城乡一体化面临的问题范文

导语：如何才能写好一篇城乡一体化面临的问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：小城镇规划建设；问题；相应措施

中图分类号：TU984 文献标识码： A

一、小城镇规划建设现状

目前，我国小城镇处速发展的时期，城镇化不断加快，很多地区主要重视经济的发展，忽视了环境的污染、生态的破坏及资源的严重浪费。同时，小城镇规划管理比较落后，城镇规划工作滞后于规划建设管理和城镇目前建设的需求，跟不上全国大形势下新型城镇化的整体建设规划理念，对于城镇规划及管理的投资比较少，致使目前中小城镇规划建设及经济发展出现瓶颈，亟需寻求适合小城镇的发展模式，紧跟新型城镇化发展的速度。三要镇近几年来，共新修移民楼 套，开发新街2条，新增商铺 53间，实现移民搬迁332 户，城镇建设初具规模。

二、当前小城镇规划建设中存在的问题

（一）规模小

小城镇具有聚集、辐射等功能。如果想要充分发挥这些功能，就必须使小城镇镇区人口达到3万人。但目前我国大部分镇区人口数量并没有达到这个标准。这样以来，小城镇建设就面临投入成本高、时效慢、第三产业发挥不出功能等问题。

（二）规划与现实情况不匹配，基础设施建设差

基础设施通常是指道路、能源等硬件设施和教育、医疗等软件设施。而城镇化建设质量和水平主要取决于基础设施的建设情况。就目前我国小城镇的建设情况来看，除交通、通讯等硬件设施建设较好，教育和医疗体系等方面却有待改善。

（三）城镇建设资金投入少

城镇建设离不开资金的投入。但目前我国城镇建设却遇到了资金投入不足的问题。其主要表现有：一是镇区可动用资金少。首先财政收入较好的镇区要向上一级财政上缴相当一部分；其次三农政策实施以来，镇政府失去了农业税等税收，财政压力增加。二是缺少对产业化项目的资金支持。例如，小城镇的农业产业化项目、农业基础设施建设项目等没有显示出额外的资金支持。三是招商引资道路坎坷。由于城镇的区域环境和投资条件都远不如城市，所以招商引资没有优势，很难实现。

（四）政策未改进

目前我国实行的户籍制度对农民进城落户没有吸引力。其主要原因在于：一是土地问题，农民如果将户口转为城镇户口就不能拥有承包土地的权利，而且，目前大多农民在城镇就业并不稳定。二是计划生育问题，农村在执行计划生育政策力度上要比城镇宽松一些。所以一旦落户城镇，就需要转变思想，严格按照政策约束自己。三是建房问题，在城镇居住时需要购买商品房，其居住成本要远大于农民申请宅基地和建造的成本。

（五）规划缺乏科学性

小城镇的规划编制工作滞后于城镇建设需要，城镇的基础设施规划滞后于地区经济增长速度。同时没有科学有效地进行分区规划，小城镇的公共设施服务半径小、功能少，服务设施的布局及发展不平衡。中小城镇的规划没有长远性，缺乏可持续发展的规划理念。

（六）规划建设管理体制不完善

小城镇的规划管理部门权力有限，以规划部门的权限不可能改变城市的不合理建设。在小城镇中，规划管理人才数量少，知识结构不合理，很大程度上阻碍了城市规划管理整体水平的提高。

三、加快小城镇规划建设的相应措施

小城镇建设要以乡镇的实际情况为依据，纵观全局，采取相应措施，推进小城镇建设的速度。

（一）、明确城镇化最终目的，实现人的城镇化。

结合三要实际，就要实现人的就地城镇化，让群众般的来、住得下，能致富。具体地说：近几年三要新修移民楼332套，新修商铺53 间，基本可以满足群众搬迁意愿。要让群众搬来能致富，就要实现家家有产业、户户有收入。利用新修商铺鼓励搬迁群众发展家庭小作坊等小微企业，带动就业，实现群众增收；鼓励开办小商店、小超市、发展理发、餐饮等第三行业，以创业带动就业，增加收入；同时，结合实际，鼓励新成立的烤烟、豆腐、西瓜等家庭农场、手工编织等农业专业合作社，扩大规模，创新方式，成立专业合作社联社、家庭联合农场，扩大市场占有率，创新营销方式，积极扩大对外联系，帮助群众致富。

（一）统一思想认识，建立健全小城镇建设工作机制

小城镇是连接城市和乡村的重要部分，在新农村建设中承担着载体的责任。由此可见，加快小城镇建设不但能够汇集多方面信息，还能够分散农村剩余劳动力，促进农村经济发展。因此，各级领导要摒弃旧观念，统一思想认识，积极抓好小城镇建设工作。一是加快形成具有特色的小城镇建设工作的相关政策和具体实施方案。二是组建专门的建设队伍，负责小城镇建设的管理工作。三是建立规范的小城镇建设工作机制，将计划、分析、检查和考核形成整体流程，保证小城镇建设工作的顺利进行。

（二）合理布局，科学规划

如何做好小城镇建设的源头和重点在于规划是否科学。判断规划科学性的标准是小城镇是否能够不断发展。具体来说就是，人口、经济、社会、资源和环境的发展能否不矛盾、不冲突，实现协调性；人口、产业是否向小城镇聚集；城乡是否统筹发展。一是进行总体规划和布局，重点发展有潜力的建制镇。二是根据各地实际情况合理制定小城镇建设规模和发展方向及速度。

（三）倡导节约发展模式

建立现代化的经济发展体系。坚持走新型节约化道路，依托人力资源、自然资源，转变目前重速度、轻质量的经济发展模式，发展循环经济、低碳经济、绿色经济，以可持续发展的模式推动地区经济的增长。中小城市在新型城镇化过程中需要对自身的政策作出改革和调整，才可能实现低碳环保的可持续发展道路。

（四）解决农村剩余劳动力问题，实现农民稳定就业

如果能够将农村人口分散到城市，那么对完成小城镇建设具有巨大的推动作用。如何加快实现城镇化？首先要实现农村劳动力在城镇的稳定就业。而就业的稳定性要依靠城镇第二、三产业的发展。只有就业机会不断增加时，城镇二、三产业的发展才能有所发展，也才能减少农村剩余劳动力，推进城镇化建设。其次要制定配套的劳动力就业服务政策，建立相应的就业培训机构。对农民的技术培训必须与实际工作相匹配，实现快速上手，从而提高农民适应能力，稳定就业。第三，推进户籍制度改革的进程。只有对户籍制度进行改革，才能从根本上保证农民的利益，消除农民的顾虑。与此同时，随着户籍制度的改革，对社会就业制度也做相应的改善，才能加快小城镇发展。

（五）改革现有的土地制度，完善社保机制

如果在农村土地集体所有制不变的情况下，农民可以在集体经济组织范围内对自己承包的土地通过多种方式进行流转，这样以来，一方面可以提高土地的集约经营，使农村土地资源配置最优，一方面也能够减少投入资金，提高农民个人经济收入。只有在推进城镇化的过程中，将农民利益置于首位，建立小城镇社保制度，解决失去耕地的农民的就业、生活等保障问题，让农民顺利的过度到市民，才能真正实现城镇化建设。

（六）改革投资、融资机制，推进小城镇建设进程

一是转变现有的投资机制，建立多元化的投资机制，从而扩大资金来源。例如，推行股份制、合作制、租赁制等政策，吸引外资注入。另外，设立小城镇公用设计建设专项资金，由国家财政拨付。这样以来，可以带动小城镇发展速度。对于小城镇建设中的住宅建设、基础设施建设等，采用市场化投资经营，鼓励多方通过多种方式进行投资，并自行管理，自负盈亏。在保障投资者回报问题方面，可以通过组建小城镇建设股份投资公司，农民可将用土地入股，投资者可对投入的市政设施进行收费；可以将小城镇资源作价提供给有实力购买的企业，由其讲行经营；可盘活基础设施存量，对适宜经营性管理的市政设施实行市场化运作，促进资源优化配置和资金滚动开发。二是加大对小城镇建设的支持力度。如提高小城镇在建设用地转让收益中的分成比例；市财政和金融部门每年应切出一定的资金引导、支持小城镇建设；市国司参与小城镇建设等。三是认真完成项目建设前的准备事项，争取更多更好的政策和资金支持。

结束语：

近年来，根据十报告精神，新型城镇化是我国经济增长和社会发展的强大引擎，而小城镇又是我国推进城镇化进程的重要部分，为适应城市化的推进趋势，小城镇的发展需要更多的关注，利用新型城镇化的发展理念，推动小城镇和大中城市协调发展，加快新型城镇化进程。

参考文献：

[1]李明超.我国城市化进程中的小城镇研究回顾与分析[J].当 代经济管理，2012，03：67-73.

[2]马梦雪.小城镇规划建设浅析[J].福建建筑，2012，09：5-7.

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[关键词]城乡物流；一体化；聊城市

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.42.201

城乡物流一体化是指通过纵向约束手段，统筹安排好“工业品下乡与农产品进城”的双向物流，培养联盟或供应链核心企业，破解城市物流与农村物流之间的分割、分离，密切各环节主体之间的协作，把各个物流孤岛联系起来，求取区域物流系统整体效益最大化，实现城乡物流的无缝衔接。

1聊城市城乡物流一体化发展的优势（Strength）分析

1.1聊城市稳定增长的经济态势，为城乡物流一体化体系构建提供了广阔的空间

目前，在经济下行压力较大的形势下，全市经济“逆势上扬、进中向好”。2014年，全市生产总值完成2516亿元，增长9.4%，高于全省0.7个百分点。地方一般公共预算收入完成156.2亿元，增长15.2%，高于全省5个百分点，增幅居全省第2位。国税、地税收入均突破百亿元，其中国税收入完成105亿元，入地方库部分增长22.2%，增幅居全省第2位；地税收入完成103亿元，增长16.9%。地方一般公共预算收入占生产总值比重达到6.2%，税收占地方一般公共预算收入比重达到73.6%，实现了速度质量双提升。全市财政总收入突破400亿元，达到446.6亿元。预计“十三五”期间，聊城市的经济仍能稳定增长，为城乡物流一体化体系构建提供良好的宏观经济大环境。

1.2信息技术的革新，给聊城市城乡物流一体化体系构建提供了便利

电子商务快速兴起，2014年年底，聊城市电商企业达到3440家。全社会消费品零售总额达到924.7亿元，增长12.7%，增幅居全省第4位。电商的发展，为快递配送服务业带来新的活力，为城乡物流一体化体系构建提供了便利。

1.3优越的区域交通环境为城乡物流一体化体系构建提供了便利

聊城市位于山东省西部、冀鲁豫三省交界处唯一一个“一区一圈一带”政策的叠加城市，也是山东西部隆起带中最大的城市。聊城区位优势明显，交通条件便利，京九铁路、邯济铁路、济馆高速公路在此交会，是重要的交通枢纽和山东省东引西拓的“桥头堡”。2013年，聊城市以构建“双百大城市”为发展方向，大力推进“5521”工程，再造交通优势。力争在“十三五”期间实现郑济高铁、京九高铁、聊城至石家庄铁路、德州经聊城至郓城高速公路、京杭运河复航、徒骇河通航。纵贯南北的京九铁路和连接东西的青银高速、济聊高速等5条铁路和5条高等级公路建设，形成“丰”字形的高速体系。聊城军民合用机场、京杭运河和徒骇河复航等也列入了上级规划，正在开展前期工作，聊城水陆空立体大交通体系日渐形成。全市铁路、公路纵横交错、四通八达，贯穿中国南北的京九铁路和连接祖国东西的济邯铁路及高速公路在此相交形成“黄金大十字”。济南―聊城―馆陶高速公路横穿东西，向东与京福（北京―福州）高速相连，向西与京珠（北京―珠海）高速公路相接，使聊城成为呼南应北、承东接西的全国重要的交通枢纽。这些为城乡物流一体化体系构建提供了有利条件。

2聊城市城乡物流一体化发展的劣势（Weakness）分析

2.1物流基础建设薄弱，影响了城乡物流一体化发展

聊城市农产品物流，乃至整个农村物流基础设施相对落后，各种运输方式缺乏有效衔接，成为农村物流发展的瓶颈。并且绝大多数企业物流技术装备水平低，新技术、新装备应用较少。城乡物流服务的差异在一定程度上阻碍了城乡商贸流通，也影响了城乡物流一体化发展的进程。

2.2城乡物流组织方式上的差异，给聊城市城乡物流对接带来一定困难

聊城市城乡物流在组织方式上存在差异，给城乡物流一体化发展带来困难，主要表现在 “三个脱节”。一是组织空间脱节。聊城市农村居民居住分散，单户的农产品产量不高，且品质不一，而城市物流具有一定规模和品质要求，需要汇集千家万户生产的产品。二是组织时间脱节，城市物流时间比较稳定，农村物流受季节影响很大，淡旺季明显。三是组织机构脱节，目前原农村供销社机构和个体经营者为农村物流的主要组织者，他们往往实力较弱，很难组织较为完整的流通体系，而组织城市物流的往往是实力雄厚的专业或兼营物流企业，两者在人力资源、资金、技术、信息等方面都不在同一层次上，所以城乡物流一体化发展困难较大。

2.3农产品物流专业人才缺乏，阻碍了城乡物流一体化的发展

目前，聊城专门从事农产品第三方物流的企业寥寥无几，农产品物流人才的缺乏更加严重。聊城市农产品物流的发展目标是规避市场风险、增加农产品附加值、减少农产品流通费用、提高农产品流动效率、降低农产品损失率。这一目标的实现需要大批物流专业人才来完成。

2.4重交易场所建设、轻物流配套措施，造成交易与物流断裂

目前，聊城市在乡区镇一级，建设的农村商品市场，往往只提供一个交易的物质平台，如门面、柜台和交易日期，而支撑交易的物流配套措施则被忽视。比如，农产品的储存、加工、包装、市场营销、物流信息传输等物流环节均未得到足够重视。

3聊城市城乡物流一体化发展的机遇和挑战分析

3.1聊城市城乡物流一体化发展的机遇（Opportunity）

第一，聊城市产业经济结构调整和“一区一圈一带”战略红利加速释放，为城乡物流一体化发展带来了新的机遇。据统计，2015年全市三次产业比例调整为12.4∶51.5∶36.1。现代农业和现代服务业的快速发展，工业经济加快升级，战略新兴产业加快崛起。全市上下坚持把转变方式和调整结构作为主攻方向，经济发展不仅速度快、效益好，而且产业结构、产业层次都有了明显提升，全市经济转型升级取得了实质性进展、迈出了坚实的步伐。尤其是现代服务业的高速发展为城乡物流一体化体系构建带来了新的机遇。

第二，聊城市“双百大城市”蓝图的勾绘，为城乡物流一体化发展提供了坚实的交通网络基础。山东省政府正式印发《山东省综合交通网中长期发展规划》，规划对聊城市过境对外交通将更加完善，与京津冀、长三角洲、中原等城市群的沟通联系更加紧密，聊城约半小时通达济南，一个半小时通达北京，一个半小时通达郑州；对于人流、物流等运力极大增强，尤其是铁路、水运这种集约化运输方式承担运输任务比重的增加，更优化了聊城市客货运结构。聊城市的“双百工程”为聊城市交通运输业锦上添花，同时也为城乡物流一体化发展打下了坚实的交通网络基础。

3.2聊城市城乡物流一体化发展面临的挑战（Threat）

第一，金融抑制造成的农村金融空洞化严重，聊城市城乡物流一体化发展要找到城乡均衡供给的平台，面临一定的困境。资金对农村物流的发展具有显著的带动作用，但由于“金融抑制”导致的农村金融空洞化成为农村物流发展的绊脚石，因而必将对聊城市城乡物流一体化的发展起阻碍作用。同时，城乡二元经济体制为城乡物流一体化发展设置了一道屏障，使农村物流的发展雪上加霜。聊城市城乡物流一体化要求城镇和农村有平等的融资体制，但是农村金融空洞化实质上剥夺了农村物流和城镇物流平等发展的客观基础，因此，聊城市城乡物流一体化发展要找到城乡资金供给的平台，将面临一定困难。

第二，农村物流基础设施薄弱，提升城乡物流一体化发展中农村物流基础设施层次面临重重阻力。在国家政策的大力支持下，聊城市农村物流基础设施得到了明显改善，但是部分乡镇物流基础设施仍很薄弱。落后的农村物流基础设施，将大大削弱农产品物流的竞争力，限制农村物流服务能力向纵深层次的发展和提升，提高城乡物流一体化发展中农村物流基础设施层次面临重重阻力。

4聊城市城乡物流一体化的对策措施

4.1统筹城乡物流发展规划

城乡物流一体化发展对于解决三农问题，城乡协调发展，具有重要的战略意义。农村物流是现代物流体系的重要组成部分。聊城市城乡物流一体化发展要把农村物流体系建设纳入物流业发展整体规划之中，从战略高度，制订出统一的城乡物流发展规划，合理布局全市物流系统，进一步优化交通网络、农村物流集散网络和城市物流配送网络，做到统一规划公路网络布局，尽快形成有效联结城市与农村的现代综合交通网络，实现城乡空间形态上的一体化。同时，依托城市商贸市场和农村农副产品生产基地，构建优化农村物流集散网络和城市物流配送网络，一方面有效发挥城市物流对农村物流的辐射与带动作用，另一方面积极引导城市流通网络及现代物流配送体系向农村延伸。在这个过程中，要注意强化政府的宏观规划与组织协调功能，实现政府的有效干预，在组织协调与宏观规划等方面，稳步推进城乡物流一体化发展。

4.2加大政策扶持

城乡物流一体化发展需要政府的支持，财政与金融支持是城乡物流一体化发展的保障。因此，聊城市政府应加大对城乡物流一体化发展的投资力度。通过设立城乡物流一体化发展专项基金，建立城乡物流一体化发展促进委员会以及税收减免或优惠等手段，对城乡物流一体化发展给予特别的关注和支持。对于在农村物流急需设施和关键技术改造方面的资金投入，财政部门应给予适当的贴息扶持或资金上的财政担保。对于从事农村物流服务的企业，要通过实施一定政策倾斜，以改变其在市场竞争中可能面临的不利状况。

4.3强化人才支撑

随着聊城经济的发展，聊城物流业得到快速发展。但物流人才仍然比较缺乏，城乡物流一体化专业人才更是奇缺。因此要求聊城市加快出台城乡物流专业人才队伍建设规划，大力开展城乡物流方面的产业职业技术教育、职业技能培训、技能竞赛等，推动物流企业与科研单位开展多种形式的合作，建立多层次、多元化的人才培养体系，为加快城乡物流一体化发展提供有力的人才支撑。

4.4创新发展模式

创新城乡物流一体化发展模式，保证整个物流体系和各环节的顺畅。运用供应链管理的理念，积极探索和创新城乡物流一体化的四种典型模式，一是“农户+合作组织+城市零售终端模式”，二是“农户+合作组织+公司+城市零售终端模式”，三是“城市农资工业品生产企业+城乡配送中心+农村零售终端模式”，四是“城乡配送中心+乡村超市+城市生鲜便利店模式”等。在具体运作过程中，通过借鉴物流联盟和供应链动态联盟等新型物流组织形式和纵向约束手段，加强对联盟或供应链核心企业培养，密切各环节主体之间的协作，融合工业品下乡与农产品进城的“双向物流”，实现城乡物流的融合和整体优化，取得城乡物流效益的最大化。

城乡物流一体化发展是城乡经济一体化和社会主义新农村建设的一个重要组成部分。聊城市城乡物流一体化发展过程中，要探索出符合聊城经济社会实际情况的城乡物流一体化发展模式，更好地促进聊城经济发展。同时随着城乡经济一体化和城乡物流一体化的理论和实践的丰富和发展，本文涉及的一些问题也有待进一步的检验和分析。

参考文献：

[1]Eiichi Taniguchi，Russell G.Thompson，Tadshi Yamada，Ron van Duin.City Logistics―Network Modelling and Intelligence Transport Systems[M].Oxford： Pergamon Press，2001：1-47.

[2]白晋湘.湘西城乡物流一体化[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2008（2）：64-65.

[3]王忠伟.城乡物流一体化的内容体系的战略探讨――以成都市为例[J].中国商贸，2009（17）：108-109.

[4]李煜，胡洪林，等.鲜活农产品冷链物流研究[J].中国市场，2015（15）.

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关键词：快速城镇化 城乡一体化 问题对策

1、绪论

城镇化指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。

快速城镇化进程是我国经济社会快速发展的一个表征，同时也进一步推进了我国经济社会发展，但此过程中也出现了很多结构性问题和矛盾，有待深入挖掘其深层次原因并有针对性地提出解决对策，以便我国城镇化发展良性健康有序地进行。

2、我国快速城镇化进程中所面临的问题

综合研究城镇化进程中面临问题，可以从城镇和农村两个角度研究，分析各自面临的压力和挑战。

2.1、城镇所面临的问题

2.1.1、城镇人口过度扩张

城市区域发达的经济社会条件，更好的就业前景，优良的人居环境以及完善的医疗、教育等配套公公共设施吸引了大量的农村人口向城市地区集聚。同时，城市发展过程中所需的大量的劳动力市场也广泛向广大乡村腹地吸纳。因此，城镇化进程加速的首要结果即城镇人口扩张。

过度人口向城市集聚会稀释掉城市本具有的公共资源，导致城市资源供需结构性矛盾；人口众多会加剧社会治安、公共管理、城市社区规划以及公共街区的配套服务的布局和协调等系列城市问题；城镇人口过度扩张会增加城市建设用地的需求，加剧人地矛盾，新增建设用地侵占基本农田会严重影响到国家的粮食安全；最后，过度的人口向城市集聚，会产生规模不经济，导致社会生产效率低下。

2.1.2、城镇体系空间演进不合理

伴随城镇化进程加快，新型的城镇体系不断结构出现，很多经济社会发达区域出现了城市圈或城市群的空间形态。城市圈（群）极大程度地提高了区域经济社会的空间联系，但过度的一体化城镇区域和城镇连绵体的出现，在空间上削弱了原本广袤农村和田园地区应该具备的生产和生态环境功能。

我国城镇用地过分扩张，城乡用地存在结构性矛盾；城镇体系空间演进并非按照自组织演化规律向科学有序的方向发展，伴随了过多的政府规划行为，人为地破除行政界限打造大区域的经济社会综合体存在不合理性；大量城镇化区域的出现，空间生产能力却有限，空间利用效率不高，造成了空间资源的浪费。

2.1.3、城镇劳动力市场重构

城镇化的典型表征及人口城镇化。大量的人力资源要素向城市集聚，缓解城市劳动力不足，新增的人口也会对城市带来持续的消费需求。但是大量农业人口劳动力资源构成较为单一，可从事工作类别有限，但城市经济发展所依托的第二第三产业为主导的产业类型对此类劳动力市场的吸纳能力不足；农村劳动力低廉的劳动力成本对城市劳动力资源是一个巨大冲击，导致城市低端劳动力人口就业压力增大；农业人口进入城市的低廉的劳动收益不足以支撑其在城市的高额生活成本；最后，农业人口劳动力市场在城市不利于统筹协调安排和管理，容易引发由劳动协议、劳资关系、雇佣关系在内所产生的一系列纠纷和问题。

2.1.4、生态环境压力巨大

城镇化进程加快，城市化区域持续扩大，城市形态的大量出现引发生态环境压力。建设用地的扩张增加了对基本农田的侵占，而占补平衡需要新增基本农田，引发了林地山地减少、水体减少等后果，直接影响到了总体的环境质量；城镇化加快，城市环境问题突出，沙尘天气的出现、城市热岛现象、城市空气质量下降、人居环境不佳、填湖造地开发建设性项目等一系列问题，均由城镇化快速发展所带来。

2.1.5、公共配套服务设施缺失

城镇人口无序扩张带来了对城市社会公共配套服务设施的巨大需求，而城市基础公共建设的进程又无法跟上人口扩张的节奏，供需的结构性矛盾尤为突出，集中表现在公共医疗设施缺乏，公共交通出行不便，教育资源紧张，保障机制不畅等方面。

2.1.6、进城务工人员生活质量堪忧

即便农业人口流向城市，成为实际意义上的城镇人口，但仍有一系列问题无法顺畅解决，成为阻碍其在城市正常生活的掣肘。首先，进城务工人员的社会保障无法得到妥善解决，人口流动率高，多地流动频繁，而各省市之间未建立统一的公共结算平台，这部分人口是没有实际意义上的社会保障的；其次，面对与收入不对等的高额房价，进城务工人员很难真正落户城市；第三，这类人员缺乏医疗保障；第四，他们在享有城市公共交通、绿地、游憩资源等方面仍有一定阻碍；最后，劳资纠纷、工伤救治等涉及到劳动协议的专项问题是进城务工人员面临的突出问题。

2.2、城乡一体化进程中农村所面临的问题

2.2.1、农业人口大量流失

快速城镇化进程使城市依其自身的吸引力吸纳了大量的农业人口向城市集聚，由此引发了农业人口大量流失，农业生产人口不足的问题。我国相当多的农村地区，大量出现的是386199（妇女儿童老人）的家庭格局，农村留守妇女儿童问题、空心村问题、留守老人问题、耕地闲置浪费问题突出，由此引发的农村地区的社会问题严重，亟待通过统筹协调引导梳理解决。

2.2.2、农用地流转过程中农民权益保障问题

快速城镇化进程导致我国城市建成区面积持续扩大，需要更多农用地用地属性变更。此过程中，农用地流转的土体和土地出让制度无法有效保证该过程中农民权益，很多农民在自有土地流转过程中仅获得了少量收益，现行的土地估价制度和土地流转程序也不利于保障农民的利益。

2.2.3、土地集约利用问题

政府主导规划设计的引导下，城市建成区面积持续扩大，很多城市更是前瞻性的将城市周边农用地提前转性为城镇用地以备城市发展。没有结合城镇发展的实际速度，导致城镇空间摊大饼式外延扩张，土地集约利用程度有限，土地资源大量闲置，浪费严重。与此同时，农村土地集约利用程度同样不足，城镇用地扩张导致农用地减少，而大量人口流入城市又导致土地闲置，逆向的结构性矛盾是农村土地利用的最突出问题。

2.2.4、失地农民生活保障问题

在快速城镇化过程中，农地大量流转，失地农民生活保障出现严重问题。其一，在农村留守的农民，失去土地而在农村无法继续生存，土地流转后获得土地出让金也不足以令其在城市能够生活，这个群体以务农为主要生产活动，不具备其他的谋生技能，进入城镇后生活难有保障；另一方面，对于已经进城务工的农村人口，失去了农村的土地，失去了生活最基本的依托和保障，又不具备短期内在城镇生活的资本，生活保障同样面临问题。

3、问题的发生机制

3.1、经济社会发展的指导思想

改革开放以来，国家坚持以经济建设为中心的发展战略，一切问题都服从于经济建设并为之服务和让步，而经济建设又尤以经济总量（GDP）为衡量的标准。快速城镇化产生的要素集聚和强烈的空间相互作用是拉动经济发展的重要力量。因此，国家大力推进城镇化建设力度，但也产生了相当多的社会和生态环境的问题，如公共服务问题、社会福利问题、土地资源浪费、规模不经济、社会治安以及农民生计等问题均让步于经济发展。因此，我们单纯追求经济总量的经济社会发展方式才是造成这一系列问题的核心根源。

3.2、国民经济结构

上世纪90年代末期，以国有企业改制为信号，国民经济结构经历了一次大的转变，产业结构迅速升级，很多国资委和地方政府控股的央企国企等垄断性企业重新整合市场资源，形成寡头或垄断的市场格局。以金融、房地产、高新技术产业为代表的较高等级的业态逐渐出现，传统的工农业纷纷陨落，民营企业、农村合作社和集体企业运营环境逐渐恶化，加之央行宏观调控手段收到了逆向作用的结果，导致我国传统制造业和农业生产经营环境恶劣，经济结构趋于单一和两极化。民营企业运营环境的恶劣，农村集体企业的逐渐消失导致大量闲散农村劳动力进入城市，城市对于劳动力市场的吸纳能力又有限，逐渐产生了一系列的后续问题。

3.3、固有的城乡二元结构痼疾

中国社会固有的城乡二元结构也是我国城镇化进程中产生上述问题的重要原因。城镇化进程加剧了各种人流、物流、资金流、信息流等要素向城镇区域集中的趋势，而原有的城乡二元结构则加剧了这种趋势。在快速城市化前，社会保障、公共服务、医疗、教育等社会福利方面，农村和城市区域就存在巨大差异。而城镇化进程加剧后，城市本身优质的资源和社会服务功能吸引了更多的农村人口向城市流动，当城市本身的生产职能又不足以满足大量农业人口进入的时候，经济社会的各种结构性矛盾就凸显出来。

3.4、政府引导错位

政府引导错位在于城镇体系以及城市内部规划建设中，有意识地引导和推进了城镇化进程加快。在大尺度主体功能区规划、中观尺度区域规划和城镇体系、城市群、都市圈规划过程中，破除行政壁垒，打造大区域尺度的经济社会综合体，以实现区域经济社会快速发展。而在城市内部规划过程中，储备更多的建设用地以应对城市发展。在公共服务设施建设不足、对于人口大量集聚应对不充分的情况下，盲目扩大城镇建成区规模，容易造成上述一系列问题的发生。

4、对策

4.1、改变经济增长方式

核心解决方式是从顶层设计开始，转变我国现有的经济增长方式，变单纯地追求经济总量的增加转变为强调质量的科学优化的增长。逐步调整国民经济运行结构，优化民营经济运营环境，注重生态环境的保护与培育，强化公共服务设施配套的建设，加大公共服务资源的投入，实现国民经济又快又好发展方是解决快速城镇化带来的一系列问题的根本途径。

4.2、合理引导，科学规划

在政府规划层面，科学规划，合理引导。科学测算各城镇体系以及城市实际可容纳的人口容量，不单以城镇化率作为衡量城镇化的建设成效，对于发展备留用地尽量保留，在现有土地的建设上持续挖潜，加大土地集约利用强度，提高土地资源的运行效率。从城镇体系规模等级、空间结构到城市内部功能分区、空间布局等方面科学引导，提高空间资源利用效率，发展立体空间的利用效率，保留足够的农用地空间，将绿地和背景环境系统建设纳入到规划考量的指标体系内，使整个城镇化进程更为科学、合理、健康、良性及可持续。

4.3、增强农村经济社会发展动力

增加农业生产科技投入，提高农副产品附加值，提高农业生产的收益率，提高农业生产的规模化程度，加强资本市场对于农业生产的注入，通过农业生产产业化、规模化吸纳更多的农业产业工人，吸引劳动力市场逆向转移至农村地区。同时，加强农村公共服务设施的建设，增强农村地区的社会福利水平，着力培育修复农村地区的生态环境和人居环境，使农村地区成为具备吸引力和强发展动力的地区，以应对快速城镇化进程及其带来的系列问题。

4.4、破除城乡二元结构壁垒，统筹城乡一体化建设

统筹城乡一体化建设，破除城乡二元结构，在教育、医疗、社会保障等公共服务设施方面强化建设农村地区，配合新农村建设，将农村地区建设成为在公共服务和社会进步程度与城市差异不大的区域。同时，在农村地区的乡村居民点规划建设、布局安排以及产业组织等方面，进一步科学合理引导，并提供更为优惠的政策倾斜吸引更多的要素逆向移动，以分散的方式从城镇化区域向广大农村腹地转移。以其通过城乡一体化建设，弱化城乡二元结构的桎梏，逐步实现农村地区经济社会快速发展。

5、结论与讨论

快速城镇化进程推动了我国经济社会的快速发展，但也引发了一系列问题。核心表现在于农业人口大量向城镇集聚而诱发的城市经济社会问题及农村的生产生活问题；城市建设快速扩张而带来的建设用地与农用地的矛盾及由此引发的失地农民生活问题；城镇快速扩张公共服务资源建设滞后引发的系列问题以及快速城市化带来的生态环境恶化和城镇盲目过度扩展问题。问题的深层次根源在于经济总量为唯一标准的经济社会发展方式；固有城乡二元结构造成的城乡差异加大了城镇的吸引强度；更趋于单一和两极化的国民经济运行体系以及盲目求大求全的规划指导思想。针对上述问题，从宏观层面需要转变经济增长方式，加强规划引导的科学合理着手，而具体手段应统筹城乡一体化建设，加强农村地区吸引能力为主。

参考文献：

[1]苏玉娥.城乡一体化背景下农民土地权益的有效保障[J].江苏农业科学，2013，（2），395-398.

[2]贾明全.城乡一体化改革与建设的实践创新[J].河南师范大学学报，2012，（3），119-122.

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关键词：政府主导；城乡一体化；协调

中图分类号：F291.3　文献标识码：A　文章编号：1672-3198(2009)04-0101-01

“城市像欧洲，农村像非洲”，这是人们对我国城乡发展的不平衡的一个形象而又无奈的比喻，造成这一现象的原因是我国长期实行的城乡二元经济体制。我国城乡之间的这种巨大差距，不仅严重影响了社会公平，而且对于我国经济社会的持续健康发展也产生了不利影响。要解决好这一问题，加快推进城市化进程，实现城乡一体化是有效途径。党的十七大明确提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制。形成城乡经济社会发展一体化新格局。”如何推进城乡一体化?不同的地方有不同的实践和路径。浙江嘉兴坚持从当地实际出发，开创出了一条独具特色的城乡一体化的发展路径。目前，嘉兴的城乡一体化发展走在全省甚至全国的前列，它的成功的发展范例为我国其他地区城乡一体化建设提供了可资借鉴的经验。

1　从实际情况出发，制定嘉兴城乡一体化发展的规划纲要

嘉兴地处长江平原，历朝历代比较殷实、比较富庶，历史上称鱼米之乡，文化之邦。过去是整个浙北的粮仓，农业一贯都比较发达，又是水乡，百姓比较殷实。经过改革开放以来的发展，应该说嘉兴的城市和乡村的协调性比较好，各个县的均衡度比较好，所以这几年市委市政府充分地考虑到嘉兴的实际，在统筹城乡发展当中，提出了一个推进城乡一体化的思路来推进新农村的建设。在2003年花了一年的时间认真做方案，形成了嘉兴市推进城乡一体化的规划纲要。这一规划纲要展现了中国工业化和城市化的独特道路，其突出特点是政府在城乡一体化建设中起主导作用。

(1)打破城乡壁垒，统一规划，强调农民参与共享城镇公共资源。嘉兴市出台的《城乡一体化发展规划纲要》，是嘉兴城乡在道路、供水和污水治理等基础设施建设方面，实行市域资源共享。

(2)农民培训、平等就业和特色经济一起抓。嘉兴市全面推行“百万农民培训工程”；消除农村和外来劳动力就业的各种政策，实行城乡平等就业。同时大力发展区域特色块状经济，在沿海、沿路两大产业带，逐步培育出木业、皮革、服装等一批区域特色产业。这些特色产业吸纳几十万本地农民和外来劳动力，使大部分农村劳动力转移到二、三产业。

(3)让农民共享城市化成果。嘉兴市加大公共财政投入，逐步建立城乡衔接的社会保障体系。农民参加新型农村合作医疗，城乡最低生活保障制度得到落实。城乡基础设施一体化、社会发展一体化、生态环境建设与保护一体化等一系列制度安排，使得嘉兴农村居民在交通、教育、卫生、科技、信息、生态环境等方面，与城镇居民基本达到同等服务水平。城乡差距正在逐步缩小。

2　具体实践及成果

当前嘉兴推进城乡一体化工作已全面启动．经济进入一个新的发展阶段，去年人均GDP已达到3807美元。在工作推进过程中，始终坚持冷静思考、趋利避害、把握主线，坚持城乡一体化的推进与经济、社会、自然和人的发展的统一和协调。

(1)2007年10月1日起，浙江省嘉兴市正式实施养老城乡一体化，近100万城乡居民受益。根据《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》规定，全市年满16周岁至60周岁，不符合参加现行社会养老保险或保障，或者原一次性低缴费参加农保的城乡各类劳动者，都将被纳入应保尽保的社会保障体系。

(2)嘉兴市供水城乡一体化，在资金投入困难的不利条件下，嘉兴市各级政府高度重视，克服各种要素制约，把解决农村饮用水安全问题作为重中之重的工作来抓，努力推进城乡一体化供水工程建设，计划2010年基本实现城乡供水一体化。

(3)嘉兴城乡一体化公共图书馆服务体系以“政府主导、多级投入、集中管理、资源共享”为主要特点，总分馆体系内的所有图书馆实现“五免费”――免费办证、免费借阅、免费查询、免费上网(局域网)、免费参加活动，切实解决城乡居民借书难、看书难问题，努力实现和保障城乡居民平等获取知识和信息的权益，让图书馆真正变成体现全体人民共享文化科技发展成果的场所。

(4)实现教育均衡发展，提升城乡教育一体化水平。努力做到城乡基础教育的普及程度基本一致，生均占有校舍资源、教学设备、图文信息资源、公用经费基本一致，教师的文化、业务水平大致相当，学校管理水平同步提高，同类学校教育教学质量基本接近。统一城乡学校布局，优化整合城乡教育资源。全市基本实现“高中向县城集中、初中向中心镇或镇政府所在地集中、小学向镇和中心村集中一的布局调整目标，实现城乡学校空间布局一体化。统一城乡优质教育资源管理，推行义务教育“零择校”。

(5)嘉兴城乡居民户籍制度一体化，嘉兴还率先打破了城乡居民户籍制度的界限，嘉兴市出台《关于改革户籍管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见(试行)》。根据规定，从2008年10月1日起，农业户口、非农业户口的称谓正式告别历史舞台，全市城乡居民户口统一称为“居民户口”。这不是一次简单的从“农民”到“居民”称呼上的改变，关键是制定了相应的措施配套。目前，嘉兴总人口330余万，农民和城镇人口大约各占一半。几年来，嘉兴市政府不断努力，让农民和城市居民在就业和服务上，享受同等待遇。但在社会保障和子女入学上，城乡还存在差别。户籍改革，将彻底改变这种差距。

(6)嘉兴四通八达的城乡一体化交通网将这个有着3915平方公里的城市与农村和谐地组成一体。目前嘉兴全市940个行政村已实现村村通公交车，受益农民超过300万人。公路修到家门口，公交车开到村里头，打造惠民交通，率先实现城乡公交一体化。这极大地方便了农民兄弟的出行，促进了农业生产，为社会主义新农村建设提供了强有力的支撑。

3　启示

(1)嘉兴城乡一体化建设解决了世界各国在工业化和城市化过程中普遍存在的一些问题。

从世界各国发展经验来看，无论是发达国家还是发展中国家，农村人口和劳动力转移是工业化、城市化过程中需要着力解决好的关键问题。农村人口和劳动力向城镇转移过快过多，会造成所谓的“过度城市化”。大量农村人口涌人少数大中城市，造成城市人口过度增长，而城市建设的步伐赶不上人口城市化速度，城市不能为居民提供就业机会和必要的生活条件，农村人口迁移之后没有实现相应的职业转换，造成严重的“城市病”。如果由于担心“城市病”的发生，政府采取种种限制措施阻碍农村人口和劳动力向城镇转移，结果会造成工业区域化、农业副业化，离农人口“两栖化”等“农村病”现象。而嘉兴的城乡一体化建设则较好的解决了这些城市化建设过程中遇到的世界难题。

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[6]周英雄.深圳市宝安区公共图书馆服务体系建设探索与未来发展[J].图书与情报， 2011，（1）： 87-89.

[7]广东东莞：让公共文化设施发挥最大效益[EB/OL]. [2012-12-20]. .

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人力资源是医院管理的核心，是医院兴院之本。公立医院要满足人民群众医疗服务需求，必须通过改革来创新人才管理方法。为此，医院需要抛开传统的人事管理观念，树立科学合理的人力资源管理新理念。

如今困扰乡镇卫生院发展的问题几乎相同：专业人才奇缺。如何留住高学历的、临床经验丰富的人才成为乡镇医院发展面临的最大问题。

郑州市金水区常住人口有104万，有乡镇卫生院四所，乡镇卫生院要同时承担农村居民常见基本疾病的诊治、传染性疾病的防治、妇女围产期的保健、儿童疫苗接种等诸多医疗职能。但由于乡镇卫生院的医务人员大多学历较低，多为中专，大专毕业生，甚至是没有接受过正规医学院校教育的“赤脚医生”，很少有正规医学院校毕业的高学历的毕业生和临床经验丰富的专家来到乡镇卫生院工作，乡镇卫生院无法达到周边居民的基本医疗需求，无法完成自身的医疗职责。周边居民到“大医院”看病又要面临就医难，看病贵的难题。这种现状迫切需要改变。

金水区政府针对这一问题，在2007年将区人民医院与金水区四家乡镇卫生院实施集团一体化，由区人民医院统一管理。在这个大的医疗格局之内，城乡医疗机构间的设备、人员等医疗资源均可统一调配和流动，全面提升和改变乡镇卫生院的落后面貌，提高医疗服务质量，使其能够承担起为农民提供卫生服务，解决农民看病难、看病贵问题的职能和职责。区总医院委派临床经验丰富的专家、高水平的专业人员到四所乡镇卫生院长期坐诊，并对乡镇卫生院原有职工进行业务培训。诊疗时乡镇卫生院解决不了的难题可通过互联网迅捷地传送到总医院，总医院能及时的给予技术上的全力支持。这样，较好地解决了就诊患者看病难的问题，使当地患者在家门口就能看病，并且享受的是区一级医院的服务标准。

但如何使临床经验丰富地专家安心的服务于乡镇卫生院，这又是一大难题。金水区总医院周国平院长经调研作了如下的安排：1、对于到乡镇卫生院坐诊的专家，在工资待遇方面，医院给予经济上的补助；2、由于乡镇卫生院的位置处于城市的郊区，每天的上下班总医院安排专车接送，这样就解决了医务人员因路途远不方便上下班的问题；3、工作及休息的调节上，每周总医院会排序好在乡镇工作的专家特定休息时间，这样也就消除了到乡镇卫生院工作的专家的后顾之忧，让他们觉得到乡镇卫生院工作不是医院对他们的“下放”而是一种重视，对他们能力的看重。这样一来医疗资源在各个小医疗机构间统一调配、流动，实现了医疗资源的城乡共享，缩小了城市和农村的医疗服务差距，也使区人民医院有了充足的病源，也有效地降低了运营成本，做到了双赢。

金水区各医院实行一体化管理后，针对各大医学院校毕业的高学历人才认为乡镇卫生院条件不好、提升空间有限，都不愿意到乡镇卫生院工作，导致乡镇卫生院高学历人才的稀缺，金水区总医院建立了人才灵活流动机制。充分让新进入医院的医学院校毕业生感受到了医院文化中的团队力量作用，让他们能真正的全心全意为患者奉献青春，更好的服务于患者。具体作法是：第一、对于新招入金水区总医院的医学院校毕业生，是属于总医院的正式在编人员，其人事关系是属于区总医院的，这就首先让他们吃了颗定心丸。第二、新进的医护人员到总医院之后，会被派往乡镇卫生院工作，但这个工作不是长期的，干一年两年后，就会调回总医院来，只属于暂时的科室调整，就形同于轮转科室，这种形式的人才流动，有效地解决了乡镇卫生院缺乏高学历医务人才的问题，以此给乡镇卫生院注入了“新鲜的血液”。第三、因为总医院有派遣高深资历的有经验专家到乡镇卫生院坐诊，也就让新进的年轻医生有了跟随老专家学习锻炼临床技能的机会，迅速提高了新进医务人员对于常见疾病的诊疗水平。实现城乡一体化经营之后，高学历医学毕业生以及原总医院各科中、高级职称医务人员轮流到各个乡镇卫生院坐诊，乡镇卫生院的医务人员数量、学历水平得到了极大的提高，而且人员离职率大为降低，人才队伍趋于稳定。由于集团内部人力资源流动顺畅，基层卫生院医务人员短缺和流失问题得到很好地解决。这样，总医院就成为了医生流动的载体，吸引，培养，留用了大批的医学人才，并不断向乡镇卫生院输送人才，达到了医疗城乡机构共同发展的目的。以下为其中三所乡镇卫生院一体化管理前后人员学历变化情况,如表1、2、3所示：

我们对“医院城乡一体化”后的医疗服务对部分群众进行了随机访问，当地的居民告诉我们：以前看病很麻烦，就拿庙里乡卫生院来说，医院城乡一体化以前卫生院只有十几张病床，13个员工,其中本科学历以上的职工只有1人，因缺少正规医学院校毕业的医务人员，加上医疗设备的缺乏，连最基本的疾病诊疗都无法完成，最基本的疾病诊治也需要到区里、市里的医院进行就诊，因此时常耽误了治疗的最佳时机，致使附近居民都不愿意来卫生院看病。这些问题在完成医院集团化之后，新的门诊及住院大楼相继盖起来，病床增加到70多张，医护人员也增加到47人，并增加七名正规医学院校毕业的大学本科生，门诊量大幅度提高，内、外科的一些常见疾病都能诊治；像阑尾炎、疝气等简单的手术也能够开展，并且医护人员还是技术过得硬的区一级医院的人员，价格实惠公道，老百姓感受到了这种城乡结合的好处，真正的从实际上解决了老百姓看病难的问题。

我们对三家卫生院进行了城乡一体化前后患者就诊满意度调查，结果显示：患者对卫生院医疗环境满意度从11.7%上升为90%；对医疗服务满意度从25%上升为93.3%；对治疗效果满意度从28.3%上升为90%；对医院收费满意度从28.3%上升为81.7%，一体化经营模式得到了患者及其家属的充分认可。

金水区总医院的这种“一拖四”的城乡一体化管理模式，将城乡医疗机构“打包”成一家，留住了大量人才（城乡一体化之前金水区乡镇卫生院的正规医学院毕业的大学生仅占当时医院人力资源比的5.53，目前大学生比例占到了人力资源比例的12.17，金水区总医院现拥有本科及以上学历130多人），积极调动了员工的积极性，逐步建立起动态的，开放的人才管理模式，促进了人才的合理流动，带动了医院的跑步式发展，得到了老百姓的拥护。深层次地体现出了医院的办院宗旨：办基层的、广覆盖的、保证老百姓基本医疗服务的、低成本的医院，办老百姓放心的医院。

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“十二五”期间，如何加快推进农村改革，从而建立城乡一体化的体制机制，是摆在中央面前的一大重要课题。在不久前闭幕的十七届五中全会上明确提出，“十二五”期间要着力保障和改善民生，推进基本公共服务均等化。2010年1月1日 《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》正式出台，纲要的牵头人正是迟福林，他多年来致力于研究改革开放进程中的重大问题，在政府转型及公共服务均等化领域尤其深入，提出“‘十二五’期间农民工应该成为历史”、“以城市化为重点推动城乡一体化”等观念。对此，《小康》记者就城乡统筹主题专访了迟福林。

土地制度改革是城乡统筹突出矛盾

《小康》：您认为城乡统筹的关键环节是什么？应该从哪几方面突破？

迟福林：城乡统筹从大的目标上来说是加快推进城乡一体化的进程，从现状看，我国城乡发展差距不是在缩小，而是在扩大。这些问题产生的焦点在哪里？首先就是农民工问题，要把有条件的农民工市民化，因为这首先涉及到农民的实际利益水平，农民工市民化不解决，因为身份限制而只能获得不公平的劳动报酬；第二，农民工劳动报酬上不来，直接影响农民的实际收入；第三，农民工不市民化，那么城市化也会受到影响，城市化首先是人口的城市化，农民工是推动城市化进程的重要因素。

城乡统筹另一个焦点问题就是城乡公共服务均等化，“十一五”期间在推进公共服务均等化上有一定的历史性的突破，“十二五”期间如果把制度可以统一和衔接（比如农村养老制度、新的农村合作医疗），这对于促进城乡一体化有相当大的作用。城乡公共服务均等化在缩小城乡差距上有重要的因素，所以“十二五”期间要加快推进城乡公共服务均等化进程。

城乡统筹突出的矛盾就是土地制度改革问题，土地问题的核心就是能不能解决农民的土地权益。现在出现的土地换社保，合村并村是不妥的，我是反对的。城乡一体化的本质是缩小城乡差距，明显提高农民的收入水平，农民到城里做同样的工作应该有相同的收入水平，土地永远是农民自己的财产，土地换社保的做法实际上是侵犯了农民的利益。

《小康》：有专家称，“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地，您怎么看？如何避免城乡统筹变成新一轮圈地运动的助推器？

迟福林：城乡统筹的实质是城乡一体化，但在实践中，在追求GDP总量的过程中，城乡统筹变形的情况确实还是有的，而且有的还相当严重，以城乡统筹的名义做土地文章，瓜分农民土地，这个倾向确实存在。城乡统筹的目的是明显提高农民的收入水平，要确保农民的土地，土地收益的大部分应该返回给农民，而不是搞城市的基础设施建设，所以国务院开会要规范城乡土地挂钩的试点，现在不建议扩大。

《小康》：现在有这样一个现象，农民工表面上是可以到城里去了，但实际上并没有享受到对等的社会保障，他们认为在农村好歹有一片土地，但到了城里什么都没有了，只是户籍上改成城市，他们觉得还不如在农村好。

迟福林：这个问题是观念上的一个误解。农民工进城来，不等于剥夺土地，不管怎么城市化，农民土地所有权是长期稳定的，只是在家庭基础上有继承权，转让土地要遵循自愿原则， 这只是农民一个个体选择而不是群体行为。在符合城乡土地规划的前提下，要统一建立完善农民工土地使用权的转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

成都和重庆部分做法是值得推广的

《小康》:城乡统筹发展到底到了怎样一个程度？中部、西部、东南沿海等不同地区是否应该有不同的侧重点？

迟福林：中国的城乡统筹从历史上说是到了一个十分关键的阶段。从现在看，城乡统筹和整个发展方式的转变紧密结合在一起。在不同的地区有不同的方式。比如在东部，推进城乡一体化是一个最突出的问题；在西部，加大农业的投入可能是一个最主要的问题；少数落后欠发达地区以农业为主地方，面临的问题就是以工业反哺农业的程度，能不能调整财税结构，加大对农业的支持，取决于国家的支持程度；最后经济条件比较恶劣的地区就存在国家再分配的问题，加快推进公共服务均等化，底线确保，制度统一，使他们能享受最基本的标准，落后地区公共服务均等化会更加突出，区域特点不一样，城乡统筹的任务也是有所不同的。

《小康》：中国大部分省份都在搞城乡统筹，而各地的措施和经验也都不尽相同，重庆、成都是国家级城乡统筹试验区，能否对这两个城市城乡统筹发展的情况做一简短的评价。

迟福林：我对他们的研究不够。成都和重庆部分做法是值得推广的，比如成都提出的加快公共服务均等化进程，比如说对愿意来城市的农民实行市民化，比如重庆做的“未来十年”，这些是有一定的普遍意义。但是里面有一些做法是值得商榷的，比如土地换社保，消灭村庄，是不科学的，这仅仅是试点，在全国普遍推开不成熟。

以城市化为重点推动城乡一体化

《小康》：广东率先提出公共服务均等化纲要，您有何评价？

迟福林：广东做了一个大手笔，把城乡统筹和结构调整相结合，广东不是就公共服务均等化谈均等化，而是以发展方式转变改善民生大局。在这个大目标下，广东大幅调整支出结构，从原计划的8000亿投资追加到2.4万亿。到2020年，珠三角将建立起覆盖城乡、功能完善、水平在全国领先的基本公共服务体系。

《小康》：这中间有没有遇到过什么障碍？广东公共服务均等化模式适合在全国推广吗？

迟福林：这个事情广东省委省政府酝酿了很长时间，总体上实施一年中还是比较顺利的。广东的做法有一定的普遍意义；第一，一定要把公共服务均等化同整个发展方式的转变结合在一起；第二，受财力影响，但主要矛盾是财政支出结构，广东在财政支出结构上是下了大决心，这两条在全国来讲有普遍意义。很多地方不愿意做不是没钱，而是不愿意改变支出结构，广东不是钱多了，而是把原有大盘子里的钱结构大幅度调整，当然很多欠发达地区面临中央转移支付的问题，需要加大转移支付。

《小康》：是以城市化为重点推动城乡一体化还是以城乡一体化为重点促进城市化？

迟福林：从实际情况看，城市化水平与地区城乡差距成反比。城市化程度越高，城乡收入差距就越小。大城市发展的实践，不支持“城市越大，贫富差距越大”、“城市越大、城乡差距越大”的观点。事实上，以城市化为重点将有利于实现城乡一体化。在城市化快速发展的大背景下，应紧扣统筹城乡发展这一基本目标，加快建立城乡一体化的行政体制，以多种形式推进省直管县改革。

国外城乡统筹模式

美国：城乡统筹的成功措施包括发展农业规模经营，鼓励农民发展农业以外经济，加大对农民的直接经济补贴，2000年美国政府支付给农民的直接补贴超过了100亿美元。重视职业技术教育，加强农村基础设施建设和社会事业建设。运用税收手段推进城乡协调发展，从20世纪50年代后期，美国出台一系列优惠的郊区税收政策，鼓励工厂和居民从都市迁往郊区。

法国：城乡一体化的措施主要有：建立新城以缓解大城市的压力。加强农村基础设施建设和社会事业建设，实现乡村生活方式城市化，乡村拥有跟城市同等的生活条件。逐步完善城乡统一的社会保障体系，法国通过“农业社会互助”形式，实现了全国农村人口的社会保险。注重税收的协调作用，从20世纪60年代开始在巴黎市中心区征收“拥挤税”，对从巴黎搬迁到郊区的企业，则给予60%的搬迁补偿费。

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【关键词】农村居民 养老保障 城乡一体化 覆盖面

伴随着我国工业化的快速发展和城镇化的进展，农村地区的社会结构正在呈现新的变化，村庄逐步呈现空心化、人口老龄化现象加剧、老年人空巢化等趋势明显，农村居民的养老保障问题也日益凸显出来。传统的家庭养老服务的功能正在逐步弱化，而依靠社会养老的保障体系建设尚不全面，农村居民的养老保障建设难以真正解决。在城乡统筹一体化发展的背景下，如何解决农村居民的养老保障问题，真正实现农村居民老有所养以及在基本公共服务方面的均等化，是我们必须思考和解决的问题。

一、我国农村劳动力的转移现状

随着经济的飞速，贫富差距的加大，我国农村的大量青壮年劳动力流出到城市打工，目前我国已进入人老口老龄化阶段，再加上青壮年劳动力的大量流出，空穴老人的数量也是只增未减农村劳动力的转移，留守老人的数量渐增，建立健全养老保障体系迫在眉睫。导致我国农村劳动力发生转移的原因如下：第一，农村生活水平较低，微薄的收入难以维持大家大口的日常生活需要，从而使大量青壮年劳动力流出，涌入到发达的城市。第二，城市发展节奏快，就业机会多，薪酬高，交通等外部环境因素便利。第三，带着孩子的青壮年，为了让孩子得到更好地教育，会选择让孩子在城市入学。第四，当代农村户口的大学生，大多毕业后都会选择在城市打拼留在城市。从一个理性人的角度，每个人会选择使得自身利益最大化的生活方式，劳动力的转移也是必然。2009年我国城镇人口数为64512万人，占总人口的48.34%，乡村人口数为68938万人，占总人口数的51.66%。2010年城镇人口数达66978万人，占总人口的44.95%，乡村人口数为67113万人，占总人口的50.05%。2011年全国城镇人口数位为69079万人，占总人口的51.27%，乡村人口数为65656万人，占总人口的48.73%。而2012年城镇人口数为71182万人，占总人口的52.57%，乡村人口数为64222万人，占总人口的47.43%。

图1 我国城乡人口总数的变化

由图1可以清晰的看出乡村人口占总人口的比重呈逐渐上升趋势，而城镇人口占总人口的比重呈逐渐下降趋势。根据2013年全国统计年鉴，我国2009年至2012年老龄人口数逐渐上升，儿童人口数下降，青壮年人口数也呈上升趋势。且相对的老年抚养比重也在上升，这些数据都在一定程度上反应了农村与城镇人口的相关情况。

二、我国农村老人的养老现状

由于我国工业化、城镇化的进一步发展，农村劳动力尤其是青壮年劳动力向城镇地区转移的态势逐步加强，农村老龄化的人口将进一步加剧，老龄化现象将持续并保持快速发展势头，农村地区的养老保障工作较为复杂。我国各个地区经济发展的差异化较大，东部地区经济较为发达，城乡一体化程度及农村养老程度都相应较高；而对于西部等欠发达地区，农村养老问题亟待解决。农村劳动力的转移，造成青壮年劳动力大量流失，空巢老人数目增多，养老问题得不到解决。

（1）家庭养老模式受到冲击。随着青壮年劳动力的外出务工，传统的依靠家庭养老面临的困难会越来越多，“养儿防老”的养老模式也正在受到严重冲击。从全国范围来看，农村地区的老龄化和空巢化程度远远高于城市地区。其次，农村老年人获取资金收入的来源有限，一方面，农业生产的效率低下，收入不稳定，无法充分保障农村老年人的物质生活需要。其次，农村老人多从事繁重的体力劳动，生活乏人照料、精神缺少慰藉，加上医疗服务水平较低，步入老年后身体健康状况普遍较差。相对发展程度一般的城市，农村养老金发放金额较低，甚至还不到百元。虽每月都有相应的养老金，但这些微薄的收入远远难以维持日常的生活。不同发展程度的地区，养老问题相差迥异，这些与我国农村养老保障不健全有着千丝万缕的联系。

（2）家庭的小型化使得养老负担沉重。随着计划生育政策的实施，我国家庭所带来的显著变化就是家庭规模的缩小，家庭规模呈现小型化的特点。因此，空巢老人、独身老人之家将日益增多。虽然家庭养老有其独特且不可替代的优点，可满足老人的精神需求，可以减轻国家的财政负担，但家庭养老也面临一些挑战。家庭的小型化使得家庭的负担更为沉重，抵御风险的能力减弱。随着老龄化的到来，家庭模式呈现一种“子女――父母――祖父祖母”的“倒三角形”的特点，子女的养老负担会非常沉重。其次，家庭的小型化，也使得小家庭抗御风险的能力减弱，农村家庭的经济基础本就比较脆弱，在天灾和人祸面前更是难以抵御风险。

（3）家庭养老面临窘境。对于现在我国农村的养老状况大多是家庭养老，农村老人所抱有的心态都是“养儿防老”和“孝敬父母”的传统观念。但由于农村发展水平的限制，对于那些仍在农村生活的子女无疑造成了很大的精神与经济方面的压力。特别是当老年身体不适或者出现大的病状之后，对于农村家庭来说高昂的医药费和手术费是难以支付的起的。虽然有农村医疗保险卡，但一点的资金救助仍不能从根本上解决家庭面临的资金压力问题，而老年人抱有的节省心态很可能放弃治疗。

三、完善我国农村居民的养老保障制度

（1）积极探索和创新农村养老模式。对于如何制定农村的养老保障制度，应对各省下至市的农村进行同步考察，根据不同城市的不同发展状况制定不同的养老保障机制，且在借鉴其他各国发展经验的基础上，建立健全符合我国国情及城乡发展状况的特色养老保障体系。对那些常年在外打工青壮年的老辈应给予一定的最低资金保障，或者通过给贫穷居民上保险的方式来解决其养老问题，对于发放过低的养老金，政府应予以监督，确保资金落实到贫困百姓手里。养老保障制度的发展在一定程度上取决于城乡一体化的统筹发展。一体化程度越高，养老机制也就越具保障性。在农村老年人的养老问题上，国家应赋予患有重大疾病的老人一定的权利，即免费治疗的权利，对于事件的真实性，国家可以通过开具的诊断书由地方政府监管批准。这样的免医疗费用的方法固然能在一定程度上解决农村养老的压力问题。针对留守老人的养老问题，可以通过对其进城打工的子女每月征收一定的数额，类似于现收现付制度但又有所不同，其每月缴纳的金额最终可以作为其父母的养老金。

（2）鼓励青年劳动力当地就业。当然也可以从另外一个角度来解决劳动力转移造成的留守老人养老问题，青壮年劳动力的大量流出主要由于城乡收入差别较大，对此，可以从政策上鼓励青壮年劳动力在当地就业，则可在一定程度上解决农村老人的养老问题。随着农村经济的发展，多数农村地区不再是耕种土地这种单一的经济形式，伴随着乡镇企业的发展，可以鼓励外出劳动力重返本地就业。其次，政府还可以鼓励其创业，以点带面，或者说先富带后富。对于资金来源政府可以提供部分资金作为其创业基金，当一个人成功后可以带动全村人致富，在一定程度上解决了农村劳动力转移问题，也在很大程度上保证了农村留守老人精神健康和养老问题的解决。这也是基本的“授人鱼不如授人渔”。

（3）城乡一体化是解决农村养老制度的根本手段。目前，我国的养老制度实行的是二元制度，城市地区，建立了职工基本养老保险和城镇居民养老保险，老年人退休后会获得退休工资，可以享受公费医疗；而在农村地区，由于经济落后，加之人口众多，不能像城市老人一样参加职工养老保险，只能依靠家庭养老。虽然目前我国农村地区有了“新农保”，但尚不能覆盖到每一位农村居民，政府的补偿力度仅是杯水车薪。因此，只有加快城乡一体化建设，统筹兼顾，才能从根本上解决农村居民的养老问题。而大量青壮年劳动力的流出，也主要是由于城乡差距太大，收入差距、生活水平差距、人文环境、教育水平、以及便利条件等差异所导致，因而，若能从根本上解决城乡一体化的问题，也就会使农村养老问题得到解决，也有助于养老保障体系结构化、合理化。

参考文献：

[1]郑军.制度环境与政府责任：中国农村养老保障制度创新的关键[J]，华东经济管理，2013.

[2]李香允.农村养老保障形势分析与对策研究[J]，江西社会科学，2013.

[3]刘峰. 农村养老保障服务体系建设的困境与突围[J]，湖南社会科学，2013.

篇9

【关键词】优化；发展环境；城乡教育；一体化

城乡统筹发展是廊坊市面临的重大课题，城乡统筹发展的重中之重是教育的城乡统筹发展。为了加快城乡教育一体化的发展，我们必须理清廊坊市教育发展的现状，从观念、政策、体制等方面推进教育的城乡一体化，缩小城乡教育的差距，促进教育均衡、公平、和谐地发展。

一、城乡教育一体化含义

目前对城乡教育一体化也没有统一说法，巴登尼玛等认为“城乡教育一体化是由城乡一体化所引发出来的一个概念”，“城乡教育一体化则是在教育领域内实现城乡和谐发展，城乡共享优质教育资源，并通过教育传承和分享共同的人类文化成果”。王克勤则认为：“把城乡教育置于由城市和乡村所构成的同一个大系统中，打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚，把它们视为同一个整体，以系统思维方式，推动城乡教育相互支持、相互促进、协调发展、共同实施教育的现代化”。根据系统论的观点，世间一切事物都是以系统的形式存在的，系统由若干相互联系、相互作用的部分组成。所以，从整体上进行组织、协调和控制等一系列管理活动就成为必然要求。根据耗散结构理论，整体存在与发展的必要条件为整体的开放性、非平衡性和流动性，由于有差异，就会引起流动，有了流动，就可能形成系统中新的有序结构。所以，要进行有效的教育宏观管理必须高度重视这一制度性因素，实现城乡教育由原来的“二元”或“三元”向“一元”的转变，农村教育必须与城镇化同步发展。因此，推进城乡教育一体化发展，就是在城镇化的过程中，城乡教育形成新的有序的一体化系统。换句话来说，“城乡教育一体化就是指城乡教育空间的布局、教育体系、教育制度、教育政策、发展目标和发展战略等方面实现融合、融通，城乡教育相互促进、融合发展。”

二、推进城乡教育一体化的意义

1.推进城乡教育一体化是贯彻科学发展观的体现

科学发展观是我们党关于发展理论的一次重大突破，标志着我国经济和社会发展进入了一个更加科学、更加理性的新阶段。科学发展观的第一要义是发展，国家能否持续繁荣关键在有没有可持续发展的基础和动力，而它的根本就是人才，就是教育。教育的发展不仅关系着当前而且关系未来，不仅关系着经济繁荣而且关系着国民素质的提高和社会进步。我们要抓住经济持续快速增长的机遇，继续大力发展教育，为建设创新型国家、实现社会主义现代化提供强大的人力资源支撑。

科学发展观的核心是以人为本。建国以来，特别是改革开放以来，我国教育事业取得了巨大的成就，但对比科学发展观的要求，非科学发展的现象或倾向还非常的突出。比如，“以考为本”在很大程度上使教育偏离了以个人需要为依据，促进人全面发展的目标。在现行的城乡教育环境下，农村的教育资源和制度的不均衡，根本无法满足农村学生的全面发展，使“以人为本”难以真正落实到教育上来。推进城乡教育一体化发展，就是真正的以人为本的科学发展观。所以，教育要更好地完成自己的历史使命，我们必须改变过去的发展理念，用科学发展观来统领教育工作全局。廊坊市教育必须以人为本，推进城乡教育全面协调可持续发展，也就是实现城乡教育的一体化。

2.推进城乡教育一体化是社会主义新农村建设的重要体现

统筹城乡教育是社会主义新农村建设的重要内容。社会主义新农村建设的主要内容就包括积极推进城乡统筹和农村公用事业的发展。“加快发展农村义务教育，建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。加大力度监管和规范农村学校收费，进一步减轻农民的教育负担。”因此，推进城乡教育一体化，减轻农民的负担，使农村孩子也享受优质的教育，能够促进农村教育事业的发展和社会主义新农村建设。只有发展了农村的教育，实现城乡教育一体化，社会主义新农村的建设才能顺利完成。

城乡教育一体化为社会主义新农村建设提供智力支持。新农村建设的主体是农民，农业的主人也是农民，建设社会主义新农村关键是调动广大农民的积极性，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。从一定程度上说，农民的文化素质、技术水平、思想道德素质，直接关系到社会主义新农村建设的成败。因此，只有大力推进城乡教育一体化，才能提高农民素质，在农村传播科学知识，为新农村建设提供智力支持。

3.推进城乡教育一体化有利于教育公平的实现

同志曾在全国优秀教师代表座谈会上明确指出，要把促进教育公平作为国家基本教育政策。我国社会主义发展还处于初级阶段，城乡教育之间还存在大量的不公平现象，进城务工农民子女能否接受义务教育与贫困生救助、教育乱收费、群众对优质教育需求越来越高等都已经成为亟待解决的热点、难点问题。教育公平是人发展起点的公平，是社会公平的基本前提和社会和谐的基础。特别是在当代社会，谁能接受良好的教育，谁就能获得更多的发展机会。教育不公已成为了当前社会中最大的不公，而教育不公平中最大的不公平是城乡教育的不公平。

教育公平是社会主义制度的客观要求和必然反映。教育公平一般体现在两个方面：

（1）公民接受教育的机会要公平。适龄青少年都应当享有公平地受教育的权利，这就要求我们坚持和加大力度发展教育事业，科学、公平地配置教育资源，不断满足人们日益增长的教育需求和愿望。

（2）公民受教育的过程要公平。要能够在受教育的过程中享受到同等的优质教育资源，这就要求每一所学校都应在资源配置上体现公平的原则，使学校的每一个学生都能享受到同等优质教育资源。实现义务教育均衡发展，缩小城乡之间、地区之间、学校之间过大的差距，促进城乡教育的一体化，就能保障教育的公平。

三、廊坊市推进城乡教育一体化过程中存在的问题

廊坊市农村人口占总人口75.4%，城乡收入差距比为2.65：1，城乡二元结构明显，“小城市、大农村”是廊坊的基本市情。因此使得城乡教育存在一定的差别，存在着一些问题。

（一）城乡教育基础设施之间的差距较大

城市学校的图书馆、阅览室、电脑室、实验室等一应俱全，操场跑道也可与专业比赛用跑道相媲美。但农村学校却不然。由于用地紧张、资金不足等问题，往往出现“一室多用”的状况，设备也不如城市学校一般齐全，甚至有的学校是没有图书馆和电脑教室的。而有的农村学校由于教具不齐全，上课仅限于抽象说教，从而导致教学效率低下，学生难以理解等问题。农村学校的操场几乎都是泥土地，有的学校甚至是没有操场或操场被承包占用。这样一来，农村学生的身体素质锻炼也成了一大问题。身体素质不好也会影响文化课的上课效率，最终影响到学生的成绩，这也是农村学生成绩无法与城市学生相比的原因之一。

（二）农村的师资匮乏，教师结构不合理

农村学校的教师尤其是骨干教师因为待遇、环境、条件等与城市中的教师有很大差别，致使流动越来越严重。城市里的教师学历都是达标的，并且还有很多是高学历的，农村的教师特别是小学老师很多都是民师转正的，年龄大而学历低。缺乏中青年骨干教师。

1.不同学段教师结构不合理

总体上来看，某些年级教师人数不足。因此，为了满足教育的需要，在引进教师存在困难的前提下，学校常常从其他年级抽调教师。因此，造成农村师资力量薄弱，极大地影响了教学的质量，不利于农村很好地普及九年义务教育。因此，当前农村义务教育的问题在于师资是否充足。

2.不同学科教师结构不合理

当前，在农村小学，音乐，美术，体育教师严重缺编，外语，物理，化学教师多是半路出家，身兼多职。因此，农村音体美课面临着难以开齐科目，开足课时的困难；而农村中学的物理，化学，外语教师的专业化水平不高，这些将严重制约着农村义务教育的发展。教师课时负担重，教育教学质量也难以得到保证。

3.不同年龄教师结构不合理

由于许多农村教师是民办教师转正，同时收编制所限，缺乏年轻教师的补充，整体上，教师年龄老化严重，缺乏中青年骨干教师。

4.农村教师培训不足

由于缺乏专项经费，教师教育培训机会不足，许多教师教育教学观念落后，严重制约新一轮教程改革在农村学校的推行。由于教研室的教育指导演员的培训和进修机会也很缺乏，因此，难以发挥各教研室的在本教师培训的优势。

（三）农村学生流失严重，学生辍学数量增加

由于农村教师的质量一直在一个低水平线上徘徊，使得农村教育对经济社会的作用降低，农村学生受教育的收益不明显，很多学生乃至家长认为读书无用，导致很多的学生外出打工，辍学，造成了农村学生的受教育过程和机会的不均等。

四、优化发展环境，助推廊坊城乡教育一体化的对策

（一）推进教育思想和办学理念变革

随着城乡分割的二元社会转变为城乡一体化社会，教育战略指导思想要实现第二次重大转变，把城乡分割的教育理念转变为城乡教育一体化理念，对城乡教育统筹规划、整体布局，加大对农村教育的扶持力度，促进实现城乡教育在教育政策上平等、国民教育待遇上一致、教育事业发展上优势互补、教育资源上合理配置城乡共享、教育质量上共同提高、教育公平上全面推进，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡，缩小乃至消除城乡教育差距，实现城乡教育均衡发展、协调发展。

（二）落实各级政府统筹城乡教育的责任，建立城乡一体化的教育经费保障体系

1.落实各级政府责任，建立城乡一体化的教育领导体制

要进一步明确市、县、乡各级政府在推进城乡教育一体化进程中在经费、教师、教学、督导评估等方面统筹责任，构建动态均衡、双向沟通、良性互动的教育体系、制度和机制，实现以城带乡、以乡促城、相互依存、互补融合、协调发展的城乡教育关系，逐步消除城乡教育二元结构格局，实现城乡教育均衡发展。进一步调整财政支出结构和教育支出结构，建立城乡一体化的教育经费保障体系，加大对基础教育和农村教育经费的投入力度。发挥市财政促进区域教育均衡发展的调控能力。

2.加大对基础教育和农村教育经费的投入力度

一是调整政府对15年普及教育的投入结构，坚持投入主体重心上移，着重强调市级政府的责任。国家教育经费投入应注重推进城乡教育一体化，义务教育经费全部由政府承担，学前教育、高中段教育逐步提高政府分担的份额和比例。经费进一步向农村地区和经济欠发达地区倾斜，帮助处境不利地区达到一定的普及15年教育财政水平。确保普及教育财政资金在区域之间、城乡之间配置均衡，提高经济落后地区生均公用经费水平。保证所有学校都能具备最基本的办学条件，保证各地区每年教育经费的投入能够维持在国家设定的最低水平以上运作，确定教职工编制标准以及工资标准、学校基本建设标准、学校正常运转的生均公用经费标准等。

（三）加强城乡一体化教师队伍建设

1.推进城乡教育一体化，必须把城乡教师的一体化现代化摆在首要位置

深化教师培养制度改革。建立稳定的城乡一体化的教师队伍，建立完善中小学、幼儿园教师专业资格标准和教师教育课程标准。幼儿教师必须是幼儿师范专科毕业；小学教师、初中教师、高中教师实现岗位学历本科化；职业学校专业教师实现岗位学历能力专业化、技能化，培养“双师型”教师。

2.建立城乡统一的教育人事制度

实行城乡统一的教职工编制制度，对边远乡村编制倾斜。统筹城乡教师管理，实行教师“县管校用”制度，实现教师资源配置城乡一体化，促进教师在全市、全县范围内流动，确保名师进乡村。完善教师准入和新任教师公开招聘制度、教师考核评价机制、教师转岗和退出机制，建立专业技术职务评聘与岗位聘用相结合的用人制度。鼓励和引导优秀人才到农村学校从教。健全教师流动机制，探索多样化教师交流模式。义务教育教师要依法实行城乡之间、学校之间定期交流。所有骨干教师、学科带头人、拔尖人才、高级教师、特级教师都必须有在农村学校两年以上任教、支教经历。

3.实行全市城乡一体化的教师工资制度

建立全市统一的义务教育教师工资保障机制，实行全市统一的教师最低工资标准。为了缩小农村地区优秀教师进不来、留不住问题，可参照义务教育公用经费保障机制改革的办法，应尽快制定全市统一的最低农村教师工资津贴标准，对农村中小学教师实行地方工资加国家津贴的双轨制度，以利于稳定农村教师队伍。

4.统筹城乡教师专业成长和培训

构建学习型教师组织，促进各类教师群体专业成长。教师继续教育经费投入按不低于教师工资总额的5%的比例由财政单独安排，市、县财政按照各自分担50%列入年度财政预算。学校年度公用经费总额中用于教师培训部分不得低于5%。健全培训体系，完善培训网络，加强培训力度，全面提升教师队伍业务素质。

5.统筹城乡校长队伍建设

倡导教育家办学，注重选拔有思想、有追求、有能力、有魄力敢于创新的教育管理人才。实行城区优秀校长到乡村学校定期任职制度。

（四）建立与城乡教育一体化相适应的教育政策法制体系

城乡教育一体化发展的过程是城乡教育利益共同体的形成和分享过程。随着城乡教育一体化格局的形成，原有的教育政策体系和教育法制体系必然与日益发展的城乡一体化教育形成尖锐的矛盾，这就需要我们加强超前研究，注意均衡和协调各种教育诉求，维护教育公平，促进整体教育利益提升。重视教育政策、教育制度的设计和创新，通过政策、机制、体制和制度的创新，协调各方面的利益关系，化解新的矛盾，促进城乡教育和谐发展。疏通城乡之间教育利益诉求表达渠道，建立和完善不同社会阶层参与教育决策的机制，维护城乡每一个受教育者的合法权益。

（五）构建城乡教育一体化现代化理论体系

教育现代化需要科学指导。城乡教育一体化既是一种教育改革与发展的社会实践，同时又是一种与城乡一体化相适应的科学的教育理论体系。我们需要加强理论研究，特别是要加强国际经验的研究以及对国内教育现代化实践的科学总结，根据廊坊的区域特点，不断丰富和完善有特色的社会主义教育现代化的理论体系。

参考文献：

[1]上海社科院城市与区域研究中心.国际城市蓝皮书·国际城市发展报告（2012）[R].中国社科院社科文献出版社，2011.

[2]方烨，蔡昉.再续人口红利需深化教育改革[N].经济参考报，2009-9-16.

[3]聂华林.中国西部三农问题报告[M].中国社会科学出版社，2006.

[4].教育振兴是中国振兴重要标志[OL].http：//.cn.2006.11.22.

[5]刘运来.加强农村师资队伍建设促进城乡教育均衡发展[J].群言，2007（06）.

[6]孙刚成，王婷婷.信息技术环境下的城乡教育公平探究[J].开放教育研究，2007（05）.

[7]张海东，殷桂金.资源统筹和谐发展提升农村初中校教育质量[J].北京教育（普教版），2007（05）.

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关键词：山东；城乡二元经济；中小企业；政策建议

1　山东省二元经济环境分析

二元经济被普遍认为是发展中国家工业化过程中必然出现的经济现象。就我省而言，农业的面貌和村镇的结构并没有因农村与城市的初步融合而改变，农村城市化依然进展缓慢，城乡二元结构矛盾进一步显现。占人口70％多的广大农民和土地面积80％多的广袤农村，根本不可能将如此多的人口集中在小范围的城市，更不可能留下如此之多的农村而不考虑城市化。从解决农村劳动力向非农产业转移这一根本性的问题着眼，锁定最终我省必须实现广泛的城市化这一根本目标，必须发展全面的工业化，才能实现全面的城市化。

2　二元经济下山东省中小企业的挑战

2.1　中小企业受到的歧视性待遇

在二元经济结构下，政府优先选择了发展重工业、大型国有企业的经济战略，并通过一系列的计划或行政手段，来保证这一发展战略的顺利实施。在这一过程中，社会资源被大量的抽取到国有企业，中小企业就受到不平等的待遇。长此以往，导致中小企业内部体制不顺，社会服务体系滞后等问题

2.2　中小企业的人才引进面临瓶颈

二元经济致使农民工就业难，阻碍了中小企业的发展。由于长期受城乡二元体系的影响，我省农村劳动力在教育、医疗卫生、社会保障等各方面受到不平等待遇。农村劳动力文化素质较低、劳动技能差，严重阻碍着农民工在城镇中小企业的就业。由于医疗卫生和社会保障体系的不健全，使得农村劳动力转移的成本增大，效益降低，转移矛盾加剧。此外，我省二元经济结构下形成的“户籍壁垒”限制了人口的迁移和流动，已造成一些地区的人才退化和另一些地区的人才浪费。作为阻止农民由农村进入城市的强有力的闸门，户籍制度严重限制了劳动力流动，钳制了消费，使中小企业发展面临困境。

2.3　二元经济导致中小企业融资困难

在二元经济结构下，长期传统体制的影响使中小企业融资和获取资金难的问题一直没有得到很好的解决。国家抓大放小，金融机构信贷资金对中小企业的支持非常有限，有相当多的企业在固定资产投资和流动资金需求中缺乏资金，大多数企业的资金来源主要靠自有资金的积累。而国有企业获得金融机构贷款的支持明显高于个体经济、联营等所有制类型的中小企业。这里不得不提到中国扭曲的“二元经济”，这种经济现象可以解释为中国面临着经济同时过冷又同时过热的问题，通胀和通紧并存。过热的行业如房地产、股市、钢铁水泥和一些大型国企以及为他们提供资金的银行、证券公司；而过冷的行业则是些中小企业、民营企业尤其是制造业。由于投资营商环境不断恶化和地方政府长期以GDP为纲的执政理念，银行从过冷的中小企业大量收回流动性，打给过热的地方政府继续从事以拉动GDP为主导的工程建设比如钢铁水泥等大型国企。而且，由于央行的宏观调控失误，不断上升的利率和银行准备金率，进一步打击了二元经济下的中小企业，特别是制造业。于是这些过冷行业的企业家把很多应该投资的钱不投资了，转而打人过热的部门去炒楼炒股。反观中小企业，他们不得不向地下金融借钱，对平均利润不高的中小企业来说这无疑又是沉重的包袱，以至于最后纷纷倒闭。

3　二元经济转型时期中小企业的发展机遇

城乡二元经济转型的目标是城乡一体化。而城乡一体化涉及城乡经济发展的方方面面，主要包括政治、经济、文化、人口、生态空间、基础设施等，这就为中小企业的发展创造了机遇。

3.1　空间一体化

表现为以提高城乡经济社会组织化程度为核心，强化城乡空间联系，优化城乡空间结构，努力形成城市现代化、农村城镇化相互融合、协调发展的城乡空间形态。

3.2　人口一体化

二元经济向一元经济转型的关键问题之一就是农村剩余劳动力的转移，这在客观上要求城乡人口能够自由迁徙，相互对流，居民流动和居住不受户籍限制；城乡人口享有同等权利、同等待遇，取消各种对农民的歧视性政策，这对解决中小企业人才引进瓶颈问题非常重要。

3.3　城乡资源配置一体化

城市的资本要素可以积极进入乡村，进行农村开发；科技资源要发挥城市优势，为农村经济发展提供强大动力；推进人才机制创新，吸引城市人口去农村创业；运用城市较为发达的资讯手段，推进农村信息化。创造条件，更新制度，吸收农村劳动力进入城市。在城乡资源要素自由流动、优化组合过程中，不断提高资源要素的利用效率和中小企业的竞争力。

3.4　市场一体化

可以消除城乡市场分割的局面，让城乡市场紧密相连，融为一体，确保各种商品和服务、资源可以在城乡之间得到顺畅流动，满足城乡居民生产和生活的需要。

3.5　城乡制度一体化

涉及城乡关系和城乡发展的重大制度，必须体现社会公平、公正，做到城乡统一。包括制度导向统一，要求统一，权利统一，预期目标的统一。

4　二元经济下中小企业发展的策略分析

4.1　中小企业发展转型

①我省中小企业的主要特点是量大面广、起点不高。根据这一特点，在二元经济处于转型时期，我省中小企业都应尽快提高自己“二次创业”的能力，不断提升自己的资源和要素禀赋，完成从劳动密集型到资金密集型再到技术密集型、信息和知识密集型的转型。

②我省中小企业大都面临结构调整和转型升级的挑战。我省中小企业转型升级的内容和重点是在研究开发、技术输入、技术合作、技术购买、专利授权、自动化生产技术和设备、工业设计、人才培训、建立国际品牌等“技术密集”和“知识密集”方面。

③加强人力资源开发和利用。要建立中小企业创新人才的激励机制，形成技术人才培养、使用、评价、激励的市场化机制，创造优秀人才能脱颖而出的宽松的市场环境；制定优惠政策，吸进外国、外地区的高科技人才到中小企业工作，搞研究开发；利用科技研究机构、培训中心开展对中小企业员工的创业、技能、学历等培训，逐步提高中小企业经营者的素质、研究人员的科技水平和职工的生产技能，从而提高中小企业技术创新的能力。

4.2　拓宽融资渠道

我省中小企业应从间接融资、直接融资和风险投资等多种途径筹集资金。政府必须下大力气整治社会信用环境不良的状况，切实帮助企业解决资金难的问题。商业银行也应摒弃对中小企业的歧视做法，在提升风险管理

能力和金融运行效率前提下，对中小企业的贷款期限、贷款额度以及贷款利率方面给以合理的待遇。在贷款利率不断市场化的条件下，信贷金融机构应重视中小企业创造增加价值的能力，应加强风险管理能力、进行风险利率定价，把中小企业陪养成对金融机构产生效益的重点客户群。

4.2.1　拓展中小企业资本融资渠道的政策建议

第一，要进一步提升中小企业板市场的运行效率和监管水平，建立一种“宽进严出”的机制。所谓“宽进”就是在准入方面简化流程降低条件，对企业的投资价值判断主要由股票投资者来判断，而不是在监管者的准入审批环节，“宽进”可以使更多的中小企业通过公开发行股票获得资本融资。“严出”就是在严格有效的监管条件下，业绩下滑就严格退出，使中小企业资本市场完全按照市场原则优胜劣汰。

第二，要针对非上市中小企业建立并完善有效的企业产权和股权交易市场。可以按照区域或行业分类原则建立专门的企业产权和股权的交易市场。对于非上市中小企业，当具有较好的投资项目而自身资金不足时，可以在股权交易市场寻找合适的投资者，通过协议或拍卖方式扩张股权获得资金。如果上市中小企业业绩下滑被要求退市之后，可以在产权交易市场继续通过协议方式进行重组。对于经营不善被淘汰的非上市中小企业也可以采用协议或拍卖方式，在产权交易市场进行重组或退出。

有效的中小企业产权和股权交易市场，还应提供与产权或股权交易相关联的一系列配套的中介咨询服务，例如评估、审计、风险分析、盈利分析、行业分析、职业经理人和人力资源支持服务等。

4.2.2　改善中小企业债权融资环境

债券融资方式主要包括发行企业债券和向银行等金融机构借款。增强中小企业债券融资能力的关键是按照市场化原则改善债权融资的环境。

①要建立诚信的社会环境。由于中小企业缺乏诚信给银行形成不良贷款的情况，是银行金融机构对中小企业惜贷最为关键的原因。在中小企业与银行金融机构的博弈过程中，少数中小企业的不诚信导致整个中小企业群体难以获得贷款融资而利益受损，所以建立诚信的社会环境对增强中小企业债权融资能力非常关键。

②要培育专门为中小企业提供资信评级的中介服务机构。中小企业要获得贷款或通过发行债券融资，就必须对其自身的资信水平定期进行评级，这是债权人进行利率风险定价的基础。要实现对中小企业的资信评价，就必须培养一批专门为中小企业提供信用评级的中介服务机构。

③要开辟专门服务于中小企业的债券融资市场。部分优质中小企业获得资本市场融资后，还需要通过债券进行融资。应改进债券市场规则，建立专门针对中小企业的债券融资市场，为相应优质，规模较大的中小企业，提供债券融资渠道。

4.3　加大政府政策支持力度

改善中小企业融资困境，还需要采用其他各项综合措施。政府应尽快建立健全我省中小企业发展的支持体系，包括建立健全政府管理机构、创业政策、产业政策、财税政策、法律政策、金融政策、国际化经营政策、信息咨询服务网络以及综合服务等支持体系，帮助企业提高经营绩效，引导中小企业实现转型升级与快速成长。

参考文献：

[1]孙致陆.城乡二元经济结构与经济增长关系的实证研究[J].内蒙古农业大学学报，2008，(10).