，湿度接近饱和，各类污染源排放的污染物难以扩散，在空气中持续积累，导致空气中的污染物浓度水平不断升高。

第二，北京在排水等基础设施建设方面与世界城市的要求还存在较大差距。2012年，北京发生的“7·21”特大自然灾害，全市受灾人口160.2万人，因灾造成经济损失116.4亿元。此次灾害，反映出北京城市基础设施特别是排水基础设施还相对滞后、标准不高，防汛指挥运行机制不畅，缺乏防汛减灾知识普及，社会动员能力不足等问题。北京尽管加强了供水、排水等基础设施建设，但标准设置不高，设施更新不足，规划不够合理，区域差别较大等问题还严重存在，特别是农村地区的基础设施建设还存在许多薄弱环节。部分区县基础设施较为薄弱，特别是排水系统还相对较为脆弱，雨水收集系统还须进一步提升。

第三，北京能源环保设施建设不足，在应对全球气候变化、低碳发展和新能源设施建设方面还比较薄弱。尽管北京的能源结构已经由煤炭消费为主导转变为以天然气、石油为主，但传统能源的消耗总量仍不断攀升。据统计，北京在能源消费总量、终端消费总量等指标一直处于增长态势，能源消费总量从2001年的4229.2万吨标准煤增加到2011年的6995.4万吨标准煤。北京尽管加大了新能源技术研发和项目建设，但投入和建设力度还不够，对加油充电综合服务体系、太阳能路灯、太阳能热水器、太阳能发电厂、风能、地热能等设施建设不足。从全市范围看，新能源设施建设的覆盖面不广，投入力度不大，社会影响不够，能源改造和利用效率不高，可再生新型能源利用不足。

第四，环保设施建设与运营机制不够灵活，雾霭治理缺乏有效的联防联控机制和政策执行机制。北京环保设施建设投入力度很大，但是与实际的市民期望和公共服务需求还差距很大，资金缺口非常严重，缺乏高效、灵活的发展机制，特别是社会资本、社会力量参与不足，难以从根本上解决北京环保设施建设的诸多问题。北京雾霭天气的形成，既有1952年英国伦敦烟雾事件中的成分（主要是燃煤和工业排放），也有美国南加州烟雾事件的成分（柴油驱动的载重货车、船只和列车尾气造成空气烟雾），还有中国北方特有的沙尘。为减少雾霭天气的发生，北京市政府已经采取应急减排措施，包括停驶公务车，停产重污染企业等。但由于是短期行为，加上周边地区没有进行联防联控，有的政策执行不到位，很难从根本上减少雾霭天气的发生。

三、北京环保设施与雾霾治理对策

基于以上现状与问题的分析，应该从建设世界城市的战略高度，提高交通、能源、水利、信息等领域基础设施水平，促进北京建设更加和谐、宜居、生态、低碳的世界城市。具体而言，应重点采取以下对策建议。

第一，加快交通设施建设力度，完善绿色公共交通系统，重点发展城市轨道交通和公共自行车建设，鼓励电动汽车、混合燃料汽车发展，并增加充电站建设，减少机动车尾气排放。雾霾尘粒中有四分之一来自汽车尾气，因此要重点治理尾气排放问题。北京核心城市圈人口密度过高，交通过于拥堵，急需建立起便捷舒适的公共交通运输体系。要将轨道交通尽快延伸到城乡结合部、远郊区县和周边城区；提早规划北京市远郊区县、北京市与天津、河北等交界区县的轨道交通建设，吸引社会资本的加入。试行征收城市交通拥堵费，以控制中心城区汽车数量，提高燃油标准。加快电动汽车智能充换电服务网络建设，增加充电站，鼓励发展电动或燃气机动车。加快油改气进度，力争在未来5-10年内公共汽车和出租车全部实现油改气或电动化，尽最大努力减少机动车尾气排放。

第二，树立节能减排、绿色环保意识，倡导低碳生活和低碳消费模式，减少对传统能源的消耗和依赖，加强低碳技术创新，建设低碳、绿色、美丽的世界城市。雾霾天的产生与每个北京市民都有直接的关系，无论是汽车尾气的排放，还是垃圾的制造，或其它排放物的产生，均对雾霭天气和环境污染产生影响，因此要鼓励每个市民树立环保意识，参与低碳环保事业。构建社会参与机制，倡导低碳生活、低碳消费、绿色环保的行为模式，畅通与市民交流沟通和为环保事业建言献策的渠道与平台，及时主动公开信息，鼓励广大市民直接举报身边的环境问题。根据北京市日照时间长、雨水少等特点，鼓励广大市民参与首都屋顶绿化工程建设，在自家屋顶或公共屋顶开辟绿地。

基于北京雾霾天气的频发和影响，应该从转变和优化能源结构等层面加大能源低碳化治理，降低燃煤总量，加强大气污染治理，完善空气质量监测体系，制定城市大气污染治理的有效政策措施，加强环境治理和低碳发展的合作互动机制，有效提升和改善空气质量。加强低碳技术创新研发与应用，充分发挥首都高校、科研院所、专家学者集聚的科技资源优势，围绕生态文明和城乡环境建设，加强低碳绿色科技攻关，加大科技成果转化和推广力度，破解生态环境建设中的难题，提高低碳技术支撑能力，有效解决首都环保、绿色、低碳发展问题。

第三，大力发展清洁能源，大力发展低碳能源产业。以建设绿色低碳的世界城市为基本理念和战略要求，加强能源的集约化利用，加强对传统资源能源消费模式的转变和能源结构的转型。强化清洁能源、绿色能源开发和利用，减少燃油和燃煤在能源消费中的比重。大力发展太阳能、风能等清洁能源产业，提高补贴标准，鼓励居民屋顶的太阳能光伏发电建设，加快分布式电源系统建设，促进电网与太阳能发电的融合，建设高科技、大功率、快效率、稳供应的智能电网，提高其软硬件装备水平。开展煤改气的清洁能源工程建设，在城乡结合部和远郊区县加强集中管理和淘汰“小煤炉”，削减农村炊事和采暖用散煤，放开罐装液化气供应，鼓励农民使用太阳灶、太阳房、太阳能热水器，实现农村能源消费绿色低碳化。

第四，强化垃圾分类回收，加强垃圾资源化循环利用。在人流密集处增加垃圾回收箱，扩大再循环垃圾种类，设立家庭危险品再循环项目，加快垃圾处理设施建设力度，加强新技术在垃圾处理中的应用，减少垃圾填埋，提高生化处理能力和比例，加强环卫基础设施建设，提高垃圾处理能力。此外，重点控制可吸入颗粒物污染，加强工地扬尘防治，增加清洁燃料车，加强市区锅炉改造，扩大无煤区规模，在雾霭天气建议在核心城区主要路段加强洒水频率，减少道路扬尘。提高垃圾无害化、减量化、资源化处理水平，加强固体废物管理，提高工业固体废物的综合利用率。

第五，加强供水、排水管网、污水处理厂等水务环保设施建设。根据世界城市标准，提高基础设施建设标准，加强现有设施的检查、更新、维护和建设，淘汰落后的基础设施，采用现代高端技术完善基础设施装备，确保供水、排水的安全、快捷、高效，提高供水、排水重大安全事故的预警能力。进一步健全供水基础设施保障体系，加强防洪减灾等安全基础设施建设，加强极端天气监测预警，提高协统应对和应急处置能力。保护饮用水源，加快污水处理厂建设，加强对密云水库、怀柔水库上游地区水土保持和水源涵养林建设，加强城市中心区水系综合治理。加快污水处理设施建设，鼓励使用中水，鼓励节水，建立综合型、功能强、覆盖面广的污水处理厂，促进污水回用。

第六，增加环保设施建设的多元化资金投入，构建首都环保的联防联控机制。发达国家和地区的城市环保设施建设在“以政府为主体、市场为导向”的基础上，出现了BOT、TOT、ABS、PPP等项目融资方式。北京环保建设要坚持标本兼治、综合治理、协调推进，必须加强统筹规划和顶层设计。坚持政府主导、市场运作、多元投入原则，建立环保设施建设的多元化、多渠道投资机制。要充分发挥政府在基础设施建设中的重要作用，以资源承载力、环境承载力等为评价标准进行城市科学规划。基于北京雾霭天气形成的多种因素，应该建立跨区域的联防联控机制，推进职能整合与资源共享，解决越位、错位、缺位的问题，加强在区域生态文明和环境治理工作中的联动配合，建立各方面工作无缝衔接的工作机制，强调周边区域的减排和雾霭治理责任，建立京津冀乃至整个华北地区的雾霭治理领导小组，强化首都环保的合作治理与责任追究，形成雾霭治理合力和长效机制，促进绿色北京和美丽北京建设，促进整个首都经济圈的环保建设和生态文明建设。

参考文献：

[1]梁琦.北京打响环境治理攻坚战[N].北京青年报，2013-3-29.

[2]北京计划用3年时间推进垃圾处理设施的建设[N]. ，2013-4-27.

[3]王东亮.本市2012年冬季供热准备就绪 提前供热将进行气象会商[N].北京日报，2012-10-17.

[4]污染物排放量大是北京空气污染根本原因[N].北京晚报，2013-1-31.

[5]北京农村基础设施存在薄弱环节[N].北京晨报，2012-7-26.

[6]苏民.未来五年北京基础设施将更加完善[N].经济日报，2011-12-5.

[7]王斌，蒲晓磊、郝斐然.北京人大要求加强首都排水管网等基础设施建设[N].法制网，2012-7-26.

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禽畜养殖污染、生活垃圾污染及生活污水污染是青海农村生态环境污染的主要来源。沼气技术可以将粪便等污染物转化为沼气燃料及有机肥，对农村生态环境污染的治理具有重要意义。结合农村沼气建设国债项目，选择沼气普及和利用效率最好的乐都县为研究对象进行调研，分析了青海沼气建设现状及其对环境污染治理的意义，进一步探索农村沼气建设和管理模式，使其在改善青海农村生态环境方面的效益能得到长期发挥。

关键词:

青海;户用沼气池;建设和使用现状;农村环境污染

随着农村社会经济的迅速发展，农村生态环境污染和能源短缺等问题日益突出，已严重威胁人类的生存和发展，各国都在积极寻找能够有效解决环境污染和开发新能源的方法［1］。在此背景下，沼气资源作为一项极具应用前景的可再生清洁生物能源，是合理利用、多次利用和综合利用生物质能的最有效形式，也是推广范围最大、最成熟的生物质能模式［2－3］。沼气发酵技术主要以农业废弃物为原料，在有效缓解农业环境废弃物污染问题的同时，还可形成人们日常所需的生物质能源，对其开发利用是解决能源紧张形势下农村能源供应和环境污染问题的有效举措，其发展日益受到各国的重视。［4－5］我国人口众多、农业基础雄厚、农村人口居多的基本国情为农村沼气事业的发展提供了有利条件［6］。自20世纪70年代我国就开始有组织、有计划地推进农村沼气建设，成为了世界上沼气开发与利用的大国。2003年农村沼气建设国债项目实施以来，全国农村户用沼气池的数量急剧增加，已经成为沼气主体［7］。沼气建设不仅节约了煤炭、薪柴等传统能源消耗，促进了种植业和养殖业的发展，增加了农户收入，而且改良了土壤，减少了气体污染和粪便污水的排放，一定程度地改善了农村生态环境［8］。沼气建设对改善生态环境的作用在国内已有一些学者进行了相关研究［9－11］，但目前还没有关于沼气池建设对改善青海生态环境方面的相关报道。因此本研究选择青海省具有代表性的乐都县为研究对象，分析了沼气建设现状、农户对沼气和环境污染治理的认同情况及沼气对减少农村环境污染的意义，为今后大力推广普及沼气建设和综合利用，进一步改善青海农村生态环境奠定基础。

1农村沼气与环境污染治理

青海农村生态环境污染主要包括畜禽养殖污染、生活型污染及生产型污染等几个方面。据统计，截至到2012年底，青海省在畜禽养殖污染上，有各类规模化畜禽养殖企业和养殖小区207个，COD年排放总量达2.27×104t，NH3－N年排放总量达0.09×104t。在生活型污染上，按照全省农村人口、消费方式和产排污系数估算:生活污水年排放量达3283.2×104t，生活垃圾年排放量达68.4×104t;生活用煤年消耗90×104t，SO2年排放总量达1.06×104t，NOX年排放总量达0.31×104t。在生产型污染上，每年产生作物秸秆约有50%未得到有效处理和利用，化肥、农药、农用薄膜使用率高、处置率低等问题依旧存在［12］。从统计结果可以看出，禽畜养殖污染、生活垃圾污染及生活污水污染是青海农村生态环境污染的最主要来源。人畜粪便、农业废弃物及污水等通过沼气技术进行处理与综合利用，不仅可以发酵污染物制取沼气作燃料，而且沼气池中的水和沉渣，保存了污染物中绝大部分氮、磷、钾元素，是优质的有机肥料，使生物体内的能量和各种成份都能得到充分利用;同时，沼气池对于污染物中致病微生物也具有良好的去除效果。因此，在青海发展沼气并对其综合利用是治理农村环境污染问题和改善环境卫生状况、解决能源问题，实现农业可持续发展的有效途径。

2沼气池在解决农村环境污染中的作用

2.1改善农村环境卫生青海农村公共生态卫生事业中，最头疼的两件事为厕所和畜(禽)圈，它们是破坏环境的污染源，同时也是疫病流行的传染源。目前青海农村厕所大多数使用的还是简陋的旱厕，畜禽粪便也任意堆放，由于没有得到及时有效处理，臭气熏天，蚊蝇乱飞，污染问题非常严重，影响着农民的生活质量，也容易导致疾病的发生。自沼气事业发展以来，沼气池成了污染源处理中心。青海沼气示范户的庭院建设统一规划，住宅、暖棚猪舍、厕所与沼气系统布局合理，院落干净整洁，厨房明亮、灶台干净，生产物品堆放有序，人畜分离、牲畜圈养、粪便入池、厕所清洁。加之用沼气做饭，干净卫生，彻底改变了环境卫生面貌，提高了农民的生活质量。同时，粪便等污染物流入沼气池进行厌氧发酵处理，即可杀灭寄生虫卵和部分病菌，达到无害化处理的标准，把环境卫生问题解决在家居和庭院之内，在短期内低成本地改变传统的生活方式，消灭传染源，切断疫病传播渠道，保护了农民的身体健康。

2.2保护农村生态环境青海农村由于长期以来的森林植被破坏、过度放牧、林地和草地的开垦及耕作制度的不科学，导致能源短缺、土地沙化、水土流失、农村生态环境恶化。能源短缺不仅制约着农村经济发展，同时导致了滥砍乱伐，破坏植被的现象。沼气的开发利用，能够有效地缓解农村能源紧缺的局面，可以减少林木砍伐、破坏和草皮乱铲焚烧等现象，促进生态环境的改善。一座8m3户用沼气池，每年所产沼气的能量相当于0.2hm2薪炭林一年的产柴能量或10hm2干旱草地的地表生物产量，每年可节柴5000kg以上。沼气的生态环保功效还体现在能够有效减少农村空气环境的污染。青海有些地区的农村，煤炭仍为主要的能源，用于烧水做饭及取暖。煤炭燃烧产生的CO和SO2等气体，严重污染了空气，破坏了生态环境。通过沼气建设，能够减少用煤炭等能源造成的空气烟尘污染。青海农村一座8m3沼气池正常情况下，产气量能够满足6个月左右烧水做饭的需要。按平常每户年用煤2t计算，考虑冬季取暖耗煤较多的实际，使用沼气每户也至少可以节约一半的耗煤，很大程度上减少了气体的排放量。

2.3改良农村土壤结构青海农村由于长期大量使用农药、无机化肥、农膜等，不仅造成了地表面的水源污染，而且土壤板结日益严重，导致了土地生产能力和农产品质量的下降，对原有的农业生态系统造成了严重危害。沼液沼渣作为一种优质有机肥，对土壤理化性质的改良和耕作性能的改变有积极作用，同时能够减少化肥、农药的使用量，降低生产成本。通常情况下，一座8m3沼气池每年其沼液沼渣提供的肥料相当于30～50kg硫酸铵、20～40kg过磷酸钙和10～15kg的氯化钾，施用其能改变土壤理化性质，提高农作物产量。因此，农村沼气建设对于维护和改善农业生产条件，实现农业生态良性循环具有重要意义。2.4加快农村奔小康进程只要有人类生活的地方，就免不了有粪便排泄物。在农村，除了正常生活还有正常的农业生产活动，人畜粪便作为生物质，用来制取沼气是一种很好的可再生能源，能与天然气相媲美，从而降低农村不可再生能源方面的消耗［13］。建立以沼气为纽带的庭院生态农业体系，有效地解决了剩余劳动力的转移和消化，可以将妇女从繁重的厨房劳作中解放出来，腾出时间从事庭院生产，改善了庭院环境，提高农村人口的生活质量和健康水平，减少常见病的发病率。搞好农村沼气建设，可以把养殖业、种植业紧密结合，形成“猪－沼－果(菜)”循环模式，使资源相互利用、相互转化，走上良性循环发展道路，加快农民奔小康的进程。

3沼气发展势头良好

3.1户用沼气池现状调查青海省自2003年农村沼气建设国债项目实施以来，在沼气建设和利用等方面取得了一定的成效。随着建池技术和工艺的不断改进，加之政策的正确引导和宣传，特别是户用沼气池的建设数量不断增加，农户越来越接受并积极地响应，形成了一股好风尚。据统计，2005年我省在12个县、59个乡(镇)、202个村建设“一池三改”户用沼气池16271户，农村户用沼气总数达到4.2万多户，占项目实施县农户的10%，占全省农业户的7%，是全国第二个提前完成全年任务的省份，实现了沼气建设争优先，扩范围，上规模的目的。而2009年我省利用新增中央预算内资金，安排农村沼气池项目10114万元，在各地建设包括农村户用沼气池10831座，收益农户1.1万户，同时还建有养殖小区沼气池53座，大中型沼气池6座。截止到目前，累计建设沼气池18万5千余户。

3.2使用现状及使用意愿乐都县是青海省沼气建设国债项目实施及完成的重点县之一，在其众多的乡(镇)中，蒲台乡建设近千户成为沼气示范户，其中，李家台村的沼气普及率、沼气池运行情况及利用效率最好。该村有农户79户，58户人家共建有沼气池65座，建沼气池的农户占农户总数的73%。针对沼气户进行入户调查其使用及使用意愿现状。分析结果分别见表1和表2。从表1可以看出，正常使用的户用沼气池仅占总数的33.8%，而有52.3%的沼气池已停用，还有13.8%的沼气池处于半停半用状态。根据调查结果显示，66.1%的农村户用沼气使用不正常甚至停用，总体情况不容乐观。但从使用意愿来看，除18户不愿意使用外，69%的农户还是愿意使用的，说明在观念上，绝大多数农户对于使用沼气池是认同的。如果能够定期对农户进行相关技术培训，81%的农户愿意使用;如果能免费给农户提供维修服务，使其遇到的故障能得以排除和解决，有82.8%都愿意使用;若能够帮助农户进行出料，并提供运输车帮助其运输沼液沼渣，则有94.8%都愿意;说明农户虽认同沼气，但由于目前对沼气运行技术培训和后续的技术服务还不能满足农户需要，对沼气生产知识及技术宣传力度也不够，导致农户对沼气技术知识知之甚少，在日常管理使用中一遇到问题就束手无策，遇到的故障难以排除和解决(表2)。如果能够强化管理制度，增强配套服务能力，就能够充分调动农户建沼气池使用沼气池的积极性，从而改善利用效果。

3.3农户愿意或不愿意使用沼气池的原因分析根据入户调查的情况，就目前现状，农户愿意或不愿意使用沼气池的原因归结起来主要有四大类，详细调查数据见表3。通过对李家台村不愿意使用沼气池的农户进行访谈了解到，原因主要有以下四个方面:使用不方便、出料麻烦、不懂维修及缺乏原料。其中，使用不方便是最主要的原因，占到了总数的44.4%。随着农村生活水平的提高，有些农户对生活设施的舒适性、便利性和卫生性要求更高。当家庭经济承受能力达到一定程度时，户用沼气池的吸引力下降，农户宁愿多花点钱购买液化气和使用电力等，这也是导致户用沼气池闲置的一个原因。在调查中发现，愿意使用沼气的农户中，有37.5%认为其能够改善环境卫生条件，在调查中占的比例最大。说明农户在沼气池对改善环境方面的作用还是能够认同的。户用沼气池可以用作畜禽等养殖垃圾的收容所及家庭厕所，大大改善了环境条件。同时，其密封性能好，减少了蚊蝇和臭气，在改善卫生条件方面也起到积极作用。虽然根据调查结果将愿意使用沼气池的原因分为四种，但实际上除了使用方便的因素外，其它几个原因归根结底都与生态环境污染治理有关，占到总数的75%。可以说，环境污染治理是事关农村生活环境卫生与人居环境改善的基础性民生问题，而沼气与农村环境污染治理有很强的一致性，二者结合的潜力很大。其中，有30%农户认为使用沼气能节省开支，一方面节省了煤炭等不可再生能源的消耗，减少用煤炭等能源造成的空气污染烟尘，降低了对空气的污染;另一方面减少林木砍伐、破坏和草皮乱铲焚烧等现象，促进生态环境的改善。而有7.5%农户认为建沼气池可以利用其沼液沼渣作农肥，能减少化肥、农药的使用量，节约生产成本，缓解对原有农业生态系统造成的危害。同时，沼液沼渣作为一种优质有机肥，能有效改良土壤理化性质，改善农产品品质，生产出符合国家卫生标准的绿色环保产品。可见，李家台村农户对沼气池的生态环境治理功效认同较好，这点对青海省来说也是比较好的。

4讨论与建议

根据以上分析及调查结果可以看出，尽管沼气对于农村生态环境污染的治理具有重要意义，从青海省李家台村农户对沼气的使用意愿及对污染治理的认同可以明显地看出。同时，青海省也在沼气建设国债项目的支持下大力修建沼气池，但是农村沼气与污染治理尚未成为一个整体，发展的模式需要创新，尤其是户用沼气的使用情况不是很理想。根据调查访谈，农村户用沼气池使用率低、沼气服务体系不健全及管理不当等问题比较突出，使得沼气池在一定程度上失去了其在农村环境保护和能源利用方面的作用。为了切实发挥户用沼气池在农村环境污染治理方面的作用，针对沼气池使用中存在的问题，提出以下建议。

4.1转变思路，提高管理水平 农村沼气建设与环境污染治理是一项功在当代、利在千秋的工程。政府在这项工程中应发挥主导作用，转变思路，将农村沼气和环境污染治理合二为一，加大补贴力度，提高沼气建设与利用的积极性［14］。由于沼气池建、管、用等各个环节的技术要求较高，为发挥沼气工程建设效益，必须加强管理。目前照搬其它省市经验，走物业化管理的条件在青海省还不成熟，要根据我省实际情况和近几年的管理经验，加强县级农村能源管理机构的职能作用，由县能源部门直接管理到村;要积极争取国家和省级沼气建设项目，多层次、多渠道筹集资金;同时，要与村镇规划、新农村建设等项目相结合，通过资金整合和项目带动，保证每年有一定的工作经费，帮助农户改造利用闲置沼气池。

4.2增强配套服务能力，促进沼气发展在沼气池比较集中的村建立村一级沼气生产服务站，集配件供应、小型沼液运输罐和沼气池维护于一体，确保农户配件购买、病池维修不出村，保证农户建池效益的正常发挥。其次，各村应固定1～2名管护人员，定期对沼气设施进行检查和维修，及时解决沼气使用过程中出现的各种问题。鼓励农户进行沼气池的日常管理，保证沼气池正常运转。同时，农村能源管理机构应定期组织管护人员的培训，加大农户沼气使用技术培训工作，并把沼气基础知识、日常管理和安全使用以及沼液沼渣利用等相关技术传授给农户。

4.3积极探索发展模式，实现沼气的综合化利用由于户用沼气在运行管理上存在诸多不便，除了在家庭牲畜养殖比较普遍的地区可以作为一个阶段性的措施建设外，不应成为沼气发展的主流。随着农村生产、生活方式的变化，农村种植业、养殖业迅速向规模化、集约化方向推进，环境污染治理也逐渐成为环境保护与农村公共服务的基本诉求。这些都为集中沼气与污染治理一体化工程实施提供了良好的环境。因此，应在技术和管理创新的基础上，加大集中沼气工程建设。同时，应积极示范推广不同种类沼气生态农业循环模式，开展沼液、沼渣综合利用的试点示范。强化“三沼”综合利用新技术理念，通过实施典型引路，组织农户到“三沼”综合利用沼气建设示范村现场观摩，充分调动其发展沼气产业的积极性，维护和改善农业生产条件，切实提高沼气项目的综合效益［15］。

5.结语

总之，青海省应根据实际情况，统筹规划沼气工程与农村环境污染治理，加强建设和管理，切实提高农村沼气池利用率，使其在发挥沼气能源效益的同时，真正能够起到改善农村生态环境的作用，为青海省农村生态环境污染的治理做出贡献。

参考文献:

〔6〕宋书贵，徐国良，杨乾，等．农村户用沼气服务体系评价建模及应用———基于2010年壳牌中国能源调查河南省偃师市调研项目〔J〕．中国沼气，2011，29(3):45－49．

〔7〕魏素珍，黄青松．低温条件下户用沼气发酵技术研究进展〔J〕．南方农业学报，2012，43(6):792－796．

〔8〕沈连峰，陈景玲，马巧丽，等．沼气建设对改善农村生态环境的研究〔J〕．中国沼气，2009，27(5):21－24．

〔9〕王永智，任晓春．沼气开发与生态环境保护〔J〕．中国沼气，2002，20(4):46－48．

〔10〕林剑锋，栾云松，王成友，等．农村沼气在改善农村生态环境中的地位和作用〔J〕．现代农业，2007，12:65－66．

〔11〕严炳华．加快农村沼气建设净化农村生态环境〔J〕．能源与环境，2008;1:56－57．

〔12〕中华人民共和国环境保护部．2012年中国环境统计年报〔R〕．中国环境出版社，2013．

〔13〕罗永成．沼气在农村生态建设中的作用〔J〕．能源与环境，2014，2:42－43．

〔14〕侯京卫，曲波，李学雷，等．农村沼气使用现状及其对生活污水治理的意义———以河北省、山东省农村为例〔J〕．中国沼气，2012，30(1):47－51．

篇8

【关键词】环境现状；环境监测；重要性；质量管理；方法；措施；

环境监测数据的质量关系到环境保护措施的制定和城市的发展战略规划，对环境保护具有重要的作用。以下就加强环境监测数据质量管理的方法与措施进行了探讨，以供参考。

1我国的环境现状与环境监测的重要性

1.1我国的环境现状

社会经济的发展以及工业化程度的提高，使得环境破坏日益严重，这是人类进程中的一个必然趋势，同时人们也逐步认识到环境的重要性。过去我国在大力倡导经济建设的过程中走上了以牺牲环境为代价发展经济的老路，因此，国内的环境问题日益加剧，主要表现在以下几个方面：（1）国外一些污染比较严重的企业为了实现污染转移，将工厂迁移在我国，然后将工业制成品运往国外，这样就加剧了国内的环境污染；（2） 生产技术水平比较低下，一些企业的工业生产还是粗放型的，资源的消耗比较大，对于环境资源的破坏比较严重；（3）对于环境的治理认识不够，只生产不治理，或者治理不及时不全面，将一些能够治理或者治理较为简单的问题复杂化了，提高了环境治理的难度。

1.2环境监测的重要性

环境监测工作可以准确反映出环境的质量及其发展趋势，为环境保护、规划管理和污染控制等工作提供有力的数据支持，而可靠的环境监测数据，有利于人们了解环境的真实情况，从而采取针对性的防护措施，改善环境质量，维护生态平衡。

环境监测的主要对象为污染物，如大气污染物、水污染物和土壤污染物等。工作人员通过对环境的采样和污染物的监测，分析环境的污染程度与特点，了解环境污染物的发展趋势，制定出有效的环境整治方案，从而为管理部门改善环境，避免环境进一步恶化提供参考作用。

2加强环境监测数据质量管理的方法

环境监测工作主要是采集环境数据，并对采集的数据进行分析，形成完整的数据信息，将其提供给环境保护部门，为其制定科学合理的管理措施提供依据。因此，提高环境监测数据的质量至关重要。

2.1确保数据精密性

环境监测数据精密性体现着监测方法与测量系统误差范围，随机误差越大，则精密度就越低。监测人员可以从以下方面确保数据的精密性：（1）在同样实验条件、同种实验方法和同批次样品中进行检测；（2）注重不同浓度样品的检测，以论证方法分析检测结果；（3）增加检测次数，可以将采集样品分批定期进行检测和分析；（4）采用多种测量方法，确保采集样品的精密度。

2.2突出数据代表性

由于环境污染物为不均匀的区域分布，所以监测人员需要考虑污染物的分布特点开展样品采集工作。工作人员可以从以下方面入手：（1）科学安排采集的时间，进行多点采集，并以此为基础确定数据采集的次数和频率；（2）选择合适的样品、保存容器和运输方法，确保其在运送至检验部门时不会出现意外情况；（3）注意样品周围的大气环境、水环境、土壤环境和人文环境等方面的监测；（4）如果采集工作为企业或者政府组织，则需要负责人员签字，以突出数据的代表性。

2.3提高数据准确性。首先，监测人员在工作中需要坚持实事求是的原则，以认真负责的态度，利用丰富的经验、熟练的业务能力和专业的理论知识等，力求采集数据的准确性。其次，监测人员需要在工作中采用先进的技术和设备，如专业的实验室和监测设备等，并保证实验室的环境、温度、光照和湿度等都符合实验的条件。最后，监测人员需要对实验数据进行详细记录，并对实验室及检测设备定期进行校正，避免实验数据出现偏差，从而影响数据的准确性。

2.4增加数据可比性。监测人员可以采用不同的测定方法，对同种样品进行测定，并比较测定的结果，分析其存在的差异，以增加环境监测数据的可比性。由于样品采用多点采集方法，在实验检测的过程中，检测人员需要对不同采集点样品进行同样实验，观察其结果的可比性，再将实验结果与历年的同时间和同黄金眼平进行对比，观察期可比性，从而分析出环境污染的真正原因。

2.5保持数据完整性。监测人员需要保持数据的完整性，这样才能形成完整的数据链，使监测分析结果更有说服力。环境监测数据工作主要分为三个过程：样品采集、实验分析和数据处理。每个工作过程都需要有详细的记录，以保证实验的数据可以有理可查，如实地采样的记录、样品实验分析的记录和实验设备的使用记录等。这些原始数据的完整性不但可以帮助监测人员发现工作中的问题，而且可以提高环境监测的质量。

3加强环境监测数据质量管理的措施

3.1提高环境监测管理工作人员的综合素质

基层环境监测和管理人员的业务能力和综合素质水平直接关系到环境监测管理工作的质量，因此，应该组织相关的管理人员定期的进行国家相关文件的学习，以便于掌握国家宏观政策，在具体的工作中能够时时围绕国家的文件和相关规定。此外，还要定期组织环境监测管理人员进行业务培训和学习，不断的提升他们的理论能力，以便将理论知识应用到实践的工作当中。最后，环境监测管理工作人员要定期严格按照国家的有关规定落实好各项数据的记录和汇报。不同的数据需要记录在不同的档案中，数据呈报的形式也略有差异，需要按照具体的规定来操作，不能出现数据的遗漏和误填。

3.2建立环境监测的长效机制

环境污染物的浓度、分布和组成处于时刻动态变化中，因此环境监测工作需要长期的过程，而其质量管理需要贯穿监测工作的全过程，这是保证环境监测数据可靠性的前提和基础，因此，环境监测需要建立长效机制，努力提高环境监测的质量，确保监测过程和检测结果在可控范围内，环境监测质量管理的措施可以贯彻落实。

3.3加大对环境监测的投资。随着监测环境的日趋复杂和监测任务的日益繁重，环境管理部门需要加大对环境监测的资金投入，引进先进的技术和设备，以及专业性的优秀技术人才，在提高监测工作质量和效率的基础上，提高环境监测数据的可靠性，使环境保护措施更有针对性和有效性。

3.4采取有效的管理策略

因为环境监测工作涉及到地方政府的利益，所以环境管理部门需要对环境监测工作采取有效的管理策略。一方面，环境监测工作需要进行垂直管理，避免环境监测数据受到当地政府的干扰出现失真情况。另一方面，环境管理部门需要与地方政府进行沟通交流，让地方政府认识到环境监测工作对地方长远发展的重要性，从而取得地方政府支持，为环境监测工作提供有利条件，这在一定程度上也可以提高环境监测数据的可靠性。

结束语：

经济的发展对生态环境的破坏也逐渐加剧，如工业“三废”、垃圾污染和光污染等问题日益严重，既阻碍了经济的进一步发展，又影响了人们的生活质量。因此，开展环境监测工作，提高环境监测数据的质量则显得至关重要。

参考文献：

[1]卜西群.论如何提高环境监测数据的可靠性[J].能源与节能，2015（01）

篇9

关键词：制度环境 内部治理 竞争优势

一、引言

20世纪80年代初期，波特（Porter ，1985）从产业结构出发对企业的竞争优势进行了深入的研究，认为企业竞争优势“来源于企业为客户创造的超过其成本的价值”。该价值表现为实物形态则是客户愿意支付的价格。在此基础上，波特提出了影响企业竞争优势的五个方面的重要因素，即通常所说的“五力模型”。认为企业的优势决定于所处的产业结构，包括供方讨价还价能力、买方讨价还价能力、行业内现有竞争者的竞争能力、潜在进入者的威胁和进入者的威胁。共同作用决定了企业最终所具有的竞争潜力。除了资源学派（ResourceSchool）还有以普拉哈拉德（Prahalad）为代表的能力学派（CapacitySchool）。20世纪80年代至90年代，人们把“核心竞争力”视为企业成功的关键因素，战略管理思想由结构观转化为能力观，研究的侧重点由企业的外部转向了企业的内部。随着现代企业的发展，人们对公司内外部环境更为关注，尤其是在危机中如何使企业立于不败之地。

二、理论分析与研究假设

（ 一 ）外部制度环境与企业竞争优势 对于企业而言，地方政府的政策在一定程度上可能要比国家的宏观政策更加重要一些，因为上市公司在考虑注册地点时，除了产地与市场的约束外，重要考核的就是不同地区的不同政策，因为各个地方有不同的优惠政策。金融危机的来势比较迅猛，而政府的政策往往要等国家的政策出台后再根据当地的具体情况制定相对应的政策，反应速度比较缓慢。相比2002年到2005年的相对稳定的环境，在金融危机时期地方政府对企业竞争优势的影响不那么明显。这也可以说是政府政策的影响失灵，在转型时期就出现过这种情况。自改革开放以来我国实行了区域经济的发展形式。这种经济发展方式使得地方政府在企业的运营过程中扮演了十分重要的角色。由于中国的市场经济体制不完善，目前存在很大程度上的政府干预，高雷和宋顺林（2007）的实证研究显示政府的干预会增加企业的成本。而夏立军和方轶强（2005）在对公司市场价值的实证研究过程中发现企业所处的地方政府对企业的干预越少，则公司的市场价值就越高。因此，本文提出假设：

H1：企业所在地区政府支持市场化的程度与企业的竞争优势正相关

改革开放以来，中国经济处于高速发展的阶段。在金融危机期间，中国经济发展速度放缓，而与世界经济的关系更加密切，使得工业化和城市化的步伐也开始放缓。在法律环境方面，中国的金融市场、证券市场的各项政策正在推陈出新，如2008年颁布的《证券期货规章制定程序规定》、《中华人民共和国循环经济促进法》等。从宏观经济的角度出发，一个国家的整体经济法律水平越高，企业能得到更好的发展，即良好的经济环境与完善的法律体制更能增强企业的竞争优势。因此，本文提出假设：

H2：企业所在地区的经济法律水平与企业的竞争优势呈正相关

（ 二 ）内部治理与企业竞争优势的联系 本文主要从股权结构与董事会这两个主要方面来分析公司的内部治理对竞争优势有何影响。（1）股权集中度与制衡度与企业绩效的联系。2005年，中国证监会颁布了《上市公司股权分置改革管理办法》，意味着股权分置改革从试点阶段开始转入积极稳妥地全面铺开的新阶段。这一股权改革在2006年至2009年期间得到了很好的实施，并且大部分上市公司成功地进行了股权的分置改革，这是金融危机期间公司股权结构发生变化的一个重要特点。股权分置规定，大比例的国有股与法人股无法流通，因此降低了股票的不合法流动性，对公司营运提出了更高的要求。股权结构主要体现在股权的集中度和股权的制衡度。对公司绩效直接的影响来源于企业所做的决策，也就是控制权的问题，因此股权结构对于公司的效率与价值有着十分重大的影响，是整个公司运营的基础，也是衡量公司稳定性的重要指标。在这里首先要讨论的是股权的集中程度，简称股权集中度，它是衡量公司股权的分布是否集中和分散的一个重要指标。Shleifer和Vishny（1997）提出，提高企业的股权集中度可以使股东强化对管理层的监督控制，有益于公司的长期价值。Steen Thomsen和Torben Pedersen（2000）通过对欧洲国家400多家公司的样本进行研究后发现，股权集中度与公司的业绩之间存在正相关关系。在我国，许小年和王燕（2000）对股权的集中度与公司的绩效进行了实证的研究分析发现，股权集中度与公司绩效呈正相关。江永众和熊平（2006）也得出了相同的结论，此外周建、方刚等（2009）同样提出了此结论。除了股权集中度，另一个比较重要的指标就是股权的制衡度，股权集中度考虑的是绝对数指标，而股权的制衡度则考虑相对数指标，主要用来检测是否存在“一股独大”的情况。Bennedsen和Wolfenzon（2000）各大股东持股比例差距较弱的情况下，公司的经营决策不会出现过于控制在个别股东手中，能提高公司的经营效率。对于他们的结论Maury和Pajuste（2005）给予了肯定，但他们提出股权制衡的作用在家族企业中的优势更为凸显。王海林（2007）以第二到第五大股东持股比例衡量股权制衡度，并发现其与公司绩效呈显著正相关。（2）董事会独立性与专业委员设立程度与企业绩效的联系。在董事会的独立性与公司业绩的研究领域，早在1998年，国外的学者就将结构分为执行董事与外部董事，对应国内的制度就是执行董事与独立董事。Grey和Anne的研究中发现内部董事的比例越大，公司的治理结构越好。而高学哲和高顺成（2006）认为公司在发挥外部执行董事信息优势的同时，应增加外部董事的数量，充分挖掘非执行董事人才，实现内外资源的互补。但在金融危机期间，企业的资金来源会受到很大影响，而外部董事的年薪一般都是比较高，但实质参与却比较少，因此，在金融危机期间，过多的外部董事可能会给公司带来财务负担。在早期的研究中，Tricker和Fama认为独立董事能够提高董事会的独立性，降低经理们串通的可能性，从而能提高公司的绩效。Rosenstein和Wyatte通过研究发现独立董事比例和公司的市场价值具有正相关关系。高明华和马守莉（2002）研究发现净资产收益率和独立董事比例存在正相关关系。因此，本文提出假设：

H3：董事会的独立性与公司的竞争优势呈正相关

专业委员会制度自2002年实施以来，受到了很多企业的重视。数据显示，一般大型的企业专业委员会设立得越完善，专业委员会越能提升董事会的工作质量以及完善公司的治理结构。在2002年证监会的《上市公司治理准则》中规定，上市公司的董事会可根据有关决议设立专业委员会，即审计、战略、薪酬和提名委员会。专业委员会的设立程度也日益成为公司内部治理的关注点。Kose和Lea（1998）提出专业委员会的设置状况是影响董事会效率的主要因素之一。一般而言，专业委员会的设立越全面越能对企业实施更好的监督与控制，因此，本文提出假设：

H4：董事会专业委员会的设置程度与企业竞争优势呈正相关

三、研究设计

（ 一 ）样本选择和数据来源 本研究取深市沪市2007年至2009年的A股上市作为研究样本。在数据的选择方面做了如下剔除：（1）金融保险类公司，因为金融危机期间金融保险类公司的变化特殊，且资本结构与普通企业有较大的差别；（2）期间被特别处理的公司，因为其经营已经出现问题；（3）治理数据和财务数据不全的公司；（4）资产负债率大于或等于1的公司；（5）注册省份变更的公司。样本共包含1387家公司，使用的数据来源是樊纲和王小鲁等编的《中国市场化指数》和国泰安数据库中的上市公司数据。

（ 二 ）变量定义 （1）竞争优势变量。为了全面考察资产的效率，本文采取了总资产收益率方式，并将其扣除行业平均资产收益率，体现的是一种竞争优势上的对比。（2）制度环境的因素变量。制度环境因素变量的量化数据来自于樊纲、王小鲁等通过大量的数据统计及调查而建立的关于中国市场化进程的指标。其中地方政府的度量使用政府与市场关系指数。其中经济法律水平因素则用市场化指数中其他四项分指数的算术平均值来衡量，分别是法律制度环境、市场中介组织、要素市场的发育以及非国有经济的发展指数，指数越高代表法律环境越好。（3）公司治理因素变量。董事会独立性采用独立董事占整个董事会成员的比例来考察。专业委员的设立情况按设立的个数来考察。（4）控制变量。首先考虑的是公司的规模，因为不同的公司规模对公司价值的影响是不同的，由于公司规模用人民币单位元计量数据比较大，因此对其取对数。其次是企业的成长性，一个公司的价值主要取决于其主营业务的发展状况，因此采用主营业务的收入增长率。而资产负债率主要考察债务的处理情况，最后是年度的控制变量。具体使用的变量的定义及符号见表（1）。

（ 三 ）模型建立 本文构建如下模型：

SCAs=？茁0+？茁1Govi+？茁2Enviri+？茁3Shareci+？茁4Sharebi+？茁5Indri+？茁6Scni+？茁7Lnsizei+？茁8Mbi+？茁9Levi+？茁10year07i+？茁11year08i+？茁12year09i+？着i

四、实证检验分析

（ 一 ）描述性统计 表（2）是描述性统计结果，从表（2）统计结果看，竞争优势SCAs的最大值为0.363，最小值为-0.595，极差为0.958，表示在金融危机期间企业间竞争优势的度量值的差异比较大。制度环境变量在各省间的差异显著，最大值为10.3，最小值为-3.73，标准差达到了1.316.股权集中度的平均值达到了52.633%，说明股权集中度较高。股权制衡度为0.690，小于1，说明股权制衡度低。董事会独立性最小值大于0，说明全部的样本都有非独立董事。专门委员的最大值为4，最小值为0，说明专门委员会的设置程度的差异也很大。另外营业收入增长率的差异很大，说明企业的成长性差异很大，营业收入增长率的最大值为153.835%。

（ 二 ）回归分析 表（3）是回归分析结果。可以看出，企业所在地区的政府支持市场化的程度与企业竞争优势呈负相关（系数为-0.002）。这一结果与原假设H1矛盾，说明在金融危机期间，政府支持的市场化程度与企业的竞争优势呈负相关，因此政府在金融危机时期对企业的干预在当时对企业的竞争优势的培养是有利的，这也凸显了政府的干预在市场失灵后是有一定效果的。企业所在地的经济法律环境水平与企业的竞争优势呈正相关（系数为0.001）。这一结果与原假设H2相符合，这说明在金融危机这个低迷的时期经济法律水平对于企业的竞争优势来说是这样一种关系，经济法律水平越高越能促进企业发展。但是这种相关性按本文的量化指标来看还是不强的。董事会的独立性与企业竞争优势呈负相关（系数为-0.051）。这一结果与原假设H3矛盾，并且系数的绝对值相对其他因素系数的绝对值更大，因此在金融危机期间，董事会的独立性对企业的竞争优势而言显得较为重要，公司的董事会越独立相对而言对公司的竞争优势是一个不利的影响。董事会专业委员会与专业委员会的设置程度与企业竞争优势呈正相关（系数为0.002）。这一结果与原假设H4一致，可见专业委员会的设置对于公司的治理有帮助，并且专业委员会设置的个数越多、分工越明确，对于培养企业的竞争优势越有利。

五、结论及建议

本文研究结果表明，政府支持市场化的程度、董事会的独立性与企业的竞争优势呈负相关；但经济法律环境水平、股权集中度、股权制衡度以及专业委员会的设置程度与企业竞争优势呈正相关。由于在非金融危机期间得到的实证结果与金融危机期间得到的结果有差异，因此提出以下建议。在面对金融危机这类市场手段无法控制时，政府应当积极扶持企业渡过难关。推出适合危机情况的利率政策、财政政策和货币政策。中国作为一个人口大国，要加快从依靠出口向拉动内需发展，这样才能更加有力地抵抗危机的侵袭。企业内部治理方面。公司应当保持股权集中度与制衡度的平衡，在保持股权集中度的情况下要配比合适股权的制衡度以便充分发挥股东监督与决策的效率。企业设置比较完善的专业委员会有利于企业的竞争优势的培养。公司应当完善企业内部治理的制度，保证制度的实施力度与成效，从而提高效率与降低成本。

参考文献：

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[21]Oliver， C. Strategic Response to Institutional Processes. Academy of Management Review， 1991.

篇10

一、工作思路及年度目标

根据市、区的要求和镇城乡环境综合治理规划目标，结合实际，2013年城乡环境综合治理的总体思路是：健全队伍，强化保洁;突出重点，打造精品；强化职责，全民参与；健全机制，确保常态。通过开展“五乱”治理和“七进”活动，进一步深化“市场整治”、“风貌打造”、“制度机制建设”、“示范创建”四大亮点工作，全面实施基础建设、风貌塑造、城乡秩序治理、居民素质提升四大工程，努力建设有效的组织、宣传、队伍、投入、制度五大保障机制，积极争创城乡环境综合治理先进镇。

二、深入持续推进，巩固提升“五乱”治理和“七进”活动两大成果

（一）“五乱”治理和“七进”活动的牵头部门（城管办、水务站、派出所、工会妇联、农业中心、民政办、社会事务中心等）要认真研究学习治理“五乱”标准和“七进”主要内容，理清工作思路和明确责任目标，形成2013年治理“五乱”和开展“七进”措施计划，建立健全月安排、周检查的工作制度。

（二）各村（社区）、镇属各部门必须落实保洁人员，农贸市场、公路沿线落实专人日常保洁、村社有卫生监管人员、有能够满足需要的秩序管理队伍的要求，并建立健全日常保洁和秩序整治制度、常态化推进“五乱”治理和“七进”活动。

（三）建立健全每月卫生评比和每半月集中整治卫生死角；克服“脏、乱、差”反弹现象，有效巩固农贸市场、道路交通社区环境、场镇和村社环境、城镇风貌和园林绿化的整治成果。

三、深化四个“亮点”彰显特色

（一）要进一步深化制度机制建设，继续推进保证金制度，继续将城乡环境综合治理工作纳入全镇“双文明”目标考核，继续实行“五挂钩一通报”制度，用于场镇的市政设施建设；进一步完善大曝光、大暗访制度，细化分解目标考核体系，逗硬各项奖惩。

（二）继续推进和深化农贸市场升级改造和建设工作，力争全面消除“以路为市”“以街为市”的现象，场镇要迅速完成农贸市场的升级改造工作，取缔“以路为市”“以街为市”的状况。

（三）着力打造城乡风貌。全面实施改厨、改厕、改水、改圈、改路“五改”工程，打造沿线农房风貌。在公路沿线补栽行道树或竹子，打造进出口公路沿线风貌，力争年内达到市级卫生场镇标准。

（四）狠抓典型示范，切实抓好卫生创建工作，一是巩固提高成果；二是不断提高卫生单位的质量，在全镇范围广泛开展各级卫生先进单位（场镇、村）的创建工作，开展一个精品示范村、一条精品示范街、一个标准化农贸市场、一条整洁公路、一个精品单位的创建工作。

四、强化“五大保障”，推进城乡环境综合治理工作上新台阶

（一）强化组织保障。进一步坚持城乡环境综合治理工作列入党委政府重要议事日程，调整充实领导机构和办事机构，真正形成主要领导负总责、分管领导牵头抓，专门机构具体抓的运行格局。继续推行机关干部牵头分片包街包村包户的负责制。

（二）强化宣传保障。城管办、党政办要加大宣传报道力度，争取上省、市、区级以上媒体正面报道；把城乡环境综合治理融入喜闻乐见的群众性文化活动中，营造浓厚的城乡环境治理氛围。

（三）强化队伍保障。一是调整充实镇、村两级城乡环境综合治理办事机构，切实做到机构、人员、经费三落实。二是加强规划建设、园林绿化、环境保护等专业队伍建设。三是按照标准加强秩序整治和环卫保洁队伍建设，及时充实秩序整治执法人员和清扫保洁力量。各村（社区）、镇属各单位、农贸市场、公路沿线、溪流、水库、山坪塘、每个村社都要有专职清扫保洁人员，确保无白色垃圾，卫生整洁干净。