采矿权出让收益管理办法范文

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矿业权有偿取得制度改革矿业权有偿取得制度是指矿产资源使用者主要以支付出让金的形式从矿产资源所有者或其他使用者手中取得探矿权、采矿权的规则和程序。《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定，国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等相关法律法规也对矿产资源有偿取得制度进行了规定。1996年，我国修订了《矿产资源法》，对我国矿业权法律制度进行了修改和完善，明确规定“国家实行探矿权采矿权有偿取得制度”，建立了适应社会主义市场经济体制和符合国际通行做法的探矿权、采矿权有偿取得制度。但由于各种原因，我国矿业权有偿取得还存在着一些问题。

作为煤炭资源有偿使用制度改革试点省份，贵州省按照财政部、国土资源部有关规定，其矿业权有偿取得处置工作已步入制度化、常态化阶段。笔者在认真总结煤炭资源有偿使用制度改革试点、矿业权有偿处置工作经验基础上，经广泛调研和参考省外先进经验，对矿业权有偿取得制度进行了全方位的调研和大胆思索，分析了存在的问题，并对矿业权有偿取得制度改革做出了方向性思考，提出了进一步深化矿业权有偿取得制度改革的建议意见。

一、存在的问题

当前，由于矿业权有偿取得制度政策的不统一，各省在实际执行时呈现了多样性。笔者结合贵州省多年实践，认为当前主要有五个方面的问题亟待解决。

1.矿业权价款定义问题

对矿业权的有偿取得，主要表现为矿业权使用费和矿业权价款。矿业权使用费虽然是有偿取得的一种表现形式，但由于按面积征收，根本不能反映矿业权的价值。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）、《矿产资源开采区块登记管理办法》（国务院令第241号）的规定，矿业权人申请国家出资勘查形成矿产地的矿业权，需向国家缴纳探矿权采矿权价款。矿业权价款依法被解释为出让经过国家出资进行勘查的矿产地的矿业权。随着矿业经济的发展，财政部、国土资源部已将价款的内涵不断外延和拓展，如国土资发[2004]97号文将价款定义为国家依法出让探矿权采矿权取得的收入，《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发[2006]12号）文规定第二类85种矿产的探矿权和第三类5种矿产的采矿权均须以招拍挂方式出让，成交价即为矿业权价款。事实上，对于未经国家出资勘查的矿产地，在竞争性有偿出让的时候，所收取的“价款”是缺乏法律法规依据的，“价款”概念超出了法律的定义。有偿取得“双轨制”的存在，也给矿业权有偿取得制度建设带来不少负面影响。双轨制的存在，影响到矿业生产领域，造成竞争双方的成本支出不公平，另外，“双轨制”的存在，还会形成示范效应，使推进矿业权有偿取得制度的阻力增大。

2.探矿权、采矿权有偿取得制度的科学性问题

探矿权、采矿权是依附矿产资源而产生的，有偿取得制度的建立应符合矿产资源的自然特性。研究使用费与价款的科学性，有助于揭示矿业权有偿使用的本质，有利于建立科学的有偿取得制度。国务院第240、241号令做出了两项规定：一是国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度，按照矿区面积和法定价格逐年缴纳矿业权使用费；二是申请国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权、采矿权，申请人除依照规定缴纳使用费外，还应当缴纳矿业权价款。这样的法律定位是否准确，是否符合国家权益和社会公平原则，是否体现了矿产资源国家所有的国家权益？众所周知，矿产资源大部分深藏地下，属隐蔽性资源，需通过地质勘查工作才能发现，并且受不均匀性、伴生性、品质性和储量变化性，以及地理、埋藏、环境和矿产品市场差异等条件的影响，矿产资源的可利用性及其经济价值是不一样的，甚至出现极大的差异。我国从1998年开始征收探矿权、采矿权使用费。其中，探矿权使用费每年每平方公里仅100～500元，采矿权使用费每年每平方公里仅1000元，单纯以单位面积和法定价格来实现矿业权的有偿取得，不考虑矿产资源特性及其产生的经济价值变化，显然缺乏科学性，国家权益、社会公平也未能得以有效维护。矿业权的有偿取得门槛低，不能有效遏制探矿权采矿权人“跑马圈地”、炒买炒卖探矿权采矿权等行为，不利于发挥使用费对探矿权、采矿权市场的调控作用，难以形成合理的勘查、开采区块退出机制。

3.国家所有权益与勘查投资权益问题

矿产资源国家所有是矿产资源法做出的法律规定，但矿产资源从经济价值不明的实物形态转变成可产生经济效益的货币形态，是地质勘查投资人出资的结果。矿产资源属隐性资源，经济属性要依赖于地质勘查工作，没有勘查投资来探明矿产资源，何来国家所有权。国家所有权益是依托勘查投资权益而存在的，投资权益与矿产资源所有权无关，勘查投资权益应归投资人所有。因此，建立国家所有权益和勘查投资权益概念，并在法律上明确其各自的合法地位，有助于矿业权有偿取得制度建设，有助于维护国家、投资人的合法权益，有助于充分调动投资人勘查积极性，有助于地勘基金有效使用，有助于解决国家、非国家投资人之间的利益分配问题。

4.社会资金与国家地勘基金合资勘查的利益分配问题

由于受矿业权价款必须先入库再分成规定的限制，社会资金与国家地勘基金合资共同勘查时，利益分配成了难以跨越的障碍。当前，在解决这一问题方面，各省方式不一，较为普遍的有先进行利益分配后再入库、基价入库溢价进行利益分配和国家地勘基金不与社会资金合资等作法。前两种做法虽然解决了社会资金与地勘基金合资出入勘查市场的利益分配问题，使更多的社会资金投入勘查，但严重违反了国家对矿业权价款的管理规定，有造成国有资产流失的嫌疑。后一种作法虽然维护了国家权益，符合国家规定，但却阻碍了社会资金的进入，显得过于保守。一边是国家要求，一边是社会需求，如何才能协调统一呢？笔者认为，建立勘查投资权益与国家权益分体运行制度，采取勘查投资人（可以是国家、是企业、是地勘单位、是合资人）出让探矿权收取勘查投资权益金，国家出让采矿权（具唯一性，无论投资人是谁，只能国家出让）收取采矿权价款的有偿取得方式，是解决社会资金与国家地勘基金合资勘查利益分配问题的有效途径。

5.矿业权评估问题

多年实践表明，矿业权评估结果的准确性，一是受价款评估资料（特别是直接影响评估结果的企业营销、财务报表）准确性、中介机构诚信度和评估机构自由裁量权等因素影响较大，这些因素的可靠性，是国土资源管理部门合规性审查所不能解决的，但却直接影响评估结果。二是矿产资源的稀有性、不可再生性决定其经济价值总体将呈上升趋势，而价款评估要求采用的均是评估时前几年的经济参数，并且还要用该参数预测后30年的价值，实质上是损害了国家利益。例如，贵州省某铝土矿探矿权转让评估，在相同时段、相同资料的情况下，两个不同的评估机构，评估结果相差巨大。一个是由转让方委托，评估结果8.6亿；一个是由国土资源部门委托，评估结果1.2亿，相差近8亿元。又如，某煤矿采矿权价款评估，第一次评估为39.4亿，评估结果公示期，矿业权人提出评估资料收集不全应重评的请求，评估机构补充资料后，第二次价款评估为3.6亿。两份报告对比显示，仅产品方案、产品销售价格、固定资产投资价值等发生变化，微小的价格差，价款评估结果则相差35.8亿元。这种不能真实反映矿权状况的资料，其矿业权评估结果的准确与合理性是无法得到保障的。

二、改革矿业权有偿取得制度的主要思考方向

1.建立矿业权有偿取得实行国家权益和勘查权益分体运行制度

探矿权人出让探矿权（勘查投资权益）的收益统称勘查投资权益金，归勘查出资人所有。勘查出资人可以是国家、企事业单位、个人和各种形式的合资人。国家出让采矿权的收益称采矿权价款，归国家所有，任何单位、企业、个人不得侵占。

关于探矿权勘查投资权益金。矿产资源具有隐蔽性，需要投入资金进行勘查才能查获矿产资源储量、品质、埋藏条件，并论证可采性、评价经济价值。矿产勘查一般会有两种结果，一是没有查获矿产资源，勘查投资人承担不能转变成有价值矿藏的勘查风险，投资不能产生回报；二是查获了矿产资源，经济价值不明的实物形态转变成了可产生经济效益的货币形态，出让具有经济价值的探矿权，可产生投资回报。矿产资源的勘查特性决定了探矿权权益必须是由勘查投入形成，这种勘查投资权益归投资人所有，出让这个权益所获得的收益，可称勘查投资权益金，归投资人所有。勘查投资权益金是动态的，随地质勘查程度和矿产品市场的变化而变化。

关于采矿权权益及其经济价值（价款）。采矿权的产生有两种方式，一是由探矿权转化而来，二是由法律确定（指具显现性经济价值的第三类矿产）。根据矿产资源国家所有的法律规定和上述观点，采矿权具有勘查投资权益（第三类5种矿产除外，以下同）和所有权益双重属性，经济价值由勘查投资权益金和价款构成，出让采矿权形成的收益由勘查投资权益金和价款组成，勘查投资权益金归投资人所有，价款应归国家所有。对法律确定直接出让的采矿权，因不需进行勘查投入，经济价值仅由价款构成，有偿取得收入归国家所有。

根据以上论述，探矿权权益与采矿权权益具有不同的所有权属性，并且是相互独立的。勘查投资权益金是勘查投资人将探矿权转化为具有可以交易的产品价值的收益，这个收益与矿产资源国家所有权无关。采矿权价款是采矿权人实现将矿产资源转化成经济价值所支付费用，这个收益是矿产资源国家所有权益的体现，法律明确规定属国家所有。由于经济属性和产生属性的相对独立，利用勘查投资权益金来维护勘查投资人的权益，用采矿权价款来实现矿产资源的所有权益，建立探矿权、采矿权有偿取得分体运行制度是可行的，既维护了国家权益，也保障了勘查投资人和采矿权人的利益。实行出让探矿权收取勘查投资权益金，出让采矿权向国家缴纳价款的有偿取得制度，是矿产资源特性和探矿权、采矿权自然产权属性决定的。由于产权清晰，有利于实施国家矿产地探矿权、采矿权招拍挂和探矿权、采矿权二级流转市场的建设。

2.建立全面实行采矿权有偿取得制度

国务院第240、241号令颁布后，国土资源部、财政部相继出台了一系列有关探矿权、采矿权有偿取得的规范性文件，价款的含义在一定程度上已经突破了国家矿产地的范畴。国土资发[2004]97号规定，价款是国家依法出让探矿权采矿权取得的收入。国土资发[2006]12号文要求第二类85种矿产的探矿权只准以招拍挂方式出让，第三类5种矿产的采矿权应以招拍挂方式出让，只有第一类矿产允许以行政审批方式授予。笔者认为，这些规定在一定意义上靠近了矿产资源法规定的有偿取得制度，体现矿产资源的自然科学性，但仍然不彻底。按照《物权法》规定，国家作为矿产资源所有权人，应依法享有占有、使用、收益和处分的权利。探矿权、采矿权属于用益物权范畴，用益物权人虽可以通过对国家探矿权、采矿权的占有、使用而获得收益，同时也应为社会提供财富，使资源的价值得到充分、有效的体现，社会的整体效益得到最大程度的实现和满足。用益物权制度不是单纯为维护用益物权人的利益而设立的，而是在维护用益物权人权利的同时，也维护所有权人权利的制度。当前用探矿权、采矿权使用费来施行的探矿权、采矿权有偿取得制度，实质上是违背了矿产资源国家所有权的法律规定，国家所有权益未能得到有效保障。采矿权的本质特性就是由国家来授予企业开采的权力，这个授予权力属国家所有，企业要想获得这个权力就应有偿。只有所有矿产的采矿权一律有偿取得，才能实现真正意义上的有偿取得。目前，我省按照国土资发[2004]97号、国土资发[2006]12号文要求，在国内对出让空白区属于第二类矿产的探矿权、采矿权收取了价款，在一定程度上向矿产资源法规定的国家对探矿权、采矿权实行有偿取得制度迈进了一步。

三、矿业权有偿取得制度改革的策略建议

结合矿业权有偿取得制度存在的问题，以及我们对此问题的思考方向，提出深化矿业权有偿取得制度改革的建议，这一制度改革具体涉及以下五个方面。

1.建立统一的矿业权有偿取得制度

针对目前我国矿业市场仍存在大量无偿建立统一的矿业权有偿取得制度。因此矿产资源作为自然资源理应作为全民资产。矿业权有偿使用制度改革首先就必须将矿业权无偿和有偿取得的双轨制统一改为有偿取得制度，同时建立规范有效的矿业权交易市场，通过国家垄断矿业权一级市场，建立矿业权战略储备制度，实现矿产资源的节约集约化开发与使用。建立统一的矿业权有偿取得制度，往往无法必须回应一些现实问题，如价款数目较为庞大的交易项目，企业可能无力一时间全额给付价款。针对此问题，山东省就做出了相关规定，对于资源储量大、服务年限长、一次性缴纳采矿权价款确有困难的矿山企业，可按照生产规模与资源量相匹配的原则，采取“资源一次划定、分期分段出让”的方式向矿山企业出让采矿权，并按规定收取采相应的矿权价款，以此实现采矿权的有偿取得。

2.以矿业权价款取代使用费

根据矿业权评估理论，矿业权价款是在综合考虑矿产资源赋存特征、储量、品质、开采条件、当前市场价格和营销运行成本等因素后确定的，这种考虑将自然特性与市场规律相结合的方法，能够较好地体现矿产资源特性与经济价值，既能有效维护国家所有权益，也体现社会公平原则。但法律法规却将其赋予在国家出资的狭窄领域，没有充分发挥其自然功能。笔者认为，探矿权采矿权的使用费不能准确表述维护国家权益的法律定义，而矿业权价款则是比较科学表现矿产资源特性及其经济意义的特征值，因此应全面统一矿业权价款以取代使用费来实现矿业权有偿取得制度，这既是符合自然规律也是满足市场需求的。

3.矿产资源所有权益与勘查投资权益分体运行制度

国务院《关于加强地质工作的决定》下发后，国有地勘单位提出，为充分发挥国有地勘单位找矿积极性，应参与矿业权价款分成。然而根据矿产资源国家所有的规定，价款也应为全民所有。国务院第240、241号令规定使用费、价款由登记管理机关收取，全部纳入国家预算管理。国有地勘单位如果独享部分价款必然带来对公众利益的侵害，违反矿产资源法、物权法的相关规定。为此，应建立矿产资源所有权益与勘查投资权益分体运行制度，使矿产资源所有权益归国家所有，勘查投资权益归投资人所有，逐步形成了多元化投资矿产勘查的新机制，以破解矿产资源勘查投资于收益中的发展瓶颈，及其对公共利益的侵害问题。

4.建立专业评估机构，提高矿业权价款评估水平

当前矿业权价款评估存在着乱象，针对此，就必须建立专业的评估机构，提高矿业权价款评估机构及其人员的评估水平与职业操守，避免评估乱象。在进行评估工作时，还应加大勘察力度，精确勘探储量，使矿业权的勘察结果具有公信力，保证挂牌转让的矿业权的出价和竞价能够在理性评估下遵循市场规律而进行，尽量减小少估、多估等现象，以专业的合理的评估使得出让人和受让人都能在公平合理的条件下进行交易。为了实现矿业权的有效使用，还应建立浮动制的价款评估制度，可采取招拍挂等方式，保障矿业权权益。为进一步规范矿业权价款评估，还应该建立相应的报备与审批制度，对其进行监管。

5.建立地质找矿激励制度

我国当前正处于推进工业化、城市化的快速发展阶段，发展过程中的矿产资源需求巨大，因此地质工作在缓解我国矿产资源瓶颈问题，提高资源保障能力等方面的任务非常艰巨。然而，由于我国现阶段还没有形成真正的矿产资源勘查投入的良性循环机制，导致地质勘查工作无法发挥最大效用。完善矿业权交易市场，在矿业资源发达国家，矿业权交易市场已成为矿业运行的重要纽带。完善的交易市场不但能够投入与回报机制鼓励企业矿产勘查工作的开展与投入，而且可以通过规范的交易流程以及及时的信息，还可以形成商业勘查的价格信号，促进矿业权交易市场的良性发展。同时作为全民性资源，还应建立国家重要矿产资源勘查专项资金，以扶持地质勘查工作，研究制定激励机制，充分发挥地勘单位的找矿积极性。有助于矿业经济的发展，有助于找矿的重大突破。通过专项资金投入，实现勘查人员素质、专业结构以及技术装备上的全面提高。

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1·1矿业权的概念我国法律未对矿业权作出明确定义,有学者认为,所谓矿业权,是指“自然人、法人或其他组织依法享有的,在特定的区域和期限内对矿产资源进行勘查、开采,并排除他人干涉的权利”。一般的理解认为,矿业权包括探矿权和采矿权,我国立法也采用了这一观点。《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定:“探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条进一步对探矿权和采矿权分别给予了定义,根据该条的规定,探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利;采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。因此,我国法律对矿业权的定义更侧重对相关权利的范围和内容进行界定,并没有全面揭示矿业权的本质特征。如果要完整理解矿业权的法律意义,需要对整个矿业权法律体系有全面准确的把握,这是由立法技术本身的特点所决定的。与法律定义相对的是,学者的定义全面阐述了矿业权的特征,比较而言更具概括性。

1·2矿业权是物权物权,是指权利人在法定的范围内直接支配一定的物,并享有排斥他人干涉的权利。矿业权具备物权的3个基本特点。(1)矿业权的客体为特定的“物”。有学者认为,矿业权的客体是地下构成物,崔建远教授即认为,“矿业权的客体,是一定的矿区或者工作区内的地下土壤和其中所赋存的矿产资源”。本文亦赞同这一观点。(2)对于作为矿业权客体的矿产资源,矿业权人在法定的范围内拥有直接管理和支配的权利。(3)对于作为矿业权客体的矿产资源,矿业权人拥有排他的权利。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第九条明确规定,“禁止任何单位和个人进入他人依法取得探矿权的勘查作业区内进行勘查或者采矿活动。”《中华人民共和国矿产资源法》第十九条规定,“禁止任何单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿。”综上所述,基于以上3个特点,一般的观点认为矿业权属于物权。

1·3矿业权是用益物权物权分为所有权和他物权,他物权则包括用益物权和担保物权。我国法律规定,国家拥有矿产资源的所有权,因此,矿业权不是所有权。所谓用益物权,是在他人之物上形成的,以占有、使用和收益为内容的他物权;所谓担保物权,是以确保债务的清偿为目的,于债务人或第三人所有的物或者权利上所设定,以取得担保作用的一种定限物权。大多数学者认为,矿业权属于用益物权,因为矿业权人依法拥有占有、使用和收益的权利,具备用益物权的明显特征。2007年开始实施的《物权法》从立法上进一步明确了矿业权的用益物权性质。

2我国矿业权的行政法保护体系

虽然矿业权作为用益物权属于私权范畴,但其在取得方式、履行义务、保护措施等方面具有较强的公法特征,使矿业权具有明显的公法色彩。因此,矿业法较多地体现出对矿业权及矿业权人的管理。但另一方面,矿业法也体现出对相关利益的调整及对矿业权和矿业权人的保护。我国矿业权的行政法保护体系,是以矿业法的行政管理规定为主体,其它行政法相关规定为补充的整套法律保护制度。行政法保护制度与其它法律保护制度相辅相成,共同维护矿业权人的合法权益。虽然行政法保护不是矿业权保护的主要内容,但它有具有其它法律保护无法替代的作用,矿业权的保护离不开行政法。行政法调整的是行政机关及行政相对人的关系,矿业权人在行政法关系中的地位是行政相对人。行政法对矿业权的保护分为积极保护和消极保护两个方面。积极保护,是指行政机关履行相应的行政职责才能实现的保护;消极保护,是指行政机关履行不作为的义务,不侵犯矿业权人的合法权益。

2·1行政法对矿业权的积极保护(1)矿业权人享有受行政机关保护的权利。我国法律明确规定,矿业权不受侵害。《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定:“国家保护探矿权和采矿权不受侵犯,保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”对侵害矿业权人合法权益的违法行为,行政机关有义务予以制止,以保护受害人的合法权益。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第九条和《中华人民共和国矿产资源法》第十九条分别对探矿权和采矿权不受侵犯进一步做出了具体规定。(2)矿业权人的合法权益受到侵害后,享有行政机关予以处理的权利。侵害矿业权未达到犯罪程度的,行政机关有权依法做出行政处罚。我国法律对侵害矿业权的行政处罚做出了明确规定。《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定:“单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的,依照前款规定处罚。”《中华人民共和国矿产资源法》第四十一条规定:“盗窃、抢夺矿山企业和勘查单位的矿产品和其他财物的,破坏采矿、勘查设施的,扰乱矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序的,分别依照刑法有关规定追究刑事责任;情节显著轻微的,依照治安管理处罚条例有关规定予以处罚。”(3)矿业权人在涉及某些矿业权争议或矿业权权属不清的情形时,行政机关有义务依法进行裁决。《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》均对此有具体规定。

2·2行政法对矿业权的消极保护行政法对矿业权的消极保护,主要体现在防范行政权力对矿业权人合法权益的侵害(如不依法予以审批、不按规定发证,及其它侵犯矿业权人合法权益的情形),以及对相关责任人员的处理。《矿业权出让转让管理暂行规定》第六十四条规定:“登记管理机关违反本规定发证或审批的,应及时纠正;对当事人造成损失的,应依据有关法律规定给予赔偿”。《矿业权出让转让管理暂行规定》第六十五条规定:“登记管理机关工作人员、、,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分”。

3行政法保护的救济手段

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关键词： 采矿权;作价出资;热点难点

矿业权作为一种民事财产权利,是依据矿产资源属于国家所有的权能而派生的权利。《物权法》将采矿权确定为独立于所有权的用益物权,规定可通过矿业权交易市场实现采矿权价值的最大化。由于矿业权市场的不确定性,宏观制约因素很多,实务操作中,受矿业权的面积、范围、质量、可利用程度、区位等影响,造成采矿权不能顺畅流转。2008年之前的五、六年间,山西的煤炭采矿权市场同国际国内能源市场一样,持续火爆,呈现出多年来稀有的采矿权流转市场活跃的局面。随着金融风暴及经济危机的深入,山西的煤炭产权交易市场也是冰火两重天,进入不可置信的“寒冬”,同时,由于山西的煤炭采矿权流转市场缺乏历史统计数理模型的分析和整理,在采矿权评估市场上,往往无法给出一个相对稳定的估值区间,严重制约着煤炭采矿权交易市场的发育和成长。尤其是获得采矿权的民营煤矿企业急需通过二级市场来实现其投资价值时,面临诸多困境,不仅制约着山西煤炭资源整合战略目标的实现,也成为当前影响山西煤炭资源资产化、矿权资本化的热点、难点问题。

一、采矿权作价出资制度的现状分析

现行的《矿产资源法》是1996年修订的,该法对采矿权的流转采取了需行政审批的立法体例。其立法宗旨,是对采矿权的作价出资暗含着否定或禁止流转的立法导向,在矿权立法上,毫不避讳地把采矿权界定为一种行政(许可)权。1998年2月12日,国务院颁发实施《探矿权采矿权转让管理办法》,对采矿权流转采用了有条件地适度松动的立法选择,但当事人之间的合同自由依然受到严格的限制,规定采矿权转让合同必须经批准后方能生效。之后,国土资源部颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》,规定采矿权人的处分方式。这是国家第一次在政府规章层面规定采矿权人作价出资的规定。之后,在修订后的《公司法》第27条规定:“股东可以用货币出资,也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资;但是,法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”但对非货币出资的形式有严格的要求,需同时满足三个条件:一是可以用货币估价;二是可以依法转让;三是法律和行政法规并未明确禁止。修订后的《企业会计准则第6号—无形资产》(2006年2月15日)也从财务账务处理角度,将属于无形资产的采矿权入账、摊销作了详细的操作说明。

《物权法》作为为我国市民生活提供物权保障的重要法律,它明确将采矿权从行政许可权彻底转向了具有财产价值属性的民事用益物权。《物权法》的立法规定,与第三次修正后施行的《公司法》第27条将采矿权作为股东出资方式隐含着一脉相承的吻合。

二、采矿权作价出资的热点和难点

现行的《公司法》和《物权法》作为高位阶的法律,虽然对采矿权在二级市场上可以作价出资,但在实务操作中,采矿权人在采矿权作价出资上,尚存在着诸多制度性障碍和操作上的难点。

(一)采矿权评估作价的价值溢价部分确定难

山西是煤炭资源大省和采矿权价值大省,为解决多年来困扰、影响和制约山西频发的矿难,真正通过经济手段和市场的方法找到一条各方主体共赢的解决路径。山西从2000年前后,借着煤炭市场由买方市场逐步转向卖方市场、煤炭价格一路上涨之势,持续开展了煤炭采矿权流转市场的探索。2006年6月15日,国务院作出《关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》,明确规定了在山西进行试点,规定采矿权评估作价要“合理评估作价,防止资源资产流失”,这成为山西煤炭采矿权作价遵循的基本原则。

2006年9月30日,国务院作出《关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复》,开始在全国8个省试点推行煤炭资源有偿使用制度改革。此后,山西全省区域内的煤炭资源整合工作也相应提速,各地本着“一次置权、分期付款”的方式,中小型煤矿企业进行了采矿权一级市场的出让。这项工作既涉及国土资源、国资监管、工商管理、税务等相关政府职能部门,也需法律、评估、会计、税务筹划等中介机构广泛深度参与。在对煤炭采矿权作价出资的评估实务操作中,现行有效的主要操作规范是国土资源部的《探矿权采矿权评估管理暂行办法》及《矿业权评估指南》以及《矿业权评估收益途径评估方法修改方案》等规范性文件。在采矿权作价出资估值时,除已经交纳的采矿权价款等实际发生或支出的不变成本外,即是溢价部分。而对溢价部分的标准、幅度等,既要根据煤矿企业的储量测算,也要参考市场的供求关系,估值难度较大。往往在采矿权转让人和受让人之间容易发生较大分歧,尤其涉及到采矿权转让人或受让人一方是国有企业,如何避免国有资产不流失,成为一个难题。而民营煤矿企业,通过借贷融资等方式出让取得采矿权后,急需通过采矿权二级市场的再流转获取收益,就面临着评估作价中,是正当收益还是虚高估价及资源资产流失的博弈和考量。煤炭采矿权作价市场恰如纷繁复杂且多姿多彩的世俗生活,无法遵循固定的逻辑,只能符合生活逻辑。所以,在山西,法律这种为人们的行为提供理性模式的上层建筑,急需为世俗生活解除后顾之忧。

(二)采矿权作价出资评估中最高限价的“一刀切”作法,实践中遇到了严重挑战

2008年上半年之前,山西为应对采矿权交易市场异常活跃的现实需求,山西有关部门先后就采矿权价款评估作价出台过若干个限价性的规范性文件,其核心即是按照硫分、灰分对应煤炭品种制定最高限价,同时规定,各煤矿采矿权进行作价评估时,根据煤矿企业的实际占有储量的煤层赋存和开采条件、地质勘查程度、交通等因素与分值连乘修正。但这种“一刀切”的政策性规定,现实中往往被残酷、真实而无情的煤炭采矿权流转交易市场所发现和打破。实际交易中,常常出现国土资源部门备案和实际交易两个价格或阴阳合同。应当说,政府限价规定的作法,意图是想起到平抑持续上涨的采矿权流转价格的作用,但由于宏观经济形势的推动作用,结果事与愿违,无法实现制度设计者的初衷。这些政策性规定,制度设计者固然也是在调查研究基础上出台的,但面对快速变化的市场,即便立法者释放的初衷是善意的,由于我们目前行政管理体制上的过度向上依赖,对市场的反应往往是迟滞的,造成政府的政策规定在频繁活跃的采矿权交易市场面前表现出尴尬而左右为难,势必造成了煤炭采矿权交易阴阳价格的出现,既扭曲了市场信号,又造成了税费的大量流失。实践证明:这种“一刀切”的限价规定,在采矿权作价评估市场上遭遇到了严重而无情的挑战。

篇4

探矿权的会计核算问题，财政部曾以《关于印发企业和地质勘查单位探矿权采矿权会计处理规定的通知》（财会字[1999]40号）做出了相关的规定：

（1）地质勘查单位申请取得探矿权，应交纳的探矿权使用费直接计入地勘生产成本，借记“地勘生产——××项目”科目，贷记“银行存款”、“其他应交款——应交探矿权使用费”科目。地质勘查单位申请取得国家出资勘查形成的探矿权，除应交纳探矿权使用费外，还应交纳探矿权价款，应交纳的探矿权价款直接计入地勘生产成本，借记“地勘生产——××项目”科目，贷记“银行存款”、“其他应交款——应交探矿权价款”科目。

（2）地质勘查单位进行地勘生产发生的各项成本以及结转地勘生产成本，按现行《地质勘查单位会计制度》有关地勘生产的规定进行账务处理，其中，自行出资勘查发生的地勘生产成本，没有形成地质成果的，应转作损失，借记“管理费用”科目，贷记“地勘生产”科目。

（3）地质勘查单位经批准转让探矿权或以探矿权对外投资，按现行《地质勘查单位会计制度》关于转让地质成果的规定处理。

据调查，在地勘单位矿业权转让及核算的具体实践中，绝大部分地勘单位并没有执行财政部财会字[1999]40号文件，而是根据单位实际情况进行了不同的账务处理。如有的地勘单位为了规避税费，转让探矿权后很大一部分资金没有作为收入处理，而是作为预收款或应付款，或把这部分资金继续投资用于矿业权经营或者投资入股设立企业，在会计处理上很不规范。

二、探矿权会计核算存在的问题及成因

第一，现行制度对探矿权核算的规定存在不合理之处，主要是：

（1）通过地勘生产科目归集成本没有体现探矿权的无形资产属性。这种规定主要基于地勘单位的主业是地质勘查工作、矿权是其主要产品的考虑，过分强调了探矿权存续过程中进行地质勘查的生产性特征，忽视了探矿权的无形资产属性。《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源区块登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行办法》等明确规定探矿权为财产，这种财产权不具有实物形态，但能够带来经济效益，所以应按照无形资产来核算。探矿权从取得勘查许可到完成全部勘查工作后探矿权或者具有实际价值或者没有实际价值的整个过程，以及矿业权等待转让或准备优先申请采矿权的过程，实际上都是探矿权存续的过程。探矿权是一种过程财产权，在这个过程中都应该通过无形资产科目来核算，而不应通过地勘生产科目来核算。

（2）通过地勘生产科目核算成本不符合新会计准则中相关性、可比性原则和权责发生制的基本假设。通过地勘生产科目来核算，在实际操作中地勘单位很容易将探矿权取得及存续期间发生的费用计入当期成本。但是探矿权转让的时间不确定，容易造成成本和转让收入在时间上的不一致。因为地勘单位一旦转让了探矿权，由于其主要成本早已核销，形成的利润就特别高，税费负担非常重，这也正是不少地勘单位不按规定核算探矿权收入，而是长期挂为预收款或应付款、或把这部分资金直接投资用于探矿权经营或者投资入股设立企业的原因。

（3）对探矿权终止的相关会计处理规定不全面。探矿权存续的过程是一个比较复杂的过程。一是地质勘查风险很高，探矿权能够转化为采矿权的几率只有1/30。如果实现了地质成果，探矿权才真正意义上具有价值，如果在探矿权规定的时间内没有实现地质成果，那么探矿权就没有价值，实际上探矿权就已经终止。二是如果在探矿权存续期间发生转让或实现地质成果后探矿权人优先申请采矿权，对于原先的探矿人而言，探矿权就已经终止。三是如果探矿权已经到期，探矿权人未申请延期或申请的延期又已到期，这种情况下，不管是否有地质成果，探矿权都将终止，由国家无偿收回。因此探矿权终止的相关会计处理应该考虑以上各种情况，而财政部财会字[1999]40号文规定形成地质成果的结转地质成果科目、没有形成地质成果的转作当期损失是不全面的。

（4）缺少计提减值准备的规定。如前所述，地质找矿的风险很高，探矿权存续的过程也很复杂，探矿权的预期价值变化很大，按照会计信息质量谨慎性的要求，应该定期进行减值测试。

（5）缺少探矿权人优先申请采矿权或以探矿权作价出资的财务处理规定。探矿权转让的形式很多，形成地质成果探矿权具备实际价值以后，可以出售，也可以作价出资，还可以优先申请采矿权，将来开发矿产资源或再将采矿权转让。财政部财会字[1999]40号文仅对探矿权出售或对外投资作了比较笼统的规定。

第二，地勘单位探矿权会计核算很不规范。目前有的地勘单位法制观念淡薄，依法经营、依法纳税的意识不强，某些财政、审计、税务等部门监管不严，致使有的地勘单位在探矿权会计核算中存在不及时结转收入、设立账外账、偷漏税等现象，管理上漏洞比较多，给国家造成了一定损失，需要逐步完善。

三、探矿权会计核算的完善建议及对策

针对上述问题，笔者认为探矿权的会计处理应根据《企业会计准则第6号——无形资产》的规定，参照《企业会计准则第27号——石油天然气开采》规定的石油天然气开采中矿区权益的会计处理，作为无形资产核算，具体建议如下：

第一，探矿权成本的核算。在“无形资产”科目下设置“探矿权”二级科目，并在二级科目下设“探矿权初始成本”、“探矿权生产成本”和“地质成果”三个三级科目来核算，根据取得及存续时的具体情况，将其成本在发生时予以资本化。

（1）申请取得探矿权初始成本的核算。地质勘查单位申请取得探矿权，应交纳的探矿权使用费直接计人无形资产，借记“无形资产——探矿权——初始成本”科目，贷记“银行存款”、“其他应交款——应交探矿权使用费”科目。地质勘查单位申请取得的国家出资勘查形成的探矿权，除应交纳探矿权使用费外，还应交纳探矿权价款，应交纳的探矿权价款应直接计入无形资产，借记“无形资产——探矿权——初始成本”科目，贷记“银行存款”、“其他应交款——应交探矿权价款”科目。

（2）购买探矿权初始成本的核算。地勘单位从二级市场上购买的探矿权，将购买成本直接计人无形资产，借记“无形资产——探矿权——初始成本”科目，贷记“银行存款”。

（3）探矿权存续期间继续投入成本的核算。地质勘查单位在进行探矿权勘查过程中发生的各项费用，在实际发生时计人探矿权成本，借记：“无形资产——探矿权——生产成本”，贷记：“银行存款”、“应付工资”、“材料”等相关会计科目。

（4）探矿权成本的结转。经过投人一定的地质工作，可能会出现两种情况，一是探明储量形成地质成果的，二是未探明储量不能形成地质成果的。对于完成项目验收并将取得地质成果的作为资产入账时，按其实际成本，借记“无形资产——探矿权——地质成果”，贷记“无形资产——探矿权——初始成本”、“无形资产——探矿权——生产成本”；对于形不成地质成果的，应转作损失，借记“管理费用”科目，贷记“无形资产——探矿权——初始成本”、“无形资产——探矿权——生产成本”科目。

第二，定期对探矿权进行减值测试。应于每年年末对其价值进行评估，按成本与可变现净值孰低法计价。如果其可回收金额低于其账面价值，则按照单个项目计提减值准备，借记“资产减值损失——无形资产减值损失”科目，贷记“无形资产减值准备”科目。

第三，探矿权出售的核算。由于地质勘查是地勘单位的主业，探矿权转让取得的收入应通过“主营业务收入”科目核算，同时将无形资产核销，借记“银行存款”或“应收帐款”，贷记“主营业务收入——探矿权转让利得”，同时借记“无形资产减值准备”、“主营业务成本——探矿权转让”科目，贷记“无形资产——探矿权——地质成果”。对于有国家出资的，按照国家出资数额增加国家基金，其余部分按上述方法计入主营业务收入。

第四，探矿权人优先申请采矿权的核算。探矿权人优先申请采矿权的，则探矿权终止，获得采矿权，探矿权的相关成本转为采矿权的成本，借记“无形资产——采矿权”，贷记“无形资产——探矿权——地质成果”。

第五，探矿权对外投资的核算。用探矿权对外投资时，按评估确认价值或协议价，借记“长期投资——其他投资”科目；按无形资产——探矿权账面价值，贷记“无形资产——探矿权——地质成果”科目；评估确认价值或协议价与账面价值的差额，借记或贷记“地勘发展基金”。分得的投资收益，采用成本法核算的借记“银行存款”科目，贷记“投资收益”科目；采用权益法核算的，比照股票投资进行会计处理；收回本金时，按回收数，借记“银行存款”科目，按账面数，贷记“长期投资——其他投资”科目，按收回数与账面数的差额，借记或贷记“投资收益”科目。

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关键词:信达资产管理公司 债转股 股权管理 建议

中国信达资产管理公司成立十年来,全面完成了政策性不良资产处置任务,在依法处置国有商业银行的不良资产,防范和化解金融风险,推动国有银行轻装上阵等方面取得了积极的成效。特别是在对国有企业实施债转股过程中,为帮助企业脱困并建立完善的现代企业制度等方面,起到了积极的决定性作用,为实现国有经济的战略重组做出了积极的贡献。

■一、债转股工作的作用及意义

10年多的实践证明,债转股对于减轻国有大中型企业财务负担,帮助国企扭亏解困,推动国有企业改革,化解金融风险起到了积极作用。具体表现在:

一是通过实施债转股,使相当一部分企业的资产负债率降到了基本合理的水平。二是停息政策明显减轻了企业财务负担。三是通过债转股,改变了国有企业普遍存在的“出资人虚位”状况,国有企业产权结构实现了由一元化向股权多元化的转变,促进了国有企业经营机制的转换。四是通过资产管理公司以股东身份参与企业管理,依据出资比例享有企业的利润分配,根据资本市场的需求转让债转股股权,在一定程度上化解了金融风险。

■二、债转股过程中存在的主要问题

1、“非股非债”问题

资产管理公司存在不少未注册项目,其原因主要是:净资产负值问题;地方政府、原出资人、企业人为因素不配合问题;评估结果的协调难以达成协议等。这些项目既无法完成转股,又没有明确终止债转股,AMC处于“非股非债”的境地。

2、企业办社会职能和非经营性资产、剥离富余人员分流难以落实

由于历史的原因,转股企业承担着政府应承担的部分社会职能,如公安、消防、医院、学校、宾馆、幼儿园等,形成了大量后勤、社会服务资产。按照国家债转股政策的要求,债转股实施方案中明确了上述非经营性资产,不进入债转股公司。新公司成立后,从产权关系上,非经营性资产与新公司没有隶属关系。但实际上,由于主管、客观原因,地方政府的承诺大部分没有兑现。由企业原出资人接受的,由于大部分优良资产进入新公司,原出资人的造血能力有限,也无法承担剥离资产和人员的费用。实际工作中,新公司成立后,对被剥离部分一般采取了暗补变明补的扶助措施,即由新公司补贴或母公司在新公司分红补助、或直接由新公司补贴等办法。从几年的情况看,大部分债转股公司分红很少,被剥离资产能够继续运转要靠新公司补贴维持,能够自立运做的仅是少数。因新公司包袱未卸,综合竞争实力大受影响。

3、原股东出资不实、出资不到位

在债转股过程中我们发现普遍存在评估不实的情况,原股东出资不到位或出资不实的现象时有发生。主要体现在:

公司业务不独立。一些债转股企业搞形式转股,新公司设立后,不按债转股协议的有关约定,长期不分帐,人员、机构不独立。

权证未过户。对分立转股企业,新公司注册后,属于新公司的土地、房产、无形资产等须办理产权过户到新公司,但在新公司注册后,这些后续工作不了了之。

采矿权证问题。对分立转股企业(即原企业仍存续,原企业以其经营性资产作为出资,与资产公司债权组建新公司),采矿权证问题是困扰其合法经营的最大问题,大部分企业采矿权证留在原企业。

■三、政策建议

1、关于出资不实、出资不到位的解决办法建议

(1)关于权证过户。债转股企业的原股东大部分是地方政府部门,由国家统一明确政策,督促过户。(2)对注册后发现评估不实的,应按照虚增资产金额核减原股东的出资;属于评估机构原因的,应同时追究中介机构的责任。

2、关于资产管理公司参与企业管理相关政策的建议

在新公司高管人员的考察、选拔及其任用方面,帮助国企建立现代企业制度,彻底转变经营机制,依法选择经营者是关键。不能按市场化的原则选择经营者,即使国企改制完毕,也只能是换汤不换药。建议要积极向国家更高层次呼吁,管人管事管资产必须一致,权、责、利必须统一,要严格遵守《公司法》的要求;要明确资产管理公司股东参与选择企业高管人员(含董事、经理层)也是完全符合党管干部的原则、完善股份制企业高管人员选用的管理办法。

3、关于股权出让金是否用于职工身份等转换成本的建议:

对出让后,企业国有性质不变的,不存在职工身份转换成本问题,应明确不能在转让款中提取身份转换费用;对转让后改变国有企业性质的,应按股东的的出资比例提取身份转换费用,职工身份转换成本应经审计部门审计,报董事会、股东会同意后,上报主管部门批准。

4、关于完善资产管理公司功能、促进资产管理公司加强股权管理和提高股权处置回收效率的建议

建议应允许资产管理公司从股权处置回收或分红所得中提出一定比例的资金,用于对符合一定条件的企业,如净资产收益率超过2.25%的持股企业进行投资;鼓励资产管理公司对所持股企业实施重组整合,对部分项目由单纯股权管理变为股权运营;鼓励资产管理公司在持股期间,加强管理,对控股的企业可以派员担任实职,如担任专职董事长、副董事长甚至经理人员;明确在持股企业任实职、兼职及所得薪酬的具体管理办法等,以规范资产管理公司的行为和消除社会人士的误解。明确资产管理公司在依法合规的前提下,允许利用自身优势和业务特长,为持股企业提供财务顾问等服务,以使资产管理公司在有形资产不断减少的同时,培育、形成一批市场化的的客户群。

参考文献:

[1] 王立德. 对债转股问题的思考[J],内蒙古煤炭经济,2007年

[2] 李栋,吴燕宁.我国债转股实践中的问题与建议[J].经济前沿,2000年

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关键词：资源性产品；税费制度；管理体制；黑龙江省

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0220-03

一、黑龙江省资源性产品现行税费制度

（一）“税费并存”且“费多税少”

我国自1994年1月1日起颁布施行《资源税暂行条例》至今已20年；2011年对原油和天然气改按销售额征收，自11月1日起实施。黑龙江省在执行国家税法的同时，还利用两种方式来调整资源使用。一是对矿产资源收取的矿产资源补偿费、采矿权使用费、探矿权使用费等；二是对土地资源收取的城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等，对水资源收取的水资源费等，以此来调节资源税的调节不足。

由于自然资源的种类繁多、性质复杂、功能多样，造成我国存在各种各样、五花八门的资源税费。除了资源税，还有《矿产资源法》中规定的矿产资源补偿费、《土地管理法》中的国有土地有偿使用费、《水法》中的水资源费等等。具体来说，以矿产资源一直都是我省资源税费的主要征收对象，黑龙江省的煤炭行业为例，除资源税外，还包括矿产资源补偿费、探矿权使用费、探矿权价款、采矿权使用费、采矿权价款；各部门还对煤炭企业征收铁路建设基金、矿山环境治理恢复保证金、港口建设费，一些地方政府还征收煤炭可持续发展基金、煤矿转产发展基金等。这些费用虽然增加了地方财政收入，但也为相关企业和消费者带来巨大压力。

（二）现行税费分享体制

目前，资源税由中央和地方分享。除海洋石油资源税由国税部门负责征收、收入归中央所有外，其他资源税费由地税部门负责征收，收入归地方财政所有。其他税费中央和地方的分享方式：矿产资源补偿费中央、省分别集中50%和22.5%；采矿权价款中央、省分别集中20%和24%或16%（因出让方式不同省集中比例不一）；采矿权使用费收入，因中央、省负责中型以上资源类企业的采矿权登记，全部集中到中央、省级，市级只负责少许非煤小型矿山企业的采矿登记，导致市级采矿权使用费收入很少。而矿产资源补偿费和采矿权价款、采矿权使用费收入都是财政专项收入，按照《矿产资源补偿费使用管理办法》和《探矿权采矿权使用费及价款使用管理办法（试行）》的规定，以上三项收入主要用于矿产资源勘查、矿产资源保护、征收部门管理支出、地质环境治理等方面；对于县级煤炭资源整合中关闭的矿井，也可用于关闭补偿。但市县以下很少矿产资源勘查，征收部门的经费补助也不可能无限安排，所以这部分费用基本上集中于中央、省级政府财政，市县级财政缺乏相关收入。

（三）总体评价

黑龙江省属于国内资源大省，因此资源管理具有典型代表性，尤其体现在资源税管理领域。在当前省内煤矿资源日益衰减，石油储量迅速下降的紧迫形势下，过低的资源税税率显然与税收对级差收入进行有效调节的功能相悖，不利于资源的有效开发利用与管理。矿产资源税偏低势必造成企业成本的外部化，导致社会资源垄断，造成无序和过度开发，势必导致资源浪费和社会收益分配不均的问题，对生态环境也造成严重破坏。同时，矿业资源开采行业准入门槛过低也是造成矿业安全事故频发的主要原因。因此，通过完善资源性产品税费管理体制，对于有效开采、利用资源，保护环境，促进节能减排，进行成本管理等均具有积极的现实意义。

二、现行资源税费管理体制的症结

（一）资源税征收领域覆盖不全造成资源流失

地方政府对《资源税暂行条例》列举的资源收取一定的使用费用，但是收费标准往往地方政府自定，存在乱收费现象。一些地区由于收费过低，存在资源过度开发、浪费，无序使用的情况，同时也是造成环境恶化的重要因素。这些国有资源因缺乏统一的税负规定，存在免费及廉价使用的状况，加之管理缺位，导致此类资源大量流失、破坏严重，不利于资源的可持续发展，对生态保护也带来了巨大挑战。

（二）资源税采取从量定额计税方式不科学

除石油天然气外，现行资源税大多按照从量定额征收，很难发挥其真正的调节作用。这种计税方式不利于资源的可持续发展，导致部分资源开采成本过低，造成资源严重浪费。同时，这与资源价格的持续上涨不相协调，与价格持续攀升形成鲜明对比的是资源税的累退效应，有悖社会财富公平分配原则。

（三）资源税税率偏低弱化了调节作用

一是法定税率多年未予调整且明显偏低，不能真正反映出资源的实际价值，对资源的合理开发起不到真正的调节作用。二是税额确定的权限过分集中，省级人民政府在国务院授权范围内负责部分子目和部分纳税人具体适用的税额，并报财政部和国家税务总局备案。部分资源征税标准长期不变，极其不利于地方政府根据本地实际情况做出适时调整，也难以充分调动地方政府的开发和保护资源的积极性。三是未能充分体现通过税收促进均衡发展的宗旨。从量定额计征办法和按不同区域、不同品质确定具体的纳税额度仅反映了优劣资源级差收入，未能考虑资源的环境价值和实际价值。这对于像黑龙江省这样的资源输出大省而言是极不公平的，因为这样的地区并不能从资源输出中获得应得的税收收入，而对生态环境造成的负面影响却很难恢复，即便能够恢复，投入的人力和财力也是相当可观的，不利于区域生态补偿机制的建立与完善，同时造成资源产出与投入的严重失衡，阻碍区域经济的均衡发展[1]。

（四）资源税减免政策有失公平

根据税法规定，黑龙江、吉林、辽宁三省可根据本地油田、矿山开采的实际状况和财政承受能力，在30%的幅度内对本省衰竭期的矿山和储量低的油田减少征收资源税税额。这虽然考虑了地域的特殊性和历史因素，但却不利于地区间的公平竞争。从资源配置看，资源税减免最终使得资源配置向享受减免优惠的企业和资源品转移。从资源基础角度看，资源税优惠政策将对资源开采者产生暗示作用，有鼓励自然资源过度开采之嫌，不利于资源保护。

（五）资源性产品税费收入分配体制尚不健全

现行的资源税费只注重筹集收入，而忽视了对资源开采地区的生态保护和恢复等方面的补偿。目前的资源税政策对污染处理、新型能源、资源回收利用、综合利用、生态恢复等税收的减免仅体现在增值税、所得税上，支持力度不够，挫伤相关企业的积极性，不能有效地激励企业积极主动地进行投资发展。同时，用于社会保障和该地区发展转型的专项资金利用效率不高。诸如煤炭开采，大型国企在逐渐走下坡路，而一些民营企业却利用政策的优惠或钻政策的空子，滋生了一些暴富阶层，但是并未培育出几家真正有实力、颇具影响力的大型企业。再如煤炭资源性产品转型投资建设方面，外部资本大量涌入，压缩了本土企业投资空间，从而造成一些资源丰富地域出现财政收入增长缓慢的现象[2]。

三、完善资源性产品税费制度与管理体制的对策

（一）通过扩大资源税的征收范围维护自然资源的可持续发展

针对现行资源税征收范围过窄，资源破坏严重的现状，在加大监管、惩处力度的同时，应循序渐进，待时机成熟时逐步扩大资源税的征收范围。我国资源税以不可再生资源为主，忽视了对可再生资源的保护，尤其是非矿产资源的保护。因此，资源税的征收范围应扩展到非矿产资源领域，对商业用水的开发使用，当前以收费为主，适时可弃费转税，通过确定合理的税率，缓解用水紧张问题。通过产权制度改革适时开征草场资源税、森林资源税等，以防止森林草场等生态资源的退化。对其他非再生、稀缺性不可替代资源加大征税力度，以此限制其掠夺性开采与开发，防止资源枯竭，造福子孙后代。至于土地资源的改革，面对当前火爆的房地产开发市场，土地转让费用逐年攀升，可将土地使用税和增值税等纳入资源税中，规范土地税费的监管，保护日益紧张的土地资源。

同时，兴税抑费，将资源开发费用纳入资源税体系。规范财政收入分配机制，就要进行清费立税，避免乱收费，进而确立税收在财政收入中的主导地位。通过兴税抑费，规范各方行为，减轻企业各项杂费负担。与资源开采相关的行政性收费主要有：矿产资源补偿费、能源基地建设基金、水资源费、煤矿维简费、土地损失补偿费、渔业资源费、林政保护费、育林基金等，此类费用好多已具备弃费改税的条件：一是有设立专门的征管机关，收费具有较大的强制性；二是征收范围广泛，收费规模较大，具有较多的缴纳单位和个人；三是收费项目的收入来源具有较强的稳定性[3]。这些收费已构成纳税人的负担，弃费改税后，通过规范征收标准，废止那些不合理的因素，使最终的征税标准趋于合理，维护各方的利益，增加财政收入。征收主体的转变，不仅可降低征收成本，减轻人力、财力负担，而且可以便于财政预算管理，避免资金浪费和流失，加大财政转移支付力度，提高资金使用效益，维护社会公平正义。

（二）转换税费的征收方式

资源税采取从价征收方式，按照产品销售额的特定比例征收，可以限制一些不可再生稀缺资源的开采，激励企业提高资源利用效率。资源税与资源性产品售价挂钩，可在资源涨价时增加社会收入，当资源价格下跌时又可以减轻企业税负。针对资源和开采成本等存在的差异，可通过级差税率分档调节固有的差异，并将税率与储量、回采率、资源价值、开采风险等挂钩。体现勘探、资源及环境保护等长期的可持续发展，达到降耗、减排、增效的目的。待条件成熟时，可以考虑采用超率累进征收的办法，进一步强化对资源开采行为的调控力度，使因资源涨价产生的超额利润能为全社会所共享。

（三）通过提高资源税税率提高资源的原始价格

税率作为反映税种构成的核心要素，体现了应征税款占产品价格的比例，折射出征税的力度。合理的税率决定了财政收入的正常水平和纳税人的合理负担，因而也是平衡双方利益的关键。合理的资源税税率，即可保证政府财政收入，也可保证资源的有效开发利用，也有利于不断完善生态补偿机制，促进区域经济的均衡发展。同时，政府通过提高资源的原始价格，增加资源企业的投入成本，加大资源开采和利用的综合成本，遏制非正规企业和个人的私挖滥采和无序竞争，保护大型央企和国企的合法利益，促进资源市场的公平竞争。

（四）通过制定配套优惠政策促进节能环保、再利用的企业发展

一是通过资源性产品税费管理体制改革，加大对资源综合开发、利用、回收产业的支持力度。通过加大转移支付力度与专项资金支持，在资源开发过程中确保绿色生态、环保节能型企业的发展。二是鼓励资源性产品转型，加大对节能环保型及节约资源企业研发费用的税前减免比例。对于将废弃资源或资源生产过程中产生的废物转化成可利用动能和民用的二次或多次资源产品的，在资源税征收方面应给予更多优惠政策，以促进企业的二次利用，提高资源利用效率。三是监控好因资源税费上涨引发的相关产品价格上涨及其连锁反应，同步建立相应的社会保障及补偿机制，防止本应由企业承担税负转嫁到终端消费者。

（五）建立和完善税费相关规制

我国石油、天然气缺乏统一的法律规定，即便有一些法规，但也是缺乏实施细则，操作性不强。因此，应当借鉴国外的经验，制定国家法律《石油天然气法》，地方人民政府并应以此为契机，加快相关法规制度的建设与完善，保障资源的有序开发及合理利用。同时，应加强监管立法，保障监管的合法性。可以针对现行的《资源税管理办法》、《政府制定价格成本监审办法》等部门规章，进行调研和修订，将其上升为行政法规。

（六）构建相应激励与约束机制

建立相关激励与约束机制，从环境污染的惩罚及监管机制、企业节能减排的激励机制、资源性产品利益调节机制、相关行业的价格联动机制等入手，探索制定并完善相关的管理机制。同时，建立资源开采环境治理和生态修复的责任机制。通过全面建立资源开采环境治理和生态恢复保证金制度，强制企业承担资源开采中的环境破坏成本和生态修复成本。部分资源的开采实现从无偿到有偿的转变，需重新调整利益相关方的关系。改革资源税费管理体制，可能引发资源开采企业将部分税负转嫁，消费者可能成为增加税负的最终承担者。而诸如水、气、煤、汽油和电等与人民群众密切相关的资源，税收的增加可能会对弱势群体带来更加沉重的负担。因此，改革应以国家和人民群众利益为本，在各方博弈的过程中，政府要综合考虑利益相关方的实际情况，政策应多向弱势群体倾斜，在增税的同时采取有效措施，避免企业终端资源产品顺势涨价，避免消费者的利益受损。

（七）加强监管并逐步下放权限

完善资源税监管体系，健全生态补偿机制，强化资源税调控手段。调整税制结构，优化资源配置，从宏观上调控社会总供求结构与总量的平衡。征收方式按中央和地方收入总额比例进行分配，确保中央推行资源宏观战略，包括宏观方面的资源开发、利用与保护、环境的保护与治理等资源战略的制定与监管。对于具体的资源保护、补偿与环境治理等方面的监管与实施则要靠地方完成，其税收总额分配比例应高一些。在确保中央宏观调控的基础上，适度下放资源税的管理权限。对原油、煤炭、天然气等资源产品，由中央确定浮动税率标准，具体的适用税率则可由地方政府自主确定。对于中央未做出明确规定的享受资源税减免优惠的废矿、尾矿，由省级政府自行确定收费标准。资源税表面上属于地方税，但因为资源税制不合理、税额过低，在矿产品价格长期快速上涨的背景下，资源开发企业获取了超额收益。因此，通过扩大地方政府自，以利于其根据本地实情适时调整策略，增加地方财政收入，更好地促进地方经济发展，激励地方政府发展资源经济的主动性。

（八）通过转变政府职能回归市场本位

一是完善监管体系，对资源税费实行有效监管。加快建立并完善区域性分类集中管理的资源性产品市场及配套服务体系，如加快区域性煤炭交易中心公共服务平台建设，推动电力市场和水权交易市场建设，完善期货市场的交易品种结构，加强市场监管、风险防范与控制[4]。二是在一些资源垄断行业适时放开市场，引入竞争机制，同时提升省级政府的监管力度和监管效率。加大对资源税违法、违规行为的惩处力度，确保资源市场有序运行和地区经济安全。为保障资源性产品的价格合理，政府必须对垄断行业，尤其大型国企的价格水平和价格体系实施有效监管。同时，转变政府职能，尽量减少政府定价，变直接管制为有效监督，完善资源税费的宏观调控机制。三是完善产权制度，在资源领域建立一套完整的产权制度，明晰产权关系，实行政府分级管理，保障资源开发者合法权益。四是建立科学的成本核算体系，将资源成本、生态补偿成本、生产成本、退出和发展成本等纳入资源价格体系，改变现有资源价格不合理局面。如加快探矿权相关价款、采矿权相关价款、资源税、资源环境补偿费等相关税费改革，可参照国际惯例，建立以权利金为核心的资源税费体系，即将“资源补偿费”、“矿区使用费”和“资源税”合并统一征收，统称为权利金，同时适当提高权利金的费率水平[5]。

参考文献：

[1] 谢美娥，谷树忠.我国资源税的功能缺陷研究及改革建议――以榆林市为例[J].宏观经济研究，2007，（3）：22-26，48.

[2] 诚忠张，崔萍，冯亮.目前税费政策存在的问题与建议[J].山西财税，2011，（7）：29.

[3] 张洪，刘方乐.略谈我国资源税费管理体制的改革思路 [J].财会月刊，2008，（4）：27-28.

篇7

刚才，市非税局的银局长和市财政局的殷局长都作了很好的发言，既客观总结了去年工作，又对当前工作进行了科学全面部署，我完全同意。一年来，全市各收入单位和非税局认真贯彻落实《省非税收入管理条例》，强化非税收入“收支两条线”管理，以组织收入为重点，以深化改革为动力，以强化监管为手段，较好地完成了市委、市政府下达的收入任务。下面，根据大会安排，我再强调三个方面的意见：

一、树立信心，正确认识当前面临的形势和问题

今年，市委、市政府提出了非税收入增长12%的目标，我们在看到任务艰巨的同时，更要树立坚定信心。从不利因素来看，受国际金融危机及国家产业政策调整影响，我市财政收入增长面临了极大困难与挑战，去年全市仅煤炭税费一项就比前年同期减少近1000万元，下降了40%；今年随着增值税全面转型、小规模纳税人征收率降低、企业所得税税率下调、营业税提高起征点，以及有可能出台的个人所得税提高扣除额标准等政策的实施，全市财政收入增长又将会受到重大影响。从有利条件来看，虽然金融危机的深层次影响尚未消除，但全球经济稳步复苏，今年有望继续增长。同时，国家中部崛起、西部开发战略、省湘西开发战略深入实施，扶持力度继续加大；加之今年国家将实施积极的财政政策和稳健的货币政策，重点鼓励和倾斜“三农”、欠发达地区、民生和社会事业、结构调整、战略性新兴产业等，国家和省里支持的方向与我们需要加强的薄弱环节非常吻合，为我们争取政策、争取项目、加快发展提供了有利机遇。有压力才有动力，有难点才有重点，有差距才有追赶的目标。面对新形势和新问题，我们必须要有清醒的认识，在困难和任务面前，既要充分估计，又要坚定信心，切实做好今年的各项工作。

二、突出重点，努力挖掘非税收入增收潜力

为保证年度非税收入任务的顺利完成，我们要切实做好以下三个方面的工作：一是要加强对罚没收入（物资）的管理。罚没收入管理的好坏涉及政府形象，也体现财政部门和各执法部门的管理水平。下一步的管理工作重点是规范执法单位行为，健全各项管理制度。要逐步实行“罚缴分离”制度，健全罚没收入收缴管理办法，取消罚没收入过渡账户，防止截留、挪用罚没收入，保证罚没收入及时、足额缴入金库。严禁任何部门或单位下达罚没指标。建立健全罚没物资的管理制度，规范罚没物资的收缴、保管以及评估、拍卖和处置办法。二是要加强国有资产和国有资源收益的管理。强化对企业国有资产经营收益和产权转让收入的财政财务管理。建立健全行政事业单位资产配置、使用、调配和处置管理的新机制，整合资产管理、预算管理和财务管理；健全对国土收益、矿产资源收入、旅游资源收入等的管理制度，建立公共资源有偿使用制度。严格执行国有土地有偿使用及其价格形成的有关规定，建立健全财务管理制度，加强国有土地收益的征收和管理。规范土地收购成本及征地补偿成本管理，坚持宗地核算原则。强化对土地出让收入底价标准的监督，严格土地出让收入减免的审批程序。提高土地出让合同的法律约束力，按规定征收土地出让收入滞纳金和土地闲置费。强化矿产资源使用补偿费、探矿权采矿权使用费和价款以及水资源有偿使用收入的征管。三是要加强社会抚养费的征收力度。征收社会抚养费是国家推行计划生育的一项必要的经济限制措施，不符合法律法规规定条件生育子女的公民依法缴纳社会抚养费，是对社会相应增加的公共投入的补偿，是从经济上承担的法律责任。我们要严格执行征收标准，做到应收尽收，争取今年全市社会抚养费征收到位率达到80%，实现突破3000万元台阶。

三、明确责任，强化非税收入征收管理

篇8

1、对当前国土资源工作面临的复杂形势要有新认识。一方面，由于全球金融危机影响，土地管理面临“两碰头、一忧虑”的形势，矿业受到“一紧一松、震荡调整”影响，国土资源管理工作面临着严峻形势，土地和矿产管理面临严峻挑战和巨大压力：一是党的十七届三中全会精神激发出各地极大的改革热情，土地流转加快，各种探索踊跃，规范稳妥推进农村土地管理制度改革的任务繁重。二是中央和地方新增投资力度大、范围广、建设时间集中，扩大内需保增长的项目用地有可能出现井喷式上扬，新增建设用地指标供求不足的矛盾会进一步加剧，违规违法用地可能反弹，《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)从今年开始执行，如果不能有效遏制违规违法用地势头，大量问责的局面将令人忧虑，严格执法监管的阻力和压力会进一步加大。三是经济危机影响可能还没有见底，总体上可能继续下行，矿业支柱产业遭到严重打击，主要矿产品产量增速明显回落，矿产企业亏损面进一步扩大，一些矿业企业可能减产停产。

另一方面，国土资源管理工作面临着重要发展机遇。党的十七届三中全会提出要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，各级领导对国土资源工作更加重视，社会各界对国土资源工作更加关注，为我们更好地发挥作用、提升管理水平提供了有利条件和动力。从土地管理看，15号令的实施和共同责任机制的建立，必然会增强各级政府和广大干部依法依规、节约集约用地的意识;用地需求短期内迅速增加和用地总量的控制，必然会形成倒逼机制，促进节约集约用地，推动我们加快土地审批制度改革。从矿产资源管理看，一批小型矿山企业的停产倒闭，给我们提供了整顿和规范矿产资源开发秩序、整合重组矿产资源的有利条件，找矿、管矿、用矿面临着重要发展机遇。

因此，当前国土资源工作既面临困难与压力，同时又面临机遇和挑战，这就是我们的形势，大家必须清醒认识。

2、积极应对，在保护和保障上要谋求新发展

针对当前国土资源管理局面，我们该如何审时度势，变压力为动力，把思想和行动统一到中央的决策部署上来，统一到上级部门和市委、市政府的工作要求上来，紧紧把握“守底线、保增长、调结构、防反弹”的工作大局，主动作为、顺势而为。

一要积极应对。就是全局上下在压力和挑战面前始终保持奋发有为、蓬勃向上的精神状态;保持积极进取、干事创业的激情和气概;要有迎难而上、战胜和压倒一切困难的勇气和决心;要有志在必得、勇创新业绩、勇攀新高峰的志气和信心。

二要主动作为。就是不但要有积极应对的信心，更要有积极应对的行动。从国土资源工作实际出发，就是要做到以下“八个主动”：一是主动学透政策业务。特别是要认真学习弄懂国土资源部近期下发的两个通知，不断促进扩大内需和加强用地保障监管的具体条件措施。二是主动分析把握形势。对上、下、左、右各方面的情况要及时全面把握，明确自己的位置，了解服务对象的需求。三是主动沟通。加强与服务对象沟通，必要时主动上门。四是主动办理职责范围内的事项。力求实现感情上零距离、时限上零超时、质量上零差错、服务上零投诉。五是主动协调处理矛盾。工作过程中碰到矛盾和问题，主动协调，需要调整的主动调整。六是主动督办跟踪进展。对相关办理环节主动督促，主动跟踪。七是主动报告和反馈办理结果。对办理进展和办理结果要主动报告，主动反馈。八是主动征询反馈意见以便进一步改进。

三要全面提升服务能力。就是要提升保障能力，提升监管水平，提升自身素质。这是我们积极应对，主动作为的目的。一是提升保障能力。提升资源保障能力，就是提升保发展的能力。二是提升监管水平。就是要正确处理积极主动服务与严格监管的关系，统筹二者的关系，既不能以监管为由对为经济社会发展服务消极作为，更要警惕以保发展为由弱化监管。既要加强统筹协调，提高工作效率，为市委、市政府决策部署的落实提供强有力的国土资源管理秩序。三是提升自身素质。就是要全面提升集体和每个人的自身素质。提升队伍的整体功能、机制体制创新水平;提升每个人的思想政治素质、服务意识;提升每个人的廉政勤政能力;提升每个人的政策与法规水平;提升每个人胜任工作的业务技能。要结合各自的工作职能和特点，发挥积极作用。比如：在土地征收方面，要重点提升国家、省、市重点项目用地报批服务能力、提升规划与促进城乡统筹发展的能力。在土地利用方面，要重点提升把握土地市场的能力，努力争取土地供应总量不少于去年，土地出让总量、出让收益不少于去年。在执法监察方面，要重点提升执法监察的整体功能、快速反应能力，提升共同责任机制的效能和水平。在矿产资源方面，要重点提升推进矿山环境整治能力和矿政管理水平，提升科技支撑矿产资源利用的能力。四是做到三个确保：确保拉动内需项目用地需求;确保国家重点项目、省重点工业项目和能源、交通、水利等基础设施用地需求;确保医疗卫生、文化教育、保障性安居工程、生态环境、农村基础设施等民生项目和社会事业建设项目用地需求。上级国土资源部门已明确要求，凡没有完成“三个确保”任务的，就暂停受理批次用地报件。

(二)在试点上要有新突破

曲靖市国土资源局与成都土地督查局开展共建保障科学发展土地管理新机制试点工作，对破解我市土地管理难题，提高土地管理和利用的能力和水平，具有十分重要的意义。我们一定要以此为契机，真抓实干，全力以赴，努力实现五个突破：

一是力求在贯彻宏观调控上实现新突破。通过建立动态评估和滚动修改的土地利用规划体系，科学设置规划指标，完善土地规划体系，进一步落实土地利用总体规划确定的目标，正确处理发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远的关系，切实落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，促进土地优化配置，提高土地资源对经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力。

二是力求在落实共同责任上实现新突破。通过建立共同预防机制、联合执法机制、与干部绩效考核挂钩机制，着力推进土地监管关口前移，强化土地执法预防功能，强化部门的协作配合，提高执法效果。市委、市政府将把土地管理工作纳入对各乡(镇、街道)领导班子和领导干部的工作绩效考核范围，实行奖惩问责，形成保护耕地、保护资源、节约集约用地的良好氛围，真正实现由国土部门一家管地大家用地变为大家管地大家用地的目的。

三是力求在开源节流上实现新突破。研究细化优化产业结构供地和落实节约集约用地的具体措施，做好“扩增量、挤存量、快审批、调结构”文章。积极推进“工业项目向园区集中，农田向适度规模经营和现代农业规划区集中，农民向城镇和农村新型社区集中”三集中工作，提高土地利用效率。

四是力求在统筹城乡用地上实现新突破。深入推进农村集体建设用地管理制度改革，积极探索建立新型农村土地流转新制度、“城中村”重建改建新途径和城乡建设用地增减挂钩新办法，逐步赋予集体土地与国有土地同等的权利，实现农村集体土地与国有土地“同地、同价”，逐步开放农村建设用地的一级市场。建立统一规范的农村土地流转市场，培育流转市场主体，规范流转市场管理。提高“城中村”人居环境质量和居民生活水平，优化城市土地资源配置和空间结构布局。

五是力求在维护群众权益上实现新突破。要妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，维护被征地农民合法权益，促进社会稳定和城乡经济协调发展，按照统筹城乡就业和社会保障制度建设的要求，研究制定相对完善的社会保障体系，做到政策可衔接，政府财力能承受，被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。

(三)在地政管理上要有新拓展

一是严格执行国土资源管理工作的法律法规政策“管地”。要全面贯彻十七届三中全会《决定》精神，健全严格规范的土地管理制度，依法依规坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约集约用地制度。为此，要切实落实好耕地保护目标责任，严格土地用途管制，加大建设占用补充耕地力度，确保我市现有基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。要加强批前监督、批中审查、批后核查和日常监管，从严查处国土资源违法违规案件。要层层签订执法监察目标考核责任书，完善国土资源执法监察信息网络。要进一步加强与公检法机关和相关部门的协调配合，建立查处国土资源违法犯罪案件联合办案机制、土地执法监管共同责任工作机制和落实耕地保护共同责任机制。加大责任追究力度，严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》;加大国土资源普法宣传教育力度，促进全社会守法、护法、用法。

二是认真抓好土地二次调查和第二轮土地利用总体规划修编“划地”。现在我们突出的问题是，土地利用总体规划和经济发展规划、城市建设规划等衔接不够到位，从而导致了建设需要的土地和我们现行规划矛盾突出，许多建设项目用地的选址选在了基本农田和农用地上，涉及土地利用规划的调整，矛盾非常突出。要按照土地二次调查和第二轮土地利用总体规划修编的要求，一边摸清底数一边开展二轮规划，做到土地二次调查与之齐头并进，使二轮土地利用总体规划具有前瞻性、指导性。要强化土地利用总体规划控制功能，在规划修编中解决好指标约束、耕地占补平衡等关键问题，处理好保护耕地与保障发展的关系，在保护的基础上满足全市今后一段时期经济社会发展的需要。

三是全面了解法规政策，搞好确权登记“盘地”。按照国土资源部关于确定土地所有权和使用权特别是所有权的规定和有关法规政策规定，认真盘清我市实有的土地数量和地类。要以第二次土地调查为契机，严格按照实施方案要求，有计划、有步骤地做好“二调”各阶段的工作，通过掌握准确详实的调查数据，全面、准确、及时地掌握我市的土地利用状况，搞准土地资源家底，提高土地资源利用效率，为全市经济社会发展做好用地基础工作。当前，“二调”各项工作已进入倒计时阶段并已列入省政府重点督察和问责事项，我们必须高度重视，加快进度、严把质量、突出重点，及时提交调查成果。按照这次全省国土资源工作会的要求，各级政府主要领导是第一责任人，对调查工作负总责。对未按期完成调查任务的，将启动问责机制，暂停该地区农用地转用、土地征收和土地开发复垦整理的项目审批。

四是研究政策，依法“征地”。首先，要研究好政策。经过我们反复的了解调研，发现在征地过程中，有一些把握不好的情况，突出的问题一方面是有的地可以不征而又报征。比如说在城市建设过程中，涉及老百姓的民房拆迁，老百姓原来的宅基地属于农村集体建设用地，需要改变用途，搬迁到其他地方，应该说属于农民建房，报上去批了又征，既占指标，也增加了审批难度。另外一个方面，我们要做好业主的工作，避免盲目征地。现在投资商进驻以后，都想尽快把土地证办理好，而且要求多批地，以土地作抵押贷款。这样既占了指标，经济效果又不好。第二，要依法依规征地。做好征地统一年产值标准和区片综合地价的公布和实施工作。按照“被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障”的要求，完善征地补偿机制，建立健全征地补偿安置争议协调裁决制度，维护被征地农民的合法权益。对在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地进行建设的非公益性项目，探索允许农民通过多种方式参与开发经营保障农民合法权益的途径。坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，在审批环节，严把征地费用兑付关，对征地费用有拖欠，不兑现的，一律不予批准农地征转用。第三，根据部、省厅安排，将计划一次性下达改为年初预下达，年中执行奖惩和年末调剂的要求，实现差别化管理，把指标纳入计划、目标纳入责任、成效纳入考核，努力做到用好计划内的、争取年中奖励的、保证年末调剂的、多管齐下，确保重点项目落地。

五是开发后备土地资源，搞好“三项整治”，实行城乡建设用地增减挂钩“生地”。第一是搞好土地开发整理，增加农用地后备资源。要按照用地的规划计划，统筹考虑、超前谋划、先行安排，做好补充耕地储备工作，确保各类建设用地顺利报批。同时，要加强新增耕地的后期管理和保护，坚持“建管并重”，克服重前期建设轻后续保护管理的倾向。第二是积极推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，优先满足集体建设用地，富余指标可通过增减挂钩置换给城镇使用。第三是积极开展空心村、废弃砖瓦窑、工矿废弃地的整治工作，争取建设用地周转指标，缓解我市新增建设用地指标紧缺的压力。下步我们重点是对已搬迁或破产倒闭国有企业的占地进行开发整理，将其从国有建设用地变为真正的农用地，把农村的建设用地指标置换为城市建设和工业建设用地指标，挖潜生地。

六是“四位一体”无缝对接“供地”。规划、耕保、利用、地籍“四位一体”一张图管地，构建统一的土地监管平台，并严格开展批后、供后监管工作。加强对批次用地供地情况的检查，确保当年批准的土地供地达50%，上年批准的供地达80%，前年批准的供地达90%。上级国土资源部门将对土地供应率过低，批而未供情况突出的地方，采取果断措施，暂停农地征转报件审批和扣减下一年度用地计划指标。要按照“用好增量、盘活存量、内涵挖潜、节约集药”的要求，加大闲置、存量土地的清理、开发整理和利用。合理控制单宗土地供应规模，加强对拟出让地块的开发整理，统一进行基础设施建设，实现“净地”、“熟地”出让，缩短土地开发周期，加快土地利用速度，促使潜在的土地生产力尽快实现。

七是节约集约“增地”。就是向天要地，向空间要地，城市建设要提高建筑密度和容积率，鼓励住宅、办公向高层发展。在工业用地当中，鼓励企业建设多层厂房，限制厂区内绿地建设面积，控制别墅及低层住宅建设;鼓励原有的低密度和低容积率的厂房，改建为高密度、高容积率的多层标准厂房。要按照曲靖市委、市政府出台的《关于严格土地管理促进节约集约用地的意见》规定，对投资总额达不到500万元以及投资强度达不到每亩120万元(不含土地取得费用)的工业项目，原则上不再单独供地，鼓励其通过租赁标准厂房等方式获得生产经营场所。

八是科学规划，合理布局“分地”。所谓分地就是积极向领导建议，新的建设用地，包括城市建设用地尽量不要占好地，尽量占荒山荒坡。要按照城市片区基准地价和农村土地分等定级以及土地利用总体规划，科学提出工业、居住、商业用地意见、建议，合理分配各种土地资源。致力推动城市发展尽量不要占好田好地，把好田好地划为永久性基本农田保护起来。另一方面，工业项目选址尽量在空闲地和坡地，或者是产值较低的农地，把优质良田真正的保护起来。

(四)在矿政管理上要有新成效

2009年，矿政管理工作要以贯彻落实《*省人民政府关于印发*省探矿权采矿权管理办法等3个文件的通知》(241号文)及其实施办法为主线，突出两权管理和矿业权市场建设，着重做好四个方面的工作。

一是动员各界力量“找矿”。按照“找新区、上专项、挖老点、依靠科技和人才”的要求，完善鼓励矿产勘查风险投资制度，要以找大矿、找好矿为目标，加大地质找矿工作力度。要进一步加强基础地质调查和矿产资源潜力评价、勘查与开发利用，加强与地勘单位的合作，支持、鼓励和引导有技术、有实力的优势地勘单位开展重要成矿区带的矿产勘查，根据他们掌握的地质资料，选定拟出让区块。要加强矿产资源勘查开发宏观调控能力，进一步规范矿业权二级市场，严禁私下交易，违规操作。凡属政府出资探明矿产地的矿业权，一律实行招标拍卖挂牌有偿出让。

二是完善矿产资源规划体系“划矿”。加快推进第二轮矿产资源规划修编，要根据已有的地质资料，确定拟进行有偿出让的探矿权、采矿权区块，按照计划投入的要求，每年按计划投放探矿权采矿权。要加快建立“规划控制、计划投放、使用有偿、责权统一、合同管理”的投放机制，真正发挥矿产资源规划在矿产资源整合中的龙头作用。要强化矿业权设置的规划审查，对不符合矿产资源规划的矿业权报件，一律不会审，不报批。

三是突出监管“治矿”。按照“属地管理，分级负责”的原则，加强矿产资源勘查开发日常监管，继续保持高压态势，以打击私挖滥采、超层越界、以采代探、破坏浪费资源、非法转让矿业权为重点，对重点矿区、重点矿种开展专项整治，加强动态巡查，全面遏制破坏、浪费矿产资源的各类违法行为，巩固整顿成果，严防各类违法违规现象出现反弹。要进一步转变职能，努力实现由重审批轻监管到审批和监管并重、突出批后监管职能的转变，切实加强对矿产资源勘查、开发活动的监督管理，严格矿业权的市场准入条件，建立健全分片包干、定点到片、责任到矿、在岗履职、明确奖惩的工作机制。

四是强化整合“活矿”。按照统一规划，分步实施;以大并小，以优并劣;突出重点，分类指导;政府引导，市场运作;统筹兼顾，公开公正的原则，综合运用法律、经济和必要的行政手段，结合产业政策和产业结构调整，关闭禁采区，收缩限采区，集聚开采区，调整矿山布局。对辖区的矿业权分类实施整合，改造提高一批，整合集中一批，关闭淘汰一批，压缩矿山数量，提高矿山生产能力，将资源向优势企业集中，开展以煤炭资源为主的矿产资源整合工作。通过资源整合，使矿山开局明显合理，矿山企业结构明显优化，资源开发利用水平明显提高，安全生产状况明显好转，矿山生态环境显明改善。

(五)在党建工作上要有新加强

这次工会会议对今年全市国土资源工作进行了部署和安排，新的形势、新的任务，对我们提出了新的要求，确保全市国土资源工作又快又好发展，怎样叫做“又快又好”?我的理解就是，既要圆满完成全市2009年国土资源各项工作目标任务，又要实现干部安全，一句话就是要“工作干好，干部不倒”。为此，全市各级国土资源部门要进一步推进国土资源系统的党风廉政建设，突出三个加强：

一是要加强班子建设。一个单位是否能有大的作用和发展，领导班子的作用很重要。因此，我们一定要高度重视并切实加强班子建设。班子成员要用心谋大事，带头爱岗敬业，廉洁自律。班子成员之间要团结一心、相互理解、相互支持、相互补台，强化全局意识和创新意识，勤政务实，这样才能带出一支作风过硬的队伍，才能全面推动各项工作。

篇9

第一条为规范本市土地一级开发整理行为，加强土地资源的合理有效配置，促进土地节约集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《土地储备管理办法》以及《市土地储备管理办法》等有关规定，结合本市实际，制定本实施意见。

第二条凡在市域内经市和县（市）人民政府批准的土地一级开发整理项目，适用本实施意见。

第三条本实施意见所称土地一级开发整理，是指对经批准区域范围内纳入储备的土地，由确定的土地一级开发整理单位依法筹措资金，配合辖区政府实施规划、编制报批、土地征转、收回收购、房屋征收安置补偿等工作，按照批准的规划要求组织实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等为完善和提升土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设，使该区域范围内土地达到规定的供应条件。

第四条土地一级开发整理项目应当符合土地利用总体规划、城市总体规划、土地储备规划、年度土地储备计划，以及相关法律、法规和规章的要求。

第二章土地一级开发整理项目和单位的确定

第五条由区（市、县）人民政府、管委会统筹协调本区域内的土地一级开发项目，报市土地矿产资源储备中心（以下简称“市土地储备中心”）列入年度土地储备计划。

第六条土地一级开发整理坚持政府主导、市场运作的原则。

市土地储备中心委托市、区（市、县）属国有公司或由区（市、县）人民政府通过招标等公开形式选择土地一级开发实施单位，具体实施土地一级开发整理并由市土地储备中心与土地一级开发实施单位签订委托合同。

第三章土地一级开发整理项目的实施

第七条各相关单位按照各自工作职责做好相关工作。

市土地储备中心：1.统筹、协调、指导、管理全市的土地一级开发整理工作；2.与确定的土地一级开发整理单位签订土地一级开发整理委托合同；3.负责土地储备项目融资；4.配合财政局委托评审机构对土地一级开发整理项目成本进行评审；5.依据委托合同，根据实际需要预拨土地一级开发整理资金；6.提供新增耕地指标。

市财政局：1.为土地储备融资提供服务，匹配相应融资项目资本金，及时办理银行开户、贷款规模批复等相关融资所需手续；2.根据相关规定，结合土地储备机构制定财务资金管理、会计核算等方面的管理制度；3.会同市土地储备中心确定国有存量建设用地的收购补偿价格；4.配合国土资源部门做好土地出让金收缴及防止土地竞得人拖欠地价款的相关工作；5.按规定及时足额安排储备成本，保障储备资金的高效安全使用；6.依据有关规定，及时足额安排国有土地收益基金和相关费用；7.配合相关部门建立和完善土地储备工作奖惩机制，调动部门和工作人员的积极性。

市国土资源局：1.根据市政府批准的年度土地储备计划，负责协调土地储备项目用地的新增建设用地计划指标、用地报批、征地补偿、供应交易等工作；2.负责对闲置用地的清理，达到条件的进行收回；3.负责审批权限范围内的土地储备融资所需的国有土地使用权证、探矿权许可证、采矿权许可证、他项权证等相关手续办理；4.做好储备土地供应价款的收缴，采取有效措施防止用地者拖欠土地出让价款；5.负责做好土地储备的相关审批和服务工作；6.负责出让底价的确定。

市规划局：1.根据城市发展需要，负责提供前期土地储备工作的规划保障，明确规划储备土地范围，做好规划储备范围内土地的规划行政许可等相关手续控制；2.依据市政府批准的年度土地储备计划，及时向市土地储备中心提供片区土地的控制性详细规划；3.及时向市土地储备中心提供储备地块的规划设计条件。

市发展改革委：1.依据国民经济和社会发展计划，及时提供重大建设项目的用地计划和年度投资计划等相关资料；2.负责土地储备前期开发整理工作的项目审批、核准、备案等相关工作；3.负责提供土地储备融资工作所需的相关材料和办理在审批权限范围内的相关手续。

市国资委：1.参与市属投融资公司土地一级开发整理项目的审核、评审工作；2.监督市属国有土地一级开发整理单位在土地一级开发整理中的投融资行为，掌握市属国有土地一级开发整理单位国有资本变动、资源配置情况，协调落实各项扶持政策。

市住房城乡建设局：1.定期提供市房地产市场供求信息等相关资料，为年度土地储备计划编制提供相关资料；2.及时办理土地储备项目涉及的房屋权属的确认、注销和变更等手续，并做好房屋产权争议调处工作。

市环境保护局：1.向市土地储备中心提供涉及的相关环保专项规划；2.负责办理在审批权限范围内的相关环保审批手续。

市交通运输局：1.向市土地储备中心提供交通建设项目的用地需求计划；2.配合做好土地储备项目的前期开发整理工作。

市林业局：1.向市土地储备中心提供涉及的相关林业专项规划；2.负责办理在审批权限范围内的相关林地占用审批手续。

市棚户区城中村改造办公室：1.负责提供棚户区城中村改造项目规划及年度实施计划；2.负责统筹协调棚户区城中村改造项目涉及土地储备的相关工作。

市统计局：向市土地储备中心提供统计信息和决策咨询建议。

市监察局：1.做好土地储备工作的纪律监督和效能监察；2.根据市政府批准的年度土地储备计划，督促检查市级有关部门和区（市、县）人民政府按照规定的职能职责，按时限和要求完成土地储备的相关工作；3.对未按要求完成工作任务的相关领导和工作人员，将严格按照有关规定追究责任。

市督办督查局：对各相关单位土地一级开发整理工作情况进行督促和检查。

区（市、县）人民政府及管委会：1.确定土地征收、房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；2.及时对房屋征收决定作出公告，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行；3.上报本行政辖区年度土地储备计划，并负责落实组织实施。

第八条土地一级开发整理委托合同的主要内容包括：

（一）土地一级开发整理范围、面积；

（二）土地一级开发整理应当完成的主要工作和标准；

（三）土地一级开发整理的工作进度和完成期限；

（四）双方权利义务、争议解决方式；

（五）工程监理、验收和结算；

（六）土地一级开发整理成本的认定、预拨和返还；

（七）合同双方认为应当明确的其他事项。

第九条按批准的土地一级开发整理范围，负责土地一级开发整理项目的资金筹措；

（二）依据市规划局提供的片区控制性详细规划，负责配合土地所属区（市、县）人民政府、市规划局编制土地储备项目控制性详细规划，并按程序报批；

（三）负责完成土地勘测定界、土地权属调查等前期工作，配合土地所属区（市、县）人民政府组织土地报批，并承担土地报批税费；

（四）负责协助土地所属区（市、县）人民政府开展地面建（构）筑物调查统计工作，拟定土地征收和房屋征收安置补偿方案，并按程序报有权批准的政府批准执行；

（五）根据委托合同，负责拟定土地一级开发整理实施方案，报市土地储备中心审核；

（六）负责配合土地所属区（市、县）人民政府完成集体土地征收，国有土地收购，地面建（构）筑物、附着物的征收补偿安置，地上地下管线的迁改工作；

（七）负责按工程项目建设管理的相关规定，实施土地一级开发整理项目涉及的配套设施建设和城市基础设施建设；

（八）承担土地一级开发整理项目移交前的土地管护工作；

（九）承担规定或约定的其他涉及土地一级开发整理的工作。

第十条土地一级开发整理项目涉及到的规划、建设、环保、水利、林业等所需的各项行政审批手续，由土地一级开发整理单位依法向有关职能部门申报办理。

第十一条土地一级开发整理项目移交时应当达到规定和约定的标准。

第四章土地一级开发整理项目资金和成本

第十二条土地一级开发整理项目所需资金可由市土地储备中心或土地一级开发整理单位负责筹集。

第十三条鼓励和引导社会资金参与土地一级开发整理项目（具体办法另行制定）。

第十四条根据土地一级开发整理委托合同，具体核算土地一级开发整理项目成本。

土地一级开发整理项目成本由土地储备直接支出，土地储备间接支出，以及经市政府批准确认的城市基础设施建设分摊费用等构成。

第十五条土地一级开发整理项目成本由市财政局、市土地储备中心委托有资质的评审机构按照相关规定予以评审认定并报市政府批准。评审认定结果作为确定、核拨土地一级开发整理项目成本的依据。

第五章土地移交和土地一级开发整理项目资金拨付

第十六条土地一级开发整理单位应当按照规定、约定和经审核的土地一级开发整理实施方案完成土地一级开发整理工作，将具备供应条件的地块及其相关资料移交市土地储备中心，由市土地储备中心统一储备，按照程序组织土地供应。

第十七条土地一级开发整理完成后，土地移交应当达到如下标准：

(一)四至范围清楚，面积准确；

(二)权属清楚、无争议；

(三)土地、房屋征收安置补偿程序合法，补偿足额到位；

(四)土地和地上建（构）筑物附着物权属、他项权利经济责任清楚并处理完毕，无抵押、担保等债权债务纠纷；

(五)经委托评审机构评审认定的土地一级开发整理项目成本评审报告、农用地征转用批准文件、国有土地使用权收回、土地证注销文件、土地勘测定界、宗地测量成果等相关资料齐全完备；

(六)土地一级开发整理项目涉及的配套设施建设和城市基础设施建设各项审批手续合法完整；

(七)工程费用结算清楚，支付无争议；

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内容摘要：2007年3月通过的《物权法》展示了行政权与物权的多重复杂关系，如物权排斥行政权、行政权确认物权、行政权保护物权、行政权消灭物权、行政权创设物权等。文章在对《物权法》中体现的行政权与物权的复杂关系进行全面细致梳理的基础上，着重探讨了其中几种关系。

关键词：行政权 物权 物权法 保护

2007年3月《中华人民共和国物权法》的通过，不仅是我国民法领域的一件盛事，也是我国行政法领域的一件大事。尽管《物权法》第2条宣称“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法”，但是《物权法》中频繁出现涉及行政权或行政机关的条文，行政权或行政机关通过多种形式和途径渗透进了物权的设立、变更、转让和消灭的全过程。从行政法学的视角来看，哪里有行政权的运作，哪里就应当有行政法的规范，因此，本文将以《物权法》文本为主要分析对象，先梳理《物权法》中行政权或行政机关与物权的复杂关系，然后从行政法的视角对《物权法》中呈现出的行政权或行政机关与物权的复杂关系进行重点探讨。

一、《物权法》中行政权与物权关系之梳理

在《物权法》的全部247条中，至少有四十多个条文直接涉及行政机关或行政权。通读《物权法》全文，可以发现物权与行政权或行政机关的关系极为复杂。本文将《物权法》中物权与行政权或行政机关的关系作了如下梳理：

1.物权排斥行政权。

《物权法》第2条第3款对物权作出了界定，物权是指“权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利”。物权的该定义至少包含两层意思：①其一，物权是权利人对特定物的直接支配权，权利人无需借助他人的力量，便可以凭自己的意思和能力实施对特定物的占有、使用、收益和处分，从而实现物的使用价值，满足权利人对物的需求，也就是说，对特定物的占有、使用、收益和处分是物权人自己能力范围之内的事情，行政权没有必要向物权人伸出援助之手；其二，物权是对世权，具有排他性，权利人之外的任何人都是物权的义务人，任何人不得妨碍权利人享有和行使物权，更不得侵犯物权。因此，享有行政权的主于物权排他的“他”的范围之内，当然负有不得妨碍和侵犯物权的义务。

2.行政权确认物权。

为了稳定不动产物权关系，公示不动产物权信息，进而保障不动产交易安全，不动产物权的变动通常要借助不动产交易双方之外的权威第三方——行政机关来对物权变动作出确认。在《物权法》中，行政权主要通过以下几种方式确认物权：（1）以登记作为物权生效的要件。不登记，则物权变动不发生效力。例如，《物权法》第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。” 第139条规定：“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。”（2）以登记作为物权买受人对抗善意第三人的要件。不登记不影响物权的生效，但是经过登记确认物权以后，买受人可以凭借登记对抗善意第三人。例如，《物权法》第24条规定：“船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。” 第129条规定：“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”（3）以登记作为优先权的要件。《物权法》第199条规定：“同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿……抵押权已登记的先于未登记的受偿……”。（4）以登记来确认土地承包经营权。例如，《物权法》第127条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”

3.行政权保护物权。

集体所有的财产和私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏（《物权法》第63条和第66条）。当物权遭受来自私人或行政机关的侵害时，物权人既可以自力救济，也可以寻求公力救济。在公力救济中，除了传统的法院救济外，行政机关的救济已经日益成为一种重要的救济方式。《物权法》中涉及物权的行政救济的情形有：（1）在物权受到侵害时，由行政机关出面调解加害人与受害人之间的纠纷，或者由行政机关对二者之间的纠纷进行裁决。例如，《物权法》第32条规定：“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。”其中，调解包括行政调解；行政裁决属于该条尚未列举出来的一种纠纷解决途径。（2）当物权的归属、内容发生争议时，由法定的行政机关确认物权的归属主体和相应内容。例如，《物权法》第33条规定：“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。”该条中“请求确认权利”，既可以是向人民法院起诉请求其确认权利，也可以是向法定的行政机关申请确认权利。（3）当物权受到妨害或可能受到妨害时，权利人可以请求法定的行政机关排除妨害或者消除危险。例如，《物权法》第35条规定：“妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。”在实践中，经常发生不动产物权人请求行政机关颁发的行政许可不要妨害其相邻权的情形。（4）公民、法人或其他组织实施的侵害物权的行为，如果违反了行政法的相关规定，则由行政机关对其追究行政责任。例如，《物权法》第38条第2款规定：“侵害物权，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

4.行政权消灭物权。

导致集体和私人物权消灭的原因有很多，在当下中国，行政权是导致集体和私人物权消灭的一条重要原因。（1）因征收而消灭私人或集体不动产所有权。例如，《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”（2）因征用而在征用期内消灭私人或集体对物的使用权，同时在征用期内行政机关强制取得被征用物的使用权。例如，《物权法》第44条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。”（3）因期间届满而基于法律规定消灭遗失物的私人或集体所有权，同时相应行政机关代表国家取得遗失物的所有权。此种情形不同于前面的因征收、征用而消灭不动产物权的情形，征收、征用是行政机关依法主动消灭物权，因期间届满而消灭物权是行政机关代表国家依法被动取得遗失物的所有权，从而导致原物权消灭。例如，《物权法》第113条规定：“遗失物自招领公告之日起六个月内无人认领的，归国家所有。”

5.行政权填补物权损失。

因公共利益需要消灭私人或集体物权时，行政权必须给予原物权人公平补偿，以弥补物权人所受的损失。《物权法》中出现的行政权填补物权损失的情形有：（1）补偿不动产所有权人因征收而遭受的各种损失。例如，《物权法》第42条第3款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”（2）补偿不动产或动产用益物权人因征收或征用而遭受的损失，例如《物权法》第121条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。” 第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”（3）补偿所有权人因征用而遭受的损失。例如，《物权法》第44条规定：“……单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”（4）补偿建设用地使用权人因提前收回土地而遭受的损失，例如《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

6.行政机关代表国家行使所有权。

我国实行公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国有财产在我国的财产总量中占有相当比重。在《物权法》中，公有制被转化为国家所有权，而国家所有权又主要授权由最高国家行政机关代表行使。《物权法》关于国家所有权的规定主要有：（1）关于国家所有权的客体。其一，某些物只能由国家享有所有权，禁止国家之外的主体取得这些物的所有权。例如《物权法》第41条规定：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”具体而言，矿藏、水流、海域、城市的土地、无线电频谱资源、国防资产等只能由国家享有所有权（《物权法》第46条、第47条、第50条和第52条第1款）。其二，农村和城市郊区的土地，野生动植物资源，文物，铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施等，法律规定属于国家所有的，属于国家所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，除法律规定属于集体所有的，属于国家所有（第47条、第48条、第49条、第51条和第52条第2款）。（2）关于国家所有权的代表者。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定（第45条）。（3）关于行政机关对其直接支配的物的物权。行政机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利（第53条）。（4）关于国家所有权的行使。其一，行政机关可以出资举办事业单位或设立企业，国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。（第54条、第55条和第67条）。其二，履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失（第57条）。其三，国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益（第118条）。（5）关于国家所有权的促进和保护。其一，国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏（第56条）。其二，履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任（第57条）。其三，违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任（第57条）。其四，国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外（第119条）。其五，用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定（第120条）。

7.行政权限制物权。

尽管物权具有排他性，但是当物权遭遇其它权利或者公共利益时，物权可能需要作出让步。在现代国家，法律通常授予行政机关在一定条件下限制物权的权力。《物权法》中行政权限制物权的情形如下：（1）为了保护耕地而限制土地用途变更。例如《物权法》第43条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。”（2）为了保护相邻权而限制不动产的使用权。例如，《物权法》第89条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”（3）为了合理利用土地而限制土地用途变更。例如《物权法》第140条规定：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”（4）为了保护和合理开发利用自然资源而限制用益物权。例如，《物权法》第120条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。”其中，“法律有关保护和合理开发利用资源的规定”主要由相应行政机关负责执行。（5）国务院有权禁止某些物的转让或抵押。例如，《物权法》第209条规定：“法律、行政法规禁止转让的动产不得出质。”（6）为了保护利害关系人的权利而进行异议登记来限制登记簿记载的权利人的权利。例如，《物权法》第19条第2款规定：“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。”（7）为了保护不动产物权受让人的权利而进行预告登记来限制出让人的物权。例如《物权法》第20条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。”

8.行政权或行政机关创设物权。

有了国家所有权，就必然会有在国家所有权之上设立的其它物权。在我国，国家掌握着巨大的物质资源，现实中根据国家所有权产生其它物权的现象比比皆是。具体而言，《物权法》中出现的国家所有权产生其它物权的情形包括：（1）通过举办事业单位而使事业单位取得物权，例如，《物权法》第54条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”（2）通过出资设立企业而使企业获得物权，例如，《物权法》第68条规定：“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”（3）代表国家所有权设立不动产用益物权。例如，《物权法》第118条、第122条、第123条、第137条规定的自然资源使用权、海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权、建设用地使用权等用益物权都是由行政机关代表国家在不动产的国家所有权基础上设立的。其中，《物权法》首次将海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权和捕捞权这一系列权利确认为物权，而这些权利此前一直是通过行政机关颁发行政许可（特许）的方式取得的，因此本文将《物权法》把行政许可授予的权利规定为用益物权的现象称之为特许的物权化。（4）延长林地承包经营权的承包期。《物权法》第126条规定：“……林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”

9.行政机关指导和协助物权的行使。《物权法》第75条规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”城市人口的密集加上城市土地的紧张，导致城市不动产产权的交错和相互影响。不动产权利人（业主）为了更好的行使物权和保护物权，可以基于各自的不动产物权而进行联合（设立业主大会，选举业主委员会）。但是，数量众多的不动产物权人之间以及物权人与物业管理人之间难免会发生纠纷，而发生的纠纷又不可能都采用诉讼的途径来解决，这种情况下，由行政机关出面对不动产物权人（业主）行使物权进行指导和协助，将有利于纠纷的及时、有效解决。具体而言，行政机关对业主行使物权进行指导和协助的方式有：开展物权法宣传和教育、指导选举、帮助物业小区建立人民调解委员会等。

二、对《物权法》中行政权与物权的几种关系的探讨

通过上文对《物权法》中行政权或行政机关与物权之关系的梳理，可以看出，作为传统意义上私法的《物权法》其实包含了数量众多的公法内容，物权与行政权或行政机关之间有着千丝万缕的联系。接下来，我们选择几个重点问题对《物权法》揭示的行政权或行政机关与物权之间的复杂关系作一番探讨。

1.关于物权的自治与他律。

物权排斥行政权体现了物权的自治属性，同时，行政权消灭、限制物权又体现了物权受到的外部规制，即他律。显而易见，物权排斥行政权与行政权消灭、限制物权是一对矛盾，但是物权演变的历史和现状告诉我们，既自治又他律的矛盾关系真实的反映了物权与行政权之间的关系。

早在17世纪，近代启蒙思想家们就提出了“天赋人权”或“自然权利”思想，财产权被视为一种天赋人权或自然权利，1789年法国《人权宣言》曾庄严宣告：“财产是神圣不可侵犯的权利……”后来，1804年《法国民法典》在“个体本位”理念的指导下确立了近代民法的三大原则——所有权神圣原则、意思自治原则和过失责任原则。其中的所有权神圣原则，也被称为所有权绝对原则。 具体而言，《法国民法典》第544条将所有权界定为“所有权是对于物有绝对无限制地使用，收益及处分的权利……”至此，《法国民法典》以实在法的形式揭示出了所有权的精髓，以所有权为代表的物权的自治属性流传至今。

然而，物权与法律对物权的限制是相伴而生的，即使在1789年法国《人权宣言》中，在“财产是神圣不可侵犯的权利”后面还接着一句话，“除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺”，也就是说，在一定条件下，财产还是可以被剥夺的。1804年《法国民法典》第544条后半部分还规定：“……但法律所禁止的使用不在此限”。1896年《德国民法典》第903条规定：“以不违反法律和第三人的权利为限，物的所有人得随意处分其物，并排除他人的任何干涉。” 1919年德国《魏玛宪法》更进一步宣称“所有权负有义务，其行使应同时有益于公共福利”。发展到今天，对所有权的限制比比皆是。②

那么，我们应当如何看待物权与行政权的这种矛盾关系呢？从本质上看，物权仍然是一种纯粹的私权，具有自治性和排他性，既不需要行政权提供帮助，又排斥行政权的妨碍和侵犯。甚至可以说，物权本身与行政权无关，没有行政权，物权人能自己实现权利，没有行政权，物权还可以减少一个妨碍和侵犯的主体。尽管德国1896年的《德国民法典》将所有权绝对修正为所有权相对，1919年的《魏玛宪法》宣称“所有权负有义务，其行使应同时有益于公共福利”，甚至在当代世界，物权（所有权）正受到越来越多的限制，尽管中国《物权法》中呈现出了行政权对物权的多方面限制，但是物权的本质并没有变化，物权的自治性和排他性依然是物权亘古不变的核心。或者可以说，自治和排他是物权之所以为物权的依托，不自治和不排他，物权将不再是物权。因此，《物权法》第2条第3款对物权的界定准确的揭示了物权的本质，将有利于在全社会树立和倡导物权排斥行政权的理念。在当下物权频频受到行政权侵犯的大背景下，树立和倡导物权排斥行政权的理念显得尤为重要。

一言以蔽之，尽管行政权可以在方方面面限制物权，但是在物权排斥行政权和行政权消灭、限制物权这一对矛盾中，物权排斥行政权才是矛盾的主要方面。因此，行政权必须尊重物权。只有在法律有明确规定的条件下，行政权才可以限制或消灭物权。

2.关于行政权创设物权与行政机关直接促进社会物质财富的增加。

在现代国家，除了个人在源源不断的创造物质财富之外，国家也成为了物质财富的重要创造主体，尤其在国家所有权盛行的国家更是如此。1964年美国学者查尔斯？雷齐提出一个至今仍很著名的观点，即各种形式的政府赠与物应被看作一种“新的财产”。政府正在源源不断地创造财富，主要包括：薪水与福利、职业许可、专营许可、政府合同、补贴、公共资源的使用权、劳务等。③在雷齐所说的“新的财产”中，既有德国行政法上讲的政府对人民的“生存照顾”，又有我们这里谈的政府直接促进社会物质财富的增加。由于政府手中掌握着巨大的物质资源，为了满足民众日益增长的物质需求，政府就不仅仅要对民众进行生存照顾，而且还负有必须利用手中的物质资源来创造更多的物质财富以提高民众的生活质量的使命。《物权法》主要从两个方面来推动行政机关直接促进社会物质财富增加：其一，行政机关代表国家出资设立企业，实现国有资产的保值和增值。但是必须指出，设立国企不能妨碍私企创造社会财富，国企应当只存在于非竞争性领域，也就是人们常说的“官不与民争富”。其二，行政机关在国家享有所有权的土地等自然资源上为申请人设立海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权和捕捞权等用益物权，充分发挥土地等自然资源的效用，创造更多的社会财富。

但是，为了合理的利用土地等自然资源，必须注意以下几点：（1）行政机关应当对土地等自然资源进行合理规划，一方面要充分发挥土地等自然资源的使用价值，尽最大可能的在国家所有权之上多设立用益物权，让土地等自然资源尽可能多的创造物质财富，满足当代人的需求；另一方面也要重视土地等自然资源的可持续利用，不能对土地等自然资源进行过度开发，危及子孙后代的生存。也就是说，行政机关作为土地等自然资源的国家所有权的行使者，应当明确哪些资源是可以由当代人开发的，哪些资源是应该留给子孙后代开发的。（2）行政机关负有对土地等自然资源的用途进行监管的职责，用益物权人应当按照用益物权的内容开发利用土地等自然资源，如果要变更用途，必须向行政机关申请并获得行政机关同意。（3）用益物权人负有合理利用土地等自然资源的义务，不得因开发一种自然资源而破坏另外一种自然资源，如不得在采矿时破坏周边的耕地，也不得因开发而减损甚至毁灭自然资源的使用价值，如不得对水生动物资源进行毁灭性捕捞，使其丧失再生能力。

当然，除了直接促进社会物质财富的增加之外，行政机关作为公共服务的提供者，还借助于提供各式各样的公共服务来间接的促进社会物质财富的增加。例如，行政机关为劳动者提供技能培训、为企业提供法律咨询和指导、向社会通报市场供求信息等，都在不同程度的为社会物质财富的增加创造条件。

3.关于防止国有资产流失。

如何有效防止国有资产流失，是一直以来困扰我国国企监管的一个难题。2003年国务院了《企业国有资产监督管理暂行条例》，同年国务院国有资产监督管理委员会成立。此后，国资委先后了《中央企业投资监督管理暂行办法》《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》《国有企业法律顾问管理办法》《中央企业财务决算报告管理办法》《中央企业财务预算管理暂行办法》等规章细化对企业国有资产的监管。《物权法》主要规定了国企的出资人代表、国资监管机构的职责、造成国资损失的各种行为应负的法律责任等内容，这些规定一方面是对国务院和国资委已有监管做法的肯定，另一方面也为将来制定《国有资产监督管理法》奠定了基础。

4.关于行政许可许的物权化。

《物权法》首次把海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权和捕捞权等依据行政机关颁发的特许获得的权利确认为用益物权，我们将这种现象称为特许的物权化。特许的物权化具有以下几点重要意义：首先，明确了行政许可申请人获得的特许的物权性质。尽管上述权利是申请人依据公法程序获得的，但权利来源的公法色彩并不能改变权利本身的私权属性。其次，为特许的流转提供了理论基础。2003年《行政许可法》原则上禁止行政许可的转让，只有法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的除外。鉴于物权原则上是可以流转的，因此《物权法》明确特许的用益物权性质，为法律、法规允许特许的转让提供了理论准备。再次，特许的物权化增强了被许可人抵御行政机关侵害的能力。物权本身的排他性以及物权所具有的独立价值将会使行政侵权受到阻挡，并且当物权受到行政机关妨害时，被许可人可以基于物权请求行政机关或法院排除妨害。最后，特许的物权化使得被许可人遭受第三人侵害时，可以寻求民法上的救济途径。在特许物权化之前，如果特许受到侵害，被许可人只能寻求行政法上的救济途径，而特许成为物权后，被许可人又多了一条民法上的救济途径。

5.关于行政权消灭、限制物权与行政法规范行政权。

物权可以被行政权限制或消灭，但是行政权必须受到行政法的规范。行政法规范行政权至少可以从以下几个方面着手：（1）物权本质上是一种私权，只有在与公共利益或者其它同等重要的权利相权衡，有必要牺牲物权以实现公共利益或者其它同等重要的权利时，物权才可以被行政权限制或消灭。这是必不可少的前提，没有这个前提，物权就不能被行政权限制和消灭。（2）公共利益必须是客观存在的。（3）行政权的运作必须遵循正当程序。（4）因征收、征用而限制或消灭物权应当以获得公平补偿为条件。（5）物权人不服，可以寻求公正的行政救济和司法救济。

必须指出，除了《物权法》中提到的行政权消灭、限制物权的几种情形外，在行政法领域还存在多种消灭、限制物权的手段，如罚款、没收违法所得、没收非法财物等行政处罚或者查封、扣押等行政强制措施。随着《物权法》的颁布，物权意识的高涨，我们应当反思上述消灭、限制物权的各种手段。其中，我们尤其应当反思没收非法财物这种行政处罚。我们认为，应当对“非法财物”作出明确界定，并且明确“没收决定”与“没收决定的强制执行”这两类行为的区别与联系，以防止任意定性非法财物和恣意动用强制手段损害物权人的物权，尤其是那些本已生活多艰的物权人的物权。

6.保护物权是行政机关的法定职责。

物权既可能受到私人的侵犯，也可能遭受公权力的侵犯。在当下中国，公权力侵犯物权的危害性和严重性已经远远超过私人侵犯物权。

当物权遇上私人的侵犯时，在政府充当“守夜人”时代，物权主体一般通过向法院提起诉讼，请求法院保护物权。事实上，当时法院称职的履行着保护私人物权的义务，独立的承担了保护私人物权的使命。后来，大约到20世纪初，由于私人之间纠纷的剧烈增加、专业性和技术性纠纷的大量产生、法院诉讼程序的繁复和成本高昂等，一方面法院在解决为数众多的私人纠纷时越发感觉力不从心，尤其对解决其中一些专业性和技术性日益增强的纠纷感到无能为力；另一方面，民众也越来越难以忍受法院诉讼成本的高昂和效率的低下。在此背景下，行政机关开始分担法院解决私人纠纷的沉重压力，逐步承担起了解决私人物权纠纷、保护私人物权的责任。

当物权遇上公权力的侵犯时，现代国家已经建立起多元化的纠纷解决方式来为物权主体提供全面的保护。这些纠纷解决方式主要有调解、和解、行政裁决、行政复议、行政诉讼等，行政机关和法院是主持解决公权力侵犯物权的纠纷从而保护物权的两大主体。物权人可以在上述各种方式中选择对自己最为有利的纠纷解决方式来平息纠纷、恢复物权。

作为保护物权的两大主体，相比较而言，行政机关和法院在保护物权时存在以下几点差异：（1）法院通常只能为物权提供事后保护，而行政机关既能提供事后保护，也能提供事先保护，通过登记来确认物权、在行政程序中设置听证程序都是行政机关为物权提供事先保护的典型方式；（2）两大主体对物权的保护还各有特点，行政机关能更及时、廉价的为物权提供保护，而法院的保护虽及时性不如行政机关，但法院的判决具有终局性，能为物权人提供最终的保护；（3）基于行政机关工作人员和法官知识结构的不同，行政机关在解决专业性和技术性的物权纠纷时显得更加得心应手。因此，与法院相比，行政机关对物权的保护在某些方面更有优势，而法院对物权的保护在人们心目中的公正性则又优于行政机关。

就《物权法》中保护物权的规定而言，对物权的私法保护和公法保护相互补充、缺一不可。鉴于物权的私法保护通常属于民法学研究的内容，本文主要探讨对物权的公法保护。

首先，保护物权是行政机关的法定职责。除了《物权法》中规定的行政机关保护物权的几种情形外，其它法律、法规还规定了行政机关保护物权的多种情形。例如，2005年《治安管理处罚法》专门在第三章第三节对“侵犯财产权利的行为和处罚”作出了规定；1999年1月1日起施行的《土地管理法实施条例》第25条规定了专门的征地补偿安置争议裁决制度。鉴于行政机关保护物权具有上文提到的几种优势，而且众多法律纷纷规定了行政机关保护物权的职责，在当今政府职能转变的大背景下，行政机关应当转变观念，树立保护物权的意识和责任感，清醒的认识到自己负有保护物权的法定职责并积极的履行该职责，坚定不移的为私人物权和集体物权提供强有力的保护。因此，当物权人依法请求行政机关保护其物权或者行政机关发现物权人的权利受到不法侵犯时，行政机关应该启动行政程序，切实有效的保护物权人的权利。

其次，通过登记来确认物权实际上是对物权的事先保护。从不同主体的角度来看，事先保护具有不同的价值：（1）在登记作为生效要件时，受让人可以通过登记合法的取得物权，有效防止出让人在物权转让过程中的欺诈行为；（2）在登记作为对抗要件时，受让人可以凭借登记有效对抗善意第三人；（3）通过登记确认物权并公示物权信息后，任何人都可以放心的从登记权利人处受让物权。总之，不动产登记的主要作用在于通过确认物权来稳定物权关系，公示物权信息，进而保障不动产交易安全，达到为物权提供事先保护的目的。行政机关在不动产登记过程中，应当牢固树立服务意识和保护物权的意识，依法全心全意为物权人和物权登记申请人提供服务，落实对物权的事先保护。

再次，私人侵犯物权可能引发行政机关对侵权人的制裁。对侵权人的制裁实际上是对物权的间接保护，通过制裁侵权人可以防止侵权行为的再次发生。一般情况下，私人侵犯物权，产生的是私人之间的民事法律关系，物权人可以寻求行政机关或者法院的救济来排除私人的妨害或者弥补损失。但是，如果私人侵犯物权的行为同时违反了行政管理规范（事实上，这种侵权行为常常触及行政机关对经济和社会共同秩序的维护），那么行政机关出于保护公共利益的目的就应当对该侵权行为实施行政处罚。也就是说，私人的一个侵权行为，可能侵犯两种不同利益——物权和公共利益，引发两种不同性质的法律责任——民事法律责任和行政法律责任。例如，在尚不构成犯罪的盗窃案中，侵权人既要向物权人返还原物或者赔偿损失，又要接受行政机关的行政处罚。

最后，物权人对行政机关不履行保护物权的法定职责不服或者对行政机关保护物权的效果不满意时，可以申请行政复议或者提起行政诉讼，要求行政机关履行保护物权的法定职责或者赔偿损失。例如，1989年《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼……申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”。

① 参见张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社2000年10月修订第三版，第384页以下。

② 关于当今世界所有权受到的种种限制，可参见刘凯湘、张海峡：“论所有权的限制”，载于杨振山主编：《罗马法？中国法与民法法典化——物权和债权之研究》，中国政法大学出版社2001年版。