关于义务教育的法律范文
时间：2023-09-27 18:20:33
导语：如何才能写好一篇关于义务教育的法律，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
论文摘要：依据教师法，对教师应要履行的六条主要义务进行了剖析。结合现状，通过对若干有违教师职业道德不良现象的分析，明确指出了教育的主题和作为教师必须具备的重要品德。在此基础上，就如何加强教师职业道德建设提出了若干建议。
1 教师的法律义务
教师是专门从事教育活动的专业人员，由于教师的言行和品德时刻影响着学生的心灵，对学生起着潜移默化的教育作用，因此，为了使学生受到正确的引导和良好教育，我国的《教师法》第八条对教师应到履行的义务做出了如下明确的规定：（1）遵守宪法、法律和职业道德，为人师表。（2）贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务。（3）对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育、法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动。（4）关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展。（5）制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象。（6）不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。
从这些义务规定中可以明确的看出，教师对学生进行教育，其目的是为了把他们培养成为对国家和社会有用的人才，把他们培养成为一个遵纪守法的人，因此，作为教育学生的教师，不仅应该有渊博的知识，还应该为人师表。特别是在高校里，由于学生正处于成长期，他们既有一定的思想，但却还不是很成熟，且具有很强的模仿性和可塑性，因而，教师在教学活动中的言行举止、治学态度、行为习惯等都会给学生带来潜移默化的影响。正因如此，为了使学生树立起正确的人生观和世界观，作为教师，就必须首先要遵守国家法律，用自己备好课、讲好课、上好课的具体行动来当好学生的表率，不仅要言教，更要身教，要时刻以自己的模范行为来教育和影响学生，成为学生的表率和楷模。
但从这些义务规定中可以更加明确得知的是，不论是在教师的教育职责方面还是在教师的教育内容方面，教育的主题都是紧紧围绕育人育德展开的，这不仅深刻体现了品德在教书育人方面的重要性，更是对教师提出的最基本也是最重要的要求。因此，教师在履行义务的同时，其优秀的品德就成为更为教师必须具备的重要资格和条件。
2 教师的职业道德
道德是人们行为的规范和准则，它会对人的行为产生一定的约束作用。如果从职业的角度来看，将道德融入在某一职业活动中，此时的道德就成为职业道德。据此，教师的职业道德就应是从事教育职业的人从思想到行为应当遵循的行为规范和准则。
教师职业道德也简称师德，从教师的职业特点来看，由于教师在从事教学的工作中具有示范和引导作用，因而，师德的含义不仅包含着教师在其从事教育活动中必须遵守的道德规范和行为准则，而且还包含着与之相应的道德观念、思想情操和精神品质。这就意味着，作为教师，要想成为一名优秀的教师，除了应具有渊博的知识之外，还必须具有高尚的职业道德。然而，令人值得深思的是，由于市场经济的影响和社会环境的变化，我国的社会结构、经济结构以及职业结构都发生了很大的变化，伴随而来的是全体社会成员在思想道德、心理状态及外在行为等方面出现的变化，这种变化不仅使得社会上出现了较多的不良习气，而且使教师这支较为纯洁的队伍也受到了一定程度的冲击和影响。特别是近几年来，社会上普遍反映教师师德下滑，师德失范现象屡有发生，抨击教育腐败等问题的论辞比比皆是。即使是在教学当中，仍然也存在着许多不容忽视的且有违教师职业道德的不良现象。这些问题的存在使得教学时常呈现出重教书、轻育人，重成绩、轻过程，重智育、轻德育等不良现象。尽管这些问题的产生有各种各样的原因，但从根上讲，不能否认的是与教师的师德有着更为直接的关系。因此，加强职业教师的职业道德教育已成为教育领域一项较为重要的工作。
3 加强教师职业道德建设的若干想法
教师是人类灵魂的工程师，是学生成长的引路人，由于教师的职业道德高低不仅关系到学生的培养效果，更关系到我国的教育事业能否健康发展，关系到国家的前途和民族的未来，因此，教师这支队伍必须是一支德才兼备的队伍。若要把这支队伍建设好，应至少做好以下几方面的工作。
（1）提高认识，加强学习。民族的振兴在教育，教育的希望在教师。教师素质的高低、职业道德的好坏，直接关系到社会主义事业的建设者和接班人的培养，因此，要从国家和民族的高度来看待教师的职业道德与义务的关系，要从未来发展的角度来重视和加强师德建设，提高教师素质，强化教师的事业心和责任感。要通过对教师的持续性教育和制度约束，使教师自觉抵制社会的不良习气，深刻认识到自己肩上的重任和意义，建立正确的人生观、世界观和教育观。
（2）爱岗敬业，乐于奉献。教师是太阳下最光辉的职业，是人类灵魂的工程师。作为人民教师，既要脚踏实地，教书育人，尽职尽责，又要淡泊名利，甘为红烛，专心致志地做好本职上作。要正确认识教育事业的神圣性，要廉洁自律，，有高度的自尊、自爱、自律精神，要始终牢记人民教师的义务和责任，牢固树立乐于为师、终身奉献的崇高志向，尽全力完成好教书育人的任务，坚定不移地热爱和献身教育事业。
（3）为人师表，以身作则。为人师表、以身作则是人民教师所必须具有的高尚品德，是社会赋予教师的职责。教师要想为国家培养人才，其前提是不仅必须具备较高的专业知识和教育教学能力，而且还要具有良好的道德素养。特别是只有具备良好的职业道德，才能爱生如子，才能把自己所拥有的知识无私的传给学生。在教学中，教师应处处以身作则，为人师表，从严要求自己，用自己的人生理想和信念去启迪学生，用自己纯洁高尚的品行去感染学生，用自己美好的心灵去塑造学生，使学生在潜移默化中受到感染、得到教育。
（4）严于律己，严谨治学。教师的教学水平是其素质的最直接表现，教师只有努力钻研业务，创造性的探索教育规律，改进教学方法，敢于进取创新，树立新观念，寻找新规律，才有可能取得好的教学效果。
参考文献：
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正如《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》所言，“依法治校是依法治教的重要组成部分。近年来，随
>> 从政府责任的视角浅析新《义务教育法》实施中的问题与对策 从《义务教育法》看“择校”问题 教育财政均衡视角下农民工子女义务教育问题研究 教育公平视角下的体育与义务教育均衡发展研究 社会互构视角下农村义务教育问题研究 公共财政视角下农民工子女义务教育问题研究 回顾与反思：浅议义务教育法的修订问题 ZOPP视角下的农村义务教育经费保障长效机制研究 公共财政视角下的区域内义务教育均衡发展研究 公共政策视角下的农村义务教育财政公平性研究 教育公平视野下义务教育阶段的择校问题研究 政府转型下农村义务教育存在的问题 和谐社会视阈下的广东义务教育均衡发展问题研究 教育公平视角下的义务教育阶段择校政策评析 义务教育的均衡发展问题 以义务教育为视角进行的区域教育均衡发展研究 论英国义务教育法规的演进及启示 新义务教育法的两点遗憾 《陕西省实施〈义务教育法〉办法》的创新与突破 我国义务教育法律监督体系的构建与完善 常见问题解答 当前所在位置：l.
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关键词：劳动法 基本内容 基本制度 统一劳动法制
我国((劳动法))自1994年公布、1995年实施以来已有七布叼丰头了。实践证明，读法对于我国劳动法制的建立对于调整我国的劳动关系，保障劳动者的合法权益起到了一定积极作用;但由于劳动法体系不完整，内容不全面，制度不健全，加上全国劳动法制不统尸，这使得法律对劳动者的保障等方面显得软弱无力。笔者步}扰健全我国劳动法制问题略述己见。
一、关于充实劳动法的基本内容问题
与经济活动及市场紧密相关的劳动关系以及与劳动关系密切联系的其它社会关系，需要完备的劳动法律加以规范和调整。鉴于我国劳动法内容的不完整、相关法律规定不完善，我国应当充实劳动法基本内容。
首先，要把现有有关劳动关系的成熟的法规规章规定。如《劳动部关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法)若干问题的意见》中关于“适用范围”、“适用期，’、“劳动圣洞的解除，’等内容;《劳动部关于实行劳动合同制度若干问题的通知》中关于“试用期”、和“关于终止解除合同证明书，’;劳动部的《企业职工患病或非因工负伤医疗期规定》、《违反<劳动法>有关劳动合同规定的赔偿力祛》、《集体合同规定》以及有关.‘法定节假日”的规定等内容，是劳动法的基本内容。我们应该把它们整理加工，列人((劳动法))的条款，改变目前的分散与零乱局面，以方便法的适用。
其次，增加新的劳动法内容。(1)关于职业培训。
《劳动法》在总则规定，国家采取各种措施，促进劳动就业，发展职业教育，劳动者应提高职业技能。同时，专设第八章职业培训，规定了国家、各级人民政府、用人单位和劳动者对发展职业培训的相应义务，但内容单薄;依据《教育法》和《劳动法》制定的《职业教育法》，明确了各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训并举的职业教育体系，但主要是针对教育体系而非企业体系的学校;劳动部国家经贸委的((i业职工培i)}}规定》进一步指出企业和职工的培}i}责任，但企业“根据本单位实际”订立培训宝找l和制度的自主权过大，罚则中规定的责任也太轻，“给予批评教育，责令改正”。应该增加企业培训机构、培iJ}l责任的法律规定。(2)关于就业平等权利。((宪法》、《劳动法》等法律法规者阪映出法律面前人人平等是我国的法制原则，但就业权的不平等待遇在过去不被国人所普鱼重视，近年来由于市场经济的进一步发展及人事管理制度的变革，人才流动成为政治领域、经济领域乃至整个社会体系生命力的象征，这个为人们所习‘赓性接受的“不是问题的问题”变化为“真正的问题”或研究对象。审视我国现行的法律，这方面主要表现以下不足:规范局限于抽象的原则，缺乏具体的实施措施;局限于男女平等或性别平等，忽视了人群，如不同区域、不同部门、甚至不同长相外表的公民之间实际存在的.‘就业歧视，’。我国劳动法今后应作较大的弥补。(3)关于劳动者之就业权与九年义务制教育的关系。劳动法又寸斑途见定尚属空白。就业权或劳动权是我国公民的宪法权，((劳动法》的主要立法目的就是维护劳动者的合法权益，其中当然包括就业权。
年满16周岁有劳动能力的自然人享有就业权。同时，我国《义务教育法》明确指出公民有接受九年制义务教育的权利和义务。那么，未接受或未完全接受九年制义务教育的年满16周岁的公民能不能就业?假如答案是肯定的，那么会不会为违反义务教育的行为者平增一些勇气和信心呢?《劳动法》可以添加条款:凡录用未接受或未完全接受九年制义务教育的年满16周岁的公民之组织或个人，应当提供劳动者接受或继续接受九年制义务教育的条件，使劳动者的受教育程度达到初中以上文化水平。同时，对期限、方式、责任等方面作出相应的规定。
二、关于完善劳动法基本制度问题
(一)劳动合同制度
我国《劳动法》第16条、第19条规定“劳动关系”为“劳动合同关系”，《劳动部关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干}可题的意见))第2条、第8i.’条又承认了“事实劳动关系”。承认“事实劳动关系”就不利于劳动合同制度的推行。在实践中，百分之八十多的劳动关系没有劳动合同，法律的强制性和神圣胜遭到严重蔑视。但是“事实劳动关系”又是一个现实存在的问题，必须通过立法予以解决的社会问题。
关于劳动合同的解除。我国目前还广泛沿用“开除”、“除名”、“辞退”等传统计划体制下的行政用语。与“解除”混同，既不利于法制宣传，又不利于劳动法的理解和i彭月。建议取消旧的行政用语，统一使用“解除”这一法律术语。
关于业业手巨签劳动合同的法律责任。《劳动法))第三章“劳动合同和集体合同’准见定“建立劳动关系应当订立劳动合同”，但对用人单位拒签合同或违反平等协商原则强制签订合同的违法行为未规定法律责任。《劳动部关于贺彻执行(劳动法)若干问题的意见))第17条规定“用人单位故意拖延不订立劳动合同，劳动行政部门应预以纠正。用人单位因此给劳动者造成损害的应按劳动部链反<劳动法>有关劳动合同规定的补偿力法》进行赔偿。”这里，“预以纠正”是个既抽象又模糊的表达，在执法过程中不能很好地实现法的指引功能，当然也就无法保证执法结果的严肃性与合法胜。因此，在修订捞动法》时，又明确具体翅醚见定企业拒签劳动合同的法律责任。
关于集体合同。目前我国的社会现实广泛表现为劳动合同要么没有，要么是格式合同即用人单位单方出具的合同文本，劳动者只有签名的义务，全无协商的权利。要改变这种局面，在劳动力市场已经严重供大于求的形势下，决非易事。劳动合同的推行不可育}I}利进行。但是，我们可以依靠集体合同来保护劳动关系双方主体的弱势一方很p劳动者的权益。《劳动法》应该规定人数多少以上的企业应当订立集体合同，并赋予集体合同以强制性。
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一 中小学义务的来源
依据一般法理,普通法律主体的义务有两个来源:法律和道德,但某些主体例如行政主体则遵循“法律无规定即为禁止的”原则行使权力,相应地其义务也以法律规定为主要来源,学校义务的来源和其法律地位密切相关,在法国,学校是作为公立公益机构存在的;在日本,学校的公务性也有明确规定,《日本教育基本法》第6条规定“法律所承认的学校是具有公共性质,因此除国家或地方公共团体外,只有法律所规定的法人才能开办学校。”教育活动的公务性已为世界各国普遍接受,《联合国教科文组织关于教师地位的建议书》中明确指出:“教育是有关一般公共利益的带根本性的事业,国家应把兴办教育视为一种责任”。在我国,中小学依其活动的主要内容而言,是国家实施教育职责的专门场所,《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第二十五条规定:“国家制定教育发展规划,并举办学校及其他教育机构”。我国法律、法规对教育的公务性也有相应规定:原国家教委《关于当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中指出:“实施义务教育,主要是政府行为;我国普及义务教育以政府办学为主,主要依靠公办中小学校”。中小学依相关教育法律、法规行使权利应视为是行政主体的活动,学校作为行政主体与其他分担政府统治职责的行政主体相比,更多的体现为公益性,其依法履行职责的行为是一种公务行为,但这种行为不是单纯的命令与服从,管理与被管理关系,其目的是增进公益和提供服务的活动,也即是非权力性公务,这在我国法律规定中也有体现:其他行政主体,法律规定其行使的是“职权”;而教育法中则规定“教育者”与“受教育者”都享有“权利”。中小学义务以法律规定为主要来源。目前我国已经建立起了一套比较完善的教育法律体系,以《宪法》为根本,《教育法》为核心包括《教师法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》及相关教育法规。其中对中小学义务也有明确规定,这即有利于学校适当履行其义务,更益于受教育者权益的保护。
二、中小学义务的内容
义务作为法律关系内容的构成部分,在不同的法律关系中其范围也是大相径庭的,学生与中小学之间的法律关系是确定学校义务的基础,学校是行政主体,也是行政相对人和民事主体,但在实践中往往是把学校的多重身份一元化为民事主体,而忽视了真正体现学校性质的行政主体的资格;法律关系的形成离不开相应的法律调整,学生与学校之间的法律关系是基于宪法有关教育的规定及相应教育法的调整形成的教育法律关系,
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关键词：义务教育；均衡发展；立法
义务教育均衡发展是当前国内教育研究的热点问题，也是各地方政府教育行政部门的一项重要任务。教育部长袁贵仁在今年年初《全面推动我国教育事业科学发展》一文中再次强调“推进依法治教”是推动教育事业科学发展的六项保障任务之一。但目前学界关于义务教育经费投入和保障方面的文章大都是从政策角度探讨的，以法律为视角进行分析却为数不多。健全义务教育法律保障体系，尤其是经费保障体系，成为实现均衡发展的当务之急。
一、相关教育法制体系不健全
1 《义务教育法》缺乏实际可操作性
在法律实施过程中，法律是否具有实际可操作性显得尤为重要。如果不具备实际的可操作性，那么相关合法权益无法得到保障，法律条文的规定则形同虚设。《义务教育法》第五条规定“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”，但在实际操作中，贫困家庭子女、进城农民工子女和特殊群体等弱势群体的教育权利问题仍旧十分严峻，难以得到保障。这一法律规定的实际可操作性还有待加强。第八条“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布”的法律规定中教育督导机构并没有一个独立的相对完善的制度体系，在其实施过程中难免与其他行政行为重叠，从而其公正性难以保障，导致这一法条规定的实际操作性减弱。第九条：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告”这一规定中对控告机关的确定十分模糊，如果要对其提起申诉，法律并无明确规定，行文表述暧昧不清，根本就不知道具体要向哪个部门、哪个机构实施这一行为，导致实际操作困难，检举控告权形同虚设。这使公众对于受教育权遭到侵害、以及教育违法现象投诉无门。
2 《教师法》中教师的待遇难以切实保障
我国《教师法》中第二十五条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定”，这一法条规定了教师的工资待遇是一致的，都是享有与国家公务员工资水平一致待遇的权利；第二十七条规定了“地方各级人民政府对教师以及具有中专以上学历的毕业生到少数民族地区和边远贫困地区从事教育教学工作的，应当予以补贴”，这一法条也对贫困地区的教师给予了优待，但是在实际生活中，这一法律规定的执行力明显缺失，导致农村教师的工资待遇与城镇教师待遇差距明显，从而优秀教师流向城镇，农村留不下好老师的实际现象。
另外，《教师法》在第七条中规定了教师具有“参加进修或者其他方式的培训”的权利，但在现实生活中，由于多种原因，城镇中小学教师的这一合法权益基本上能够得以保障，而农村中小学教师的这一合法权益根本无法得到保障，这一教室权益执行力的缺失导致了城乡中小学教师在教学质量上的差距越来越大，无法保证义务教育的教学过程的均等，最终无法实现城乡义务教育的均衡发展。
3 缺乏专项的义务教育经费立法
新的《义务教育法》修订案中明确提出地方各级政府将义务教育经费单列，由各级财政保障义务教育经费的足额到位。在现行的财政体制下，明确了中央和地方政府财政的分担比例，加大了中央政府的责任。但问题在于省级以下仍然有四级地方政府。在这四级政府之间经费的分担比例并没有明确指出，结果造成义务教育投入责任不明确。而且我国的教育经费的预算也没有相关的法律规定。法律制度的漏洞使中央政府、省级政府有“理由”逍遥“法外”。至于市、县两级政府，各在义务教育财政投入中负担多少比例，也没有明确、具体的规定，各级政府义务教育投入的弹性化就无可避免。
二、健全教育法律体系的对策
1 健全《义务教育法》
《义务教育法》虽然确立的以县为投资主体，但是事实证明投资主体的县级政府其财政能力和其所辖的乡镇经济有密切关系，乡镇经济不发达，县财政同样拮据，对于改善区域间的不均衡没有太大意义，因此应加大省市两级的投资力度。当下级政府无法按照比例投资时，差额部分由分由上一级政府补齐。对于一些专项资金如贫困学生或贫困地区的补助资金应实行省政府直接向县政府转移支付。其次建立严格的责任追究机制。政府不按规定投入义务教育经费如何承担法律责任，承担何种法律责任，责任主体是谁，都应当写入立法当中。将《义务教育法》第七章当中“情节严重”根据实际情况作出进一步解释。
要切实贯彻《义务教育法》中的规定，解决流动人口子女接受义务教育问题，在立法中应明确规定救济主体、救济标准还有救济的申诉途径。另外，在这一立法的执行力与可操作性上还有待加强，从而实现这一弱势群体教育权益的保障，进而缩小城乡义务教育差距，实现城乡义务教育均衡发展。
2 完善《教师法》
为了保障教师的合法权益，在《教师法》中应当明确县域内必须统一城乡教师的工资标准和福利待遇，对于经济水平落后的农村地区县级政府应通过经费扶持来弥补，必要时省、市一级教育部门应通过财政转移支付宋实现。此外立法还可以借鉴法国的“优先教育区”制度，对于特别贫困边远的农村学校教师除了立法中规定的艰苦贫困地区补助津贴外还应在给予额外的津贴。各省应当在实施办法中进一步规定，各县区应当根据自身条件制定细则并接市一级政府监督。这些地方的教师待遇应当适当高于县域内其他地区教师。只有这样才能激发教师的积极性。把自己的全部精力都投入到教学当中去，而不是迫于政府的强制，消极应付，期限满后走人了事。除了工资保障外，各地还应制定教师社会保险和公积金制度等地方性立法，建立起比较完善的教师待遇保障制度。同时将教师同学校的之间、同教育行政主管部门之间的纠纷纳入到行政诉讼的范畴。
三、建立专项的教育经费立法
1 制定《义务教育投入法》
长期以来，我国的教育经费投入占国民生产总值过低，不能真正达到政府预期目标，在国际上与其他国家相比也切实过低。而且，政府作为我国教育经费的最重要的投入主体，教育经费的制定并没有一个专项转款的原则和准则，往往过于随意就决定，缺乏法定的制度和依据。而其他渠道筹措的资金，则往往来源不稳定，缺乏法律保障。因此，《义务教育投入法》的制定则显得至关重要，应抓紧时间制定，早日颁布实施，通过法律手段调控教育投资管理和使用全过程，将教育投资管理的全部活动纳入法制轨道。
2 建立和完善我国教育税收机制
篇6
一、指导思想
以《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等教育法律、法规及国家、省、市有关控制中小学流失的文件精神为指导，以巩固提高“两基”成果，落实“两全”目标为重点，全面贯彻执行《市人民政府关于进一步加强九年义务教育控辍保学工作的意见》和《区人民政府关于普及九年义务教育，控制中小学生流失的实施细则》，加强“控辍”工作，进一步巩固“两基”成果，促进我镇教育事业的健康发展。
二、主要措施
（一）强化政府行为，加大依法治教力度。
1、建章立制，责任到位。
⑴根据区人民政府关于进一步加强义务教育控辍保学工作的意见精神，成立笏石镇政府控辍保学工作领导小组，建立笏石镇政府教育工作目标责任制，镇政府主要领导负总责，分管领导具体负责。
⑵落实“三线三包”，制定镇政府包村（居）委会，村（居）委会包家长，家长包学生。签订控辍保学目标责任书，一级对一级负责，把控制学生流失、辍学工作目标分解到具体单位和个人。
⑶村（居）委会制订乡规民约，对不送子女和被监护人上学或辍学经说服教育仍不让学生复学的家长和监护人进行行政和经济处罚，直至送适龄儿童、少年入学和复学为止。
2、营造依法控辍的社会氛围，利用新闻媒体向全镇广大家长进行《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》等法律、法规的宣传，使他们认识到作为家长和监护人，在保证子女和被监护人在完成九年义务教育方面，负有不可推卸的责任，适龄儿童、少年不按规定完成九年义务教育，不是家庭个人的私事，是违反国家法律的行为。
3、进一步完善贫困学生助学金制度，除政府每年划拨一定的资金外，通过社会捐资，设立教育基金，落实好助学资金。
4、建立政府和各部门、各企业支教助学制度，实施“爱心工程”，全社会助学控辍，开展“爱心希望工程活动”，开展“手拉手”活动，“一帮一”、“多助一”、“春蕾计划”等活动，号召全社会献爱心，解决贫困学生实际困难，顺利完成学业。
5、建立适龄儿童、少年的父母或其它监护人的监管制度，依法保证其按时入学接受并完成义务教育。
6、建立控辍保学奖惩制度。总结、宣传、推广单位控辍保学的先进经验和做法，表彰奖励先进集体和个人，把控辍保学工作纳入各单位、部门年度工作目标考核之中，对控辍保学工作不到位，达不到目标要求的取消各类评优资格，实行一票否决，辍学情况严重的要依据有关规定严肃追究责任。
（二）明确学校职责，建立全员控辍保学工作机制
1、教育好每一个学生。学校要积极进行教育教学方法改革，以课堂教学为切入点，在教学中因材施教，进行分类指导，激发学生的学习兴趣；对厌学的学生和学习困难的学生，要采取措施，组织教师给予补课、辅导。要坚持从小学抓起，从每一个教学环节抓起，使每一个学生在校都学有所获，体验到进步和成功的喜悦，增强学习自信心，增强学校生活的吸引力。
2、加强师德建设，建立民主、平等的师生关系，营造尊重学生、关爱学生的良好氛围。对学生的错误，要耐心细致地做好思想教育工作，防止简单粗暴的教育方法，严禁教师羞辱、排斥、歧视、厌弃学生等不良教育行为的发生。对师德败坏、造成严重后果和恶劣影响的，要撤销教师资格，清理出教师队伍，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3、依法保障适龄儿童、少年享有接受义务教育的权利，按时接纳适龄儿童入学，不得开除、清退或变相清退学生，学校、教师不得以任何理由劝说或强迫学生转学、留级或动员学生提前离校。
4、学校要对学区内所有适龄儿童、少年入学、流动、流失、辍学等情况进行全面了解和掌握，建立义务教育阶段儿童、少年管理档案，做到底数清楚，为控辍提供准确的情况，每学期向教育局统计上报学生流失和辍学情况。
5、建立控辍保学“三包一挂”制度，校长包全校，主任包年级，教师包学生，与考核、评聘、晋级、评优挂钩，学校要将控辍保学目标分解量化到各班，并与教师签订控辍保学责任状。对重点学生（学困生、行为偏差生、贫困生）要建立档案，及时家访和谈心，开学前要对重点生进行普遍家访，对未及时返校的学生，要重点访，弄清学生辍学原因，及时做好劝返工作。学校要定期召开控辍碰头会，研究解决存在的问题。
6、学校要与学生家长或监护人签订完成义务教育责任书。对学生无故不到校上课，班主任要及时家访，3天内不到校上课的，要向校长汇报，由学校再次家访动员，校长动员无效时，要向镇人民政府递交书面报告，并协助对辍学生家长或监护人发出《辍学生返校通知书》。
7、加强收费管理，严格执行省、市规定的“一费制”收费项目和收费标准，不准违反规定，擅自设立收费项目或超标准收费；不准代收费，不准强迫或暗示学生到指定的地点购买教辅资料、学具及其他用品。
8、学校要办好家长学校，提高家长素质，指导家长用科学的方法教育子女，以使家长主动配合学校做好学生的思想教育工作。
（三）有关部门各司其职，形成全社会齐抓共管的局面
1、劳动、工商部门要定期对企业、个体经营户等用工单位进行检查，对非法招用童工的单位和个人，责令改正，并进行处理，情节严重的，按照国家有关法律、法规追究违法责任，杜绝未完成九年义务教育的学生务工、经商等现象发生。
2、对扰乱学校秩序，殴打、侮辱学生造成学生失学的校外人员，公安部门要依法严肃处理。
3、文化部门要协调相关部门对网吧进行清理整顿，对违反规定接纳未成年人的网吧要依照相关规定严肃处罚，情节严重的要坚决取缔。并追究经营者责任。
4、民政部门要在社区开辟未成年人活动场所，组织学生开展活动，与学校密切联系沟通，对重点学生进行帮扶。
5、共青团、妇联等群体组织要结合本部门的工作，协助做好控辍保学工作。
6、其他有关部门及社会各界都要负起责任，共同做好控辍保学工作。
篇7
摘要：农民工子女义务教育日益成为各方关注的焦点，相关政策的出台给农民工子女义务教育问题的解决带来了希望，但政策在执行过程中遇到了来自自身和现实条件的困境。厘清相关政策的演变历程，找出政策的困境之所在并提出可行的应对策略，以期为我国当下的农民工子女义务教育作出贡献。
关键字：教育政策 民工子女 义务教育 政策困境
20世纪90年代中期，随着改革开放的进一步深入，国家在政策层面上已不再限制农村剩余劳动力的自由流动，进城务工的农村人口在数量上激增，并呈现出举家迁徙的特征。由于缺乏相应的政策保障，加之《义务教育法》中也并未提及农民工子女的义务教育问题，因而农民工子女的教育问题开始凸显出来：大量随父母进城的适龄学童无法正常入学，失学状况非常严重。由此，农民工子女的义务教育问题开始进入教育政策的视域范围。
一、政策的演变历程
政策形成期。1996年，原国家教委印发《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》，在北京、上海等省市进行试点。这一办法的出台，标志着第一个关于规范流动人口子女就学的国家政策出台，说明国家从政策层面上开始关注民工子女的教育问题。但由于该政策只是在部分省市进行试点，因而政策的影响范围有限，具有很大的局限性。
政策发展期。1998年《流动儿童少年就学暂行办法》出台，规定“流动儿童少年户籍所在地政府和流入地政府相互配合，共同做好流动儿童少年接受义务教育工作，流入地教育行政部门承担具体管理职责。”“流动儿童少年的就学以在流入地全日制公办中小学借读为主”。该办法为解决农民工子女的义务教育问题提供了国家层面上的政策依据，相比1996年的试行办法，政策实施范围扩大到全国范围而且强调了流入地政府的责任。但由于政策对流入地政府的责任并没有明确，入学程序复杂和学校收取高额借读费等因素的影响，农民工子女在城市的入学门槛被无形中抬高，政策还无法保障民工子女有平等接受义务教育的机会。
政策成熟期。2001年《关于基础教育改革与发展的决定》出台，该决定首次正式提出解决流动人口子女义务教育问题“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”为基本途径。至此，“两为主”政策首次被明确为国家政策，这在解决农民工子女义务教育问题上具有很大的政策导向性意义。2003年国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进程务工就业农民工子女义务教育工作的意见》，全面部署了农民工子女的义务教育工作，形成了以“两为主”为基本原则，以“建立进城务工农民工子女全面接受义务教育保证制度和机制”为核心的教育政策。这一政策的出台，进一步明确了农民工子女义务教育的经费保障机制，而且政策规定“农民工子女收费与当地学生一视同仁”。
政策稳定期。2006年6月，修订通过的《中华人民共和国义务教育法》出台，该法规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”这一条款的出台，首次以基本法律的形式明确了流入地政府必须承担起为农民工子女提供平等地接受义务教育机会的责任，标志着有关农民工子女义务教育的政策以国家基本法律的形式稳定下来。但法律本身并没有具体的实施细则，只规定具体办法由各省、市、自治区规定，因而各地解决农民工子女义务教育问题的进程、方式、效果也必定有所不同。
从上述政策的演变历程来看，关于农民工子女义务教育问题的政策已经形成了一个相对较为完整的体系。但政策的出台并不等于问题的解决，现实中农民工子女义务教育的形势依然不容乐观，政策在执行中依然面临诸多困境。
二、政策执行中的困境
当我们反思一个政策为何达不到预期效果的时候，不外乎要考虑两个方面的因素，一是政策内容本身的完善性问题，一是政策内容外的现实性条件。对于农民工子女义务教育政策的困境分析，我想大抵也是可以从这两个方面展开的。
(一)政策自身的困境
1.政策内容太宏观，缺乏实际的指导性和操作性
纵观历年来颁布的有关农民工子女义务教育的政策，几乎每一个政策都存在这样的问题。例如，2003年的《关于进一步做好进城务工农民子女义务教育工作的意见》中提出要建立农民工子女义务教育经费的筹措保障机制，但政策文本中只有这样两点规定：“流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民工子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民工子女义务教育工作。”有心的人一定会发现这样的问题：“较多”是多少?补助的形式和数量又是多少?“一部分”到底是多大比例呢?
诸如此类问题，都无从找到明确的答案。假如你是政策执行者，那么你知道怎样去执行这一政策吗?这给各地的政策执行者留下了很大的空间，虽然我并不反对政策在执行中可以灵活地运用，但我们要看到过大的自由空间，会让“钻政策空子”成为无可避免的事实，自然政策的执行效果当然也会大打折扣。
2.流入地政府的职责与权益不对等
在我国现行的关于农民工子女义务教育政策中，“两为主”已成为最基本的原则，2006年修订通过的《义务教育法》更是以基本法律的形式明确了流入地政府在民工子女义务教育中的管理责任。但目前的问题在于，政策在赋予流入地政府主要管理职责的同时却没有赋予流入地政府同等的权益，这就使得流入地政府也就是政策的执行者在解决农民工子女义务教育的问题上积极性不高，进而导致政策的执行效果并不理想。
(二)政策所面对的现实困境
1.流入地教育资源不足
农民工子女义务教育政策的执行需要有充足的资源来保障。倘若作为政策的执行者，流入地政府自身没有较为充足的教育资源，那么保障农民工子女义务教育政策的实施也就显得愈发困难了。
这里所说的教育资源不足主要指经费和人力方面的不足。我国现行的义务教育以地方为主，在这一背景下，流入地辖区内的学生越多，当地的财政压力就越大。倘若要彻底解决民工子女义务教育问题，那么当地的财政压力将会剧增。人力资源不足也是教育资源不足的重要体现之一，师资缺乏从一定意义上也制约了政策的进一步落实。
随着时代的不断发展，农民工已经无法在城市的中心城区找到自己的立足之地，大多数农民工家庭集聚在城乡结合地带。城市的非中心地区，特别是城乡结合地带，本身原有的教育资源相比市中心就要落后很多。这样一来，教育资源不足的问题就更加严重，从而也就无法保障民工子女义务教育政策的有效执行。
2.城乡户籍壁垒
1963年公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮将户口人为地划分为“农业户口”和“非农业户口”两类，但时至今日，如此僵化、不合时代要求的户籍制度却依然存在，不能不说，僵硬的户籍制度也是民工子女义务教育政策执行所面临的困境 之一。
有学者认为，城乡二元分裂的户籍结构，使出身不同区域的人们在身份上有了“天然”的差异，从而导致城乡人口在政治、经济、教育等方面所享有的社会权利不尽相同。民工子女义务教育问题的解决很大程度上取决于户籍制度的改革，只有现行的户籍制度问题解决了，民工子女才有可能与城市学生享有同等的教育权利。
在当前全国全面实施免费义务教育政策的大背景下，户籍壁垒的影响表现义务教育资源配置和民工子女升学两个方面。在资源配置方面，中央政府对义务教育的统一预算在总体上解决了全国适龄儿童的经费来源问题，但目前这笔经费的具体分配依据仍然是按照户籍适龄人口进行资源配比。由此，民工子女既不能享受户籍所在地的免费政策，也无法享受流入地的免费政策，农民工子女只因户籍问题便被边缘化了。在升学方面，按照现行的中高考升学体制，即使民工子女能够在流入地公立中小学就读，他们在升学时还是会遇到户籍限制，这里由于已经超出了农民工子女义务教育政策研究的范畴，故不再详细叙述。
三、就政策困境而提出的对策
(一)就政策自身的困境而言
1.出台具体实施细则，增强政策自身的可操作性
在政策的规定上做出必要的量化指标，缩小政策执行者自由裁量的幅度，避免让政策有空子可钻。比如，规定流入地公办中小学校每接收一名民工子女，该学校的上级主管部门就要给予多少补贴。这样以来，政策本身对执行者而言就不再是一堆抽象的文字，而是有具体要求的实施规范。
2.明确权责划分，增强对流入地政府的权益保障
保障流入地政府的权益，是提高流入地政府解决农民工子女义务教育问题积极性的有效手段，只有流入地政府积极地将农民工子女的义务教育问题提上议事日程，我们才能看到农民工子女教育的希望。
(二)就政策所面对的现实困境而言
1.加大教育投入，充实城市民工集聚地教育资源
一方面要加大教育投入，保障民工子女义务教育经费资源。在当前形势下，流入地政府可以考虑通过转移支付的途径来减少财政收入相对较少的基层政府负担。另一方面，要充实城市城乡结合地带的师资力量，保证农民工子女义务教育的师资资源。当前，应逐步提高教师待遇，吸引更多的优秀人才加入到教师的队伍中去。
2.实行“义务教育券”制度
由于我国当前实行的户籍制度不可能在短时期内革除，因而我们不能完全将希望寄托于户籍改革上。美国学者费里德曼最早提出了“教育券”理论，教育券制度是“政府将用于教育的公共经费以券的形式直接发给学生或家长，而不是发给学校；学生自由选择学校并用教育券支付学费和相关费用；学校则向政府兑取与券值相等的现金流入。这样学校可凭教育券到任何一所政府认可的学校就读。”我觉得，在我国户籍制度彻底改革还遥遥无期的情况下，“义务教育券”不失为解决农民工子女义务教育问题的一种有效路径，政府不妨可以考虑以向农民工子女发放“义务教育券”的方式来取代传统的以户籍为主要依据的资源分配方式，从而保障农民工子女均等接受义务教育的权利。
参考文献：
[1]陈恒：完善城市务工人员子女义务教育政策的思考[J].华东师范大学学报，2007，9。
[2]1998年国家教委、公安部联合下发《流动儿童少年就学暂行办法》。
[3]杨润勇：进城务工农民工子女教育政策及其执行中的问题分析[J].当代教育科学，2006.8。
[4]2006年6月29日修订通过的《中华人民共和国义务教育法》。
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1、教育的政治中立
有关教育的政治中立，日本《教育基本法》第6条第2款规定“法律规定的学校教员服务于国民全体，必须自觉自身的使命，努力实现其职责。”同法第8条第2款规定：“法律规定的学校，不准从事支持或反对特定政党的政治教育及其他政治活动。”同法第10条第1款也规定：“教育不应服从不当的支配，应该对国民全体直接负责。”从立法过程和立法意图来看，本条关注的主要是“教育权的独立”问题，其中包括①教育应该免受政治的或官僚的支配，独立对国民负责；②学术自由必须在教育上得到尊重；③教育行政必须在前两项条件下为实现教育的目的进行必要的各种条件的整备。[2]为了确保义务教育的政治中立，根据《教育基本法》的精神，还制定有《关于确保义务教育诸学校教育政治中立的临时措施法》，规定禁止教唆或煽动支持特定政党等的教育，对违反者科以相应的刑罚，目的在于使处于义务教育阶段的教育免受党派势力的不当影响和支配。因此，以所谓国家民族的名义，强行灌输一党一派的片面错误的观点，在国民的市民社会里是不能允许的行为。这里强调的是受教育者自由权的侧面，即提供和实施教育的一方在教育过程中不能有企图“支配”受教育者的意图或行为。这是日本战后自由主义教育观在教育法制方面的具体体现，是对战前单方面灌输“忠君爱国”观念的军国主义教育观的彻底否定。除此之外，教育机能的独立性也要求教育免受行政权及政治上的不当干涉。
2、教育自由与学术自由
教育自由是指教育免受国家权力的干涉。从享有教育自由的主体来看，通常包括父母家庭教育及选择学校的自由、教师教育的自由、受教育者学习的自由、国民执笔教科书及出版的自由、国民设立私立学校的自由、私立学校教育的自由等。虽然作为社会权之一的受教育权的实现需要国家履行相应的责任，但这并不意味着国家有权介入教育的所有方面，如决定教育的内容等。关于宪法上教师的教育自由的根据，虽然存在不同见解，但主要依据的是宪法第13条、第23条和第26条。《日本国宪法》第13条规定：“所有国民作为个人受到尊重。有关生命、自由以及追求幸福之国民权利，只要不违反公共福祉，在立法与其他国策上，有必要予以最大的尊重。”尽管《日本国宪法》中没有关于“教育自由”的明文规定，但作为“一般的自由和追求幸福的权利的一部分”，教育自由与个人隐私权等一样，得到宪法上的广泛保障。此外，将教育自由的根据求之于《日本国宪法》第23条有关学术自由的规定，是建立在对“学术自由仅限于大学的教授自由（Lehrfreiheit）”这种一般见解的批判基础之上的，认为小学教师和大学教师一样，也享有学术自由。下级教育机关被限制“教授自由（Lehrfreiheit）”只能从作为受教育者的儿童学生的学习权得到说明，就是说作为下级教育机关的教师，不能不考虑教育对象的智力水平，灌输学生不能判断和接受的教学内容。而大学层面上的教育自由则直接表现为学术自由，与思想。良心的自由、信教自由、表达自由同样属于精神自由的范畴，是指个人的学术研究活动及其成果的发表免受公权力的干涉。大学自治作为学术自由的制度保障，除了教师。校长在人事上、设施管理上以及学生管理上的自治，还包括在实现研究教育作用上的自治、预算管理上的自治等。自治的主体通常以教授会为中心，至于学生是否应该作为自治主体参加大学的管理运营，则应该由各大学自主决定。[3]另外，也有观点不承认“教育自由”是“学术自由”的延伸，强调必须区分“教授自由（Lehrfreiheit）”和“教育自由”的概念，认为教育自由是为了满足宪法第26条规定的“受教育权”（学习权）的要求而存在，与作为绝对自由的“学术自由”不同，需要考虑其“自由”的妥当性。[4]
与学术自由和大学自治相关的典型案例有“东京大学人民剧团事件”（最高法院昭和38年5月22日大法庭判决）。本案涉及学术自由与大学自治的关系问题，特别是学生集会的正当性问题。本案判决认为日本宪法第23条有关“学术自由”的条款包括“学术研究的自由与其研究成果发表的自由”，“为了保障大学的学术自由，传统上承认大学的自治”，“因为大学作为学术中心，以深入探究真理，教授研究专门的学问和技艺为本质，直接意味着教授及其他研究者的研究、成果的发表、教授研究成果的自由以及使这些得以保障的自治……。”在本案中，日本最高法院认为“学生的集会不是真的为了学术研究或其成果的发表，其行为相当于实际社会中的政治的、社会的活动时，不享有大学保有的特别的学术自由和自治。”但是，正如有的学者指出的那样，如何判断“政治的、社会的活动”与“学术的研究、发表”的区别是困难的，如果这种判断不是由大学自身行使，而是由警察行使，势必造成警察权的滥用，从而侵害大学的自治。[5]
与“东京大学人民剧团事件”一案相似，“爱知大学事件”（名古屋高等法院昭和45年8月25日判决）涉及到大学自治与警察权运用的冲突问题。本案判决认为：“大学自治的核心要求是为了作为学术中心维持旺盛的真理探求的愿望，能够深入研究教授专门的学术，保持自由且创造性的专心研究的气氛和与之相适应的校园环境和条件，因此需要极力排除与此互不相容的来自外部的干涉。特别是凭借权力的干涉，阻碍学园自由探求真理风气的可能性最大，结果将导致自由研究本身的萎缩。”“因现行犯及其他通常的犯罪搜查而行使警察权，既使作为大学因其不属治外法权也没有能够拒绝的根据。但是，虽说是为了犯罪搜查，而有无进入校内的必要性如果任由警察方单方面的（主观的）认定，结果将因此有可能导致实质上的大学自主性的丧失。因而，除非有紧急及其他不得已的理由，警察官介入大学校内，有法官所发令状的情况另当别论，一般原则上应该在大学方许诺或了解基础上进行。”[6]
与教育的政治中立和教师的教育自由一样，教师教育权限的独立也是为了更好地保障受教育者的学习权，教师作为学校教师集体成员具有的独立的教育权，虽然不能说没有个人权利的一面，但基本上是作为法人组织中被承认的职务权限，是应该称为“教育权限”的东西。这种学校教师教育权的独立有宪法第23条“学术自由”的精神作后盾，也是保障
宪法第26条规定的“受教育权”的重要环节。[7]有关“教师的教育权”的问题，应该在“国民的教育权”和“国家的教育权”的脉络中寻求其宪法上的根据。如果说父母的教育权带有宪法以前的自然权的属性，在实体法上表现为《民法》第820条规定的亲权者的监护、教育的权利和义务，那么教师享有的教育权就应该是基于父母的“信托”而对受教育者的“学习权”的满足，而国家在教育政策的制定和实施上所拥有的决定教育内容以外的“外部权限”也应该基于国民的意愿，也就是说“国家的教育权”必须以“国民的教育权”为基础，才具有正当性和合法性。[8]
3、“国民的教育权”与“国家的教育权”
有关教育的主体的问题，有所谓“国民的教育权”与“国家的教育权”的说法。日本战后占主导地位的“国民的教育权”理论建立在对战前教育的国家统制的批判基础之上，是国民对自己作为教育主体的自觉，在主张排除国家权力对教育内容的干涉这一点上，与教育的自由紧密相关。[9]日本最高法院在“旭川学力调查事件”（最高法院昭和51年5月21日大法庭判决）中虽然排斥“国民的教育权”与“国家的教育权”两种互相对立的立场，认为“国民的教育权”说与“国家的教育权”说都是“极端片面”的，但明确表示：“有碍自由独立人格成长的国家介入，如强制实行将错误的知识、片面的观念灌输给儿童之类的教育，从宪法26条、13条的规定来看也是不允许的。”本案涉及教育权论争的另一焦点是教师的自由、自主性问题。不应忽视的是本判决不是以教育“统一化”的要求，而是以“教育机会均等化”作为限制普通教育阶段教育自由的根据。在价值观念上应属无懈可击。除此之外，本案判决不仅确认了父母在学校以外的家庭教育及选择学校方面的自由，承认了私立学校在一定限度内教育的自由及其教师教授的自由，而且认为国家在被认为必要且适当的范围内，具有决定教育内容的权限。这种结论显然是在排除了两种极端见解之后，折中了“国民的教育权”说与“国家的教育权”说的基础之上得出的结论。[10]
有关国家是否可以决定教育内容的问题当然也包含在教育权的范畴之内，典型案例有“教科书检定--家永诉讼”（东京地方法院昭和45年7月17日判决）。本案涉及文部省对家永三郎教授执笔的高校用教科书《新日本史》的检定是否违宪违法的问题。东京地方法院的判决认为：“与子女的受教育权相对应，肩负教育子女责任的是以双亲为中心的国民全体”，“这样的国民教育的责任作为与所谓的国家教育权相对的概念，称为国民教育的自由。”虽说国家为了帮助国民实现自身的教育责任负有充实教育条件的责任，但“基本上不允许介入教育内容”。国民的教育责任通过接受其信托的教师得以实现，而教师的教育自由也在宪法上得到保障。因此，“国家对教师单方面将教科书的使用作为义务……在教科书的选择上限制教师的干预，或将学习指导要领也事无巨细当作具有法的拘束力的东西，强制于现场的教师的做法，对照上述教育的自由是不妥当的。”关于教科书检定制度的是非问题，判决认为“教科书检定中的审查应该限于教科书的误记、误植及其他客观明显的错误、教科书的制书及其他有关教科书的技术事项以及教科书的内容是否在教育课程的大纲基准范围内，审查超越上述限度，涉及到教科书的叙述内容的妥当与否时，检定则违反教育基本法10条。”[11]
4、作为社会权的受教育权
《日本国宪法》第26条规定：“①所有国民，按照法律规定，根据其能力均有受教育之权利。②所有国民，按照法律规定，都有使其保护子女接受普通教育的义务。义务教育无偿。”这里包括教育的机会均等和义务教育两项内容。与此相关，《教育基本法》第3条第1款规定：“所有国民必须均有与其能力相适应的受教育的机会，不因人种、信条、性别、社会身份、经济地位或门第在教育上有差别。”教育机会的均等也是《日本国宪法》第13条“幸福追求权”以及第14条“法律下的平等”的规定在国民教育方面的具体体现。国家通过《学校教育法》、《私立学校法》、《社会教育法》等完善教育制度，通过《日本育英会法》建立奖学制度。
有关义务教育的问题，《教育基本法》第4条规定：“①国民有义务让其保护的子女接受九年普通义务教育。②有关国家或地方公共团体设置的学校的义务教育，不征收学费。”由此看来，义务教育包括两个方面：其一是受教育者的保护者（包括亲权者和监护人）应尽的义务，其二是国家所应承担的义务。关于保护者“就学义务”的履行步骤、特殊情况下的推迟、免除，《学校教育法》第22条、第23条、第39条有相应的规定。同法第91条还规定了违反就学义务所应承担的惩罚。《学校教育法》第6条但书规定：“国立或公立的小学及中学或以此为准的盲聋学校及护养学校的义务教育不能征收学费。”同法第25条还规定：“对于认为因经济理由就学困难的学龄儿童的保护者，市町村必须给予必要的援助。”此外，《生活保护法》第13条、第32条也对“教育扶助”的对象、内容和方法作了具体规定。有关义务教育的立法还包括《义务教育费国库负担法》、《义务教育诸学校设施费国库负担法》、《有关就学困难的儿童及学生就学奖励国家援助的法律》、《有关义务教育诸学校教科用图书无偿措施的法律》、《关于确保为维持学校教育水平向上的义务教育诸学校教育职员人材的特别措施法》等。国家在义务教育方面所应承担的义务，除了确立合理的教育制度和设施以外，还要兼顾在此过程中如何保护受教育者的权利和如何遵循“教育自由”的原则。[12]
关于上述义务教育无偿规定的法律性质和具体范围，虽然学界存在不同意见，但《日本国宪法》第26条第2款“义务教育无偿”的规定必须理解为是有关国民具体权利的保障，构成国民“幸福追求权”的重要环节，至于“无偿”的范围，理论上存在“无偿范围法定说”、“学费无偿说”以及“一切无偿说”.[13]日本最高法院在“教科书费用国库负担请求事件”（最高法院昭和39年2月26日大法庭判决）判决中采用“学费无偿说”，认为“宪法中义务教育无偿的规定，不能理解为规定除了学费，连教科书、学习用品及其他教育所必需的一切费用也无偿。”“本来……国家有关保护者教科书等费用的负担也尽量考虑并努力减轻是理想的状态，但那是在考虑了国家财政等状况后，作为立法政策问题应该解决的事情，应该说不是宪法前述条款所规定的范围。”这一判决在某种程度上确认了《日本国宪法》第26条第2款、《教育基本法》第4条第2款以及《学校教育法》第6条但书部分有关义务教育无偿规定的具体范围，即义务教育的“无偿”是指“学费无偿”。
参考文献：
[1]有斐阁《新法律学辞典》（第三版）载有“教育权”与“受教育权”两个不同的词条，本文对“教育权”与“受教育权”的认识以此为据。当然也有不同意见，认为教育权本身涵盖了受教育权的内容，或受教育权本身包含教育权的内容。前者如永井宪一编：《教育权》（日本国宪法8，三省堂，1977），中村睦男：《教育权》，《社会权的解释》（有斐阁，1983）均涉及受教育权的问题。另外，很多日本宪法学著作在有关社会权的部分涉及“受教育权”，而在有关精神自由的部分涉及“学术自由”的问题。也有观点认为“受教育权”本身既包括“自由权”的侧面，也包括“生存权”的侧面，如佐藤功：《日本国宪法概说》（学阳书房，1987），第247页。
[2]永井宪一：《教育法学的展开和课题》（学阳书房，1984），第46页。
[3]佐藤幸治：《宪法》（有斐阁，1981），第348-349页。
[4]中村睦男：《教育权》，《社会权的解释》（有斐阁，1983），第132-133页。有关“教育自由”与“学术自由”的关系，也可参见种谷春洋：《学术自由》，芦部信喜编《宪法Ⅱ人权（1）》（有斐阁，1978）第3编第3章，第388-393页。
[5]《宪法判例百选Ⅰ》，别册《法学家》No.68（有斐阁，1980），第96-97页。
[6]《宪法判例百选Ⅰ》，别册《法学家》No.68（有斐阁，1980），第98页。
[7]中村睦男：《教育权》，《社会权的解释》（有斐阁，1983），第134页。
[8]奥平康弘：《受教育权》，芦部信喜编《宪法Ⅲ人权（2）》（有斐阁，1981）第7编第2章，第411-425页。有关父母的教育权和教育自由的关系，也可参见今桥盛胜《父母的教育权与教育的自由》，《教育法与法社会学》（三省堂，1983）第三章。
[9]永井宪一编：《教育权》（日本国宪法8，三省堂，1977），第43页。有关“国民的教育权”理论在战后日本的发生、发展及相关内容参阅本书第二章《“国民的教育权”的理论》。
[10]有关该案件的详细分析请见《宪法判例百选Ⅱ》，别册《法学家》No.69（有斐阁，1980），第234-235页。
[11]《宪法判例百选Ⅰ》，别册《法学家》No.68（有斐阁，1980），第102-103页。
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流动儿童是城市化进程的产物，根据第六次全国人口普查的结果，“流动儿童”是指18周岁以下、户籍地与经常居住地不一致的未成年人，包括跨省流动儿童、省内跨市流动儿童、市内跨县流动儿童和县内跨乡流动儿童［1］46。我国宪法和义务教育法规定，所有儿童均平等享有接受义务教育的权利。至于政府如何具体承担义务教育给付义务，我国法律没有明确政府内部承担义务教育经费的机制，而是授权国务院制定细则。根据国务院的各项规章及相关会议规定，就义务教育经费的承担而言，在纵向的中央和地方各级政府之间，采取的是“以县为主”原则①;在横向的不同地区政府之间，对流动儿童的义务教育经费，则是采取“以流入地政府为主，以公立学校为主”的政策②。我国虽然幅员辽阔、地大物博，但各县因自然、历史等方面的先天差异，决定了县级财政收入之间的巨大差异，这种财政收入的差异必然导致各县级财政中可用于义务教育经费的数额本身存在实质性差异，换言之各县级政府对义务教育阶段的生均费用支出能力及标准并不统一。同时，当儿童流动起来后，由于义务教育经费缺乏转移支付制度，中央和地方政府按儿童户籍所承担的义务教育经费无法跟随儿童一起转移至流入地政府。而我国流动儿童分布极不均衡，大量流动儿童分布在北上广及东部沿海的经济发达城市，以流入地的县级政府为主承担流动儿童义务教育经费的制度，在现实生活中存在较大的弊端，并最终导致流动儿童无法平等享有受教育权。本文通过分析法律规定平等受教育权之应然状态，指出现行流动儿童义务教育经费制度下平等受教育权之实然与应然之间的差距，明确以中央政府为主承担流动儿童义务教育经费的必要性。
二、流动儿童义务教育经费制度对平等受教育权之悖离
(一)平等受教育权之应然状态
从权利性质来看，受教育权作为宪法中的一项基本权利，具有受益权功能。受益权功能是指公民基本权利所具有的可以请求国家作为某种行为，从而享受一定利益的功能。受益权功能针对的是国家给付义务，也就是国家提供基本权利实现所需的物质、程序或者服务［2］。权利和义务总是相辅相成，权利的实现依赖于义务的履行。故个人受教育权的实现取决于国家对受教育权给付义务的承担。受教育权的具体实现有赖于《义务教育法》的具体落实及实施。《义务教育法》第2条不仅界定了义务教育的期限和对象，还明确了义务教育的免费性和国家的经费保障义务。该条款是对宪法中受教育权的具体落实，只有国家建立了相应的义务教育经费保障机制并保证义务教育制度的实施，个人才可能真正实现受教育权。除了明确界定个人的权利和国家的义务外，该法第4条还进一步明确了义务教育的平等性原则，任何年满6周岁的儿童都享有平等接受义务教育的权利，换言之国家应当保障所有适龄儿童可以平等享有受教育权。至于国家如何具体实施受教育权的给付义务，《义务教育法》第42条规定义务教育所需经费全部纳入财政保障范围，即由政府代表国家以财政收入支付义务教育经费。在具体的经费数额上，该条明确了义务教育经费应当覆盖的成本范围———教职工人数及工资标准，学校建设标准以及学生人均公用经费标准等。而在具体经费的承担上，第44条作出了原则性规定，即由国务院和地方各级政府根据职责共同承担。至于具体承担的办法，第44条授权给国务院制定细则。解读上述《义务教育法》的相关条款可知，我国法律非常清晰明确地界定了受教育权的权利主体是个人，义务主体是国家;在权利义务的内容上，政府代表国家对个人承担义务教育的给付义务。具体到承担义务教育给付义务所需的财政经费，法律虽然明确了其应该涵盖的成本范围，却未明确不同级别、不同地区政府之间承担此项义务所需财政经费的具体数额及比例，而是授权国务院规定。因此，我国适龄儿童义务教育阶段受教育权的实现状况，完全取决于国务院落实《义务教育法》的具体规定。
(二)流动儿童义务教育经费制度对县级财政收入差异的忽视
根据国务院的相关会议文件，在2003年9月全国农村教育工作会议文件《关于进一步加强农村教育工作的决定》、2006年3月《国务院关于解决农民工问题的意见》中建立了以县为主、以流入地为主的流动儿童义务教育经费制度。虽然2006年《义务教育法》历经修订，明确了政府的义务教育经费保障义务，国务院也仅在2008年8月了《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，其中要求从当年秋季开学起，免除全国城市义务教育阶段学生学杂费，所需资金由省级政府统筹落实，省和省以下各级财政予以安排;对农民工子女义务教育，增加了公办学校对农民工子女免除学杂费、不收借读费，中央财政对农民工子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励两项规定。可见在2006年新《义务教育法》实施以后，国务院对流动儿童义务教育经费的承担，仍然采取“以流入地政府管理为主，以全日制公办学校为主”的模式。在儿童没有流动的情况下，我国政府对义务教育经费的承担“以县为主”，县级政府是义务教育经费的投入和管理主体。在这种模式下，《义务教育法》中义务教育的平等性原则，只有统一全国义务教育生均财政经费才能实现。但由于受经济发展阶段和不同地区要素禀赋结构的影响，我国的县域经济发展水平极不平衡，社会结构存在差异，导致政府的财政收入基础和财政负担的不同［3］。在县级财政收入不一致的情况下，各县级政府可用于义务教育的经费也不可能一致。此时实现义务教育经费平等性原则的关键，就在于上级政府承担的义务教育经费能否弥补县级财政差异所导致的义务教育经费差异。但自1994年中央地方实行分税制后，地方财政收入由1993年的78%降为2003年的45.4%，其中30%左右在省级财政，县级财政只有10%左右。中央财政收入则由22%上升至54.6%。而地方财政支出占国家财政支出的比重则在分税制前后变化不大，保持在70%左右［4］。国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组(2002)在对农村学校抽样调查后指出，在农村义务教育资金投入比例中，中央政府、省和地区(包括地级市)、县和县级市负担总计22%，而基层财力最弱的乡镇却负担了全部的78%［5］。显然，由于中央配套资金在义务教育经费中所占比例过小，不足以弥补各县可支配义务教育经费的地区差异，换言之，县级政府可承受的义务教育经费本身就存在地区性差异。因此，目前的义务教育经费制度无法实现受教育权的平等性。
三、流动儿童分布不均对流动儿童义务教育经费制度提出的挑战
(一)流动儿童分布现状
2010年第六次全国人口普查结果显示，我国0～17周岁流动儿童规模为3581万，其中0～14周岁的流动儿童规模为2291万［1］48－50。在0～17周岁的流动儿童中，户籍为农业户口的流动儿童占80.35%，非农业户口的只占19.65%，即通常所理解的农村流动儿童数量达到2877万。全国流动儿童的年龄分布上，小学和初中阶段儿童所占的比例分别为25.94%和12.95%，规模分别为929万和464万，故义务教育阶段流动儿童的数量达到1393万［6］。全国流动儿童的地区分布上，流入儿童最多的省份依次为广东、浙江、江苏、四川、山东、河南、福建，广东省流入儿童数量最多，达到434万，占全国12.13%。七省流入儿童数量均在150万人以上，总数达到1637万，占全国流动儿童的45.71%。同时，部分地区流动儿童在当地儿童总量中所占比例较高。全国流动儿童占所有儿童比例为12.84%，但在上海和浙江城镇地区，流动儿童比例高达46.24%和47.68%，福建、北京和广东城镇中流动儿童的比例分别为38.17%、36.28%和31.19%。第六次人口普查将流动儿童进一步细分为四种类型，即跨省流动、省内跨市流动、市内跨县流动和县内跨乡流动，在全国范围内跨省流动儿童占30.11%，省内跨市占18.80%，市内跨县占12.83%，县内跨乡占38.25%。但具体到各省级行政区域，北京、天津、上海的流动儿童中，跨省流动儿童比例均超过90%;浙江流动儿童中，跨省流动儿童比例为61.95%;广东、江苏、新疆、跨省流动儿童比例均在40%以上。就跨省流动儿童的构成来看，跨省流动儿童流入最多的省市分别为广东、浙江、上海、江苏和北京，五省市总共接受的跨省流动儿童占全国跨省流动儿童比例高达63.18%。而跨省流动儿童流出地最多的省份依次为安徽、四川、湖南、江西、贵州，五省总共流出的跨省流动儿童占全国跨省流动儿童比例为50.26%。上述数据反映了全国流动儿童的来源和分布规律:大多数流动儿童是农村流动儿童，他们一般从经济欠发达地区流动到东部经济发展水平较高地区。跨省流动儿童高度集中在我国东部大城市。
(二)流入地政府面临的尴尬
由于我国实行分灶吃饭的财政体制，地方教育、交通、医疗等民生支出，很大程度上由地方政府负担。常住人口越多，财政所需补贴的公共支出也就越多。以北京市为例，2012年北京市级财政支出为2849.9亿元，78%用于民生领域。2010年北京市辖区人均财政支出为18892元，分别是其外来人口主要输出地河北、山东和河南市辖区人均财政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍［7］。2012年广东省义务教育阶段随迁子女在校生300.6万人，比2008年增长52%，占全省义务教育在校生的24%，占全国随迁子女在校生的21.6%，与北京、上海、天津、江苏、浙江5省市随迁子女的总和相当，其中省外迁入占54%［8］。对流入地政府而言，既要对户籍在其辖区内的儿童义务教育经费承担80%左右的财政义务，又要对流动儿童义务教育经费承担主要责任，对流动儿童集中的大城市而言财政负担过重。地方政府作为一个自负盈亏的社会组织，具有自利性特点，为了追求自身利益的最大化，地方政府必然以地方化利益为其首要目标。中央和地方政府对义务教育经费的预算及拨付一般是根据儿童户籍所在地进行的，当儿童流动起来时，由于缺乏地区间流动儿童义务教育经费的转移支付制度，造成流动儿童本应享有的户籍所在地政府和中央政府承担的义务教育经费，不能跟随儿童流动而转移到流入地政府。流入地政府如果要按国务院规定为流动儿童提供义务教育条件，就必须在其地方财政中做出额外预算。因此，流入地政府是否愿意以其地方财政承担流动儿童义务教育所需的额外经费，取决于执行“两为主”政策的利弊权衡。只有当执行政策的结果能给流入地政府带来显著的收益，或者存在合理的激励机制，抑或不这么做会造成严重的责任，流入地政府才会主动或被迫承担流动儿童义务教育经费。众所周知，流动儿童的父母为流入地创造了一定的经济价值，教育可以提高人口素质，为受教育者所在地带来人口红利，但流动儿童的流动性导致地方财政投资收益的不确定性，会阻碍流入地政府的投资意愿。此外，流入地政府的经济发展水平较高，所能提供的教育质量水平相应也较高。如果为流动儿童提供的义务教育水平高于其户籍所在地的教育水平，流动儿童为了能够享受高质量的义务教育而大量涌入城市，导致流入地人口总量超出城市承受能力，并由此引发城市管理失控，是流入地政府无法回避的问题。当然，如果收益足够大、足以抵消上述弊端，也可以促使流入地政府承担流动儿童义务教育经费。然而遗憾的是，流动儿童的义务教育问题并不在地方政府的政绩考核标准之列，中央对流入地政府承担义务教育经费也没有明确的、专门的激励机制。更重要的是，流入地政府即使不承担或不充分承担流动儿童义务教育经费，也不会面临任何法律责任。换言之，流入地政府承担流动儿童义务教育经费并不会给地方政府带来立竿见影、显而易见的利益，而不按国务院的规定为流动儿童提供相应的义务教育条件，也不会带来任何责任［9］。在成本和收益的权衡之下，流入地政府当然没有动力为流动儿童义务教育承担额外的财政支出。
(三)流动儿童家庭教育支出的不确定性
流动儿童的父母大部分都是外来务工人员(农民工)，他们收入不高且稳定性差，社会保障有限，生活面临较大的不确定性，因而其预防性储蓄动机更强。所以，在诸如就业率下降、教育预期收入率降低的外部冲击下，基于预防性储蓄的需要，农民工群体更可能放弃子女教育，减少教育支出［10］。正是这种流动性约束导致了低收入家庭不能帮助孩子完成正常的教育。有学者的实证研究发现，“农村居民的教育支出更容易受外来冲击的影响，在外部环境较好时，低收入居民家庭会优先安排教育的支出，但同时会牺牲一定的即期消费，压缩一定的基本生活支出，动用储蓄乃至举借债务来从事对专业教育的投资。因此家庭教育支出很可能会对其他消费支出产生挤出效应。”［11］这意味着农村父母在对孩子教育进行投资的同时，减少了在农业生产和家庭建设方面的支出。但这种意愿是不稳定的，当外在环境发生变化时，人们支出意愿下降更快［12］。陶然、孔德华、曹广忠于2009年在全国四个主要城市化地区即长三角、珠三角、环渤海和成渝地区考察了农村流动人口子女的教育问题，该调查发现:在流动儿童家庭，79.1%的受访农民工父母为了可以更好地照顾孩子而把子女带到城市上学;在留守儿童家庭，70.29%的农民工父母因为城市上学费用太高而将孩子放在老家上学。农民工文化程度越高、工资水平越高、工作稳定性越高，越倾向于让其子女到打工城市上学［13］。国务院制定的流动儿童义务教育经费制度，既忽视了县级政府可承担义务教育经费的地区差异，也没有建立相应的义务教育经费转移支付制度，更缺乏对流入地政府承担这一义务的激励机制和责任机制，导致流入地政府缺乏承担流动儿童义务教育给付义务的主动性。地方政府通常以收取借读费、赞助费的形式来转嫁、缓解政府的财政支出成本和压力，从而将大部分难以承担高昂借读费的农民工子女排斥在正式制度的义务教育供给体系之外。在这样的背景下，专门针对农民工子女的“农民工子弟学校”在城市应运而生，但各地方政府对这类学校并没有过多的支持、帮扶措施，在高成本的重压下这类学校所提供的义务教育质量当然不能与公立学校相提并论。有部分大城市的教育部门甚至关停了部分“农民工子弟学校”，这样必然造成作为城市流动儿童的农民工子女无书可读的局面。收入有限的农民工对教育费用的多少极其敏感。如果农民工父母有效收入不足，不是被迫让其子女回户籍地成为留守儿童，就是因负担不起城市公立学校高昂的赞助费又无其他学校选择，最终使随迁子女成为城市里的失学流动儿童。
四、实现流动儿童义务教育阶段平等受教育权之展望
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关键词 义务教育 社会公平 均衡发展
一、义务教育均衡发展的现状分析
1.义务教育均衡发展成为国家教育发展战略的重要内容
国家始终都坚持把义务教育摆在了社会主义现代化建设和教育改革与发展的重中之重的战略地位，高度关注义务教育的均衡发展，出台了一系列政策措施。2006年国家对《义务教育法》进行了全面修订，将促进义务教育均衡发展列入了法律条文，修订后的《义务教育法》更好地体现了教育的公平原则，对保障我国义务教育均衡发展意义重大。2010年7月，国家召开了全国教育工作会议并颁布实施了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》中明确提出了推进义务教育均衡发展的目标、任务、保障措施、组织实施的重大项目和改革试点等，将均衡发展作为义务教育的战略性任务，建立健全义务教育均衡发展的保障机制，缩小校际之间、城乡之间、区域之间教育发展差距，到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展。
2.义务教育均衡发展成为义务教育改革和发展的重要任务
2005年，教育部印发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头，逐步实现义务教育的均衡发展。2009年11月初，教育部提出到2012年实现区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内基本均衡的发展目标。2010年1月，教育部下发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，对合理配置教育资源，提高经费保障水平，制度建设和机制创新，提高教育教学水平等方面提出了指导意见，以提高教育质量、促进内涵发展为重点，推进义务教育均衡发展。
二、推进义务教育均衡发展存在的问题分析
1.资源配置不均普遍存在，均衡发展任务艰巨
硬件配置不均，经费标准不均，师资水平不均。不同区域、不同学校之间硬件设施配置标准不均衡的情况非常普遍。据统计，2011年全国普通小学、初中生均预算内公用经费支出最高的北京市为 4271元、5797元，而最低的江西省为364元、583元，分别相差 11.7倍、9.9 倍。中小学生均预算内公用经费县际差距很大， 有 2/3 省的县际差距在10倍以上，初中尤为严重。教师学科结构失衡；教师年龄结构失衡问题突出；同级别教师收入在校际间差别较大，有的达到 2.5∶1， 个别地方甚至达到 3∶1 或 4∶1，教师工资待遇失衡问题突出。
2.生源总量减少但流动趋势分化，均衡发展复杂性加剧
各地学龄人口增减程度和集中程度不一，总量减少但地区分布不均的情况对调整义务教育学校布局带来挑战。现阶段，义务教育在校生中随迁子女规模不断增多，且流向比较集中。预期未来，随迁子女在中西部中小城市落户就学比例将增加，远距离随迁减少，近距离迁移增加。预计未来对农民工随迁子女规模、 结构和分布都会产生重要影响， 将加剧教育资源均衡配置的复杂性。
3.评价体系不全且督导力度不够，均衡发展的政策执行力亟待加强
新《义务教育法》实施已将近 4 年，但实际存在巧立名目的重点校、重点班仍屡见不鲜， 由此导致的择校风愈演愈烈，五花八门的课外辅导班生机勃勃。 这种状况的长期存在，无疑与政府部门对学校教育的评价指标体系不完善、对学生素质的衡量标准不科学、对规范办学行为的督导监管不到位有直接关系。
三、推进义务教育均衡发展的对策分析
1.政府责任要落到实处
建议分解明确各级政府目标责任，从办学条件、经费投入、师资水平、教育教学质量等方面， 提出逐步缩小城乡之间、地区之间、校际之间和不同人群之间差距的具体目标，限期实现区域内义务教育均衡发展。
2.督导检查要有的放矢
推进义务教育均衡发展，建议尽快完善义务教育公共财政体制，保障县（域）内各义务教育学校经费标准相当，发挥各级人大、政协的监督作用，对教育法律法规的执行情况进行监督检查；对义务教育均衡发展状况进行监测和督导评估，定期向社会监测和督导报告；进行行政干预、处置整改等等。
3.薄弱环节要集中突破
一是要重视新生代农民工流动趋势对教育均衡发展的影响，保障流动人口子女受教育权利。 二是把破解义务教育均衡发展的工作重心要放到农村地区、中西部地区和改造薄弱学校上来，政府着力“保基本、补短板 ”。 三是要关注进城务工农民随迁子女、 农村留守儿童、城市下岗职工子女、残疾儿童少年等弱势群体.
4.大力开展义务教育体制机制改革
适应义务教育发展中的新形势和新任务，解决当前出现一些新问题，需要对一些不适应教育发展的体制机制进行大胆改革创新，破除存在的体制，从制度层面保障义务教育均衡发展。建立更加科学有效的、动态的监测管理机制。
四、结语
推进义务教育均衡发展是中国社会主义初级阶段的一项长期任务，它既是教育发展的必然价值取向，也是政府孜孜不倦追求的目标。推进义务教育均衡化发展是社会公平的基础和核心环节，也是我们办让人民群众满意的教育必须解决好的突出问题。相信今后的义务教育资源配置将更加的合理。
参考文献：
[1]李利芳.促进我国城乡教育均衡发展的思考.社会发展论坛理论研究.2011（2）.
