国库集中支付管理实施细则范文
时间：2023-09-27 16:47:22
导语：如何才能写好一篇国库集中支付管理实施细则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一是按照《财政国库管理制度改革方案》的总体部署，继续推进和深化改革。中央部门在全面推行国库集中支付制度改革的基础上，深化实施改革预算单位级次，将改革逐步实施到所有基层预算单位；扩大改革资金范围，逐步将所有财政性资金纳入改革范围；进一步完善资金支付程序，提高资金支付效率。省级比照中央的做法，全面实施改革，并深化改革的预算单位级次，力争将改革实施到所有部门和基层预算单位。在深化和完善省级改革的基础上，加大推进地市国库集中支付改革的力度，力争所有的地市都实行国库集中支付制度改革，已经实施改革的地市，不断深化和完善改革措施，使地市级改革取得新的进展。按照国库集中支付制度改革的规范要求，结合县级财政管理特点和财政管理体制改革等要求，积极推进县级国库集中支付制度改革，并使县级改革取得显著进展。
二是继续深化和完善非税收入收缴管理改革，扩大改革范围，完善资金收入收缴程序，强化票据监管体系。中央和地方主管部门本级及所属执收单位都要实施改革，逐步将行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等所有非税收入纳入改革实施范围。
二、积极实施中央补助地方专项资金国库集中支付试点
研究制定中央对地方专项拨款国库集中支付试点办法，选择部分项目实行国库集中支付试点，率先在农村义务教育保障机制中央专项资金支付实施试点，为扩大试点积累经验。省级财政部门可比照中央的做法，研究省级财政对地市、县级财政专项拨款的国库集中支付试点，减少资金拨付中间环节，提高资金运转效率，保障专项转移支付政策顺利落实。
三、完善财政国库管理信息系统建设和国库动态监控机制
围绕“金财工程”大平台建设和财政国库管理制度改革的总体目标，实现预算编制与预算执行的有机衔接，做好政府收支分类运行的系统准备工作，进一步提高系统网络化、自动化水平，实现财政数据的标准化、集中化管理。协调组织开发中央专款拨付管理功能，推进非税收入收缴管理系统在地方的应用，推进现有系统整合，逐步实现全国国库管理系统收支代码的统一和规范。加强预算执行外部监督和内控管理，拓宽监控范围，实现对财政收支全过程的动态监控，着力提高预算执行监控水平和信息分析水平。进一步完善实时监控、核查处理、整改反馈、跟踪问效的运作机制，指导地方建立国库动态监控机制，逐步构建全方位、多层次的财政国库动态监控体系，充分发挥动态监控管理的威慑作用。
篇2
关键词:国库集中支付;现状;改进;策略
国库集中支付制度的改革是一项复杂的系统工程,涉及面广,它是我国财政支出管理制度改革的重要内容,是我国建立公共财政框架的重要组成部分。这项改革体现了行政机关事业单位预算收支体系完善的必然趋势,也体现了政府行政管理体制改革与发展的内在要求。
一、国库集中支付制度的含义
2001年国务院通过了财政部提出的《财政预算国库管理制度改革方案》,标志着我国国库制度改革的正式启动。随后,根据财政部提出的改革方案,各级各地陆续开展了国库集中支付制度的改革。实行国库集中支付,其实质就是将政府所有财政性资金(包括预算内和预算外资金)集中在国库或国库指定的行开设的账户,同时所有财政支出(包括预算内和预算外支出)均通过这一账户进行拨付,以进一步增强财政资金支出的透明度,提高财政资金使用效益。
二、国库集中支付实施的现状与问题
(一)由于改革触动单位的既得利益,再加上对制度改革的认识不足,使改革遇到了重重阻力
在分散支付条件下,各部门和单位使用资金时,不受预算硬约束,自主性强,资金存入银行既可生息。改革后,这些好处将不复存在,因此,地方和部门自然会有抵触和阻挠。另外取消政府部门在商业银行的账户,商业银行减少了信贷资金的来源,银行支持地方经济发展的积极性受到影响,也会给政府带来一定的压力。认识上的不足主要是对国库集中支付制度下的财政资金所有权、使用权和财务自存在误解。许多人认为国库集中支付使得财政资金使用权和财务自都归属财政部门,预算单位将不再拥有这些权力,这成为预算部门对国库集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事实上国库集中支付的目的是在不改变单位的资金使用权和财务自的前提下,取消单位账户,建立单一账户体系,提高财政资金的使用效益和加强会计监督。
(二)预算单位和银行在资金支付清算中存在以下违规或不规范操作问题
一是违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账户;二是违规改变财政预算内资金的用途或使用性质;三是违规将财政预算内资金转出专户并转储大额定期存单;四是使用预算内资金违规发放政策补贴;五是违规提取现金,并以虚假发票大量提取财政资金;六是银行违规划转财政预算内资金。这些问题的发生,反映出国库集中支付制度政策还存在薄弱环节。
(三)相关的配套改革尚未跟上,成为进一步推进国库集中支付制度的改革的瓶颈
建立国库集中支付制度后,政府的财政资金拨付管理发生重大变革。国库支出数将取代现行财政拨款数成为财政支出数。这样,国库核算信息将成为政府财政信息系统的主要组成部分,对国库核算电算化的要求也提升了一个档次。目前,我国还没有建立独立的国库会计核算和资金清算系统,财、税、库、行之间尚未实现横向联网,部门预算的无纸化操作难以实现,这将严重影响工作效率和信息传递速率的提高。
三、新时期改进国库集中支付制度的策略
(一)加强创新改革意识,增强会计人员的技能
国库集中支付制度又是一项新生事物,政策性强,涉及面广,对原有财务管理模式产生重要影响。因此,要不断更新观念,高度重视,精心组织,在实施过程中,逐步形成适应国库集中支付的管理模式。其次,要大力宣传,对需要做的工作和有所改变的工作环节进行详细解释,加强协调与沟通,对执行中出现的新情况、新问题及时处理。另一方面,会计核算、支付方式随着国库集中支付改革发生很大的变化。这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套,我们必须加大对财务人员的培训力度,规范核算操作。使广大财务人员对国库集中支付政策熟悉,了解有关的操作程序,能够正确的进行会计核算。
(二)构建财政信息管理系统,完善国库的信息收集与处理
现代化的电子网络信息系统是实行国库集中支付制度的技术基础,也是现代信息技术发展的最终结果。对于计算机硬件配置加紧进行充实和改造,特别是加强软件开发工作,逐步建立成具有以下功能的财政信息系统:一是负责政府部门的分类账户管理,及时掌握各部门和单位的财务状况;二是与银行结算系统连接,处理政府部门的财务活动;三是强大的信息收集和处理功能,为财政制定政策提供依据。
(三)监督部门要加强监督检查
组织纪检、监察、财政、审计、人行等部门,定期对预算单位的银行开户情况进行拉网式检查, 对检查及举报中发现的“小金库”现象,对其单位负责人从严处理,追究其相应责任,避免财政资金的“体外循环”,有利于节约财政资金,从源头上预防和遏制各种腐败现象的发生。
(四)不断完善配套制度和管理措施
为了加快国库集中支付制度改革步伐,需要做好相关的配套工作。有关部门应尽快出台相关的法律法规和治理办法,加快法规的修订和完善,制定修改及其实施细则等相关财政金融法规,细化操作规程,规范更正凭证和国库会计报表,为参与改革的各方合理规避风险提供可操作的制度依据。加强财政性存款缴存管理,保障财政性存款足额缴存人民银行;加强财政专户开户管理,修订完善账户管理办法,解决单位零余额账户与经费存款账户并存行为,采取措施,对零余额账户与实有存款账户之间划拨资金等具体问题予以合理界定,从源头上有效防止不合规账户的产生;加强非税收入收缴管理监督,保证非税收人及时入库。
参考文献:
[1]周益群.浅析国库集中支付制度[J].财经界(学术版),2010,(5).
篇3
一、规范银行账户管理
1、撤销或归并单位银行账户。按照我县国库集中支付改革相关制度的规定，撤销全县预算单位所有银行账户，各部门、各单位资金统一纳入国库单一账户体系。目前仍然有部分单位开设了银行账户，各单位必须在4月10日前撤销本单位银行账户（具体账户见附表一），并将资金纳入县财政或乡镇财政部门集中管理。在规定期限内没有撤销和未将资金划转到财政部门账户管理的，县财政部门将按非法账户管理，停拨该预算单位的所有财政性资金。
2、明确银行账户管理权限。县财政部门是全县预算单位银行账户的管理机构。各单位银行账户的开户、变更、撤销，必须经县财政部门审批备案。除此之外，任何机构和单位无权批准或要求单位开设银行账户。财政部门要建立银行账户审批资料档案，定期清理单位开户情况，杜绝未经审批、私自开设等违规开户行为。
3、严格执行开户审批和变更备案制度。各金融机构要严格按照《人民币银行结算账户管理办法》、《人民币银行结算账户管理办法实施细则》的规定，认真审核单位开户资料，对未经县财政部门审批，以及开户资料不全的单位，不予颁发开户许可证。对违规开设账户或改变账户用途的单位，县财政部门将暂停对违规单位下达预算指标或拨付资金，县监察部门责令其立即撤销违规账户，依照有关规定收缴违规资金并予以处罚。对违规为单位开设账户或改变账户用途的各金融机构，县人民银行要按照相关规定予以处罚。
二、加强现金管理
1、国库收付核算中心要加强对预算单位现金支付的管理，对预算单位零星、小额现金支付，要按照我县国库集中支付改革相关制度要求，严格执行备用金管理制度。
2、乡镇政府要落实备用金管理制度。各乡镇要立即开展备用金管理自查，并根据“乡财县管”的要求，建立本乡镇的备用金管理制度。对超备用金限额借款按程序审批并于一个月内报账或归还。
3、各部门和单位要加强现金管理，按照《现金管理暂行条例》有关规定，严格控制现金支付范围和金额，对已申请的备用金要按备用金管理制度，及时核销，对已经财政部门审批同意的大额现金支付，单位必须进行跟踪检查，确保财政资金安全。
三、深化财政改革，规范财政管理
1、扩大国库集中支付改革范围，将目前未纳入国库集中支付的部分县直单位项目（账套）全部纳入改革范围（具体单位见附表二）。
2、强化“乡财县管”制度执行，县财政部门要根据“乡财县管”有关文件规定，进一步加强对乡镇财政的指导，规范乡镇银行账户、乡镇财务核算、乡镇收支等管理，并逐步推行国库集中支付。
篇4
关键词：国库集中支付；制度改革；改革措施
前言：改革开放之后，我国社会发生了翻天覆地的变化，随之经济体制也发生了巨大的改变，从之前的计划经济到现在的市场经济，不断推动着我国社会的发展与革新。在当前新经济形势下，我国经济对于国家财政国库收付制度也提出了新的要求，使其更加符合符合市场的需求。我国对于财税制度已经经过几次重大的调整，但是对于涉及到的国库管理制度方面则一直没有实质性的改革，传统的国库管理制度已经难以适应新形势的要求，对其进行创新性收付制度改革已是大势所趋的必然要求。
一、新形势下国库集中支付制度及其建立必要性与可行性
1.我国建立国库集中支付制度的必要性
目前，国库所采用的支付制度依然是传统的分散支付制度，此制度对于市场的发展存在一定的弊端，如财政部门与行政事业部门开设多账户，使资金分散，形成各个部门争抢的局面，国库资金没有包含预算外资金，不利于国家财政政策的宏观调控等。而当前我国各项经济数据纷纷下滑，经济形势并没有预想中的那么乐观，甚至出现了很多经济数据标红的现象。因此，对于传统的国库分散支付制度更加需要进行改革，以保证国库资金的有效利用。
2.我国建立国库集中支付制度的可行性
我国建立国库集中支付制度具有坚实的理论支持。首先，其具有委托理论支持。我国的委托理论已经比较完善，而在现阶段的国库管理制度中，各个阶层均会遇到关系，需要理论的支持。其次，需要社会福利理论做后盾。我国的福利理论已经相对完备，在此基础上实行国库集中支付制度，能够缓解资金紧张与资金需要间的关系。第三，需要制度创新理论的维持，我国从法律、宣传、贯彻等方面已经为新制度的创建做好了准备，这极大地降低了推行国库集中支付制度实现的风险。
二、建立我国国库集中支付制度所面临的障碍
1.人员与技术因素的制约
当前阶段，国库管理人员及工作人员还依然保留着传统支付的观念，这对于集中支付制度的推行产生极大的影响；其次，集中支付制度需要较高的技术操作，而部分工作人员的技术操作水平还没有达到所需要的程度，并且，在信息操作系统上还有一些不尽完善的地方，这也使得集中支付制度的推进受到一定阻碍。第三，部分部门对于国库集中支付制度的理解出现偏差，导致其在制度改革过程中积极性不高，消极情绪使新制度的改革停滞不前。
2.预算管理体制存在缺陷
我国现行的预算管理体制的前身是计划经济体制，因此，其依然受到计划经济体制下的部分影响，很多旧体制还没有完全得以改变，预算支出依然沿用的粗放型管理模式。并且，现阶段纳入国库管理的资金并不完全，不仅影响了宏观调控财政政策的实施，也使得国家在进行预算编制的时候难以做到全面、精准。
3.影响国库集中支付制度建立的其他因素
（1）国库组织机构不健全
目前，财政部门和中央银行均设立了国库机构，但是因为部分基层人员对其并没有引起重视，难以发挥国库的积极作用。比如国库设置对于中央银行来说已经成为其一个内设的机构，而对于其人员的配备并不充足，商业银行对于设置的国库也没有作为一个重点工作进行开展，各级工作中还存在不到位的情况。
（2）现行法规制度建设相对滞后
我国法律中影响国库集中支付制度最大的目前只有预算管理制度、预算会计制度和银行计算制度。其中，于2014年修订了《中华人民共和国预算法》，但是其中对于集中支付制度没有进行创新与改革；而所使用的《国金库条例》则是在1985年实施的，其他关于会计制度的法律制度也都是多年前制定实施的，陈旧的法律条文显然无法适应当前经济形势的瞬息万变，更难以与市场经济相结合。
（3）国库集中支付的业务模式还存在一定的缺陷
首先，预算单位所开设的零余额账户难以适应收入款项，其在水、电、暖、气、税、话等银行代收款方面实施受挫，单位所开设的基本账户与集中支付制度也不相符；其次，国库实行集中支付将会涉及较多部门，系统操作量增加，操作过程中稍有失误就会使整个工作进度受到影响；第三，集中支付系统与会计核算系统目前还无法实现无缝连接，增加会计核算系统录入量，如果支付系统出现不稳定情况。
三、建立我国国库集中支付制度的对策建议
1.完善预算管理体制
首先，完善预算管理体制首先需要将国家所有资金全部纳入到我国国库的管理中，不再对预算内、外的财政资金进行区分。其次，国家层面要建立科学的预算编制制度，一般来说，需要提前大半年时间对下一年的财政进行预算，编制三年的滚动预算，促进预算的磋商；预算要进行跨年制，使预算成为一种经常性的工作；同时，预算工作要做细致，结合各部门的实际情况进行，避免闭门造车。
2.建立国库集中支付制度的监督体系
国库集中支付制度的良好实行离不开有力、完善的监督体系，构建集中支付制度需要一支健康有序、富有力度的监督体系作为支撑。首先，要完善其内部责任制度，制定相应的追责制度，防止权力的滥用。其次，要建立完善的外部监督制度，审计部门对其进行严格事前审计、财务审计、正当性审计、资金效益审计。人民银行履行好国库资金使用的监督职责。
3.制定与完善相关法律法规和管理办法
改变我国当前关于支付制度法律法规制度不健全的现状，重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《总预算会计制度》以及相关税收征管法规、行政事业单位会计制度等。保障法律成为国库管理的有力保障。
4.完善政府财政管理信息系统
政府财政管理信息系统需要具备以下几个方面的功能；第一，具有记录财政信息、查询功能；第二，使用统一编码体系，以统一数据为平台，构建预算编制系统，实行国库统一管理；第三，做好事前控制；第四，对资金流动予以严格控制，改善资金管理；第五，为预算的编制和实行提供相应的数据报告；第六，为相关部门及公众提供适应的财务报告；第七，参照国际新模式，进行与国际结果的总体设计；第八，做好系统维护，保证系统安全。
5.建立健全财政支出的绩效评价体系
资金在流出国库之后还要建立一套行之有效的评价体系，用以衡量其是否符合预期目标，是否达到预期效果。其具体包括：第一，制定政府收支类系统配套制度，对其绩效做出评价；第二，对其绩效评价主体进行确定；第三，确定财政收支绩效评价的具体实施办法；第四，制定相应的评价标准；第五，建立绩效评价责任制，将责任落实到人。
结语
财政国库集中收付制度改革是一项长期而艰苦的过程，其需要各个基层的努力和配合，需要国家中央大刀阔斧的创新与探索。只有做好收付制度的创新与改革，才能让国库资金为社会经济发展提供更强有力的推动力，促使国内经济沿着更加健康、繁荣的道路前进。
（作者单位：辽阳市文圣区财政国库集中收付中心）
参考文献：
[1]杨春宇.国库集中收付制度实施的必要性及需要解决的问题[J].商，2015，26：178.
篇5
（一）基本情况
我国从2001年开始国库管理制度改革，逐步建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。实行国库集中支付制度改革对国库资金运行成效明显：提高财政资金拨付效率，增强财政部门资金调控能力，有效提高了财政资金使用的透明度，财政监督实现了事后监督向事前、事中监督的转变，保证了财政资金支付的安全和高效。
（二）现行主要业务处理模式
我国现行的单一账户按照集中支付模式分为国库间接支付和国库直接支付。基于计算机和网络技术限制，国库机构、人员设置和配备等因素，全国多数地区选择商业银行间接模式。辽宁鞍山在全国率先实行人民银行经理国库集中支付业务，由人民银行国库为财政部门和预算单位开设零余额账户，直接办理财政直接支付和授权支付业务。
二、主要发达国家财政集中支付模式的借鉴分析
（一）主要发达国家财政集中支付业务开展情况
西方各国政府基本建立了较彻底的国库单一账户制度，所有财政收入直接纳入中央银行的国库单一账户，所有的财政资金只有在实际支付时才从单一账户拨付，实现完全的集中收付管理。
（二）对我国集中支付制度改革的经验启示
1、政府财政资金的集中化管理是大势所趋。西方各国基本都将中央银行作为国库资金的集散地，建立彻底的国库单一账户制度。而我国大量预算外资金游离于单一账户之外，可能造成预算资金流失和风险，财政资金的公开、透明不能实现。只有建立彻底的单一账户制度，才能实现财政资金的高效管理。
2、政府财政资金的高效率收支是本质要求。美、英等国的财政收入从商业银行直接缴入国库单一账户。美、德等国财政资金支付从国库单一账户直达最终收款人在商业银行的账户。而我国大量财政资金沉淀于商业银行的过渡性财政专户，国库直接支付业务也未能在全国推广。因此，应加快推进“收入直缴、支出直达”模式，提高财政资金的运作效率。
3政府财政资金的有效约束机制是基本前提。多数国家选择中央银行经理国库，所有财政收支业务通过中央银行办理，能有效协调国家的财政和货币政策，能增强财政分配的管理、控制与监督，解决财政内部监督的不足。我国在财政与国库管理制度改革过程中，实现财政与人民银行合作，促进和完善财政资金的有效约束机制，是一种客观趋势。
4政府收支低成本和信息共享是重要目标。实行国库集中收付制度的国家，大多建立了完备的电子资金信息处理系统、政府财务信息管理系统。我国目前在3T系统，大小额支付清算系统和税务、海关系统等资源的共同作用下，经理国库的电子化水平不断提高。但是缺少类似国外的先进政府财务信息管理系统，因此应建立和完善配套的信息共享机制。
三、人民银行直接办理国库集中支付业务的路径设计
（一）流程设计
现有的国库集中支付模式主要是“商业银行直接支付、授权支付模式”，部分地市开始尝试办理“国库办理直接支付、授权支付模式”。参考现有模式，可以如下设计未来流程。
1机构设置及账户设置
成立专门的国库集中收付结算机构办理国库集中收付业务。该机构应设置在人民银行内部，与国库合署办公。
在国库单一账户体系中设置四类账户：国库存款账户、预算外资金专户、财政零余额账户、特设账户。
2转账业务的处理
财政直接支付流程：预算单位按用款计划向财政部门提出申请，财政国库部门向财政集中支付中心下达支付计划，支付中心根据支付计划编制并打印直接支付申请划款凭证传递至人民银行国库集中收付结算机构。人民银行根据要求审核后，将资金直接从国库单一账户拨付到商品、劳务供应商或收款人账户。
授权支付流程：预算单位按照用款计划，向财政部门提出月度用款限额。财政部门向支付中心下达支付计划。支付中心编制支付额度发送至人民银行国库集中收付结算机构。人民银行按支付额度将资金从国库单一账户拨付至预算单位零余额账户。预算单位用款时，打印支票并传递至人民银行，人民银行根据要求将资金直接从预算单位零余额账户拨付到收款人账户。
3现金业务的处理。鞍山中支以“国库集中支付业务核算中心”的名义在商业银行开立基本账户，对有提现需求的预算单位签发支票的做法，具有较强的可操作性。随着财政国库管理体制改革的深入发展，更好的解决办法是恢复人民银行业务库2000年前模式），直接对单位、个人办理现金业务。
（二）可行性分析
1优势
1）预算执行效率更高。一是资金清算省略中间环节，效率优于行间接支付模式。在银行模式下，支付业务在财政、银行、人民银行国库之间往返进行。人民银行国库直接办理后，减少中间结算等环节，保证清算的实时性。二是电子化水平不断提高。目前“3T”以及征收系统等的共同作用下，财政、国库、预算单位和商业银行资源共享，实时处理预算资金信息传输，加快了资金周转速度，提高了财政资金使用效益。
2）财政资金安全保障性更好。一是风险可控。预算单位用款计划财政部门网上审批，支付额度实时传输国库。国库在系统中确认核对并支付，业务在一体化的网络系统中运行，提高了额度控制的自动化水平。二是资金集中。所有财政预算资金通过设立于国库的单一账户来反映，实现国库数据集中。同时，国库通过对单一账户的控制，严格制约财政资金运行，确保财政资金安全。
3）国库业务处理更有优势。一是系统统一。人民银行国库拥有统一的会计核算系统，具有明显优势。“3T”系统覆盖人民银行各级国库，并通过TIPS与财政、税务、海关、商业银行系统连接，具备独立、完善的资金清算、汇划功能，业务处理空前提高。二是业务人员相对稳定，服务更快捷。商业银行对业务重视程度不够，且柜员业务能力差。人民银行经理国库经验丰富，业务人员稳定性高，业务处理流程掌握熟练，人民银行办理国库直接支付业务，较商业银行有明显优势。
4）能有效解决商业银行模式的种种弊端。在商业银行模式下，银行由于利益干扰，为规避垫付资金风险，有时不按照“先支付，后清算”的原则办理支付，影响了财政资金的清算效率，且易诱发国库资金风险。人民银行办理集中支付不受利益干扰，可以避免违规办理支付，有效监管规范财政收支，遏制腐败发生。
2需完善之处
1）国库单一账户制度不完善制约人民银行办理集中支付业务效率。我国目前制度规定，只有预算内资金进入中央银行的单一账户，预算外资金和其他基金存入财政开立在商业银行的各类账户；预算外资金直接由开户的商业银行支付。这种制度下，收支两方面都无法做到国库的集中管理，制约了人民银行直接办理国库集中支付业务执行效率。
2）缺乏统一的业务处理流程影响人民银行办理集中支付业务的全面推广。目前，人民银行直接办理国库集中支付业务仍处于探索阶段，直接办理流程诸多环节有待改进，未达到全国推广的要求。在缺失全国统一业务流程情况下，必然会限制人民银行直接办理集中支付业务的全面推广。
3）法律制度的不健全影响了人民银行办理国库集中支付业务的规范性。《财政国库管理制度改革试点方案》是各级财政进行国库集中支付业务改革的纲领性文件，文件明确了建立国库单一账户体系、财政直接和授权支付的支付程序、改革配套措施等，但这是基于商业银行模式制定，而且修订《预算法》及实施条例、《国家金库条例》及实施细则等相应配套改革措施未有进展。因此，人民银行直接办理国库集中支付业务缺乏必要的法律制度依据，有待进一步完善。
4）人员短缺限制了人民银行办理国库集中支付业务的范围。限于人民银行定员定编制度，人民银行国库人员数量有限，如山东辖区各中心支库正式职工普遍在10人左右，忙于日常国库核算和监管、收支统计、国债等业务已显不足，很难再抽出专人办理国库集中支付业务。但财政支付预算单位及业务量却逐年猛增，人员短缺是制约人民银行经理国库集中支付业务开展的最大瓶颈。
四、对策建议
由以上分析我们可以得出人民银行直接办理国库集中支付业务既符合中国国情，又符合国际惯例。
（一）推进国库单一账户制度改革。由于我国目前的单一账户体系设计具有明显的过渡性，因此，要按照国际通行的完全的单一账户制度要求，推进我国单一账户体系改革进程，将包括特设专户的所有财政资金都纳入人民银行的单一账户体系；所有财政资金都通过国库单一账户体系进行拨付；所有未支出的财政资金余额集中存放于国库的单一账户体系中，真正实现收入集中、支出集中、余额集中。
（二）加快国库信息系统建设，满足国库集中支付改革需要。目前，多数财政部门尚未与国库的TIPS连接，国库与财政无法实现资源共享，且集中支付未实现无纸化，实际业务
[CM252/3]操作中往往因为纸质凭证的传递影响资金的及时清算。因此，必须加快国库信息系统建设，尽快实现与财政联网办理支出业务，另一方面研究电子印鉴在支付系统的应用，取消纸质凭证，简化业务流程和账务处理，提高资金使用效益，加快资金周转速度。
篇6
关键词：现代支付；基层国库；风险防范
中图分类号：F830.4 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-00-01
随着国库直接加入现代化支付系统及财税库银横向联网，国库风险点渐渐显露出来，如何从源头遏制和防范国库风险，有效支持和服务县域经济发展，是当今国库工作的核心和首要任务。本文就支付系统运行下国库管理中存在的问题及防范策略谈点粗浅的认识。
一、新形势下国库风险防范及存在的问题
（一）国库岗位风险
县支行改革后，国库、会计合并成营业部，原有的工作人员既要做会计业务又要兼做国库业务，要圆满完成会计核算工作又要很好地驾驭国库工作显得力不从心。国库条例明确规定，一级财政建立一级金库，各级国库应设立专门的工作机构，办理国库业务，同时按《国库会计管理规定》和《国家金库会计核算系统2.0版》操作中的岗位设置要求，县支库的现有工作人员满足不了工作需求，加之日前国库业务量逐渐增多、工作量不断增大、且覆盖范围逐渐扩展，营业部工作人员相互兼岗，造成了会计、国库工作相互影响、相互制约，兼岗人员很难及时满足二者的需要，不可避免的出现了工作人员因工作繁忙或业务生疏管理使部分工作做不到位，个别人员风险防范意识、责任心不强，导致国库管理职能难以全面发挥作用。
（二）国库支付风险
实行国库集中支付之后，由于支付方式发生了变化，国库在支付环节承担了更大的风险。风险一国库对财政拨款监督困难，传统支付模式下，国库部门直接办理财政支出，对财政拨款的监督是事前的监督，比较容易发现和解决问题，方便对国家预算执行的监督管理。国库集中支付改革后，国库仅处于被动清算地位，对预算执行的监督职能弱化。 风险二财政集中支付机构往往以拨出的资金作为列支，有部分拨出资金未形成真正支出，导致财政支出信息失真，造成财政资金使用的不透明，势必会产生暗箱操作行为。
（三）国库联网风险
随着财税库银横向联网陆续上线，风险防范措施尚不完善，内部控制配套制度不健全，对业务数据监管能力有些滞后，防火墙、身份认证以及数据加密应用也略显简单些。系统程序衔接不缜密，在财税库银联网接口软件上，虽是按统一规则和要求设计开发的，但由于软件出自各自系统、各单位一些细节内容和要求不一致，导致在技术和操作设计上存在着系统不统一、衔接不严密问题，造成了实施过程中的操作紊乱和部分必备功能的缺失，合力作用受到了制约，国库作用发挥也受到限制，潜在风险系数高。
二、现代化支付系统运行下国库风险防范策略
根据国库部门的风险环节，县支行应按照风险程度的高、中、低采取切实可行的风险防范措施，强化风险管理，落实岗位责任制，强化国库考核机制，有效防范国库资金风险。
（一）建立独立的国库管理体系
首先，要积极探索建立相对独立的国库工作机构，设立在人民银行总行垂直领导下的管理机构，按照“一级财政、一级国库”的原则，自上而下设立分支库。其次，要积极探索建立独立的国库核算中心，逐步完善以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度，尽快完善财、税、库、银横向联网内部控制配套制度，利用现代化支付手段提高业务质量，实施信息共享，减少不必要的劳动，加快库款支拨速度。
（二）提高清算速度强化监督监管
逐步推广应用支付密码技术，提高国库清算速度，通过网络技术封闭设计资金进口安全管理等方式逐步提高国库资金的清算安全性，达到操作的规范性和日常监管的有效性，实现预算收入及时、准确直接入库，确保预算资金安全、完整。尽快修订《国家金库条例》及《实施细则》，将防范和化解国库资金风险、健全国库内控制度、保障国库资金安全作为关键点，确立国库部门相应管理监督权和指导权及处罚权，增强国库监管的权威性和有效性，以国库业务检查手段，全面提高国库风险防范能力，保证国库监管职能有效履行。
（三）扩大横联成果完善往来支付系统
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2001年，财政部、人民银行联合颁发《财政国库管理制度改革试点方案》，国库集中收付制度开始推行，截至目前，已基本完成在全国范围内的推广实施。10多年来，国库单一账户体系逐步建立完善，逐步取消了征收机关和预算单位在商业银行设立的多重账户，收支账户过多过滥状况得到彻底改善；收入收缴程序得到规范，政府所有资金纳入收缴范围，并采用直接缴库和集中汇缴方式缴库，收缴不全面和不及时状况得到明显改善；财政支拨程序得到优化，设计了以财政直接支付为主、财政授权支付为辅的支付方式，建立了财政集中大额支付为主、授权预算单位分散支付为辅的支拨主体，款项直达收款人，“以拨代支”现象已经消除。
2015年1月1日新《预算法》的颁布和实施，明确了我国国库由中国人民银行经理。这是对央行经理国库成果的再次肯定，从法律上保障了央行经理国库的体制。同时，新《预算法》第六十一条规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，这不仅是对我国国库集中收付制度改革成果的肯定，也将这一制度提高到了法律的层次，提出了更高的目标要求，这对于积极推动我国国库集中收付制度改革与发展具有重要的指导意义。
一、我国国库集中收付制度改革存在的问题
（一）相关法律法规不完善
《财政国库管理制度改革试点方案》从2001年出台，一直沿用至今，正式的改革方案始终没有出台。国库集中收付制度改革对立法的要求较高，现有的《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律制度尚不能满足改革的法制要求。一是随着国库业务的逐渐变化，现有法律法规的很多条款已经不再适用，如《国家金库条例》自从颁布以来一直未予修订，其中完全没有国库集中收付管理的内容，这不仅严重阻碍了国库服务社会效能的发挥，也与建设现代化服务型国库的目标相悖。二是有些法律规定过于笼统，又未制订指导实际工作的配套制度。新《预算法》只是笼统地提出了国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对于账户的建立以及财政收支的流程设计并未进行阐述，《预算法实施条例》也尚未修订完成。
（二）财政资金分散管理严重
由于受到当时客观条件的限制，改革点引入了国库单一账户“体系”的概念，财政部门在商业银行开设收支过渡账户（非税收入专户、预算单位零余额账户等），造成大量财政资金游离于国库之外。根据2010―2014年国库统计数据，2014年地方财政专户存款利息收入为495.85亿元，较2010年增加412.68亿元，年均增长56.3%。根据某市国库统计，包括结算和非结算账户在内，2014年末游离在全市国库外的财政资金是国库库款资金的9.5倍，到2015年底甚至高达21.6倍。游离在外的财政资金，不仅不利于深入推进国库集中收付制度改革，也会带来资金风险。
（三）商业银行国库集中支付模式问题日益突出
在改革方案出台时，由于处在业务模式探索阶段和系统上的约束，采用了商业银行国库集中支付模式，银行先支付，国库后清算，即“先支付、后清算”模式。商业银行作为以营利为目的的商业性金融机构，既无权限也无意愿对支出进行监督，同时对财政资金具有天然的偏爱，当库款不足无法清算，商业银行未支付、先清算或商业银行未将退回资金及时汇划国库时，商业银行垫付或占压财政资金的问题就会出现。有关调研结果表明，银行长期垫付财政资金，并且垫付时间长、金额大并呈扩大变化趋势。调查显示，垫付时间30天以上的占比约10%，部分垫付长达4个月，平均每笔垫付1286万元，其中财政直接支付平均每笔垫付2013万元，单笔垫付最高达4.74亿元；财政授权支付平均每笔垫付304万元。除此之外，银行占压财政资金呈普遍化态势，平均每笔占压130万元，单笔占压最高达1.39亿元，占压时间从1天至120天不等，其中，7天以上笔数占比为16.3%，资金占比为57.4%。
（四）违规调拨财政资金呈现普遍化态势
由于商业银行国库集中支付模式缺乏有效的制衡机制，国库无法做到对每笔支出进行实时、逐笔、全面的控制，只能事后进行汇总资金清算，事中监督作用难以发挥。人民银行国库总局对2014年前三季度地方国库集中支付业务运行情况的调查发现，地方财政部门存在将库款大量调往财政专户问题；地方预算单位存在通过银行将库款间接调往其他实有资金账户问题。违规调拨财政资金问题比较普遍，其中，西部地区最为严重（金额与笔数分别占比为93.93%、45.16%），中部地区次之，东部地区相对较少。违规调拨财政资金成为地方财政随意调剂收支的重要手段。
（五）国库现金管理具体工作有待完善
我国国库现金管理发展缓慢，地方国库现金管理还处在试点起步阶段。国库现金管理的重要性、紧迫性随着国库集中收付制度改革的推进日益凸显出来。一是国库库存资金大量闲置，致使财政资金运行效率不高；二是地方国库现金管理缺乏有效手段防控运作风险。采取硬堵的方式，不仅导致暗箱操作，增加国库资金风险，也容易对地方金融秩序产生不良影响。从目前一些先行以隐蔽或变相的方式开展国库现金管理的地方来看，对国库现金管理投资产品选择单一，大多数以定期存款的方式存于商业银行，同时基层商业银行缺乏投标抵押物，国库资金存在潜在风险。
二、国外国库集中收付制度改革及其启示
（一）国外国库管理制度改革的基本情况
国际上很多国家在财政管理制度中采取了国库集中收付制度。探究其制度改革情况，对我国深化国库集中收付制度的改革无疑具有重要的意义（见表1）。
从表1可以看出，这些国家的国库改革路径具有以下共同特征：
1. 国库职能已经由最初的简单对政府资金进行管理发展成为全面履行财政管理的职能，更加突出对财政预算执行的监督与管理。与此同时还肩负着为政府筹集资金、发行管理国债的职能。
2. 国库机构的设置大体可分为两种：一种是独立的国库机构，主要以美国和意大利等国家为典型。另一种是非独立的国库机构，通常设在财政部内，隶属于财政部。
3. 单一化、集权化的国库账户运作机制。（1）单一化的账户设置，不允许政府在其他类银行开户，将所有的财政资金都集中存在中央银行账户。（2）集权化的支出模式。为规范政府现金支出行为，加强对政府资金的管理以及对预算执行的监督，西方国家大多数采用集权化的政府支出模式，通过国库单一账户直接将款项支付给为政府提供商品或者服务的供应者（收款人）。
另一方面，由于各国的政治、经济体制及社会文化的不同，再加上原先早期的国库管理制度的差异，以及在实行过程中面临的具体问题不同，为适应本国国情和政治文化需要，各国在国库管理制度改革中存在不同的差异。其差异性主要表现在两个方面：（1）各国在推行改革过程中，在改革理论依据和路径选择方面，由于国情不一样，没有形成统一的模式。（2）国库机构的设置没有统一的原则。尽管他们大多采用了我坏恼嘶Ч芾恚但是在机构的设置上仍缺乏统一的认识。有些国家的国库作为单独的机构而存在，有些国家的国库则设在财政部下，作为附属机构，有些则采取国库制。
（二）对我国的启示
一要健全法制。从法律层面为国库集中收付制度发展提供强有力的保障。国外比较成熟的国库管理制度改革经验告诉我们，没有健全的法律法规就很难保障这一制度改革的成功。二要严格完善单一账户设置。从内部管理层面强化国库集中收付制度的核心。国库集中收付制度的核心主要表现在对政府财政的控制能力与管理能力。国库单一账户要求对政府财政资金进行公开化、透明化的管理。所以，建立完善严格的单一账户对国库集中收付制度改革的成功具有举足轻重的作用。三要实行央行经理国库制。央行经理国库有着丰富的实践经验和坚实的理论基础，在制度、技术和组织保障等各方面都具有不可替代的优势。尤其是我国当前制度下，有利于形成财政部门和中央银行相互协作又互相制衡的格局，保障国库资金的安全。四是加强现代化国库信息系统。从运行层面保障改革的有效进行，财、税、库、银的横向联网系统以及现代化的国库会计集中核算系统和会计分析系统是国库集中收付制度有效实施的保障。
三、新形势下国库集中收付制度改革的建议
（一）进一步建立健全国库法规制度
对于《国家金库条例》、《财政国库管理制度改革试点方案》、《预算法实施条例》、《国家金库条例实施细则》等法律法规中不适应国库集中收付制度发展需要的内容要及时进行修改。为确保国库部门行使监管职能中有章可循、有法可依，可以通过制定《国库法》切实保障国库部门依法履职。为切实提高人民银行在经理国库中依法行政的能力，可以研究制定《国库监督和处罚办法》。
（二）建立国库单一账户，实现国库集中收缴和拨付
国库单一账户是现代国库管理大厦的“基石”，更是现代财政制度的基础。实现国库集中收付制度的关键是建立国库单一账户制度，所有财政资金通过国库单一账户办理收支。因此，要逐步清理财政专户和各类收支过渡账户，严控新增财政专户，确有必要的需开设在国库。同时，在国库单一账户的基础上，加快国库直接支付模式工作进程，逐步取消商业银行集中支付模式，彻底解决“先支付、后清算”模式弊端，真正实现由国库集中办理支付业务。
（三）加强信息系统建设，提高国库现代化信息管理水平
一方面，要立足当前，有效整合优化库、财、税、银的相关系统，尽快实现各系统互联互通和信息共享，逐步实现财政和国库“双中心”模式，即国库分别与财政和商业银行联网，财政分别与预算单位和国库联网，从而实现四方系统互联和信息共享，提升国库服务水平。另一方面，按照建立现代化服务型国库的要求，制定切实可行的实施方案，稳步推进国库信息化建设，提高国库信息化服务水平。
篇8
关键词：财税；金融；国库
近年来，随着财税和金融改革的不断推进和深入，国库业务电子化步伐进一步加快，尤其是国库接入现代化支付系统和国库集中支付系统上线后，国库资金风险呈现出了新的形式和特点，风险点增多，风险面加大，如何正确认识国库资金风险，有效防范和化解国库资金风险，成为当前国库生存和发展的核心和关键。
一、当前国库资金风险存在的主要类型
1.人员数量和素质与业务量不匹配的风险
一是虽然国库电子化、网络化大大提高了业务处理的质量和效率，但随着经济不断增长，财税收入迅猛增加，国库业务量也在迅速增长。以调查市为例，全辖业务量由2006年的28万笔增加到2011年的69万笔，预算收入总额由77.12亿元增加到276.93亿元，增长3.6倍，支出总额由57.01亿元增加到188.95亿元，增长3.3倍，增幅之大显而易见。然而在国库业务量迅猛增长的同时，基层国库人员配备明显跟不上形势发展的需要，主要表现为专职国库人员的配置达不到基本的要求。有的县支行，国库、会计人员总共才5人，其中专职国库人员仅1 人或2 人。这些人员除了办理日常国库会计核算业务外，还要负责国库综合业务、统计分析、国库监管、财务管理、支付清算、反洗钱等业务，这样势必造成不合理兼岗和“一手清”现象的存在，更不必说要害岗位人员定期进行轮换，这样的人员配备根本满足不了国库业务发展的需要。业务量增长和人员不足之间的矛盾势必引发一些国库资金风险。二是因人民银行机构改革，很多支行人员只出不进长达十多年，现有人员正逐步老龄化，四十二三岁在县支行就算是年轻人了，因而国库人员断层现象比较明显。有的国库人员几十年在一个岗位工作，而且从事的是比较重要的岗位，这样长期从事比较枯燥繁忙重复的国库会计核算业务,易造成国库人员思想麻痹和惯性思维,出现用习惯代替制度和规范的行为,易在资金控制环节中产生风险隐患。
2.支付方式转变引发的风险
实行国库集中支付后，由于支付方式发生了变化，国库在支付环节承担了更大的风险。一是国库对财政拨款监督困难，传统支付模式下，国库部门直接办理财政支出，对财政拨款的监督是事前的监督，比较容易发现和解决问题。国库集中支付改革后，监督时间滞后，监督对象增加，国库处于被动清算的地位，对预算执行的监督职能弱化。二是支付额度和支付清算控制方面的风险。集中支付后国库资金的拨付是通过与银行进行资金清算来实现的，而国库部门进行资金清算的唯一前提就是清算资金不超过财政部门确定的支付额度。支付额度可以说是控制国库支付清算的“闸门”，但这个“闸门”并非万无一失。由于支付额度和支付清算文件通常采取磁盘导入方式来录入，而国库会计核算系统接收的支付额度和支付清算文件都是文本文件，都未进行加密处理，可以随时被打开和修改，资金、信息安全缺乏可靠的技术和制度保障，对国库资金安全形成巨大隐患。三是单一账户体系存在的风险。集中支付改革后单一账户体系建设有待进一步完善，国库集中收付改革设计理念的核心是取消单位原有账户，建立国库单一账户体系。在实际运作中预算单位零余额账户存在一些功能性缺陷：（1）零余额账户不能进钱，收入类的资金不能通过该账户核算；（2）零余额账户只能核算财政性资金，难以解决往来资金核算问题；（3）目前有关规章制度中没有明确预算单位零余额账户是属于基本账户还是专用账户。这些问题的存在，不仅影响了国库单一账户体系的运作效率，而且客观上导致了一些预算单位想方设法保留老账户。我们在对银行现场检查监督中发现有财政直接支付零余额账户款项直接转到预算单位实有资金账户的现象，而且预算单位零余额账户存在提取大额现金的违规行为。实有资金账户到目前为止仍然每天有资金进出，不能遵循“只出不进，逐步消化”的原则。以上单一账户体系的功能性缺陷隐含着一定的国库资金风险。
3.银行违规操作带来的风险
(1)银行存在先清算后支付的违规行为。根据集中支付改革对银行的要求，银行应先向预算单位支付后，再以实际垫付的金额与人民银行国库清算。经现场检查发现个别行出于自身利益考虑和上级行的要求，没有按照“先支付，后清算”的原则办理款项支付，而是先向国库清算，取得国库资金后再办理预算单位的支付业务，使国库资金成为银行的资金来源，容易诱发国库资金风险。
(2)银行延压、坐支财政集中支付资金和退款。个别银行收到财政集中支付核算中心送达的支付凭证后，先向人民银行办理清算，待资金到账后不急于给预算单位拨款，延压占用财政资金有的达十多天之久，引起很多预算单位不满。另外银行办理集中支付业务的垫付资金经常因收款单位户名或账号不符被退回，退回资金到达银行账户时往往银行已与人民银行清算，收到了财政清算资金。根据清算制度规定，退回资金应于当天退回国库单一账户，但多数是银行不按制度的规定当天退回，而是将退回资金 待核算支付中心修正后再次支付，有的资金延压好多天后才再次支付，很少退回国库单一账户，形成坐支、延压财政资金，隐藏着极大的资金风险。
(3)账户管理不规范。一是部分行为财政部门、预算单位开设零余额账户，未经人民银行审批、备案，有的虽报经人民银行审查批准，但未按规定将账户的开立、变更、撤销等情况报人民银行国库部门备案。二是银行虽然使用零余额账户办理集中支付业务，却为预算单位从零余额账户向单位其他账户划转资金。这主要是由于集中支付改革设立零余额账户后，预算单位多头开户情况仍然存在，使得预算单位将零余额账户的资金过渡到其他账户成为可能。资金一旦从预算单位零余额账户划转到其它账户，就游离于财政、人民银行的监督范围之外。
4.监督理念狭窄，监督手段落后的风险
随着国库电算化业务的发展，国库风险点前移，但相应的监督理念、手段、却存在落后的现状。表现为：一是监督理念落后。目前国库监督人员的思想仍定位在简单的凭证要素和账务勾对上，而对国库制度的执行情况、岗位交接、重大事项授权审批、重要空白凭证的管理、资金支出的往来变化等资金风险方面的监督不足，没有形成全方位的监督理念；二是监督手段和时效落后。事后监督部门每日接到国库部门的凭证、账簿、报表后仍限于手工核对凭证的要素及印章是否齐全，收入报表和收入凭证是否相符等，在报表、账簿之间单一的核对，没有完善的监督操作系统，缺乏对国库资金风险点的重点监控，导致监督工作流于表面，抓不住重点，特别是参加支付清算系统后，资金将实行实时清算，而事后监督工作仅是对上一个工作日发生的业务进行审核，如遇到星期五发生的业务要等下星期一审核，中间间隔两天,时间滞后，操作滞后，如果某一笔资金处理的有问题或者出现案件，则会不可挽回；三是监督人员素质不高，国库知识掌握滞后。近年来，国库业务发展变化很快，需要专职懂业务的事后监督人员，但目前事后监督人员大都没有经过系统的学习和培训，对国库新业务不熟悉或知识陈旧，严重影响了监督工作的质量和效果。
二、新形势下防范和化解资金风险的对策及建议
1.加强队伍建设，优化队伍结构
一是总行应从依法履行中央银行职责考虑，进一步明确国库部门的各项职能定位，并采取有效措施从根本上解决基层行人员年龄、知识结构老化和数量短缺的矛盾，拓宽人员进出通道，改善人员队伍结构，增强县支行履职能力和可持续发展能力；二是要把提高国库人员业务素质作为一项长期重要的工作来抓，通过分批次、分岗位举办培训班，提高国库干部的业务技能，确保具备“一人多岗”的履职能力；三是进一步加大推广国库业务整体移位和整体接管的实地业务检查和审计方案，加强基础业务人员横向和纵向交流力度，相互学习、相互借鉴，促进人员素质提高。
2.完善法规制度建设，推广应用支付密码技术
(1)完善配套措施，理顺零余额账户的管理。总行应会同相关部门尽快修订，《国家金库条例》及其实施细则、《商业银行、信用社国库业务管理办法》及其他相关国库管理规定，针对改革后的变化情况，共同出台新的《银行账户管理办法》，对零余额账户的性质给出明确的定义，规范预算单位零余额账户以及其他银行账户的使用。对目前零余额账户的功能可进行扩展，兼容改革前各单位基本账户的功能。同时对国库经收处、集中支付银行国库业务的责权利进行明确，完善其违规的处罚措施，使国库部门正确履行监管职责，国库监管真正做到有法可依、有规可查，有理可管。
(2)建议最好是至上而下推广运行全国统一开发的应用程序，可降低自行开发系统带来的功能不科学、操作不严密、难以管理引发的资金风险。另外对资金进出口环节推广应用支付密码，通过网络技术封闭型设计资金进出口安全管理将目前通过网络传输的集中支付相关文件进行加密处理，以防有人恶意的窜改核算单位支付额度和支付金额造成不可挽回的损失。
3.加快横向联网步伐，建立完善的风险防范体系
一是加快财、税、库、行横向联网的步伐，实现信息、资源共享，通过网络查询将财政、税务、银行的相关业务都纳入人民银行监督管理的范围之内。尤其迫切需要完成银行清算系统与财政国库集中支付系统的链接，增加自动对账功能以及对不合规业务的监测预警功能等。二是加大对银行和经收处的监督检查力度，特别要加强对财政部门零余额账户和预算单位零余额账户的管理，发现违规问题严肃处理，决不姑息迁旧；三是由国库、事后监督、纪检监察、人事等部门协调配合成立国库资金风险预警评价小组，定期测评，定期反馈风险存在状况，以确保国库资金风险的全面控制。
4.建立完善的国库事后监督系统，加强人员培训及岗位轮换
(1)建议尽快研发国库会计核算事后监督系统和国库会计影像监督系统，这两个系统上线后，县级支库的事后监督工作可以上收市一级事后监督部门办理，通过这两个系统与核算系统的对接，准确、快捷地采集有关核算信息，合理有效的对整个国库会计核算过程进行全方位的监督和管理,改变目前事后监督手段落后及监督范围狭窄的弊端,以提高事后监督的准确性、有效性，对当天业务实行实时监督,确保国库当天业务准确无误,次日只对前一日的票据进行整理装订。
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我国于1950年和1985年先后的《中央金库条例》和《中华人民共和国国家金库条例》确立了由中国人民银行经理国库的国库管理体制，财政国库管理制度改革就是要适应建立社会主义公共财政的要求，改变现行的财政性资金缴库和拨付方式，建立国库资金高效、安全运行的机制。近年来，各地对国库管理制度改革正在积极进行试点，财政统发工资、国库集中支付、单一帐户体系等工作正逐步推进，并取得了初步成效。本文就国库管理制度改革的有关内容进行探讨。
一、实施现代国库管理制度应遵循的原则
1、法制原则
财政国库管理必须遵循法制原则。鉴于国库集中支付这项改革尚处于试验阶段，为了规范其运行和防止出现偏差，近期内在没有正式的相关法律法规出台之前，仍应以《财政国库管理制度改革方案》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理方法》、《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》、《财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》等为基本法规依据。
2、便利原则
在法制和规范的前提下，国库集中支付要使各部门、各单位用款更加方便，解决过去财政资金层层拨付，流转环节多，资金滞留、沉淀和流转慢的问题。
3、效益原则
在推进这次改革的过程中，必须坚持效益原则，加强财政对资金的统一调度和管理，有效遏制资金挤占、转移、挪用等现象，降低财政资金划拨支付成本，提高财政资金使用效益。
4、积极稳妥、分步实施原则
国库集中支付是一项复杂的系统工程，涉及到多方利益关系，必须作充分的调研和宣传工作，取得各个方面的理解和支持，以减少改革的阻力。具体实施时，要先易后难，对各种资金合理分类，分步实行集中支付。要在做好试点工作，总结经验的基础上，不断完善，稳步推进。
二、改革我国现行的国库管理制度的必要性
我国现行的国库管理制度运行了几十年，财税体制经历了多次大的改革，而国库管理制度基本上没有变动。随着社会主义公共财政的建立，原国库管理模式和管理方法已越来越不适应新时期财政管理的要求，其弊端逐渐显露出来。
一是国库的概念及外延不够明确。尽管各界普遍意识到了我国国库职能已不适应市场经济发展的需要，人民银行及财政部也都在采取措施进行国库体制改革的试点工作，但究竟哪些属于国库职能，哪些属于一般财政管理职能，并没有一个得到普遍认可的解释，导致目前经济界及理论界出现两个国库概念，即现行法规定义的由人民银行经理的“国库”与包含部分财政管理职能在内的“财政国库”。
二是由于人民银行行使国库管理职能是属于“经理”性质，而且国库的职责是“负责办理国家预算资金的收纳、划分、报解、支拨、结算，并向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况”，实际上是财政的出纳，是被动的执行财税部门的指令和事后记帐的角色，难以发挥其在国库管理工作中的积极性和主动性，造成国库管理的部分职能缺位，加之其“经理”性质在人员配备，业务素质等方面难以做到尽善尽美，很难保证财政管理质量和国库资金使用效率的提高。
三是由于国库管理制度改革与财税改革不同步，客观上给财税工作管理带来一系列问题。具体表现在：由于一级政府都有一级财政，在乡政府内设有乡财政所。为便于乡财政所工作的开展，客观上要求乡级也要有一级国库，但绝大多数乡是没有人民银行的分支机构或代办机构的，乡级财政的库款有的是由缴款人交入县级金库，由县级金库再按收入级次和纳税人所属乡划分各乡的收入，很容易造成收入划分在县与乡之间、乡与乡之间的错误；有的是委托乡的农业银行储蓄所代收，再由储蓄所通过交换划到县金库，再由县金库划分。由于不是就地缴纳，给纳税人带来诸多不便，也增加了库款的在途时间，有时还会造成扣押库款的不正常现象。分税制改革后，分设了国家和地方两个税务局，但都是共同对应一个国库系统，没有划分中央国库和地方国库，在多种经济成份、多种流通渠道、多种分配层次存在的情况下，容易造成政策掌握不准，计算差错以及人为混库、占压库款，截留上级财政收入等现象，特别是地方为了完成自己的财政收支任务，往往协调当地税务和国库，优先缴纳地方税税款，优先满足地方财政支出需要的现象较为普遍，影响分税制财政体制的实施，违背了分税制财政体制的原则。根据税务业务发展的需要，很多税务部门设立了征税大厅。商业银行为了增加存款和提高服务质量的要求，纷纷与税务部门联合，进驻税务大厅，实现了银税一体化的办公方式，但国库管理机关对这一新生事物仍没有统一的管理办法和相关规定，各地的具体做法也不一样，由于没有统一的规定和具体的操作要求，在实际工作中，各商业银行之间采取了不正当手段相互竞争，在取得代办资格后，由于各银行自身的利益需要、积压税款、随意压库的行为较为普遍。
四是国库管理体制不适应金融体制改革的发展。我国金融体制改革后，形成了以人民银行为核心，商业银行为主体，多种金融机构并存的金融体系。由于国库体制改革与银行体制改革不同步，国库的分支机构不健全，没有向下延伸，一些县级国库都是由专业银行，更不用说乡级。在金融体制改革后，专业银行已向商业银行过渡，都有各自的利益体系，这样，商业银行在代办国库业务时，位子就很难坐正，根本无法行使对国库资金的监督管理职能，从而造成了国库监督管理职能的缺位。
五是国库资金的划转和结算方法不科学。这方面主要表现为：首先，由于重复和分散设置帐户，导致大量的预算外资金游离于预算管理之外，不便实施财政监督和管理。其次，国库资金运行过程烦琐，财政收入要经缴款人向经收处缴纳，经收处再划到管辖行，管辖行集中后再划转到国库；财政支出也要经财政部门发出支付令后，交由国库划转到用款单位的开户银行，收款单位得到到帐
通知后再开出支票，最后才由开户行将资金划入提供公共服务或出售产品的单位，财政资金周转缓慢，财政收支信息反馈十分迟缓，加之金融机构本身的业务操作也需要一定的时间，极易造成占压国库资金的现象。
三.国库管理制度改革的构想
1、设立隶属于中央银行而又相对独立的国库管理机构
由于国库管理是财政管理的重要组成部分，其职能是管理和办理财政资金收入和财政资金支出的业务，是为财政部门的整个财政管理工作服务的，从其工作职责和工作性质来看，其运作的是国库资金，具有管理政府部门财务的重要职能，由于中央银行具有管理整个社会资金的职能，同样也需要对国库资金实行监管，为了加大对国库资金的监管，有必要设立隶属于中央银行而又相对独立的国库管理机构，提高对国库监管的地位和力度。
2、加快国库管理改革步伐，使国库工作与财税和金融体制改革配套
一是实现一级财政一级国库制。即使无法达到一级财政一级国库，也应实现国库向县级和乡级延伸，设立相应的代办处或经收处，消除现在由商业银行的银行机构代办的现象。二是按照现行的国家和地方两套税务机构及其职能划分，相应理顺国库管理中关于中央金库和地方金库的关系，出台相应的管理办法，避免财政收入混级混库和地方收入挤占中央收入等不正常现象。三是理顺国库与各商业银行的关系。对财政拨付的国库资金，实行服务付费的办法，避免各商业银行对国库资金的无序竞争和各种腐败现象的发生。
3、加快财政国库管理法制建设，做到依法行政、依法理财
目前国库管理工作所依据的法律法规，主要是《中国人民银行法》、《中华人民共和国国家金库条例》及其《实施细则》，但与这些法律制度配套的相关的制度还不健全。随着市场经济的发展，原来制定的法律亟需随之完善，实际的国库管理工作中，随着形势的不断变化，出现了很多新情况、新问题，在现行的管理办法和管理制度中没有准确的解释或具体的处理规定。因为没有科学可行的管理办法和规范合理的操作依据，全国各地对国库管理中新情况和新问题的处理五花八门，使国库管理工作的法律约束性不强，行政管理手段滞后，导致目前国库管理偏松，存在较大漏洞，在整个国库管理工作中具有一定的风险，不利于财政管理和监督的健康发展。因此必须建立健全国库管理相关的法律法规和管理制度，促进国库管理的良性发展。
4、建立安全高效的国库运行机制
针对目前国库资金划转和结算方法繁琐、复杂、效率不高，信息反馈迟钝，不便加强对国库资金的监督和管理的现状，改革国库管理办法，建立安全高效的国库运行机制势在必行。一是要清理银行帐户，建立国库单一帐户体系，规范国库资金支拨程序，合理确定财政部门、税务部门、国库、预算单位的职责。二是完善已实行的工资统一发放办法，缩短国库资金的在途时间，减少国库资金在预算单位的沉淀，便于财政资金的调度和对国库资金的有效监管。三是积极全面推行政府采购并实行国库直接支付办法，有效地防止政府采购工作中的腐败现象，节约财政资金，同时可以大大缩短国库资金的在途时间，减少政府采购资金的占压、挪用，保证财政资金的安全和使用效率的提高。四是推行会计集中核算制度，建立“国库支付中心”，向国库单一帐户体系下的国库集中支付制度过渡。
5、拓展国库管理职能
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（一）现代国库基本类型从世界各国的情况来看，现代国库制度可划分为独立国库制、委托国库制和银行存款制三种基本类型。1.独立国库制是政府财政机关自行设立国库机构，专司政府预算收支的出纳、保管和划拨等事项。即将国家财政收入的收纳、划分、报解和支出的划拨以及财政资金的保管事务，一律由财政机关专职机构总揽起来，个别国家把这一机构划归国会直接领导。独立国库制的优点是严格执行财务管理上的分权制衡原则，国家财力高度集中，不但融通方便，且可以严格控制和监督各项预算收支，使得各有关部门无法营私舞弊。但由于自设国库费用大，且使财政资金在国库闲置，故采用该制度的国家很少，如法国自办国库，芬兰设国库董事会。2.委托国库制(也称银行经理制或制)是国家政府不独立设置国库机构，委托银行国库业务，负责财政收支的出纳、保管和划拨等工作。即将财政收入的收纳、划分、报解和财政支出的拨付等业务一律委托银行经理，财政不设国库机构，只是通过各级财政总预算会计，同银行的国库发生存款和信息的业务联系，以掌握财政资金的收、支和库存动态。委托国库制的最大优点是可以利用银行的设备及人力，节省费用开支。其最大的缺点是国库管理难度较大，国库业务常常得不到重视，效率较低下。这些在我国表现得较为明显。现今世界各国，凡经济较为发达的国家，如美国联邦财政委托联邦储备银行国库，英国、德国、日本、韩国等绝大多数国家都采用此种类型。3.银行存款制是政府不自行设立国库机构，也不委托银行国库业务，而是政府财政部门在银行开立账户办理收支业务，将预算收入存入银行，银行按存款办法办理，实行存款有息，结算付费。即收入的收纳、划分、报解，资金的融通调拨，支出的拨付都由财政机关设置的会计体系负责，其资金一律按存款方式存入中央银行。美国的州和地方财政实行银行存款制，我国香港地区和蒙古国也是如此。
（二）国库基本职责国库的职责是随着经济发展和政府职能的变化而不断变化的，是风险防范的理论基础。1.西方发达国家的国库职责。西方发达国家的国库职责通常主要有以下几项：一是对政府预算包括预算外资金进行广泛、严格的控制。二是处理货物和服务供应商的政府支付。三是管理预算执行过程中的现金流入和流出，包括制定现金计划和发行政府债券。四是对政府资金和其他资产的运作进行账务核算，并负责相应管理信息系统的开发和维护。五是管理并核算政府债务。六是对政府（包括政府所有部门）的银行账户进行广泛而严格的控制。2.我国国库的职责权限。《中华人民共和国国家金库条例》规定的国库基本职责有：一是办理国家预算收入的收纳、划分和留解。二是办理国家预算支出的拨付。三是向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况。四是协助财政、税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依照税法协助扣收入库。五是组织管理和检查指导下级国库的工作。六是办理国家交办的同国库有关的其他工作。主要权限有：一是督促2014年第7期中旬刊（总第558期）时代Times检查各经收处和收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库，发现违法不缴的，应及时查究处理。二是对擅自变更各级财政之间收入划分范围、分成留解比例，以及随意调整库款账户之间存款余额的，国库有权拒绝执行。三是对不符合国家规定要求办理退库的，国库有权拒绝办理。四是监督财政存款的开户和财政库款的支拨。五是任何单位或个人强令国库办理违反国家规定的事项，国库有权拒绝执行，并及时向上级报告。六是对不符合规定的凭证，国库有权拒绝受理。综上所述，无论是哪个国家或者哪种类型的国库，国库的基本职责都是办理国库预算收入的收纳和预算支出的拨付。在此基础上，为了保证国库资金的安全，均不同程度的赋予国库一定的监督权限，以确保国家收入及时、准确入库，支出真实有效。
二、我国国库监督工作存在问题及原因分析
虽然，《国家金库条例》及其《实施细则》明确规定了国库在国家预算执行过程中的职责权限，但由于《预算法》中关于财政监督的约束性不强，使人大事前审查、审批监督流于形式，也影响到国库监督职责的有效履行。同时，随着目前财政国库管理制度改革的不断推进，财政部门预算执行有意避开国库监督，在《预算法》修改意见稿中提出取消人民银行经理国库职责等多方面因素影响，使国库监督职责逐渐削弱。
（一）国家预算执行计划落实不到位，削弱了国库的监督权限《中华人民共和国国家金库条例实施细则》规定：各级财政、征收机关和国库要相互配合，密切协作。财政、征收机关应及时向国库提供下列文件和资料：如：年度财政预算计划等资料。然而，基层财政部门存在不及时向国库提供财政预算计划的现象，一般在当年的七、八月份才向国库提供年度财政预算计划，即使提供了计划也不能按照计划执行，存在随意调整的现象。主要原因是：在经济欠发达地区，地方财政支出主要依靠上级补助收入，在上级补助未下达前，地方财政部门也不能确定全年的财政预算计划。在这种情况下，使大部分的财政拨款依靠财政部门文件来办理，有时基本到了一笔拨款，一个文件的状况。许多拨款文件是为了专门应付国库部门监督而出的文件，而且有时文件的真实性也存在质疑，给国库有效履行监督权限造成一定的困难。
（二）现行财政国库管理制度改革，绕开了人民银行国库监督2001年3月15日，国务院办公厅下发了《关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》（国办函〔2001〕18号），原则上同意了《财政国库管理制度改革方案》，要求建立以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。然而，在改革初期，针对财政国库管理制度改革政策性强，涉及面广，情况复杂的具体国情，制定了有别于国际通行做法的试点过渡方案。主要区别是国际上要求建立国库单一账户，所有财政性资金纳入国库单一账户统一核算，而我国是通过建立国库单一账户体系，分5个类别将所有财政性资金纳入国库单一账户体系进行核算。这一国库单一账户体系的建立使众多财政专户被合法化，不仅在国库之外形成了“第二国库”的事实，而且通过商业银行零余额账户“先支付、后清算”的运行模式，基本完全绕开了人民银行国库对财政支出的监督。
（三）国库工作在社会上的认知度不高，给国库业务发展造成一定影响国库工作在社会的认知度不高，主要表现在：一是专家学者关于国库理论发展的相关研究较少；二是虽然政府部门的所有运行经费全部出自国库，但大家只知道财政，很少有人知道财政资金出自国库，或者不清楚国库是什么。一提到国库大家的第一感觉就是国库里有很多“真金白银”。殊不知，国库是办理国家预算收支的专门机构，在确保国家机构正常运行过程中发挥着重要的作用。国库工作在社会上认知度不高的主要原因：其一，是由于国库工作的特殊性，使国库服务对象相对单一，主要服务于地方政府财政、税务等机关，导致外界国库工作不甚了解，给国库业务发展造成一定影响。inanceNO.7，2014（CumulativetyNO.558）如：目前，虽然各级国库已经实现国库资金直接划转至最终收款人账户，但是自国库直接支付业务开展以来，进展较慢，只有少数政府补助资金实现了从国库直接支付到最终收款人账户的业务。其次，虽然经理国库是人民银行的一项重要职责，但由于人民银行的主要任务是制定和执行货币政策，因此人民银行经理国库的职责在社会上的认知度不高，给人民银行国库工作与相关部门的沟通联系造成一定的障碍。
三、进一步加强国库监督的建议
自2008年全球金融危机之后，世界各发达经济体接连发生财政危机，从欧债危机到美国“财政悬崖”，再到日本债务危机，各国财政运行状况引起广泛关注。国际货币基金组织在4月份的《财政监测报告》中提出：由于增收速度滞后于开支的迅速增长，财政空间正在萎缩。为了确保公共财政支出的可持续性，要削减社会开支和政府工资总额，需要进行更深入的增效型结构改革。此外，设计良好的财政分权框架会促进开支改革的有效实施，同时确保公共服务的充分提供。为此建议：
（一）确定人民银行继续经理国库的主体地位不变人民银行国库监督与人大、审计对财政的外部性监督不同，国库监督的对象是进入国库和国库经收处的财政资金，而非财政机构和财政人员。在监督的业务环节上，国库不参加税政管理，在纳税人完税后开始执行对预算收入收缴的监督；国库不参加预算支出计划的制定和分配，在财政签发支付指令后开始实施对预算支出执行的监督。国库监督主要体现在对不合规业务的拒绝办理权，如：对于财税机关擅自调整分成比例、预算级次、预算科目、缴款方式、随意调整库款账户之间存款余额等情况，国库有权拒绝执行；对于财税机关不按国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库的，国库有权拒绝执行；对于商业银行和征收机关拖延、违法不缴预算收入等情况，国库有权督促检查；对于违反财政制度规定的财政存款开户和财政库款的支拨，国库有权拒绝执行等等。充分发挥人民银行经理国库的职责，不但能够降低财政监督运行成本，而且能够确保人大审批的年度财政预算计划顺利执行。
（二）理清财政管理相关部门的职责财政国库管理制度改革政策性强，涉及面广，情况复杂，但在上层制定规划时应明确财政、人民银行、审计等相关部门的职责。加强人大的事前审查、审批和审计部门的后续跟踪问责，才能确保国库事中监督落到实处。同时认真总结十多年来财政国库管理制度改革成功经验以及存在的不足，特别是国库单一账户体系这一制度造成的，财政专户乱象丛生，财政授权支付避开国库监督，财政直接支付改革进展缓慢等问题，因此应由财政国库管理的上一级部门牵头，理清相关部门的职责，才能确保财政国库管理制度改革的顺利实施。
（三）加大人民银行国库的宣传力度，提高其在社会上的认知度由于国库工作的特殊性以及业务种类单一，与外部的联系较少，服务仅限于财政、税务、海关、商业银行等相关机构，自从国库会计数据集中系统上线运行以后，与人民银行内部的联系性也不强，虽然近年来国库做了大量的工作，但在社会上的认知度依然较低。因此，加大人民银行国库的宣传力度，提高其在社会上的认知度，为国库直接办理集中支付业务创造良好的外部环境。
