高等教育的法律法规范文

导语：如何才能写好一篇高等教育的法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[论文摘要]高等教育具有较强的外部性、排他性和竞争性，这种准公共产品的性质使得高等教育可以通过市场竞争方式提供服务我国高等教育机构在当前的市场竞争中已经出现名称混同、虚假招生宣传、贿赂、诋毁竞争对手办学声誉及不正当的人才引进等种种不正当竞争行为。目前规制这类不正当竞争行为的法律制度严重缺失，而且现有的规制立法层次较低鉴于我国立法的现状，可突出《反不正当竞争法》规制不正当竞争行为的基本法地位．以行为定主体，将高等教育中不正当竞争行为纳入该法规制范围，这样既有利于全面涵盖各类高等教育中不正当竞争行为，满足法律规制的普适性要求，又有利于提升调整该类行为的立法层次，满足规制法律的权威性要求。

一、高等教育与竞争

(一)高等教育的定位

由于高等教育传统效用的不可分割性、受益非排他性和消费非竞争性，一直被视为“纯公共产品”，主要由财政支付教育服务：不过，在各同高等教育发展过程中，形成了多种教育运作模式，如非营利性(non proift)教育、营利性(for proift)教育和可营利性(proiftable)教育，高等教育逐渐成为可以依据支付能力选择购买的服务…。同时，根据WTO规则中服务贸易总协定第十j条的规定，除南各国政府彻底资助的教学活动之外，凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务范畴，陔协定将教育服务作为全球十二大类服务贸易的第五类，认定教育可以作为一种“商业存在”，即一部分教育分化成为在商业运作机制下被消费者购买的服务。这样就为教育属性分化以后的定位提供了国际法依据。正因如此，约翰霍普金斯大学前校长密尔顿·艾森豪威尔这样说道，“高等教育和商界基本上是相互依赖的。一个需要资金培养有教养的公民．另一个需要有教养的公民创造财富”。总的来说．高等教育产品属于准公共产品，即介于公共产品与私人产品之间的混合产品，它具有以下特点：

1．较强的外部性 这是高等教育作为公共产品的性质。外部性是指人们的经济行为对他人或整个社会所产生的利益或成本影响。个人获得高等教育之后，不仅个人受益，而且具有明显的社会效益。特别是在“科技是第一生产力”的今天，一个国家的振兴发展主要得益于知识创新的推动，而高等教育在社会发展中的推动作用就更为突出。高等教育的这一特点使得其市场提供者所能获得的个人效用，将由于利益外溢而小于他所应得的利益总量。

2．排他性和竞争性 这是高等教育作为私人产品的性质。排他性是指每一个接受高等教育的人凭借这种消费给自己带来效用更多的就业机会、较高的收入等，但这种资源是稀缺的，一旦被某一个人占有，就不能被其他人占有。即一个人享用某种服务后，就会减少甚至排除其他人对该服务的享用。同时，提供教育的机构有可能把这种有限的资源分割开来，提供给最需接受教育的人，而他们每提供一定数量的资源，边际成本一般来讲大于零，且按产品单位付费，谁享用谁付费，谁不享用谁不付费，多享用多付费，少享用少付费，此即高等教育的竞争性。显然，排他性和竞争性决定了高等教育不仅是商品，而且是私人商品。

(二)竞争对于高等教育的独特价值

1．竞争对于高等教育具有必要性从规模上看，我国高等教育行业近些年发展态势快速，行业规模不断扩大。截至2006年底，全国共有普通高等学校和成人高等学校2311所，同比增长11．3％，各类高等教育总规模超过2500万人，高等教育毛入学率达到22％。全圈接受各种非学历高等教育的学生249．56万人次，高等教育入学率为22％，高等教育大众化已经形成。从质上看，随着社会经济多元化出现，社会需求多样化使得不同素质的人们不仅对普通高等教育的需求强劲，而且对成人教育、自学、培训等教育方式表现出浓厚的兴趣，高等教育正朝着多样化发展。为满足这种巨大的市场需求，高等教育机构有必要引进市场机制，加强竞争，增加不同种类的供给，通过市场调节供求和优化资源配置，以满足个人对高等教育需求的多样性。

2．高等教育的竞争性提供具有可行性 高等教育的准公共产品性质决定了既能以政府供给方式生产出一般“公共产品”，又能以市场方式生产出具有竞争性和排他性的“私人产品”。而事实上我国高等教育竞争市场早已形成，且近年来竞争态势更加明显，不仅民办与公办高校、专业培训机构与传统高校、国外与国内高校竞争激烈，如香港大学等高校也扩大了在内地的招生，直接与内地高校进行竞争。这一切显示出我国高等教育市场日渐开放、竞争日趋激烈。市场竞争的概念对于任何一个高等教育机构而言，无论是在大众化之前，还是在大众化之后，都是无法回避的。仅有的差别，或许只在于以前的市场竞争远没有现在来的直接和剧烈。

二、我国高等教育中的不正当竞争行为的表现

我国高等教育体制改革其实就是不断培育教育市场的竞争格局，但在这一格局的形成过程中也出现了恶性竞争情形，损害了学生和家长的合法权益。主要有以下几种：

1．名称混同行为 公立高校与民办高校在学校名称上的严格界线为二者打上了竞争力迥异的“商标”。于是一些民办高校就在名称上动手脚，欺骗学生和家长。具体表现为：(1)未经合法程序擅自改动校名的行为。如“西安高新科技职业学院”和“西安思源职业学院”为提高自身的“档次”，擅自将核定名称做了更改，去掉了“职业”二字。这样改动后，考生和家长根本分辨不出这到底是什么性质的学校，甚至还以为是国家统一招生的全日制普通高校。(2)傍名校行为。名牌高校在广大学生和家长心中代表了过硬的教学质量和便利的就业机会，一些民办机构利用学生和家长的这一心理，在名称上制造与名校混同的效果。例如在全国拥有多处培训点的北大青鸟集团是北京大学下属大型高科技企业，与北京大学属于完全不同的两个独立法人，但在名称上却使很多学生和家长误认为与北大有办学方面的联系，这种借用名牌高校提升自己优势的行为就属于典型的“傍名牌”。

2．虚假招生宣传行为 一些高等教育机构为在招生大战中处于优势，不惜采用虚假广告或其他方式吸引学生和家长。具体表现为：(1)模糊办学资格。如只能进行考试培训的机构谎称能招生全日制学员，只有专科教育资格的学校谎称能招收本科生等。(2)隐瞒文凭性质等重要信息。如刻意对发放的文凭性质含糊其词，只说是颁发国家统一承认的文凭，对其是属于自考性质，还是只能参加成人高考却刻意隐瞒。(3)夸大办学条件。一些高校在招生简章中大肆渲染办学条件，对学校的师资、设施、校园环境和教学质量等进行虚假宣传。(4)假承诺。一些竞争力较弱的高校为吸引学生，打出诸如包分配、百分之百就业等广告。

3．贿赂行为 (1)招生回扣。一些学校与生源学校私下达成协议，或组织“招生”，承诺每向招生学校输送一名学生，招生学校给予输送者一定数额的金钱回报，或提供其他报酬。(2)学科建设和科研活动中的贿赂行为。时下想要争取到重点学科和科研项目的学校很多，但数量有限，因此一些学校专门拨出“公关费”，给评审专家请客送礼，贿赂评审专家，以不正当竞争手段促成自己学校在申报中获得成功。

4．诋毁竞争对手办学声誉行为 捏造、散布其他学校办学条件恶劣或教学质量低下等虚假事实，使竞争对手的声誉受到严重影响。

5．不正当的人才引进行为 师资力量在高校竞争中处于至关重要的地位，部分高校为在短时期内解决人才短缺问题，提升师资质量，出现一些不正当的人才竞争现象，具体表现为：(1)档案优惠政策。人事档案制度是人才制度的一项重要内容，应按照国家规定进行转递和流动。但部分机构为吸引人才，制定一些“优惠政策”，如不要人事档案、为引进人才重建档案等，变相纵容违法跳槽行为，侵害原用人单位的合法权益。(2)集体跳槽。集体跳槽不能简单定性为道德问题，从竞争法的角度，这类行为的背后是接受人才的机构利用不正当手段，挖走竞争对手的全部或大部分专业人才，导致竞争对手的相关专业陷于崩溃，具有明显的反竞争性。如发生在2005年的北京某高校刑法研究基地大部分教师集体跳槽，加盟另一高校，致使该高校的学科建设遭受重创即是典型一例。(3)虚假承诺。有的高校为引进人才，在其签约前许以优惠待遇，但后来承诺并未兑现，侵犯了人才的合法权益，也造成原单位人才的不正当流失。

四、高等教育中不正当竞争行为的法律规制

(一)当前法律规制的缺陷

目前对于高等教育中不正当竞争行为的法律规制，主要存在两个方面的问题：

1．法律制度缺失严重我国高等教育在很长一段时间内是国家完全垄断，根本不存在竞争的前提。受此桎梏，改革后出现的高等教育不正当竞争行为一直也未纳入法律规制范围。《反不正当竞争法》(1993年)第2条规定：“本法所称的不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。本法所称的经营者，是指从事商品经营或营利的法人、其他经济组织和个人。”按照这一规定，高等教育机构因其营利性特征而备受质疑，能否适用该法也成为一个问题。其他专门立法如《教育法》(1995年)和《高等教育法》(1998年)对此也未作任何规定。目前对此进行调整的立法仅见于《民办教育促进法》(2002年)第62条，该条第(二)款和第(三)款分别规定擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者以及虚假招生简章或者广告骗取钱财的由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但该条也只规定了两类不正当竞争行为，并未涵盖上述所有已经出现的不正当竞争行为，因此规制高等教育中的不正当竞争行为的法律基本处于缺失状态。

2．立法层次较低现有的规制立法多以规章形式存在，如《教育部关于进一步做好民办高等教育机构招生工作的意见》(2002年)、《教育部关于加强独立学院招生丁作管理的通知》(2005年)、《教育部办公厅关于严格审查普通高校招生章程的紧急通知》(2006年)、教育部《民办高等学校办学管理若干规定》(2007年)等。由于这类规章的制定在程序上不如法律严格，权威性不够，无法强有力地规制不正当竞争行为，导致这类违法行为愈演愈烈。

(二)高等教育中不正当竞争行为的法律规制

鉴于我国立法现状，笔者认为应突出《反不正当竞争法》作为规制市场经济发展中不正当竞争行为基本法的地位，将高等教育中不正当竞争行为纳入该法规制范围，这样既有利于全面涵盖各类高等教育中不正当竞争行为，满足法律规制的普适性要求，又有利于提升调整该类行为的立法层次，满足规制法律的权威性要求。其实，《反不正当竞争法》第2条并非该法适用范围的唯一依据，该法总则中将“鼓励和保护公平竞争”作为立法宗旨，分则中将经营者以外的行政机关、公用企业和第三人同样都纳入法律规制范围，因此，应当转变看法，改“以主体定主体”为“以行为定主体”，即行为凡是妨碍市场公平竞争，无论行为人是谁，都构成不正当竞争行为，都应受该法的规制。这样，无论是具有营利性的民办高校、独立学院和培训机构，还是不具备营利性的公立高校，因其参与高等教育领域市场竞争的行为特征，都应接受《反不正当竞争法》的规制

1．对名称混同行为的法律规制名称混同行为是采用欺骗性标识引人误解的行为，如民办高校假冒公立高校的名称标识，或普通高等教育机构假冒名牌机构的名称标识，或故意将自己的名称标识做成与其他竞争者极为相似的名称，或打着与名校联合办学的招牌傍名睥等对这类名称混同行为，完全可以参照《反不正当竞争法》中的相关规定，责令侵权人停止侵权，给与相应的行政处罚，并要求其承担损害赔偿的民事责任。

2．对虚假招生宣传行为的法律规制埘虚假招生宣传行为除将其明确纳入《反不正当竞争法》规制范围之外，还应注意：(1)界定虚假招生宣传行为。虚假招生寅传行为包括欺骗性虚假招生宣传和误导性虚似招牛宜传。前者是指宣传内容与实际内容不相符合，如对提供的教育进行吹嘘性或夸大性宣传、虚构客观上不存在的办学条件的诈骗性宣传等：后者是指宣传内容并非虚构，但存在表达瑕疵，故意采用引人误解的表达方式，使学生和家长产生不切实际的期望。如隐瞒影响学生和家长正确选择的关键信息的隐瞒性广告，或使用双关语或模糊性语言规避对自己不利信息的歧义性宣传。这两类虚假宣传行为中，欺骗性虚假宣传认定较为容易，为认定标准客观，而对误导性虚假宣传行为在认定上就并不容易，因为对其认定的标准具有很大的主观性，某些宣传的内容虽然是真实的，但仍有可能产生引人误解的后果。2)全面适用广告审查制度。目前我国的高等教育广告审查制度只适用于民办高校，但事实上，公立高校也开始采用广告等方式招生，独立学院更是常用虚假宣传方式招生，屋害考生及其家长的合法权益。因此应在高等教育领域全面适用广告审查，促进该领域竞争秩序的健康发展。(3)扩大虚假招生宣传民事责任的种类。从目前追究虚假招生宣传的民事责任种类来看，立法者只采取退同所交学费一种形式。但根据合同法关于缔约过失责任的规定，受害人还有权要求相应信赖利益的损害赔偿。

3．对贿赂行为的法律规制对高等教育机构招生回扣行为可参照《反不正当竞争法》第8条的规定进行规制：“经营者不得采用财物或其他手段进行贿赂以销售或购买商品。在帐外暗中给予对方单位或个人回扣的，以行贿论；对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的，以受贿论处。”而对于学科建设和科研活动中的贿赂行为，虽然一些地方政府规章早已作出规定，如江苏省教育厅在2005年l2月的《关于开展“十一五”期间江苏省重点学科遴选工作的通知》中就规定：“加强行风、学风建设，禁止请客送礼，游说评审专家等不正之风。若发现申报材料严重失实或有不正当竞争行为的，省教育厅将取消有关学科的申报资格”但其适用范围仅限于该省，规制力度有限。事实七不正当的贿赂行为挤占了其他高等教育机构应得的资源，造成竞争秩序混乱．属于典型的不正当竞争行为，当然应纳入《反不正当竞争法》的规制范同。

4．对诋毁竞争对手办学声誉行为的法律规制竞争市场的本质是它的非个人特征。在竞争的条件下，高等教育机构的办学声誉一日_形成，就具有严格的人身特定性和明确的指向性，能形成学生及其家长和高等教育机构的“人合关系”。高等教育机构的办学声誉是其拥有的独有社会资源，对其生存和发展具有重要的意义。需要指的是，《反不正当竞争法》第14条将诋毁仅限于“捏造、散布虚假事实”，存在规制范围过窄的缺陷，因为有些说法尽管建立在一定客观事实基础上，不是严格意义的失真和虚构，但其表达要么真实而不全面，要么陈述不当，如断章取义、以偏概全等，也具有“贬损”的意义，仍应归入诋毁声誉行为。例如某民办高校在对外宣传自己的就业率时，将自己就业最好的专业就业率作为该校的就业率与另一高校就业最差专业的就业率进行比较，这种比较虽然客观但却是通过不适当的说法来提升自己办学优势的不正当竞争行为，也应受到法律规制。

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高校学生管理过程中出现法律纠纷的原因主要集中体现在高校管理者在教育实践中对权利义务的界定模糊和教育法律体系不够健全，高校内部管理秩序失范及大学生自我意识、权利观念逐渐增强四个方面。

（一）高校管理者对权利义务界定模糊

高校管理者在学生管理工作中对权利和义务界定模糊。有的高校在学生管理工作中过分地突出自身的主导地位，忽略了学生同为法律关系主体这一事实，对学生的管理过于束缚，导致学生权利难以实现。还有的高校在学生管理工作中过分夸大了法律的作用，将法律的强制性与高校的主体地位充分应用到高校内部规章制度的制定和实施中，对学生的合法权益视而不见。这必然导致学生权利的受损从而引发高校呵学生之间的法律纠纷。

（二）教育法律体系不够健全

现存的高校学生管理的法律法规并未形成完整统一的体系，缺乏程序性规范和可操作性，高校内部的规章制度与教育法律法规间相冲突的现象屡见不鲜。现存的高校内部规章制度属于地方政府规范性法律文件或教育部部门规章，是立法法所规定的位阶最低的法律法规，且不属于立法法所确定的法律渊源。教育法律体系不够健全必然会导致学生管理工作出现问题。

（三）高校内部管理秩序有失规范

《高等教育法》明确规定，高校“依据规章制度进行自主管理”、“依法接受监督”。高校内部规章制度作为高校自主管理及接受监督的基本依据，是我国教育法制体系的组成部分和延伸。杨金德诉上海财经大学一案反映出高校章程缺乏对内部机构和内部管理秩序的规定。法院的审理意见指出，根据相关法律的规定，是否完成硕士研究生学业的最终决定应由被授权的学校作出，本案中上海财经大学作为被告，其研究生部仅作为被告的内部机构，在没有法律法规或规章明确授权的情况下，研究生部对原告作出只予结业的处理，应认定为超越职权行为，无法律效力。这一案件所反映出来的问题在很多高校不同程度地存在着。

（四）大学生自我意识、权利观念逐渐增强

当前，多数大学生出生于独身子女家庭，他们的自我意识、权利观念随着社会的发展而逐渐增强。但大学生的权利意识与其所应承担的义务观念并不对称，他们对于自己权利的关心程度远远超出了他们对于法律法规等知识的了解和掌握。因此，学生在与高校发生法律纠纷时，并不能全面客观地判断高校给予自己处分的公正合法性。现实中大学生对于教育法律法规以及高校内部规章制度的了解有限，因而由于不知法而发生的大学生触犯校规校纪导致遭受处分的事件时有发生，在纠纷发生之后，绝大部分学生都会直言并不知道违纪违法的严重性，甚至会强调自己不了解是否已经触犯法律。高校和学生之间缺乏必要的信任感，也大大提高了法律纠纷发生的可能性。

二、关于依法加强高校学生管理工作的几点思考

（一）完善高等教育立法及相关配套法律法规

近年来，我国教育法制体系的建设与完善虽然成效显著，但我国高等教育法规依然存在内容单薄，实体性规范过多而程序性规范过少，缺乏可操作性和可诉性，也缺乏相应的配套性立法。高校内部规范性文件这一下位法与相关上位法之间的冲突的现象时有发生。这一现象导致保障和救济学生权利的立法精神难以实现，也削弱了法律的功能。为了确保高校和学生及相互间的权利义务关系得到明确的法律规定，亟需进步一完善当前的教育法律体系，尽快制定和出台高等教育法的相关配套法律法规如《高等学校考试法》、《高等学校法》等，在强调实体性权利的同时强化程序性立法，使我国教育法制体系得以完善且具有更高的法律救济力。与此同时，高校在制定内部规章制度的时候，应尊重学生这一法律关系的主体地位。在法律法规原则和规定的范围内将规范性与可操作性、对等的权利义务关系、学生权利的法律救济力与高校的管理效率并重，建立健全科学、民主、公正的处理程序，合理完善相关的实体性内容与程序性规定，并将整个工作置身于法律的监督之中。

（二）依法修订高校有关学生管理的规章制度

《学生违纪处理条例》是高校内部规章制度的组成部分，往往成为高校与学生之间发生法律纠纷的重要原因。因此，对《学生违纪处理条例》的法律性进行研究变得尤其重要。对于《学生违纪处理条例》的要求，除了需要其符合一般性法律规定外，更需顺应公平公正的法律精神，满足相关程序性规定，如重大决策的公示程序、申诉程序、举报程序、听证程序、违纪处罚程序、调查程序等等，同时还得依法明确规定相关机构的权限与责任。此外，还要依法规定有效证据的范围，如有证明力的相关证物、证人证言、被侵害人的检举材料、相关单位的综合材料、受处罚学生的亲笔检查书等等。在处罚决定作出之前，要依法告知学生所享有的申辩权及其期限，还需告知学生作出处罚决定的机构等等，保障学生对整个事件的知情权。

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关键词：高校学生管理；法制化；新时代

立法、法治，是法律管理层面两个十分重要的方面，而在高等教育学生管理领域相关法律法规的实施及监督，也脱不开这两点。《宪法》规定，国家的权力机关和各级行政机关、政府部门具有立法和进行法律法规建设的责任及义务，而具体到各个执行机构，如高等教育机构，其责任主要就是法治或依法管理。高等教育执行机构或其管理者利用法律的手段来维护高等教育的公平正义，促进其和谐发展。

一、高校学生管理法制化的背景和理论基础

学生管理的法制化一直以来都是行政主管部门特别是教育主管部门的工作重点，自20世纪90年代末教育部全面提出依法治校的基本要求以来，21世纪初期，教育部就对依法治校给出了明确定义，即严格遵循教育法律的导向而开展教育教学活动，并在教育教学活动中做到将学生的人格和合法权益放在首位，努力营造以法治精神为背景的良好育人条件，不断提高教育管理者、教师的法律素养和法律意识，提高高校依法处理和解决各种学生、学校间矛盾和冲突的能力［1］。这一意见将依法治校提升到一个新的高度；两年后，教育部高等学校学生管理规定横空出世，将学生在校期间的权利和义务进行了明确，高校学生正确享受、履行权利和义务从此有了官方的权威的法律依据；早在2012年，高校学生管理工作的变革面对新的机遇，教育部在《全面推进依法治校实施纲要》别指出，师生为主、法制为器，是创造自由、平等、公正、法制的育人环境的基础。改革开放以来，国民经济飞速发展，随之带来的是社会的结构和利益格局的剧变，人们的思想和社会风气越来越趋向多元化、自由化，公民开始对权利和法制有了更深刻的体会、更高的要求。高校学生经历了中小学时期的长期高压，许多大学生的思想、意识和行为都处在“放飞自我”的极端状态，但是另一方面，这批相对素质较高的学生对待新鲜事物和思想的接受能力和速度又是其他群体无法企及的。随着依法治教进程的推进，我们时常能够在各类媒体上看到高校学生与高校之间的权责争议案件，这表明高校学生的民主法制意识逐渐增强，逐步开始用权利本位思想武装自己，在这样的大环境下，墨守成规的传统学生管理模式必然不能再适应社会发展的需要，而寻找高校及学生之间新的定位，寻找新的、适应社会和教育教学发展的新的学生管理手段，也变成了各大高校、各级教育管理者们争相研究、热烈探讨的时代课题。

二、高校学生管理法制化的意义

中国的教育理论和手段最早可以追溯到孔夫子的时代，“人治”的色彩也是从封建时期就流传下来的传统“文化”，在这种近乎专权的管理体制下，教育者往往习惯于自己的主体地位，往往强调对于学生的绝对领导和绝对权威，往往不能容忍反对及质疑的声音。大学生的权责意识、法制观念也随之不断更新和强化，这种传统的、老旧的、不平等的教育、管理方式慢慢不被学生所接受，反对、抗争的声音不绝于耳。因此，高校学管工作的法制化改革刻不容缓。（一）有助于保障高等教育战略目标的实现。在已经过去的20世纪，我国的教育体制改革始终在追赶国家经济发展的步伐，旨在打造层次结构合理、学科门类齐全的教育体系，到20世纪末，基本建立了集科学研究与中国特色社会主义伟大实践于一体的高级专门人才的培养体制。中国高等教育领域继“211”“985”工程后，“十二五”期间，又进一步提出了“双一流”建设的国家战略，有利于提升中国高等教育综合实力和国际竞争力，有利于实现“两个一百年”奋斗目标，有利于为民族振兴的中国梦提供有力支撑［2］。长期以来，政策是我国教育事业发展的主要保障力量，法规的保障作用并没有得到充分的开发及利用，高等教育事业也不例外。诚然，没有政策，高等教育就没有肥沃的土壤、难以发展，但法规的作用是政策无法取代的，没有法律法规保障的发展，后劲不足、发展不畅。只有以高校学生管理法制化为主，政策保障为辅，双管齐下，高等教育才能实现可持续发展。（二）有助于提高高校依法治校的管理水平。社会各界对于“依法而治”都有其独到的见解，在落实上也有各自独特的方式方法，对于教育领域而言，依法治校是重要举措。在学校的管理工作中，人的管理毋庸置疑是最重要的，学生管理是学校工作的第一要务，依法治校就是要求依法管理学生。我国高等教育由于广泛存在机构设置不合理、职责划分不明确、工作效率不积极等问题，管理效能不足、收益不高。学生管理法制化，可以有效杜绝上述不良现象的产生，促进高等教育、高等学校的良性发展，提高高等学校的办学效益。（三）有助于增强学生的法制意识。社会法制化是市场经济的重要土壤，而自然辩证法告诉我们，思想对于行为具有先导作用，法制意识即是遵守法律的理论先导。在社会主义市场经济中，当代大学生既是主力军，也是一支生力军，所以高校对于大学生的培养远不能拘泥于科学文化知识，同时还有责任和义务提高大学生的法制意识，两者有机结合才是他日大学生们在社会立足的根本。实现高校学管法制化，当代大学生可以深入社会法制化发展的内部，使他们对法制的感受更加理性化，有助于其成为中国特色社会主义事业的接班人。（四）有助于平衡高校与学生之间的关系。在传统的教育体系中，学生是教育的客体，大学生尤其是当代大学生年纪更长、获取资讯更便捷，反而会出现将心智不成熟误作个性独特、将过于自我为中心误作思想前卫等情况。因此，在大学教育中，常常需要将学生作为主体看待［3］。也就是说，在高校的学生管理工作中，需要做到以学生为中心、以学生为目的、以学生为导向。需要注重于保护学生的权利和义务，将关怀和关心学生作为学生工作的主旋律。成立学生自治组织，鼓励学生对于一些简单常规的事务进行自治自理，同时亦不可过度，对于涉及原则性的，或确属学生不具备自治能力的事务，应明确并由学校依据相关法律法规进行严格管理，并建立健全的沟通、反馈机制［4］。即高校学生管理应权责明确、张弛有度、有节有界，既不可一味放权，做“甩手掌柜”，亦不可限制过当，以免打压大学生的主观能动性。

三、高校学生管理法制化的具体实践

要实现高校学管工作的法制化，方法得当、举措得力是教育管理者工作的重点。可依靠教育部等行政主管部门的文件精神作为理论依据，结合学管工作实际，从以下几方面探索学生管理工作的法制化［5］。（一）健全相关法律法规和管理制度。法律法规体系的完善是一切法制化进程的基本前提，高校学管工作的法制化离不开成熟的教育法规基础，这些法律法规既是教育管理工作实施的标尺，也是教育管理工作前进的基石。每所高等学校都设置有其学生管理条例、考试管理条例、后勤管理条例、违纪处罚条例等，这些常规制度规范了教育者、教育管理者和学生的行为，它们从属于各级高等教育法规，既体现了法律法规约束功能的共性，又有其涉及对象、实施领域的个性。只有法律法规、实施细则和规章制度相互配合、相互完善、相得益彰，法制才是完善的、成体系的，法规的实施才有明确而具体的标准。诚然，在我国的教育法律法规体系中，无论是《高等教育法》等相关法律，还是《普通高等学校学生管理规定》等教育相关部门出台的行政管理规定，都为高校学管工作提供了坚实的理论基础和实施依据，但依然不能够完美地覆盖到有关教育教学的各方各面，如高校对学生管理的权责界限、学生与高校的纠纷处理方式都属于没有涉及的灰色地带，更有甚者，某些高校内部的规章制度本身便违背了有关法律法规，这显然会阻碍法律法规的统一性和正确性，影响各类法律法规、行政管理规定的有效实施，对于高校的学生管理工作是不利甚至有害的。因此在实施和执行过程中必须还要考虑具体情况，制定相应的实施细则、规章制度，以便更有效地执行。（二）完善高校法制化管理的方式和方法。要实现高校管理的法制化，就必须提供一系列的具象化的法制化管理、反馈和调节机制。如，许多大学的学生管理规章和规定中都特别地增加了学生处理的申诉机制，当大学生感到自己的合法权益被侵害时，可以有具体、明确的方法、途径向学校表达自己的异议和诉求，这就是高校法制化管理的具体体现，学生、学校的权责都有明确的依据去执行，通过合理途径对于涉权问题进行申诉和处理后，学生如果对处理结果存在异议，可通过正常渠道向上级教育行政主管部门申诉，亦可要求社会第三方介入，如求助仲裁机构申请仲裁，甚至人民法院等，这些做法对于合理地处理学校及学生之间的权责纠纷和矛盾冲突，体现法制的权威性和公信力有积极的作用，一方面维护了学生合法的权益，另一方面也间接为高校免除了后顾之忧。再者，高校学生对于学校来说不可避免地属于弱势群体，对于这一客观因素，高校亦有义务为学生提供法律帮助及法律服务，进一步增强其法律手段、提高其维护自身合法权利的能力。（三）强化教育各界的法制观念和意识。法制的建设不仅仅是司法部门的义务，与社会各界都息息相关。许多人认为相较于法律，政策与生活联系更紧密，我们应该按政策办事，因而漠视法律；有的认为法律只是制裁犯罪分子的手段，与他人无关；还有的认为高校是专心学习的地方，法制建设与高校关系不大等等。高等教育学生管理法制化，必须改变以上的错误观点，而解决这些问题的主要手段就是法制教育。教育各界都对法制有了足够的认识，高校学生管理工作的法制化才能有肥沃的土壤［6］。学生相对于学校来说属于弱势群体，当自己的合法权益受到侵害时，弱者心态会阻碍学生合理诉求自己的权利，事实上学生对于法制的认知也不足以支撑其站起来维护自己的权益。相反，学校拥有学生个体所远不能及的资源、权限和社会影响力等，如果高校管理者法律意识淡薄，极有可能利用这些资源、权限和社会影响力，操纵事态的发展、逃避学校应该承担的责任和义务。这种现象对于学生与学校间的权责纠纷的处理是十分不利的。因此，教育所涉各界在学生管理工作中都需要强化法制意识，学校、学生管理工作者应树立正确的法制观、正确地使用法治手段、积极地对待法律赋予其的权利和义务，而学生则要摒弃弱者心理，用法律武装自己，既要敢于维权，又要善于维权、合理维权、依法维权。（四）重视高校法制教育与网络结合。近年来，受网络技术井喷式发展的影响，以微博、抖音等平台为代表的自媒体充斥着人们的生活。它们深刻影响着当代学生的生活和思维方式，也给高校学生管理工作带来了巨大挑战。高校学生心智不成熟、阅历不丰富、判断不客观，在虚拟的网络世界非常容易丧失理性，片面、偏激地了解问题、发表言论，甚至做出伤害自己和他人的行为；此外，在当今的社会形势下，各行各业“内卷”严重，一些无良媒体为了赚眼球、博出位，丧失了新闻从业者的基本操守，输出的观点夹带私货、故意引导舆论，而大学生往往容易被利用。这些因素都有可能成为高校甚至社会的“定时炸弹”。不可否认，网络已经成为高校学生管理工作的新挑战，因此，高校学生管理工作中必须顺应时势，将网络空间，尤其是网络自媒体领域的法制教育重视起来。此外，高校也应积极探索将网络自媒体的资源和特色运用到学生管理的实践中，意识到信息化管理对高校学生管理的积极作用和意义［7］。打造多元化、现代化、网络化的学生管理模式。尝试建设校方官方自媒体平台并设立专门的责任机构，发挥喉舌作用，宣传、展示学校的政策方针、校园文化、科研成果、新闻动态等。同时，可以通过自媒体充实学生的意见反馈、维权投诉、沟通建议渠道，打造更完备的学校学生联系枢纽［8］。

参考文献

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文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）09-0099-03

市场经济和民主政治的发展使社会治理模式发生了深刻变革，人治已渐退出历史舞台，法治成为人类制度文明发展的必然选择。我国改革开放以来，随着市场经济的发展、民主法制的日渐成熟，法治在被确立为治国方略的基础上，逐渐深入人心，并得到了长足发展，但也要看到，其中还存在诸如公民法治意识不成熟、法律不完备、社会法治思维和法治能力较弱等问题。在高等教育领域，高校的治理也同样经历了一个法治渐进的过程。高校的治理，通常认为有外部治理和内部治理之分。外部治理主要是对高校和政府、社会、市场等主体间权利义务关系的规制，主要表现为政府如何对待高校。内部治理主要是对高校和教师、学生等主体间权利义务关系的规制，主要表现为高校如何对待师生。面对类型多样的高校治理问题，本文从法治视角仅就公立高校的内部治理问题予以讨论。

一、法治是高校内部治理的必然选择

1法治是高校治理适应人类社会制度文明进化的时代之需。随着高等教育改革的深入发展，高校面临的内外部环境急剧变化，高校内外部关系更加复杂，各种利益群体间的博弈更加激烈，高校面临着越来越多的压力和挑战，传统的治理理念、治理模式、治理体系越来越不合时宜，大学治理的现代化成为重大的时代命题，迫使大学在治理过程中寻找最符合现代社会文明、最有效、最科学的治理方式、治理路径。法律作为人类社会为维护共同生存发展秩序而发明的规范，能够以其稳定性、平等性和可预见性，为人类活动指明方向。相比以往的人治，法律之治更公开、公平、公正，更符合制度理性，因此，法治自然成为文明社会的基本治理模式，依法治国顺理成章地成为国家治理的基本方略，成为各个领域、各个行业、各个单位一体遵行的治理方式。高等教育系统和高校也不例外，依法治校成为依法治国语境的自然延伸和贯彻。

2法治是高校应对治理困境的现实之需。在大学发展史上，高校曾作为特殊权利主体而长期存在，成为相对独立于社会系统的“象牙塔”。随着社会的发展进步，这一现象逐渐被打破。在我国，从田永诉北京科技大学案[1]到西北政法大学申博行政复议案，[2]高校作为被告或原告的法律纠纷日益增多。同时，随着高等教育的大发展，教育腐败问题在为社会所诟病的同时亦成为高校自身之痛。高校办学纠纷和各类违法违纪现象的日益增多对高校治理形成了强有力的倒逼机制，一定程度上加速了高校治理的现代化和法治化。高校治理的法治化依赖于依法治校的推进。依法治校是指高等学校依据国家法律法规处理内外部各类关系，在内部治理中贯彻法治原则，依据国家法律法规以及依法制定的内部规章制度，对其各项事务进行有效治理的理念、模式和状态。[3]就外部关系而言，法治有利于厘清高校和政府、社会、市场的关系。就内部关系而言，法治有利于厘清高校与教师、学生等各类利益主体的关系。高校内部法治能够使高校内部治理缘法而治，能够有效规制高校内部各类主体的权利义务关系，使各类主体得以和谐共生，从而实现高校和高等教育的和谐发展。

3法治是高校实现自身功能的时代要求。现代大学自欧洲中世纪产生以来，其功能经历了不断演变的过程，已从最初单一的育人功能扩展为现在通常所说的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新四项基本功能。[4]从整体趋势看，高校越来越多地受到政治、经济、社会等外部因素影响和制约，高校也在与外界因素的互动中不断发展壮大，并逐渐提升自身的影响力而成为智力、人才、创新的高地，在服务和引领经济社会发展需要的过程中逐渐走向社会的中心。就高校的功能实现而言，人才培养是其最根本、最核心的任务，为经济社会发展培养高素质的人力资源是当今时代对高校最强烈的期待。培养什么样的人虽是高校根据自身办学宗旨所作出的选择，但培养能够适应和引领经济社会发展的高素质人才却是时代给予高校人才培养的内在规定性。就社会治理形态而言，法治是制度文明进步的必然结果，其实现自然需要具有法治理念、法治精神、法治能力的公民。因此，培养具有法治理念和法治能力的大学生就成为高校人才培养的一种内在规定性。实现高校内部法治其意义不仅在于自身得以良好治理、保证其自身功能的顺利实现，还在于其能够对整个社会的法治实现发挥引领示范带动作用。

二、高校内部法治的困境

在以改革为主题的近30多年的中国社会发展中，有人认为“高等学校是中国计划经济体制即使不是最后的也是最顽固的堡垒之一”，[5]意指中国的高等教育发展缓慢。而实际上，从1977年恢复高考开始，中国高等教育改革的步伐从未停止，而是步履铿锵、阔步前进，高等教育的大发展、大进步有力支撑了中国现代化的步伐。与此同时，高校治理方面的改革和进步也持续推进，一些法律法规相继颁布实施，高校的管理体制改革不断深化，高校管理现代化成为一个时代主题。但在以法治为旨归的时代，高校内部法治还存在诸多困境。

1教育法律法规不完备。即使是高校内部的治理也须臾离不开外部因素的影响。高校内部治理主要是对高校和教师、学生之间权利义务关系的规制和调整，其权源基础被学界公认为是高校的办学自主权。关于高校办学自主权的权源，有学者认为高校作为培养人才和增进智力的场所，其天生拥有学术自由权，而学术自由权需要办学自主权的维护，故而办学自主权是大学天生的权利隐喻。有学者认为现代大学作为中世纪以来的产物，其产生和自主权主要是以特许状和授权法案的形式获得，因此特许状和授权法案是其权源基础。也有学者基于现代市场经济和民主社会的背景，认为高校办学自主权是政府和社会对大学有所期许的状态下对高校权力的一种让渡。考察高校办学自主权的历史，虽背景和实际情况各有不同，但当下高校内部治理的自主权无疑受到了各种因素的制约，特别是在大学已不复“象牙塔”之实的情况下，其已不是隔离于社会的“自治领地”，而需要接受来自政府和社会的介入和限制，而这种介入和限制当然主要依靠法制来进行。在我国，当前与公立高校有关的法律法规较少，目前只有《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》4部法律。从数量上来讲无疑太少，从内容来看明显滞后。我国教育立法在某种意义上是对处于变革过程中的教育管理实践经验的总结，故而因我国教育事业改革发展的不充分导致相关法律法规不完善，同时由于立法工作的特点和我国立法技术的相对不足导致已经制定的法律法规又因改革的深入而愈加滞后。

2内部规章制度不完善。如前所述，我国有关公立高校管理的法律法规较少而且滞后，无法为高校内部治理提供完善的、科学的、规范的所依之法，因而要实现高校内部治理的法治化，需在外部法律的指引下制定规制校内管理的“法”，即学校章程和具体的规章制度。经过不断的探索、修订、完善，各高校都在一定程度上制定了较为系统的、科学的学校章程和规章制度。但综览这些内部“法”，还存在诸多问题。一是普遍缺乏法治思维。我国是一个人治传统浓厚的国家，时至今日人治的观念还表现出强烈的惯性，体现在管理方面就是较少受规范性、科学性、程序性较强的制度约束，呈现出较强的主观意志性、随意性。这一传统反映在高校管理领域，即内部规章制度的制定更多考虑管理的效率性和便利性，较少主动限制自身的权力，而且普遍缺乏系统性。二是冶理效果有限。虽然根据相关的法律法规，学校章程应是学校成立之必备条件，但由于我国高校管理中过强的行政化色彩，章程并未受到应有的重视，要么被作为纯粹的“材料”，要么被束之高阁，并未真正发挥“组织法”“纲领法”“最高法”的作用。同时，学校的其他规章制度也多从管理的便宜性和实际需求出发而制定，并未考虑整个内部治理的系统性需要，往往有头痛医头脚痛医脚的倾向。三是存在与上位法冲突现象。由于专业限制和法治意识不强，学校内部的许多规章制度与相关的法律法规存在不一致、甚至悖谬的现象，违法情况屡见不鲜。这种情况大多是因立“法”者缺乏相关的法律知识、立法技术而造成的。这种与法律的冲突现象极大地减损了高校规章制度的有效性。

3规章制度未被有效执行。与制度的不完善相比，高校内部治理过程中最大的问题是现有的规章制度未被有效执行，主要表现为制度稻草人现象[6]和“钱穆制度陷阱”问题并存。学界通常将法律的不被执行问题称为法律稻草人现象，以此来形象说明法律的虚化问题。法治的内涵一方面是要有完善的制定良好的法律，另一方面则是制定良好的法律得到全面的执行。高校内部法治的实现同样如此。由于高校管理过程中长期存在的行政化倾向和一定程度上的熟人社会问题，导致规章制度被束之高阁现象大量存在，大大影响了规章制度作用的有效发挥。且在规章制度被虚化的同时，“钱穆制度陷阱”问题也严重存在。我国著名历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些制度变成了病上加病。这一传统现象被称为“钱穆制度陷阱”。我国高校管理中同样存在这样的问题。高校管理当然存在制度缺失和不完善的问题，但并非全部如此，更多的是执行不到位的问题。管理者却往往有意无意地规避制度执行不力的自身责任，而将责任推给不会说话的制度，并由此启动新的制度制定工作，在“钱穆制度陷阱”中越陷越深。

4程序正义缺失。现代法治在一定程度上讲是一种程序性正义，程序正义也是现代制度文明的集中体现。对于高校来讲，无论是规章制度的制定，还是规章制度的实施都普遍存在忽视程序的问题，更多追求的是实质正义。一般来讲，追求实质正义是人类社会的终极价值追求，但对于实质正义古往今来并没有一个完全统一的标准。换句话说，实质正义是一种理想追求，因此又普遍认为实质正义是法律追求的一种应然状态。相比实质正义追求永远在路上的状态，程序正义的追求则可以因程序性行为的实现而实现，更容易达到一种实然的状态。因此，现代制度文明都把程序正义作为追求实质正义的必然路径。当前高校规章制度的制定大多由学校相关职能部门起草，由校长办公会或党委会研究通过，在这个过程中，师生的参与度较差，师生的意见建议得不到足够的重视，更缺乏严谨的审议程序。由于程序的缺乏，相关规章制度的民主性明显不够，由于师生参与性较差，师生对规章制度的认同感也往往差强人意，自然已定的规章制度无法获得他们的自觉履行，这也是很多规章制度成了“纸上法律”的根本原因。而规章制度执行中，管理者的惯性思维、程序性的较少关注，特别是在事关师生自身利益的问题上，师生的知情权、申诉权得不到保障，则是近年来师生状告学校案件日益增多的根源所在。

三、加强高校内部法治的进路

1提升依法治国整体水平。依法治国作为党和政府治国理政的基本方略，越来越得到执政者和社会各界的一体公认。经过长期的建设，我国已初步建成中国特色社会主义法律体系，依法治国的制度基础得到夯实。人们法治理念虽有所增强，但仍显淡薄，学法、守法、用法、护法的自觉性和主动性都较为欠缺，这些或多或少都反映在了高校的治理上。如今的高校已非躲进小楼成一统的象牙塔，已经通过千丝万缕的联系融入了当今多元的社会，其治理理念、治理体系都不可能脱离社会而独善其身，更不可能理想般地超前于当今时代和所处社会环境，而是社会治理的一个缩影。因此，高校治理的现代化和依法治校的实现，必然依赖于整个社会治理的现代化和依法治国的实现程度。而提升依法治国整体水平，必然增强高校内部依法治理成效。

2完善高等教育法律法规体系。我国高等教育立法是在高等教育改革调整的过程中进行的，在某种程度上是对改革成果的规范性确认，其本身带有较强的滞后性，特别是近30年教育改革的广度、深度、速度使得滞后问题更加突出。如前文所述，我国的高等教育立法存在数量少、线条粗、整体滞后等现实困境，有必要进行完善和提升。当前，我国正在大规模进行教育法律法规的修订工作，教育法律法规的进一步完善指日可待，这无疑将进一步促进高等教育治理的规范化、制度化、科学化。在这一过程中需要把握好法律规制和大学办学自主权的关系，把握好二者的度和界限，既不能以法律规制为借口，细致入微，以致侵害大学办学自主权，伤害高校的办学活力，减损大学办学目标的实现，也不能过分强调大学办学自主权，而排斥法律的规制，从而阻碍高等教育的发展。

3完善高校内部规章制度体系。国家宏观的法治状况和教育法律法规的完善程度，是高校内部法治实现的外部条件，即外因。而高校内部规章制度体系则是高校日常办学和内部治理的主要的直接的依据，是高校内部法治实现的内部条件，即内因。虽然学校内部法治的实现有赖于内因和外因的共同作用，但毫无疑问内因是关键。完善高校内部规章制度体系，首先要制定合法合理的大学章程，发挥大学章程“纲领法”“组织法”“最高法”的作用。其次是要制定和大学章程相匹配、相补充的具体的规章制度，从而形成宽严相济、疏密有度的内部治理制度体系。在规章制度制定过程中，既要避免事无巨细、眉毛胡子一把抓的倾向，也要避免缺乏系统性的头痛医头脚痛医脚，既要避免制度缺失，更要避免陷入钱穆制度陷阱。

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关键词：职业道德；教育法规；统一；途径

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高校教师道德建设和高校普及教育法规是高校建设发展的两个重要内容，它们充分体现了当前高校“德法兼治”的办学理念，是推动高校教育创新、促进高校和谐发展的重要方面。

以德治校，就是坚定不移的坚持办学的社会主义方向和育人的思想政治道德标准，认真贯彻党和国家的教育方针和素质教育的指导思想，认真实施《教育法》和各项教育法律法规中关于加强德育的法规。大力弘扬社会主义思想道德和先进文化，大力加强高校领导干部廉洁自律和教职工的职业道德建设，坚持与时俱进，弘扬中华民族优秀道德传统与体现时代精神、开拓创新相结合。不断提高广大师生的思想道德和科学文化水平，在校园内真正形成和保持“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的良好氛围和风尚。以德治校，离不开法律的保障，同时加强德育也是有效的实施法律法规的重要条件保证，二者是不可分割、有机统一的。

一、高校教师职业道德建设和普及教育法规的重要性

1.高校教师职业道德建设的重要性

高校教师道德建设是社会主义市场经济条件的现实要求。社会主义市场经济的发展更新了人们的思想和观念，社会发展从新思想新观念中受益，但是其带来的负面影响也十分明显，出现了道德滑坡等现象，这些因素都多多少少的渗透到高校教师队伍中来，对高校教师队伍造成了一定的冲击。

高校教师道德建设是提高学生素质的必要基础。教师作为人类灵魂的工程师，一言一行都对学生产生着潜移默化的影响，教师不仅要以言立行，更应该言传身教，以人格培养人格，以灵魂塑造灵魂，不断以自己的言行来影响和带动学生，使学生在思想上和心灵上得到全面发展。

高校教师道德建设是形成良好精神文明氛围的重要保障。作为精神文明建设的主力军，教师是学校办学的根本保证。政府和社会一直关注教师的职业道德，因此加强学校精神文明建设，首先必须加强师德建设，使得广大教师养成良好的道德习惯，形成学校精神文明建设的良好风气。

2.高校普通教育法规的重要性

普及教育法规是高等教育管理体制发展的有力保障。法律作为一种强制手段，约束着教师队伍的言行举止，以一种威信力来告诉教师什么该做、什么不该做，什么应该说、什么不能说。通过普及教育法规，杜绝不良风气的腐化侵蚀，维护校园的民主法治、清正廉洁和安定和谐。

普及教育法规是高等教育未来发展的必然趋势。随着高等教育发展的大众化、高等教育类型的多样化、高等教育体系的社会化、以及高等教育人才培养的综合化，高校教育的发展越来越需要法律作为保障和后盾。高校依据法律规定，沿着正确的方向和路线来制定高校发展的目标，为高等教育发展指明方向[1]。

二、教师道德建设与普及教育法规的辩证统一关系

1.教师道德建设与普及教育法规相结合是高校发展的必然要求

高校师德建设与普及教育法规的关系主要体现在高校以德治校和依法治校的关系上。高校要建设好和谐校园，必须依靠法律法规来调整和解决高校建设中出现的问题、矛盾，又得借助道德力量去倡导以德服人。以德治校和依法治校相互结合，是促进高校稳定和谐的有力保障。

教师道德建设与普及教育法规是高校进行以德治校与依法治校的基础和关键。二者统一于完成办学根本任务、实施培养目标的教育教学的具体活动与实践中，是相互联系、相互渗透、相辅相成的辩证统一关系。

以德治校，开展教师道德建设，弘扬正风正气，离不开法制的保障。“德治”同“法治”一样，也是生动具体、实实在在的，体现在学校的教育教学活动中，渗透在管理服务的各个环节。在实施德育和开展思想道德与精神文明建设过程中，如果缺乏法律制度的保障，没有纪律的约束，没有严格执法执纪和对违章者的惩戒，思想道德建设就成了空中楼阁，德育工作就不会令人信服，收不到实际功效。改变传统的教育思想和管理理念，实行依法治校和以德治校相结合，在正确认识二者相互依存、相互制约、相互渗透关系基础上扎实推进各项工作，通过改革创新促进发展进步，这是高等学校各项工作与时俱进的一个具体表现[2]。

以德治校和依法治校相结合是高校贯彻“依法治国”和“以德治国”方针的具体实施。“依法治国”和“以德治国”作为我国当前的治国策略，已渗透到社会的各行各业和各个部门。建立一个道德健全、个人素质全面发展的法治国家是我国长期以来的目标。高校的责任就是为社、为国家培养出具有高素质的守法公民，从而不断推进社会向前发展。以德治校和依法治校相结合是我国高校改革的现实要求。由于目前我国高校法制不健全、管理手段单一，高校建设中出现了不少矛盾。要解决高校建设中出现的矛盾，既要依靠教师队伍道德素质的自我调节和约束，又要运用法律手段加以管制和保障[3]。也只有教育法规的完善和普及与教师道德建设的提升相结合，才能从根本上维护高校的发展和改革。

2.教师道德建设与普及教育法规统一性的具体表现

教师道德建设是教育法规的现实基础。道德规范作为调整社会相互关系的重要规范，通过人的内心活动和理想信念起作用。高校教师的师德状态决定着当前高校建设的现状。只有加强师德建设，才能更好的引导教师自觉遵守法律规范、维护法律的权威。

教育法规是道德建设的重要保障。依法治校的本质是高校要树立法治观念，弘扬法律精神，以法律为最高权威，在法治的轨道上开展高校的管理、教学、服务工作。师德是高校建设的基础，法律的立意也是为了更好的维护师德建设。作为规范高校建设最权威的强制手段，法律为以德治校指明了方向并提供了强有力的保障。依照教育法律法规的要求，学校的领导者和管理者在行使职权时，必须牢固树立法治观念，严格依法行政、依法管理，做到公平公正办事，不能任意越权或违章办事。同时严格履行法定的义务，自觉接受来自各方面的监督，在广大师生面前，树立良好形象。从一定意义讲，在学校工作中，管理也是一种教育。领导者和管理者秉公执法、不徇私情、照章办事，本身具有感染力和教育功能，可以从正面对管理和服务对象，特别是对青年学生产生积极影响。而做到这一点，要靠管理和服务人员良好的思想作风和工作素质，这又是平常教育和修养的结果。从这个意义讲，“法治”不能脱离“德治”这个基础。没有优越的道德环境条件，法律法规就不可能真正得到自觉的执行和遵守，“法治”就是一名空话。

三、高校教师职业道德和普及教育法规相结合的主要途径

1.树立高校教师队伍职业道德和教育法规的思想认识

高校在管理工作和学生教育工作中，要及时向教师宣传以德治校，是提高教师道德素质的重要表现；大力宣饕婪ㄖ涡＃是维护高校权威的必要表现。让教师们清楚地认识到，只有以德治校和依法治校相结合，才能保障高校建设平稳、顺利、有序的发展。

2.健全社会主义教育法制并培养教师的法律意识

完善教育法律法规，使高校真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，以法律为后盾和保障，约束教师们的行为举止。在教师中大力宣传教育法规知识，不断增强教师们的法律意识，促进高校法治建设发展。在法制宣传教育过程中，应重点加强法治理念和法治精神的培育，增强高校教师的法律意识，努力培育教师同现代法治文明相一致的平等意识。

加强高校法制教育还应当密切与师生生活中的实际相结合，条件具备时可以组织实施现场普法教育和基层活动实践，参观看守所以及劳教劳改现场，通过犯罪人员开展现身说法，编写合适的法律知识普及读本，还可利用宣传栏、校报、手机报、网站、微信平台等各种媒体，开展多种形式的法制宣传和教育。对高校已经设立的法制教育必修课加以重视和改进，加强配备师资力量，做到课时充分，学习扎实，课堂教学生动活泼，结合实际，以求达到良好的普法教育和宣传效果。

3.营造良好环境，提高教师道德水平[4]

引导教师树立良好的职业道德，确立明确的职业道德标准。在教师队伍中找典型、树榜样，提倡教师向典范学习，调动教师们的工作积极性，培养教师们良好的职业素养。让教师们更加清晰的认识到师德的重要性，从而为学生身心发展提供良好的环境，养成自觉遵守社会公德的好习惯。

4.提高教师队伍整体素质

高校教师要以教学和培养人才为中心做好本职工作。即以培养创新人才为己任，以自己高尚的情操、进取的精神、渊博的学识做学生的表率，以甘为人梯的献身精神传授知识，启迪学生的智慧和创造力，促进学生成才，这是法律赋予教师的责任和义务，也是高校教师职业道德修养和思想政治工作应有的要义。因此，依照法律赋予高校教师的任务、责任和义务来开展和加强教师队伍建设，这是教师教育与管理的新理念。

四、结语

高校师德建设和高校普及教育法规是高校建设发展的两个重要内容，它们之间的关系是统一协调的，相辅相成，缺一不可。加强高校教师道德建设与教育法规相结合是高校的一项基础性建设和长期任务，已成为高校发展所面临的刻不容缓的问题之一。一方面，教师在提高自身道德建设的基础上，强化师德教育特别是学术道德、学术规范教育，建立、完善学术不端行为惩治查处机构，不仅有利于教师道德素质和教学水平的提高，更是学校长远发展的有效途径，即树立高校教师队伍的思想认识、健全社会主义教育法制、营造良好环境、提高教师队伍整体素质，是实现二者结合的关键。

参考文献

[1]初亚楠.略论我国高等教育法规体系建设[J].中南民族学院学报：人文社会科学版，2001（4）：108―110.

[2]杨桂清.论高校教师道德建设与普及教育法规之关系[J]. 高等教育，2013（13）：36.

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关键词：民办高等教育　平衡发展　思考

改革开放以来，中国民办教育经过30几年的发展，已从边缘区域向中心区域位移，成为我国教育体系的重要组成部分。2010年7月国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020）》（以下简称《纲要》）首次提出：民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量[1]。《纲要》高度肯定了民办教育的发展地位。根据2012年4月24日教育部公布的全国民办普通高校名单，全国民办普通高校已由1997年的22所增加到403所，其中有本科87所，专科316所。

近年来，我国民办教育尤其是民办高等教育发展迅速，尽管规模日益庞大，但是与公办高等教育相比．其发展仍存在着巨大的局限性，在法律保障、政府态度和教育权分配上不能与公办高等教育取得平衡的发展。因此，笔者认为促进我国民办教育的健康发展的关键在于分析其与公办高等教育相比存在的不平衡的现象和原因，从而提出相应的建议措施，推进民办高等教育高效发展。

一、民办高等教育与公办高等教育发展不平衡的主要表现

（一）民办高校与公办高校的法律定位不平等

我国对民办高等教育的界定一直以来都是一个有争议的话题。由于国家对民办高等院校法律性质定位不明晰，致使其长期以来都很难拥有同公办学校相平等的法律地位[2]。在2003年9月实施的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》）第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”第5条规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自。”[3]根据上述规定，我国民办教育和公办教育都被界定为公益性事业，应具有平等的法律地位。但是，我国民办教育与公办教育在法人实体性质的界定上并没有取得平等的地位。《促进法》并没有明确规定其与公办学校一样属于事业法人，这就导致其在实践过程中不具有与公办学校同等的地位。

（二）政府对民办高等教育与公办高等教育的态度不平衡

我国民办高校与公办高校在政策待遇、经费筹措、税收优惠上都存在明显的差异，在这种发展不平衡的环境下，民办高校举步维艰。目前我国对民办学校的创办实行严格的审批制度，在办学规模、招生、学生待遇、教师聘用与职称评定、资源分配等方面都受到很大的限制，不能与公办学校享受同等的待遇，更不能体现公平竞争的原则。我国民办高校的经费来源不同于公办高校，主要是依靠学生的学费。厦门大学邬大光教授曾对我国民办高校的财政资源分配进行了调查，在39所民办高校中完全以学费滚动发展的有14所．约占36％，学费收入占总收入80％以上的有17所，约占　44％，两项合计31所．约占调查总数的79％。而国家对公办高校学生每年至少会有6000―8000的资助[4]。在税收政策方面，尽管我国曾通过立法给民办高校一定的优惠，但是民办教育的税收优惠政策在现实中无法得到真正的落实。由此可见，我国政府对待公办高校与民办高校方面不能一视同仁，民办教育在政策导向上存在不平衡的待遇，这必将影响民办教育的健康发展。

（三）民办高校与公办高校在教育权上不平衡

近年来，我国民办高等教育得到快速发展，但如果和公办高等教育长期发展所形成的优势相比，仍处于不公平的发展阶段。尤其是在教育权的分配上，民办高校存在着明显的劣势。首先，表现在民办高等教育办学规模上的不平衡。由表1可以看出民办高校与公办高校在办学数量上存在巨大差异。

以上将2002―2012年民办高校和公办高校在办学数量上进行比较。2002年民办高校有133所，公办高校有1263所，两者数量差距1130所。到2012年这个差距扩大到1735所。从2002年2012年，民办高校增加270所，平均每年增加近25所，公办高校增加875所，平均每年增加80所。由此我们可以发现民办高校在办学规模上的不平衡发展。

其次，表现在办学层次上的不平衡，根据2012　年4月24日教育部公布的全国民办普通高校名单分析，截止至2012年4月全国有普通高校2541所（包括民办），其中本科院校1139所，专科院校1402所。其中公办普通高校2138所，本科院校823所，专科院校1315所，本专科院校的比例是1：1.6，但是在全国403所民办高校中，本专科的比例是1：3.6。公办高校的本、专科办学层次之比远大于民办高校本、专科办学层次之比。至于更高层次的研究生学历教育差距更为显著。目前，仅有极少数的民办高校开展研究生层次的教育。

二、我国民办高等教育与公办高等教育发展不平衡的原因

（一）社会传统观念的偏见

由于受传统官办教育思想的影响，人们对于民办教育这种新的办学形式还处于观望的态度。首先，人们对民办教育存在偏见。公办教育第一的观念在人们的心中已经根深蒂固，认为公办高校是国家办的学校，基础设施好，师资力量雄厚，而民办高校是由私人举办，不正规，办学层次低，一般都是没有希望升入公立高校的学生才选择就读的学校。其次，政府对民办教育不负责任。目前，政府及教育行政部门对民办教育采取放羊的态度，他们认为公办教育才是正统的教育，只愿对公立学校进行支持和保护，而瞧不起民办高校，在公办高校与民办高校竞争中，站在公办高校一边，民办高校就成了没人管的孩子。

（二）我国民办教育法律制度不完善

我国民办高校的法律定位为民办非企业，这是一种模糊的法人定位。“这种模糊的法人定位，使民办高校因身份不明而难以享受与公办学校同等的法律地位，从而导致一系列待遇的不平等”[5]。由于我国民办教育法律制度的不完善，导致民办高校与公办高校的教师待遇相差甚远，从而制约民办教育的发展。例如，我国现行的养老保险、医疗保险等涉及职工福利待遇的政策，均按事业单位和企业单位两个大类分别制定。身份不明的民办高校由于不属于事业编制，民办高校的教师在工资待遇、社会保险、职称评审、表彰奖励、档案管理、社会活动等方面都受到与公办学校不平等的待遇。

（三）政府支持力度不到位

民办教育是我国教育事业的重要组成部分，因此，应得到更多的政府支持。但在现实中，民办高校与公办高校处于不公平的竞争状态。民办高校不仅得不到国家和政府的资助，在办学环境方面也受到不平等的待遇。民办高校在申请设立、贷款、引资、用地、招生、教师待遇、学生就业等方面存在障碍。例如，我国在税收政策方面曾通过立法给民办高校一定的优惠，但在实施过程中并未真正得到落实，由于我国公办教育是由政府出资举办，并享受免税的待遇，其公益性又被大众普遍认知，即使是公办高等教育有应税项目或应税收人的情况下，税务机关对公办教育的税收管理仍然偏松。相反，民办高校的应税项目相对偏多，税务机关监管的力度也颇为严厉。在这种情况下就会加大民办教育的税务负担，使其不能与公办教育进行公平竞争，制约其健康发展。

三、对于促进我国民办高等教育平衡发展的建议

（一）引导社会更新观念，正视民办高等教育的作用

观念是行动的先导，突破传统思想的桎梏需要一个长期的过程。民办教育经过30几年的发展，其在办学规模和学校知名度方面都得到快速发展。目前，社会各界对民办教育的作用和地位有了新的认识，但是对民办教育的发展仍然存在偏见。因此，人们必须转变观念，促进民办教育的快速发展，政府部门、家长、学生和社会各界都应该对民办教育有重新的认识：民办教育是我国高等教育事业的重要组成部分，为我国经济和社会发展发挥着重要作用。作为社会公众的代表，国家政府应带头树立民办教育的主流价值观，革除对民办教育的错误观念，承担起引导社会更新观念的责任。明确对民办教育和公办教育有相同的管理责任，正确认识民办教育在国家教育事业中的作用，要引领社会舆论对民办教育多进行正面宣传，只有从政府到民间对民办教育的观念转变了，民办教育才能获得公平的发展环境。

（二）加强法制建设，完善民办高等教育相关法律法规

国家和地方法律法规的健全完善程度，对我国民办教育的发展具有重大的促进作用。目前，我国相继颁布了一些与民办高等教育相关的法律法规，在一定程度上推动了民办高等教育的发展。但是，在现实中，民办高等教育法律法规还不够完善，在很大程度上存在滞后性，不能跟上实践的发展。例如，我国民办高校在法律性质上的定位是非营利性，同时为鼓励吸引社会力量办学做出了“合理回报”的规定，这就导致在现实中，民办高校营利性与非营利性难以区分，政府只能采取“一刀切”的管理模式，加剧了民办教育的不公平竞争。因此，在充分认识民办高等教育在推进高等教育大众化进程中重要作用的基础上，要加强法制建设，进一步完善法律法规，使国家民办教育的相关立法紧紧跟上民办教育发展进程，为民办高校的发展营造良好的法制环境，提供健全的法律保障。

（三）健全政府职责，加强政府对民办高等教育的扶持力度

民办高等教育的健康发展，离不开政府的支持。目前，我国政府必须转变“公办最优”的观念，加大对民办教育的扶持力度，为民办高等教育的发展创造稳定的发展环境。政府各职能部门应建立相互协调的工作机制，切实落实现有的扶持政策。为了提高政府的执行力，现阶段有必要成立专门小组来监督国家对民办高等教育在税收、经费、人事、土地等方面的优惠政策，确保民办教育与公办教育享有同等的权益。现阶段，解决民办高等教育发展失衡问题的关键就是要加大政府的资助。众所周知，我国大部分的民办高校得不到国家的资助也没有社会捐助，走的是一条以学养学的发展道路。这直接导致民办高校办学水平低、师资力量差，甚至没有科研经费进行科学研究。事实上，在国外一些国家，国家对私立教育提供财政上的资助，已经不足为奇。例如，美国每年对私立高校的拨款额就大于占到整个教育经费的15%左右，日本在《私立学校法》等一系列法令中对实施私立教育援助的做法予以具体的规定。而我国对民办高等教育的资助却远远低于对公办高等教育的资助。因此，我国政府应健全资助体系，加大对民办高等教育的扶持力度，增强民办高等教育的竞争力。

参考文献：

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020）

[2]彭媛媛.浅析我国民办高等教育发展过程中的法律障碍及完善对策[J]哈尔滨学院学报，2011，（8）：24.

[3]方芳.民办高等教育发展现状与地方立法思考[J]民办教育研究，2010，（1）：37―38.

[4]王旭，赵晓东.析我国民办高等教育发展中的公平缺失[J].2007（8）：16.

[5]浙江省教育厅民办教育立法调研组.　浙江省民办教育立法调研报告[J].　教育发展研究，2006　，（9B）：45.

The　Balance　Development　of　China’s　Private　Higher　Education

PengYaqin

（Fujian　Agriculture　And　Foresty　University，Fuzhou　350002）

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关键词：台湾地区；成人教育；立法

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2013）05-0167-02

一、引言

我国大陆现行教育法律包括教育基本法律和教育单行法律，但是，并未有单独的全国性的成人教育立法，而成人教育法律法规是规范成人教育行为和规划成人教育发展方向的重要依据。相对大陆而言，台湾地区更积极构建成人教育的相关法律体系，并取得了显著成效，推动了台湾成人教育事业的稳步、有序发展。本文就台湾地区成人教育主要立法情况以及立法特点进行简述，并探讨其对我国大陆构建成人教育法律法规的借鉴意义。

二、台湾地区成人教育的主要立法情况

台湾地区主要的成人教育立法有《成人教育法》和《终身学习法》，他们的成人教育立法相对比较完善，适应了社会发展对各方面实用人才培养的需求和成人教育发展的需要，对成人教育事业的发展起到了很好的推动作用。

1.《成人教育法》。台湾地区的《成人教育法》于1997年正式制定，是当地较为完善的成人教育相关法律文件，这对于发展当地的成人教育事业有重要意义。该文件还引入了终身教育理念，完善了终身教育发展的保障机制，有效推动了台湾地区终身教育事业向前迈进。这部法案的目的，就在于保障成人参与成人教育、终身学习的权利，并强调了对于弱势群体学习权利的保障，切实保证了台湾地区各成人群体接受应有的教育，提高了该地区成人的受教育水平。该法律对实施成人教育的机构进行明确的规定以及性质划分，规定了对这些机构的奖惩措施、税收制度以及严格的监管制度，这些都对规范该地区成人教育事业的经营行为起到非常有效的规范作用，保证了该地区成人教育活动的持续和有序进行。

2.《终身学习法》。继台湾地区《成人教育法》正式制定之后，该地区的《终身学习法》（2002年）也随之正式公布实施，这对于进一步推动当地成人教育发展具有锦上添花的作用。随着该法律文件的实施，台湾地区各级教育部对终身教育活动的投资大幅度提升，加快了整个台湾终身教育、学习型社会建设的前进步伐。该法律的特色是把如何促成大学生终身学习，作为大学教育水平的一项评估内容，将终身教育的推行与传统高等教育结合起来，有效利用传统高等教育的优势资源、人力物力，切实保障终身教育事业的发展。

三、台湾地区成人教育立法的主要特点

总的来说，台湾地区注重成人教育的法制化及系统化，成人教育机构办学思想明确并能关切到成人学习的个性化需求，公正对待通过各种途径取得学习成果的成人学员，这些对大陆的成人教育立法工作有重要的借鉴作用。

1.注重成人教育法制化及系统化。以往成人教育机构的建设、发展由于缺乏系统的规划存在一定的混乱，这造成了教育资源大量浪费。台湾地区成人教育立法的实施，突破了过去相关成人教育法规相互割裂的局限，成人教育法制化和系统化进程向前迈进了一大步，有效地促进了当地成人教育法制的不断完善。

2.办学思想明确。台湾地区的成人教育立法明文规定，凡是年龄不超过45岁的，没有完成国民教育的成人，都必须参加成人基本教育。这就明确了接受成人教育的人群，保证了成人接受成人教育的义务和权利。因此，成人教育机构具有更明确的办学思想，能够在更大范围内满足成人教育事业发展的要求，实现对广大成人的教育和培养，更加切合终身教育的发展理念。

3.关注成人个性化需求。台湾地区成人教育立法更加注重保障成人教育个性化的需求。该地区成人教育法律法规整合各类成人教育机构资源，并鼓励社会及民间办学形式兴办成人教育机构，充分调动各个地方、各类政府、团体机构依据当地的发展实际以及文化传统举办各具特色的教育机构。这更大程度地满足了成人对于个性化教育的需求，有力地提高成人学员的学习积极性，扩大了成人教育教学活动的覆盖范围和实际效果，同时也提高成人教育机构教育教学活动的实际收益。

4.对各种途径成人学习形式均公正对待。台湾地区的成人教育立法，切实解决了成人参与不同种类成人教育机构、不同学习形式的后顾之忧，它通过建立公正、合理的学习成果认定制度，保障学生通过不同学习途径获得的学习成果是受认可的。这就有力地促进了该地区成人学员积极根据自己的兴趣爱好以及职业发展需要选择适合的成人教育机构，相应的，各级各类成人教育机构也由于成人在学习途径上选择权的增多而如雨后春笋般地发展，形式多样、内容丰富，形成良性竞争。这就从整体上促进了该地区成人教育向更自由、开放的方向发展，并且根据需要不断将各级各类教学机构予以整合优化，形成了一股发展终身教育的合力。

四、对大陆成人教育立法的启示

党的十六大报告指出：“加强职业教育和培训、发展继续教育、构建终身教育体系。”这说明未来世界的教育将是终身教育，成人教育将朝着社会化、国际化、法制化和现代化的方向发展，完善的成人教育法律法规体系是不可或缺的。台湾地区在成人教育法律法规的制定和完善上做得比较突出，收到了很大的成效，值得大陆地区借鉴，根据大陆的实际情况形成适合我国大陆成人教育发展需要的较为完善的成人教育立法。

1.重视终身教育理念的推广和普及。十六大报告提出要构建国民教育体系的目标，不过，直到今天，当人们听到终身教育、成人教育的时候，也仅有浅显的理解，甚至是闻所未闻，终身教育理念并未深入人心，所以也并没有形成一种强大的需求，致使终身教育、成人教育在我国的发展速度缓慢且收效不大。大陆应借鉴台湾地区成人教育立法，推广普及终身教育思想，尽快出台适合大陆实际情况的法律、法规和政策，在社会中树立起终身学习的观念，推进终身教育事业的发展。

2.加快制定全国范围的成人教育法。到目前为止并未有全国性质的成人教育立法，而国家教育法律、法规文件中提及的有关成人教育的条款少之又少，并且由于重视程度不足等原因，这些条款更是流于抽象，缺少实际可操作的内容，对于成人教育活动的开展指导意义不大。因此，时代的发展呼唤全国范围的成人教育立法的制定和实施，以保证成人教育活动有理、有序地进行。

3.明确成人教育立法的定位。成人教育的地位是以法律法规来保障的，而法律又赋予了中央和地方政府权利与义务，通过强有力的政府行为来推行和实施成人教育。成人教育法是教育法的子法，在立法的指导思想上，要体现我国的教育方针。在政策方面，要有利于促进成人教育的健康发展，要以国家现行的成人教育政策，尤其是以《2010年国家中长期教育改革发展规划纲要》为政策基础，体现其基本精神，丰富相关的内容。

4.因地制宜地制定地方成人教育立法。当前，我国仅福建、北京、上海三地制定了地方性的成人教育法规，我国大陆可借鉴台湾地区成人教育立法关于推动各地方建设成人教育法律法规的政策，不断鼓励各地方根据实际情况，结合国家宏观的教育政策法规，制定地方性成人教育法规，切实推动地方成人教育事业的发展，并有助于不断形成全国性的成人教育法规，从而真正从法律上保障成人教育教育活动的实施，促进学习型社会建设和终身教育体系的构建。

五、结语

台湾地区成人教育立法的制定和完善，对推广终身教育思想和台湾成人教育事业，起到重要的作用。成人教育立法明确了成人教育机构的办学思路，使各成人教育机构办学进入正轨，同时又通过立法切实保障了成人参与各类成人教育机构、选择适合的成人学习途径的权利，提高成人参与的热情，促进成人教育机构的规模不断扩大、形式不断丰富，形成了良性循环。除此之外，台湾地区成人教育法律法规具有系统性，从整体上规划成人教育和终身教育的发展。台湾地区成人教育立法在微观层面及宏观层面都得到较好的执行，我国大陆应当积极借鉴台湾地区在成人教育立法方面的实践经验，不断吸收该地区制定成人教育法律法规的优秀成果，加快构建我国大陆整体的成人教育立法，逐步形成完善的成人教育法律法规体系，不断推动我国大陆成人教育事业向前发展，不断提高整体国民素质。

参考文献：

[1]刘同战.台、港、澳成人教育立法初探[J].继续教育研究，2008，（3）.

[2]张峰，徐建国.台湾《终身学习法》立法评析[J].高等函授学报（哲学社会科学版），2007，20（11）.

[3]孙学华.成人高等教育立法的构想[J].中国成人教育，2003，（10）.

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关键词：纪律处分；实体规则；程序规则

“大学对一切都进行研究，就是不研究他们自己”，此话虽有偏颇，但从近几年见诸媒体的关于高等学校对学生纪律处分而引发的纠纷看，高校在对学生管理中纪律处分是否合理与合法的问题成了人们争论的焦点。

一、高校纪律处分的缺陷

(一)高校纪律处分实体规则存在的问题

1、有关处分权的法律法规不完善

当前我国关于规范高校行使教育处分权的法律、法规滞后与缺位十分明显。《教育法》

与《高等教育法》分别于1995年、1999年施行，与时代脱节，并且这两部法律制定得比较笼统与抽象，在大学管理与司法实践中操作性不强。

从现行法律法规体系来看，也存在不少问题。第一，高校学生管理的法律法规没有形成

上下有序，内容形式完整统一的体系。下层规范与上层规范相抵触的现象屡见不鲜，导致实践中行为主体因没有统一、明确、具体的实体性规范而各行其是。第二，从立法技术看，法律规范中的用语比较空泛，原则性表述多，操作性不强。另外，高校学生管理依据的法律文件位阶较低是高校学生管理中存在并且需要迫切解决的问题。2005年，新《普通高等学校学生管理规定》的颁布，虽然对完善高校学生处分权法律法规起了不完全的弥补作用，但由于《普通高等学校学生管理规定》属于部门规章，是《位法法》中位阶最低的规范性法律文件；实施细则的法律地位仅仅是政府或高校的规范性文件，根本不属于我国《立法法》确定的法律渊源。

2、高校校规与法律、法规的抵触

校规具有预先设定性，一定的权威性和强制性。它虽不具有法的全部属性，也不属于法

的范畴，但它作为内部管理规范，是一种自治规则，在合法的前提下，可被认为是对法律规范的一种补充或完善。2005年新《普通高等学校学生管理规定》的出台，各高校纷纷根据《新规定》修改校内的各项规章制度，但是由于高校管理者心日中还普遍存在一种从严治校的理念，在这一理念指导下产生的校纪校规不可避免地打上了“严”的烙印，形成了对法律法规的超位，即与法律法规不符，导致实体的不公正。

位阶低的法律、法规或规范性文件不得与位阶高的法律、法规相抵触，这是法学中的一

项基本原则。因此学校无权对学生做出比相关法律、法规、规章规定更重的处分。学校提高对学生的要求，实际上是对学生的一种“不利”规定，因此，学校不能无限制地提高其要求，否则，极可能造成对学生权益的严重侵犯。

(二)高校纪律处分程序规则存在的问题

我国教育法规对高校处分学生的程序作出了明确的规定。《教育法》第四十二条第四项

规定：“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提讼。”修订后的《普通高等学校学生管理规定》要求，对学生的处分要做到程序公正、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当，并在具体条文中要求学校在对学生做出处分决定之前，应当听取学生或者其人的陈述和申辩，而实践中一些高校在处分违纪学生的过程中，往往不给予学生陈述与申辩的机会，甚至将学生的中辩看成是学生的“狡辩”。作出处分后，既未向受处分学生说明处分的理由与依据，也未告知其法律救济的渠道与途径，甚至于连书面的处分决定书都未作出，仅口头通知受处分学生。高校上述做法侵害了学生的知情权、申辩权与其他获得救济的权利。

二、高校纪律处分的完善

(一)高校纪律处分实体规则的法治化

必须加快高等教育立法，规范高校校纪校规，在我国，理想模式是由最高权力机关

以法律的形式加以设定，制定统一保障学生权益的《学生法》、《高校学生条例》等法规，建立一个完备的、有机的高等教育法律法规体系。高校所制定的校规必须明确、清晰，必须符合宪法和其他法律法规规定，不得同法律、法规、规章相抵触。高校的处分权必须在法律、行政法规、地方性法规和规章的范围内进行，高校不能自行创定处分的条件、范围、种类。当然，这并不是否认高校可以根据法律、行政法规、地方性法规和规章的规定，制定相应的、更具针对性和操作性的校内规范性文件并据以做出处分，以适应学校管理的需要。但是校内规范性文件的相关规定必须与法律、行政法规、地方性法规和规章的规定相一致，不能抵触(包括对法定处分条件、范围、种类的变更、扩大或缩小、增加或减少)。

(二)高校纪律处分程序规则的法治化

正当程序原则源于英国普通法律传统中的自然正义原则，其基本含义是：任何人不能作为自己案件的裁判者，纠纷应由独立第三人裁决，作出影响相对人权利义务的决定，特别是对当事人不利的决定时，应听取当事人的意见，给予其陈述、申辩、对质的机会；纠纷的裁决过程中不可偏听偏信，不得单方接触；一切都必须予以公开，保证公正和透明度等等。将正当程序原则作为我国高校处分权行使的一项原则具有非常重要的意义，既是实现依法治校的必然要求，也是保障学生权利的重要途径。具体说来，高校行使处分权应遵守以下程序：(1)调查取证程序。学生违纪事件发生后，学校应组成调查小组，核查事实，并收集与保留相关证据；(2)事先告知程序。高校在对违纪学生作出影响学生权益的不利决定之前，应以书面形式告知其违纪事由、处罚依据以及申辩的期限(此期限应能保证学生足够准备)，从而保障其知情权的实现；(3)陈述与申辩程序。在作出处分的过程中，应允许学生陈述、申辩。可先由学生以书面形式提出申辩请求，再由学校确定具体日期与地点。对一般的处分，作出处分的决定者都应当场听取学生的陈述与申辩，避免偏听偏信；对那些影响学生身份丧失的处分，如退学、开除学籍，或者对学生权益有影响重大(如不颁发毕业证、学位证)，应允许学生要求听证。听证时，学生既可自己申辩，也可委托人为其辩解。听证会应由处分决定者之外的人员主持，除涉及学生隐私外，应许可其他学生或教师旁听，保证听证会的透明、公开和公正。(4)送达程序。学校的处分决定应当以书面形式作出，送达学生本人，并告知其相应的救济途径。

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关键词：高校；学生权益；行政法

中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1002-4107（2017）10-0039-02

随着国家法制化建设的快速发展，高等教育体制改革逐渐深化和完善，其改革目标也转向依法建校治校。近年来，高校学生状告高校案件频频发生，但从行政法角度看，学生权益得不到有效保护，激化了与高校的矛盾。因此，从行政法角度提出对学生权益保护的途径具有重要意义。

一、高校学生权益的内涵及权益保护范围

（一）学生权益的内涵

权益是指权利人应当享有的权利和可获得的利益。学生权益包括公法上学生作为行政相对方的权利和私法上民事主体享有的权利[1]。高校学生权益是指学生取得高校学籍，通过其意思表示或要求他人为或不为方式，实现其利益的保障[2]，其特点表现为：（1）高校学生权益的核心是学生自我素质得到提高。高校学生未来的发展前景与其素质的提升成正比，其素质的提高事关国家未来发展。（2）高校学生权益易受侵害。受传统教育观念影响，现代教育管理体系注重管理，学生处于弱势地位，其隐私权、获得公正评价权等权利易受到侵害[3]。

（二）学生权益保护的范围

1.受教育权利。受教育权是我国宪法赋予公民的最基本权利。《教育法》和《普通高等学校学生管理规定》规定：高校学生受教育权包括教育平等权、教育选择权、听课权、考试权、学位权、学历权、择业权和获得公正评价权等。

2.民事权利。高校学生享有的民事权利包括：（1）人身权。根据《民法通则》规定，高校学生享有隐私权、肖像权、生命权、荣誉权等。（2）财产权。高校学生的财产权表现为物权、债权和知识产权中的财产权利[4]。

3.社会政治权利。高校学生除享有选举权与被选举权、言论自由、集会、游行、示威等社会政治权利外，还具有参与权。《普通高等学校学生管理规定》认为高校学生的参与权主要表现为高校学生参与高校日程民主管理的权利。

4.申诉救济权利。在教育领域，高校学生享有行政救济权和民事救济权外，还享有校园申诉权。校园申诉权作为一项特殊申诉制度，旨在赋予学生进行辩论的权利[5]。

二、高校学生权益受侵害的具体表现

（一）受教育权受侵害

受教育权是高校学生的基本权利，高校学生的受教育权极易受到侵害。例如非法剥夺学生参与学校教育活动，学生使用教学资源需额外缴纳费用，侵害其教育资源利用权。此外，教学人员给学生虚假评定，侵害学生的公正评价权；不按照国家规定发放奖学金、助学金，侵害了学生的获得物质帮助权等。

（二）民事权利受侵害

学生民事权利受侵害主要包括：（1）人身安全存在

隐患。例如学生宿舍设备老化，威胁学生的安全，存在消防安全隐患。（2）学校治安监管不到位甚至缺位。例如学校缺乏监管力度，对校外人员监管不到位，学生在校内存在被盗与被骗事件，尽管案发后，学生向校园保卫处或者公安机关求助，但都不了了之。（3）没收、罚款、不合理收费现象严重。

（三）社会政治权利受侵害

高校学生社会政治权利受到侵害主要体现在没有参与权。高校的运行需要一个公正合理的大环境，在高校，学生只有形式上的参与权，并不享有实际上的参与权，导致学生参与权形同虚设，学生权益受到侵害。

（四）申诉救济权受侵害

校内申诉救济机构是为保护学生权益而存在的，然而，很多高校并没有建立校内申诉救济机构，导致学生申诉无门。申诉救济权是高校学生保护权益的重要权利，高校建立校内申诉救济机构有利于真正将学生的申诉救济权落到实处。

三、高校学生权益受侵害的原因分析

（一）缺乏法律法规依据

法律法规是高校学生权益受保护的重要依据。目前，高校学生权益保护缺乏法律法规。（1）现行教育法律法规体系不完善。学籍管理、学历颁发、勒令退学开除学籍等处分规定超出法律。（2）现行教育法律法规缺乏可操作性。高校在制定校规中，扩大校规适用范围，尤其在对学生申诉权、知情权上，缺乏操作性。

（二）法律救济机制不健全

高校学生权益保护法律救济机制不健全导致学生权益受侵害。（1）高校学生申诉机构存在缺陷。当前，高校虽然设立申诉机构，但申诉机构规定不足，申诉机构规定内容过于原则化。（2）学生权益复议范围受限制。目前，相关法律并没有具体规定，哪些权益或处分可以复议，高校只允许对做出取消学位证或者勒令退学的处分进行复议，对一般权益受侵害则不予理睬。

（三）“行政化”管理对学生权益的影响

传统高校“行政化”管理导致高校学生权益受侵害。（1）“行政化”思想影响高校管理。高校“行政化”传统观念影响高校管理水平，学生是被教育对象，学校拒绝听取学生意见。（2）高校重行政管理而轻法治教育。当前，高校在教学活动中把教育与管理分裂开来，存在着把学生与学校关系简单定位为管理关系，对学生存在着管教失当，不利于高校法治化建设。

（四）學生权利保护意识薄弱、维权途径缺失

高校学生权利保护意识薄弱，缺失维权途径。（1）学生缺乏维权意识。通过调查结果发现，大学生对权利救济途径缺乏了解，致使其权益受损。（2）学生权益保护途径缺失。目前，高校学生权益保护途径主要为行政救济和行政诉讼，缺乏其他救济方式。

四、行政法视域下高校学生权益保护的对策

（一）完善法律体系，增强法律法规的可行性

完备的教育法律法规体系是高校学生权益保护的依据。（1）建立完备的高校教育法律法规体系。首先，要完成对现行教育法律体系的补充，制定高校管理的专门法律法规，完善高校教育管理体制和学生权益纠纷解决途径。其次，完善现行教育法律法规内容，明确高校对学生奖励或处分的权限，确保高校按法律规章办事。（2）增强高校法律法规的可操作性，将原则性条款细化，避免不必要的纠纷。

（二）健全学生申诉机构及复议制度

学生申诉机构及复议制度的健全是维护高校学生权益的保障。（1）健全高校学生申诉机构。依照《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》中的相关规定，高校要建立健全的学生申诉制度，维护学生的合法权益。高校应创立申诉处理委员会，制定工作规章制度，明确申诉受理机构的法律责任，学校不得随意更改其内容或者拒绝执行。（2）扩大高校学生权益复议范围，完善学生权益复议制度。学生权益受损，有权向上级教育行政机关提出申诉，寻求法律救济[6]，得不到救济时，学生则可向教育行政机关提出复议。

（三）坚持“以人为本”维护学生地位的原则

维护学生权益，高校要坚持“以人为本”原则。（1）尊重学生独立人格与主体地位。尊重学生的主体地位，在生活学习上以及心理上关爱学生，以服务促进学生的成长成才。（2）坚持依法治校，保护学生的合法权益。首先，高校对其内部规章制度进行定期梳理和审查，还要将校规体系的抽象性内容具体化。其次，高校把管理权力的运行纳入程序化、规范化轨道，建立健全的高校管理权力制约机制。最后，推行学生事务公开制度，引导学生积极参与学校活动。

（四）建立多样化维权途径

建立多样化的学生维权途径，维护学生的合法权益。（1）培养高校学生维权意识。首先，大学生要树立宪法意识和民主意识。大学生作为高校权利的主体，應当树立宪法观念，领会宪法精神对其自身与社会的重要性。其次，树立公民意识和守法意识。高校要通过教育，培养学生树立正确的“三观”以及权利义务观，促使学生树立守法意识。最后，大学生要树立申诉意识和诉讼意识，合法运用法律途径维权。（2）建立多样化的高校学生维权方式和途径。一方面学生权益受侵害时，允许高校学生向法院提起行政诉讼，保障学生权益。另一方面，高校要建立新的救济途径，建立听证制度等多样化高校学生维权的方式和途径。

作者：鞠凤琴等

参考文献： 

[1]张永华.高校学生权益的内涵、类型、结构及其法律特征[J].高教探索，2003，（4）. 

[2]段启俊，曹艳华.高校学生权益保护的范围与途径[J].湖南大学学报，2012，（5）. 

[3]丁子，马逸.校园权力榜[J].华夏少年，2011，（4）. 

[4]罗爽.从高等学校权力为本到学生权利为本——对公立高等学校与学生法律关系的分析[J].北京师范大学学 报，2017，（2）. 

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关键词：大学毕业生；劳动权；保护

一、大学毕业生就业难的现状及其就业劳动权益保护的提起

大学生就业难，已经成为司空见惯的问题。静下心来仔细分析一下，大学生就业难的根源到底在哪里?

首先，这些年高校扩招致使每年毕业的大学生数量逐步增加，而我国中小企业太少，就业容量不大，大学毕业生数量供过于求。联合国教科文组织发表的《世界高等教育发展与趋势》综合报告指出，中国高校在校人数在过去非常短的时间内翻了一番，2001年高校教育规模跃居世界第一。报告说，紧随其后的是美国、印度、俄罗斯和日本。【1】

其次，我国高校传统教育模式、专业设置与社会的发展需求不相适应 ，专门人才素质未达标，造成岗位难得其人。随着这几年教育招生体制的改革，大规模的扩招致使部分高校硬件设施的投入、软件设施及师资力量的配备跟不上扩招的步伐。

最后，许多大学毕业生对于自身就业生涯规划模糊不清，准备工作做得不足。我认为大学生入学前就应该逐步做好自己的职业生涯规划，在确定所学专业前，就应该进行自我评估，在大学就读期间，努力学习好专业知识的同时要与市场变化、时化、社会变化相适应，适时的做出调整，从而达到自身潜力与将来职业发展能够同频共振。

二、现行法律法规对大学毕业生劳动权益保护现状及其不足

就业难的同时，另外一个问题也是不容忽视的--大学毕业生就业权益保护的问题。根据我国《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等法律法规的相关规定，大学毕业生在就业中享有广泛的权利大学毕业生在就业的过程中所享有的权利主要表现在以下几个方面：⒈接受就业推荐的权利；⒉接受就业指导与信息服务的权利，高校毕业生有权在学校接受就业指导以及获悉全面、真实的用人单位信息的权利；⒊高校毕业生的自有择业权；⒋高校毕业生的平等就业权；⒌高校毕业生的岗前培训权，即高校毕业生再找到适当的工作后，在正式踏上工作岗位之前，享有相关职位培训的权利；【2】⒍高校毕业生过渡期保障权。所谓过渡期保障权是指毕业生在到用人单位工作前后在实习期、试用期、见习期限所应当具有的保障个人安全与和谐发展的权利。【3】

目前,我国相关法律的颁布与实施虽然都体现了保护劳动者权益的立法精神。但是在具体怎样保护大学生就业权益方面任然存在很多不足之处:一方面,《劳动合同法》解雇劳动者理由较为抽象,缺乏具体的可操作性，同时，劳动争议解决程序设置较为复杂，使得劳动争议的解决效率低;另一方面,《就业促进法》在保护大学生就业权益方面的条文规定大多只是纸上谈兵，很多条文规定都不具有可操作性。综合这些因素的影响，侵害高校毕业生就业合法权益的现象时有发生。

三、大学毕业生劳动权益保护不足的原因分析

在当今社会，侵害高校毕业生就业合法权益的现象已经成为一种常态，其中导致这种现象的原因不得不令我们沉思，经过认真的分析探讨我认为造成当代大学身毕业生劳动权益受到侵犯的原因有以下几点：

1．大学毕业生自我维权意识不强以及自我保护能力弱，使得大学毕业生再就业过程中劳动权益受到损害，这是大学毕业生劳动权益受损的首要原因。

2．随着市场经济的发展，金融危机的影响，社会就业压力越来越大，高等教育的普及大众化，使得每年高校毕业人数激增，但是人力资源市场趋于饱和状态，使得劳动力市场供过于求。

3．最关键也是最重要的一点原因就是我国现在有关大学毕业生劳动权益保障的法律法规体系不够健全，使得许多毕业生在权利受到侵犯时无法可依。我国只有《劳动法》、《劳动合同法》和《就业促进法》等法律法规中部分内容涉及关于大学毕业生劳动权益的保护，但是没有专门的法律法规针对大学毕业生劳动权益的保护，使得大学毕业生劳动权益的保护问题在法律管理中处于"真空地带"，造成大学毕业生的劳动权益遭到损害时无法可依。

四、完善大学毕业生就业劳动权益保护的思考

构建合理有效的毕业生权益保护体系，切实的保护弱势群体的利益，实现大学毕业生、用人单位、高校三方共赢，是当前构建有序的大学毕业生就业市场的当务之急。我认为可以从以下几方面入手保护大学毕业生就业权益：

1．加强法律、法规的宣传教育以及就业指导工作，从而大学毕业生的法律维权意识。伴随的市场经济的发展，就业体制也逐渐市场化，大学毕业生主要依靠市场调节来实现人力资源的优化配置。市场经济是法制经济，大学毕业生也应该走法制化道路。

2．完善相关制度规范用人单位的招聘，加强对用人单位的监督。鉴于前面提到的就业难的实际情况，相关部门应该通过培训或者是签订责任书的方式，督促用人单位遵守相关法律法规的相关细节规定，加强政府部门对用人单位的调控和监管力度，使一些大学毕业生就业问题得到解决。从而可以为大学毕业生创造一个来能更好的就业环境。

3．完善相关的法律法规，保障大学毕业生的合法权益。目前，我国没有正式出台有关保护大学毕业生劳动权益的法律法规，只有在《劳动法》、《劳动合同法》和《就业促进法》中部分内容涉及到大学毕业生劳动权益的保护，但是内容并不全面，没有形成系统全面的法律体系，这是制约大学毕业生劳动权益有效为保护的重要瓶颈，一些大学毕业生与用人单位发生纠纷只能通过民事诉讼的方式维护自身权益。因此，我认为我们首先必须对《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》中有关就业权益保护的规定进一步加以完善，尤其是要制定与相应法律法规相配套的实施细则，增强已有法律法规的可操作性和适用性；其次要求我们尽早制定大学生就业权益保障的专门法律法规，建立大学生就业维权制度和机构，规范和监管用人单位的用人情况，关注毕业生的正当权益是否得到保障，尤其是要强化对各类企业用人方面的行为监察，让毕业生在维护自己的权益时有法可依，可以在《劳动法》、《劳动合同法》的指导下尽快出台《大学生就业保障条例》，具体规定大学毕业生享有哪些权利以及应该履行哪些义务；对女大学毕业生的保护，怎样防止性别歧视，以及针用人单位对身高、地区歧视等状况，对相关用人单位进行处罚；并且大学毕业生最低工资标准的参考因素；可以考虑给予还未找到工作的大学毕业生一定的生活保障，以防大学毕业生为了就业而就业，学非所用的现象…从而使大学毕业生的劳动权益保护有法可依，是他们可以依法维护自身的合法权益。

结语

大学毕业生作为特殊的劳动主体，其劳动权益的保护需要建立有效地毕业生就业保护法律体系，同时还需要相应的有关主管部门、高校、用人单位以及毕业生自身的共同努力。保障毕业生的劳动权益，从而建立稳定的就业关系，促进社会和谐稳定的发展。

参考文献：

【1】涂德虎.科学发展引领下的高校创业教育[J]. 素质教育论坛.2009.(02)

【2】李艳 .新型工业化背景下我国高校人才培养的对策研究[J]. 素质教育论坛.2007.(04)