土地管理法宅基地管理范文

导语：如何才能写好一篇土地管理法宅基地管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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秦希燕认为，对农村宅基地制度进行改革和调整的关键是修改《物权法》第一百五十三条、《土地管理法》第六十三条。《物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律规定。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。按照《宪法》规定，农村土地属于集体所有，包括宅基地和自留地。也就是说，按照《土地管理法》的上述规定，实际上是严格限制了宅基地的流转。而《物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

秦希燕认为，应该将此条修改为“宅基地使用权人依法对集体所有的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”，其余不变；将《土地管理法》第六十三条修改为“除农村村民的宅基地外，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。通过修改《土地管理法》第六十三条，实际上使《物权法》第一百五十三条的实质内容也发生了变化。

秦希燕阐述了修法建议的理由和依据：调整宅基地的法律法规缺位，影响了法制的统一性。目前与农村宅基地相关的法律主要包括《土地管理法》、《物权法》和《城乡规划法》等，但有关宅基地的内容过于简单，缺乏体系性的规定。虽然各地对宅基地也制定了相应的管理办法，但大多数系省政府或市政府出台的规定或文件，并不是由省级人大出台的地方性法规。此外，各地的规定和管理原则也不同，加上调整宅基地的相关法律法规的缺位，这也给我国的法制统一带来不利影响。

农村宅基地的流转具有法律上的可能性。按照《民法通则》，房屋属于公民的个人合法财产，公民的合法的私有财产不受侵犯。既然农民利用宅基地建设房屋属于公民的合法财产权，自然也按照《民法通则》第七十一条的规定，依法对自己的房屋享有占有、使用、收益和处分的权利。其中处分就包括出卖、互易、赠与等方式。《土地管理法》第六十二条第四款也仅规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准，并没有禁止农村房屋的出卖。既然农村房屋原则上可以流转，按照我国“房地一体”的原则，农村宅基地的流转也具有法律上的可能性。

宅基地流转具有政策依据。在上个世纪九十年代，多个省市开展了集体建设用地使用权流转试点。2004年由国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》中明确规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。”可见，农民集体所有建设用地的使用权流转具有政策依据，是我国土地制度改革的前进潮流，宅基地使用权是集体所有建设用地，允许其流转也具有政策上的依据。

对宅基地流转进行严格限制实际上阻碍了农民行使财产权利，不利于保护农民住房财产的完整性。

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宅基地使用权征收补偿现状

我国目前关于宅基地使用权补偿规定尚不统一，《物权法》肯定了宅基地使用权这一权利地位，对于该权利受到侵害时需要补偿做出了原则性的规定，《土地管理法》等公法并没有明确这一权利。以及各地区各异的地方性法规的规定，对于宅基地使用权这一特殊的财产权，其性质与一般财产权利相比较必然存在着许多的特殊性及局限性，加之地方法规对于《物权法》、《土地管理法》弹性规定的自我限定。因此，现今针对这一权利的补偿的法律依据上是处于模糊不清的状态。

此外，目前地方针对宅基地及其上房屋征收补偿设定了许多不同的方案，例如，许多地区将宅基地使用权的补偿直接与其他补偿结合一体，并没有明确地指出这一权利所得到的补偿具体的数额；另有些补偿方案中则是直接用货币进行补偿；还有则是用“以地换地”的方式来补偿被征收人因征收而收到的利益损失。

宅基地使用权征收补偿存在的问题

法律法规不具体、不明确

1、《物权法》的相关规定

《物权法》中第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、四十四条的规定获得相应补偿。”其中《物权法》第四十二条、四十四条分别是关于征收、征用的补偿规定。《物权法》对宅基地使用权因宅基地及其上房屋的征收而消灭应得到补偿做出了明确的原则性规定。

2、《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定

在《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定“征收其他土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”再根据其相应的实施条例《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”在此，集体财产的所有人是集体成员，当集体土地被征收时，集体成员当然享有得到补偿的权利，集体经济组织作为权利人仅能对于其享有的集体土地所有权得到补偿。那么，在此土地补偿费应理解为仅对宅基地所有权被征收的补偿，地上附着物补偿费则是对宅基地上的住宅及其附属设施所有权被征收的补偿。如此一来，《土地管理法》第四十七条第三款的规定的“土地补偿费”被《土地管理法实施条例》限定为集体土地所有权的补偿。就宅基地及其上房屋征收补偿问题《土地管理法》仅做出弹性极大的规定，并没有实质性的解决补偿标准问题。

3、地方性规章的相关规定

各地区各省人大、其常务委员会及当地政府根据《土地管理法》、《物权法》以及《土地管理法实施条例》结合自身的情况制定相应的地方性法规，这些法规也因其所重点参照的法律不一致而导致在工作中具体补偿标准的不一。

当我们看到在各法律法规对于该问题的规定是如此之多，却得不到一个明确的统一。在法律实施过程中，因为这些法律对宅基地使用权补偿问题只是做出原则性规定，这就需要地方性法规对该问题制定出具体的实施细则。据调研所得，2007年通过的《物权法》在各地方制定的相关实施细则中并没有得到具体的体现，又基于如上所述《土地管理法》并没有明确的做出规定，仅是总的规定补偿问题，而国务院所颁布《土地管理法实施条例》对《土地管理法》中“土地补偿费”的限定性解释，导致许多地方法规也没有对该项权利的补偿问题做出相应规定。

补偿不明确及补偿标准偏低

宅基地及其上房屋被征收，因此需要给予权利人合理的补偿。据前期实践调研所得，浙江省宁波市镇海区以房屋的补偿与安置相结合的方式来补偿被拆迁人，根据浙江省宁波市镇海区人民政府于2007年的《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第十一条规定：“拆迁住宅用房，实行以调产安置和货币安置为主、迁建安置为辅的安置方式，严格控制迁建安置。选择迁建安置的，不能同时选择其他的安置方式。”又据相关部分人员的介绍以及在该地区进行问卷调查的结果分析所得，该地区绝大所数被拆迁人是选择调产安置。

1、货币安置

就以《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》为例，第十一条的规定中有调产安置、货币安置和迁建安置，其中最为直接的补偿方式就是货币安置，货币安置即由拆迁人提供相应的安置补偿金，由被拆迁人自行选购商品房的调产安置方式。结合当地货币安置的具体规定来看，即本意见的第十四条： 被拆迁人选择货币安置的，其补偿安置适用下列规定：（1）被拆合法房屋可安置面积内货币补偿金额=（商品住宅平均价格-基本造价＋被拆房屋重置价格成新）可安置建筑面积

其中“商品房平均价格”该意见则是根据《镇海区征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用标准》而定的，该标准中规定：“2007年有关地段商品房住宅平均价格指导价为：一类地段每平方米3600元，二类地段每平方3500元，三类地段每平方米3200元，四类地段每平方米2500元。”被拆迁房屋充值价格“则按房屋结构等姐分为多个标准：钢混结构则从一等至三等的住宅重置价格分别为1060、800、720，非住宅为1260、1000、870元；砖混结构也从一等之三等分别为：700、620、520，非住宅分别为850、700、600元。”基本造价“则也分为两个部分，即：钢混一等1060元，二等为800元，三等为720元；砖混一等为700元，二等为620元。”

除此之外，还需结合地段等级范围划分、房屋成新标准、住宅楼层差价、住宅朝向差价率等等相关因素的影响，最终才能得到货币安置的货币补偿数额。据相关部门的工作人员介绍，选择这一安置补偿方式的人是非常少的，理由则是该补偿方式所得到的补偿是很少的。那么在2011年的现在，房价的飞快上涨已是有目共睹，但在政府部门网站上所看到相关公开的近期（2011年7月26号）的拆迁公告中补偿安置标准按镇价[2007]33号、镇价[2009]38号及相关文件执行，即根据镇海区物价分局2007年及2009年的标准进行补偿。在镇海区国土资源分局网站上所公开的征收补偿标准则是笼统地将耕地、建设用地等合并补偿，则不能看到其具体相关标准。基于选择货币安置的人非常少，则按照常理即可知补偿之中针对宅基地使用权的补偿标准事实上则也是相应偏低的。

2、调产安置

调产安置是多数人所选择的补偿方式，这一方式既能够满足被拆迁人在房屋被征收时的需要，也便于政府各种拆迁工作的实施。但是其中一个重大的问题就是宅基地使用权补偿问题！根据《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第十三条的规定：“（2）被拆迁合法建筑面积可安置面积部分给予安置补贴，补贴金额为：（安置房基准价格－基本造价）可安置建筑面积。

拆迁人选择了安置房屋，他所能得到的补助是相对较少的，据当地调查结果显示，在有些情况下，被拆迁人还是需要向政府补一定数额的钱才能得到被拆迁人理想中的、适当的安置房。但是，在此，需要说的并不是这一问题，而是宅基地使用权实际上并没有得到很好的补偿，虽然说安置房也涉及到土地使用权，但是该土地的性质是国有土地，即国有土地作为建设用地其使用权为70年，而宅基地使用权法律并没有明文规定其使用年限，只要该被拆迁人是其农村集体经济组织的成员，那么就享有申请宅基地用于建造房屋的权利，如此一来，许多学者认为，宅基地使用权期限为永久性。

完善宅基地使用权征收补偿制度的建议

立法原则上归于统一

基于上文已分析宅基地使用权年限问题，永久性一词，相对于调产安置中的国有土地使用权70年，这是一个没有办法计算差价的，那么这必须将这种偿转化为另一形式，而不是直接地计算比较。但是，于立法上而言，这里所说的立法，指的是《土地管理法》的明确宅基地使用权的补偿以及各地的地方立法的修改。这样至上而下的统一，在执法过程中也将是保障宅基地使用权人的最有力的依据了。将宅基地使用权补偿的具体化，又将成为一个权力下放的问题，各地方具体情况不同，也必将产生不同的补偿方案。但是，这对于目前的宅基地征收补偿问题来说既是迫在眉睫的，也是从立法上根本的解决这一补偿问题，只有在立法上做的更完美，才能有法可依。有法必依则也是一个关键环节。有法可依，有法必依，执法必严这都是环环相扣的关系。

合理规划，适当选择安置补偿方式

与调产安置相比，迁建安置是一种在征收补偿过程中较为公平的补偿方式。迁建安置指由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新对被拆迁人予以补偿，并提供迁建用地的有关费用，由村民委员会负责按有关规定办理用地手续，在规划确定的农居点复建多层住宅进行安置。《物权法》第一百五十四条对定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消失。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”因此该迁建地应为宅基地，在此种情况下，宅基地使用权便能得到延续。但是，在实际情况中，由于规划的严控和土地集约利用的要求，也不符合我国当前土地利用的严峻形势，迁建安置的适用范围较小。

安置区的土地特殊化

将征收补偿的安置房相对集中，重新规定其土地使用年限，即将国有土地特殊化。农民因征收而失去赖以生存的土地，这将直接导致农民失业，随即影响农民的生活水平。众所周知，目前城镇居民与农村的生活水平还是有比较大的差距的，虽然说对农民往后的生活水平问题应由安置等措施来给予帮助的，但是将安置区的土地特殊化，在房屋问题上解决被征收人的后顾之虑，或者是说在被征收人在失去宅基地的那一刻开始，起点的拔高，也许有利于其往后保持一定的生活水平。随着经济的发展，安置区内被安置人员的生活水平与原城镇人口生活水平差距逐渐缩小，被征地人能够适应新的生活环境及模式，能够有一定高度的生活水平之时，或者一种更加理想的状态之下，即待到两者在生活水平处于相当水平线上，即完全城市化，这将会是一个漫长的过程。待到这时则是要保证全体人们的平等性问题，即可再将其土地性质变更、统一。

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农村宅基地合法使用的方式是，根据《土地管理法》规定，农村宅基地所有权属于村集体，宅基地使用权只有属于村集体这部分人才可以拥有使用权，城镇居民不得到农村购买宅基地、农房、小产权房等。非所在村集体成员，也不能使用本村宅基地建造房屋。

根据《土地管理法》规定，农村村民每户只能有一处宅基地，并且面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。

（来源：文章屋网 ）

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关键词：农村经济；农村闲置宅基地；有效避免

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.32.065

近年来，我国的国民经济持续健康快速的发展，与之相应，我国各地方的城镇化进程也随之加快，房屋拆迁工作更在各地如火如荼的进行，这就不可避免的催生了一种农村现象：曾经老百姓们安身立命的农村宅基地被闲置，大量的土地资源被浪费，“空村”现象随之而来。

1 农村宅基地被闲置的原因

1.1 外出打工经济的兴起

随着经济的发展，许多老百姓从小乡村走进大城市去打工，而当少部分外出打工者“穿金戴银”回到农村老家后，会带动更多的同村村民一同外出。渐渐地，农村的田地无人耕种，农村的房屋无人居住，只剩下了因为求学在家的小孩和因为年岁过高无法外出的老人。曾经热闹的乡村、曾经拥挤的道路、曾经走亲访友的人群只有在春节或者“五一”、“十一”等小长假时才能见到。

1.2 部分地方乡镇规划不完善

一些地方政府部门在乡村规划时，未从长远的角度来做规划方案，只追求当下新建房屋整齐划一的美观性，而忽视了对旧宅基地的改造利用，导致农民建房的随意性。于是，新房越建越多，被闲置的旧宅基地自然就不断扩大。

1.3 土地管理的法律意识薄弱

我国《中华人民共和国土地管理法》明确规定：中华人民共和国土地实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。但一部分群众以为只要是所在村民组将这块土地交给自己使用，这块土地就变成了自己的了，可以随意动工建设，将原有的宅基地进行扩建，甚至将承包的责任地当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建新房。

1.4 建房审批制度的不健全

我国《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照规定办理农用地转用手续。”但部分村委会和土地管理执法人员由于法律意识不强，碍于情面或迫于压力，未严格按照法律规定的程序对农民的建房申请进行审批，致使一些有钱大户买通国土干部挑地乱建房，部分当地“有头有脸人物”仗势欺人霸地多建房，普通老百姓请客送礼争地抢建房，造成对宅基地管理的失控。

1.5 攀比的虚荣心理和盲目的跟随心理作祟

一些人看到先期富裕起淼拇迕窀橇思覆阈÷シ亢螅就虚荣心作祟，也拿出积蓄建楼房，甚至有些人靠借债盖，别人盖三层，自己盖不起，至少也盖上两层，觉得不这样，似乎就“低人一等”。看到别人嫌老屋“风水”不好，在公路边修建新房，也纷纷效仿，舍弃老宅破屋，以满足“想致富、临公路”的狭隘心理。

农村宅基地的闲置，不仅是土地资源的严重浪费，也牵制了我国城镇化进程的发展。农村宅基地既有生活功能又有生产功能，是老百姓的基本需求，关系到社会的稳定和经济的发展，是需要我们投入精力和时间去进行科学规划和有效开发的。

2 避免农村闲置宅基地产生措施

2.1 盘活农村可利用资源，做活农村经济

村委会可以根据当地的农村特色，因地制宜，发展培育农村特色企业。同时，所在地乡镇政府可以通过招商引资，引进并激活现代生产要素，注重培育并引进家庭农场、合作社、现代农业企业等新型农业经营主体。政府也要给予自主创业的农民一定的经济和政策支持，鼓励他们按照地缘、业缘等发展农村经济发展方面的社会组织。农村经济发展起来了，农民就不需要再外出打工了，在家门口就能赚得较高的劳动收入，既能养家糊口，又能照顾老人小孩，农村也跟着恢复了“人气”。

2.2 科学合理的规划，积极引导农民有序向中心村镇发展

规划、国土等有关部门在进行村镇规划时，应切实考虑各乡村的实际建设及未来规划发展情况，合理有效的进行规划设置，科学设计，积极引导农民有序建房，同时，相关部门要帮助农民将房屋建造的更加科学、合理、实用，防止今天建明天拆，造成不必要资源的浪费。

2.3 充分发挥村委村干作为土地宣传员的作用，采取多种形式积极宣传土地管理法律知识

村委村干作为一线的土地宣传员，要切实履职到位，相关部门要对他们职责的履行加强监管。国土部门及各当地乡镇政府充分利用“4・22”世界地球日、“6・25”全国土地日、“12・4”全国法制宣传日等主题宣传活动，以老百姓喜闻乐见的形式，组织开展具有土地特色的宣传活动，在农村营造依法用地的良好氛围。

2.4 健全农民建房审批制度，加强对各运行部门的监管

国土职能部门与村委会相结合，建立健全各项用地审批制度，严格执法，依法办事，本着“先批后建”的原则，对未经审批非法占地建房的，应严格依法处理。同时，纪检审计等部门要加大对建房审批运行中各相关部门的监管，权力运行到哪里，监管就跟到哪里；资金运用到哪里，审计就跟到哪里。

2.5 实行有偿使用土地

在不触犯《宪法》、《土地管理法》等明文规定和不给农民增加负担的前提下，可以按照《土地管理法》：“农村村民一户只能拥有一宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自自治区、直辖市规定的标准”的规定，对宅基地实行“有偿使用，按宅收费，以质论价，多占多交”。然后再以补偿金的形式返还给申请建房的住房，让少占的人得利，多占的人吃亏，利用经济杠杆进行调节，一定程度上遏制农村跟风建房、盲目攀比的现象。

农村闲置宅基地的整治，是盘活农村经济的一个重要方式，是拉动农村经济发展的有力抓手，但它却又是一个长期而复杂的系统工程，不是一蹴而就的。因此，我们在处理农村闲置宅基地问题时，必须在充分尊重村民意愿的基础上，深入调查、统一部署、科学规划、分步实施，防止片面化和“一刀切”，从而有效避免农村闲置宅基地的产生，为农村经济的发展注入活力，为中国梦的铸造夯实基础。

参考文献

[1]屈吉平.农村闲置宅基地现象亟待解决[J].乡镇论坛，2010，（04）.

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关键词：农村土地；管理问题；解决措施

Abstract: along with the industrialization, the urbanization construction pace, the development of the social economy get fast. National agricultural policy to the big adjustments, along with the ascension of the collective land benefit, the rural land problem is also constantly increasing, serious impact on the construction of the new socialist countryside pace, impedes rural economy of smooth, rapid growth. This paper mainly discusses the rural land management in the existing problems and puts forward some measures for reference.

Key words: the rural land; Management problem; measures

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：

土地是农民赖以生存和发展的生活保障，是农民最基本的生产资料。近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。土地和农民的利益紧密相连，解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，以促进农村的可持续发展。

1农村土地管理中存在的问题

改革开放以后，我国农村土地采取，各项法律法规也随之不断完善，得到了广大农民的拥护，促进了农村的发展。但是，也有一些地方无视法律的存在，存在着有法不依，违背农民群众的意愿，侵害农民的合法权益的现象，这严重影响了农村的稳定发展。总的说来，农村的土地管理中存在以下几点不足：

1.1农村村民宅基地违法层出不穷

目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”。在土地件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。这种现象尤其在城乡结合部和城镇郊区比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第32条规定：“每一户用地面积使用耕地不超过130m2，使用荒山荒地不超过210m2，使用其他土地不超过180m2”,而在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。依据《中华人民共和国土地管理法》76，77条规定，对违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益。没收或拆除很不现实，这是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。

1.2节约集约用地意识薄弱

随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，这使土地关系呈现紧张的状况，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。据调查，每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发出的荒地来弥补的。二是截至2010年12月31日，中国耕地面积为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%。当前，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。虽然各地有序开展农村土地整治，对土地实现了“占补平衡”的管理，补充了新增耕地，但是新增耕地的质量也不过关，这必然会影响到农民的收入。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。

1.3土地承包经营操作不规范

农村税费改革以后，农村集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。

2解决农村土地管理中的对策分析

2.1严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。

2.2严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益

由于农村普法的大力宣传，广大农民对我国的土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。

2.3做到保护耕地和经济发展并重，严格土地的补偿标准

严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。努力实现经济、社会的全面发展。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，努力提高土地利用率。在农村的征地问题中，普遍存在的问题就是土地的补偿费低，且土地增值分配不科学的现象严重，这也是导致大量耕地被占用的主要原因。因此为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。全面考虑本地农民的生活状况，并按照最低生活标准赋予土地应有的市场价值。

2.4 加强执法监督，严肃处查违法占地的行为

不断建立和完善执法巡查制度，加大对违法占用土地损害农民利益的行为查处力度，坚决维护农民的合法权益，保障社会的稳定。虽然近年来国家颁布了一系列农民的土地优惠政策，但是由于农业的经营效益不高，我国经济发展速度不断加快，物价持续上涨，农民的土地创造出的净利润降低，仅仅依靠土地的收入难以维持生计。农村的医疗、养老保险以及最低生活保障制度尚不完善，且覆盖面较窄，失去土地的农民根本无法维持正常的生活。因此国家应当加快建设并完善农村的社会保障制度，保证其真正的落实，尤其对于失去土地的农民，应当优先的考虑，保证其基本的生活。失去土地的农民大多数没有技术、文化素质不高，没有一定的资金来源和经营之道，在就业方面存在着很大的困难。地方政府可以设立专门的就业保障机构，对失去土地的农民进行职业培训，在一定的程度上促进其就业，使其生活得到保障，同时也要提高农民的文化素质，有利于新农村的精神文明建设。

3 结语

我国的人口中农民占有最大的比重，农民的权益直接关系着国家的稳定和发展，土地作为农民赖以发展和生存的基础，直接影响着农民的根本利益。因此，在城镇化建设、农业发展中，应当强化土地管理制度，严格的依法办事，维护农民的利益。作为基层的干部，应当不断地增强法律意识、用科学发展观的理念武装自己的头脑，转变思想，切实的落实国家的相关土地政策，维护农民的合法权益，促进社会主义新农村的建设，实现社会的可持续发展。

参考文献

[1]谭善凯.农村土地管理中存在的不足及对策[J].基础理论研讨.2011(03).

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[5]付志旗.关于我国土地管理改革的思考[J].财经界(学术版).2010(01).

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设立方式。对此草案虽然没有明文规定，但字里行间透露的信息是，村民可以经本集体分配取得宅基地使用权，一户只能分配一处宅基地。也就是说，农民取得宅基地使用权是凭借其集体成员身份从土地集体所有权人处无偿取得的，是土地集体所有制在其成员身上的体现。由于宅基地使用权是与集体经济组织成员的资格联系在一起的，在一定程度上具有福利和社会保障的功能。但是对于村民应该在哪个层次的集体范围内取得宅基地使用权，草案没有明确答案。

有限的处分权能。草案第162条规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。农户依照前款规定转让宅基地使用权的，不得再申请宅基地。”《土地管理法》第62条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这里需要讨论的是，禁止城镇居民在农村购置宅基地是否意味着禁止城镇居民购置宅基地之上的房屋呢？在草案的逻辑框架内，这是个两难的问题：如果不允许农民将房屋所有权转让给城镇居民，则明显属于对私人所有权的不当限制；如果允许农民将房屋所有权转让给城镇居民，则势必连带宅基地的使用权一并转让。

登记的效力。草案在第165条明确宅基地使用权转让或者消灭的，宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记，但草案只字未提设立或取得登记的问题。重视变更登记而忽略设立环节的登记，明显不妥。

权利期限。草案对宅基地使用权的期限未作任何规定。

应该肯定，草案限制宅基地使用权的继承、转让和抵押，禁止城镇居民在农村购置宅基地，其主旨都是为了维护农民的利益，确保农民“居者有其屋”，避免农民成为在城市中流浪的游民。笔者认为，限制宅基地使用权继承、转让和抵押的制度设计已经不合时宜，原因有三：

一是与当前的中国社会结构不适应。经过二十多年的改革，中国社会已经不再是过去封闭型的“生于斯，老于斯”的静态社会，农民的流动和迁徙是社会常态。在城乡结合部和发达乡村，由于吸引了大量外地农民，集体成员身份和户籍之间的联系被打破，实际上是村民但不具备集体成员资格的现象已经相当普遍。只有赋予宅基地使用权人向非集体成员转让宅基地的权利，才能保障那些非集体成员的村民“居者有其屋”。尤其对于那些在城市化大潮中准备向城镇迁移的农民，如果限制他们将房产（包括房屋和宅基地）向非集体成员转让，将影响他们取得进入城市安身立业的最低资本，从而阻碍人口城市化进程。同时，如果他们进城之后继续将农村的房产保留在手中，将不利于国现代农业的发展。

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一、宅基地及宅基地上房屋的性质

1　宅基地的概念和范围

宅基地是农村集体经济组织成员，按照法律法规规定用于建造自己住房的土地。包括已建房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划土地三种类型。

2　宅基地的性质和所有权

1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》，经过1988年和1998年两次修改，逐渐完善了我国的土地管理制度，使之与我国经济发展相适应，突出体现为对宅基地使用权制度的完善。该法第4条明确了宅基地的性质，规定：“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。”从而明确了建造城乡住宅的土地。即宅基地属于建设用地。第8条确立了包括宅基地所有权在内的各种类型土地的所有权，规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

3　《物权法》对宅基地使用权的规定

2007年通过并实行的《中华人民共和国物权法》，集中和全面的对宅基地的内涵和各项制度进行了归纳，第152条关于宅基地的使用权范围规定：“宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利，有权自主利用该土地建造住房及其附属设施。”根据条文，宅基地使用权人对宅基地上房屋有一定的支配权。《物权法》将宅基地使用权规制于用益物权的范畴，所以该法第十章中关于用益物权的一般规定，也同样适用于宅基地使用权，明确规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。”在《物权法》中，宅基地被界定为一种用益物权的载体，它的所有权归集体所有，而使用权则归于住宅用地的农民。

4　《土地管理法》对宅基地使用权的规定

《土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的。不予批准。”通过该条文。我们能够看出法律并没有明文禁止宅基地出让和出租，而是指明一点，如果农民有出让和出租宅基地上建设的房屋，就不得再重新申请宅基地。该法第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设：但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”由此可知，作为农民集体所有的土地――宅基地，它的使用权行使受其限制，也就是不得出让、转让或者出租于非农业建设，但没有禁止宅基地在农业建设范畴内的出让、转让或者出租的行为，也没有禁止宅基地使用权人利用自有宅基地上的房屋开展商业经营的行为。

二、宅基地上房屋注册登记的现状

1　宅基地上房屋在注册登记中受到严格限制

宅基地上的房屋作为经营场所注册登记，目前主要受到“商业用房”条件的限制。许多行政许可部门，都要求经营场所或者住所必须是商业用房，宅基地上房屋由于属性的限制，导致经营者难以在卫生、文化、公安等部门获得注册登记必需的前置许可。

2　宅基地上房屋在注册登记中的相关制度措施难以落实到位

上海市整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室2006年下发的《关于整治擅自改变房屋使用性质用于娱乐、服务行业经营场所的若干意见》第7条规定：“利用农民宅基地上建造的房屋从事娱乐、服务行业经营活动的，由区县人民政府结合本地区实际，研究制定处理办法。”该文件对利用农村宅基地上的房屋从事娱乐、服务行业提供了政策空间。但是在具体实践中，由于区县人民政府并未积极跟进，具体的处理办法尚未出台，从而导致利用宅基地上房屋从事部分行业经营的政策并未真正得以落实。

3　工商部门为放开宅基地上房屋的市场准入进行尝试

目前部分地区考虑到当地的实际情况，允许少量的宅基地上房屋作为经营场所进行注册登记，但整体上并未全面放开。如果对宅基地上的房屋作为经营场所从事经营活动加以严格限制。将不利于农村地区经济的有序健康发展，不利于金融危机下因失业而返乡的农民工的创业。也不符合国家扶持三农促进社会主义新农村建设的政策。因此。从维系大局和维护民生的角度出发，放开宅基地上房屋的市场准入就显得非常重要。上海市工商部门在放开宅基地上房屋的市场准入上迈出了重要一步。2007年出台的《关于支持农村经济发展、推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确：“农民以宅基地房屋自营或出租给他人从事与该经营场所相适应的经营活动，经当地房地资源部门批准，可以作为经营场地予以工商登记注册”。2009年推出的《关于鼓励创业促进就业的若干意见》中规定：“经所在地村民委员会审查同意，允许农民以宅基地房屋自营或出租给他人开办个体工商户从事小型商业零售、‘农家乐’等与农民生产生活密切相关的经营活动或者作为农民专业合作社的经营场所。”

三、破解宅基地上房屋注册登记问题的思路

宅基地上房屋作为经营场所登记的主要障碍是宅基地上房屋的属性，即非“商业用房”。对房屋属性划分的根源在于有关部门对自身利益的考虑，不同的房屋属性，会在城市规划、拆迁补偿等操作中有不同的处理结果。

1　注意明晰“商业用房”概念的来源

商业用房的概念最早见于建设部2002年的《房地产统计指标解释(试行)》。该文件第一章“房屋分类按设计所规定的用途进行划分”，将商业用房定义为“各类商店、门市部、饮食店、粮油店、菜场、理发店、照相馆、浴室、旅社、招待所等从事商业和为居民生活服务所用的房屋”。可见，商业用房只不过是显示房屋设计和建造的目的是为了给从事商业和服务业者使用，把房屋分为住宅、工业、商业用房等。是为了统计的方便而不是对房屋用途的限制。虽然宅基地上房屋设计和建造的本来目的是用于居住，但法律没有禁止它用于商业经营。

2　重新审视商业用房与规划

国务院颁布的《城乡个体工商户管理条例》第14条规定：“个体工商户所需生产经营场地，当地人民政府应当纳入城乡建设规划，统筹安排。”但实际情况是，目前农村基本上没有或者有少量的商业用地规划，以至于在大量农民工返乡创业的情况下，现有的商业用房难以满足社会需求。在涉及规划的问题上，我们还必须注意区分土地用途与房屋用途。1998年颁布的《土地管理法实施条例》第5条最后一款规定：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土

地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”。这里规定的是改变土地用途。不是改变房屋用途。宅基地属于建设用地，因此，宅基地使用权确定后，只要是建造房屋都属于对土地的合理使用。对于宅基地上的房屋用途，法律没有禁止宅基地使用权人，即宅基地上房屋的所有人利用自有房屋开展商业经营的行为。因此，将宅基地上的房屋作为经营场所不违反土地管理法，也不违反土地规划。

3　完善宅基地上房屋作为经营场所登记后的拆迁补偿制度

宅基地上房屋作为商业经营场所登记，还涉及拆迁补偿费用。目前。宅基地上房屋拆迁补偿标准低。商业用房的补偿费用高。所以，地方政府和房地、规划等职能部门不愿意将宅基地上房屋作为经营场所登记。所以。很有必要完善相应的制度措施，使作为经营场所的宅基地上房屋在拆迁时不因商用而增加补偿标准，以解除相关部门的顾虑。在这方面，上海市政府做了有益的实践。2001年出台的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》和《关于贯彻执行若干意见的通知》中规定：“在2001年11月1日以后，以居住房屋作为经营场所并领取营业执照。未经市或区(县)房地局批准居住房屋改变为非居住用途的，不认定为非居住房屋”，即工商营业执照不作为拆迁时认定房屋用途的依据。因此。只要地方性法规和规章能够积极跟进，宅基地上房屋作为经营场所登记，不会成为改变房屋用途的合法证明。也不会影响将来可能发生的拆迁补偿。

4　现行法律未禁止“民宅商用”

在《物权法》第十三章“宅基地使用权”中对宅基地做了界定，具有权威性和准确性。从条款中我们可以看出，法律加以规范的是宅基地的使用权。它将宅基地使用权规制于用益物权的范畴。所以《物权法》第十章中关于用益物权的一般规定，也同样适用于宅基地使用权，该法第120条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”虽然宅基地的所有权归集体所有，但是集体不可以干涉宅基地使用权人行使其占有、使用的权利。《土地管理法》中也未对宅基地使用权人利用自有宅基地上的房屋开展商业经营行为做禁止性规定。随着2006年《农民专业合作社法》的出台，农村宅基地上房屋作为合作社的住所成为可能。

5　完善注册登记法律规范中关于住所或经营场所的规定

工商总局2004年颁布的《个体工商户登记程序规定》中，要求提交“经营场所证明”，但并未要求个体工商户的经营场所必须是商业用房。《公司登记管理条例》规定的登记程序中，要求提供“公司住所证明”。也未要求公司住所必须是工业或者商业用房。经营场所登记只要有合法有效的租赁合同、房屋产权证明即可。租赁合同表明申请人能在一定期限内合法使用该房屋，表明该经营场所真实存在。至于经营场所是否合适，是相关行业前置审批部门的管辖范围。但是，这种管辖也不应以是否是商业用房为标准，而应当以房屋面积、结构、布局、消防设施、卫生设施等能否满足专业要求等为依据。

四、对宅基地上的房屋作为农村商业用房登记的建议

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关键词：宅基地使用权；用益物权；宅基地流转；物权法规制

我国《物权法》规定宅基地使用权是的一种用益物权类型，是与农村村民的社员身份密切相连的带有社会保障和社会福利性质的权利①，其流转关乎农民切身财产利益与土地交易的秩序与稳定。

一、宅基地的概论

（一）宅基地的概念。我国法律界还没有关于“农村宅基地”的确切定义，《物权法》将宅基地使用权划分到用益物权的范畴。在此，我们将农村宅基地定义为：由农村集体组织无偿拨给农户建造住宅等生活设施所使用的土地。其所有权归集体组织，使用权归农户，具体包括房屋的地基、庭院、仓房、禽畜圈、柴禾垛、厕所、宅园地及围墙占地等。

农村宅基地使用权具有以下特点：

1.农村宅基地使用权具有身份性。《物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。该条规定的宅基地使用权是农村居民因建造自有房屋而对集体所有土地的占用、使用的权利，宅基地仅限于本集体经济组织内部成员享有使用权，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。所以宅基地使用权具有明显的身份性，与集体经济组织成员的资格分不开。

2.农村宅基地使用权具有社会保障性和福利性。农村宅基地使用权是与农村村民的社员身份密切相连的带有社会保障和福利性质的权利，集体经济组织的成员可以无偿或者只需支付较低价格，就能取得宅基地。同时因为宅基地为农民提供了基本的居住和生活条件，这使得农村宅基地使用权兼具社会保障的功能。

3.农村宅基地使用权具有长期性。宅基地使用权以户为单位取得，不因户主的更替、死亡而失去，因而宅基地使用权在一定条件下是无期限存续的。

（二）农村宅基地流转的有关学说 。对农村宅基地能否流转这一问题我国学界存在较大的争议，有学者认为，应禁止农村宅基地自由流转；也有学者主张应肯定农村宅基地使用权的流转；还有一种折衷的观点认为，农村宅基地使用权可以流转但附条件。

1.自由流转说 。此说以陈小君、韩世远等为代表，主张“肯定包括农村宅基地使用权的农村建设用地使用权流转的合法性，赋予其法律效力，明确转让、抵押、入股等都是流转方式”。②他们认为《物权法》中明确宅基地使用权是一种用益物权，而用益物权的权利人有占有、使用和收益的权利，所以宅基地使用权可以进行流转。

2.禁止流转说。主张禁止流转的学者以汤树华、王兰萍为代表。他们认为宅基地使用权不是一种财产性的权利，而归集体所有，是国家赋予农民的特有权利。农民没有支配权，仅可以使用。宅基地使用权禁止流转，在农民不需要时，应收归集体所有。宅基地使用权的流转不利于农民的安居立业和国家的长治久安。

3.限制流转说。主张限制宅基地自由转让的学者很多，以王利明、孟勤国、陈柏峰等为代表。该说认为宅基地使用权可以流转，但仅限于在本集体经济组织内部自由转让。③孟勤国认为，“农村宅基地能否交易基本是一个宪法和土地管理法的问题，物权法应重申禁止或限制农村宅基地交易的法律规定，并明确：农村宅基地使用权以自用为目的，以身份为前提，不得以买卖、抵押、租赁、赠与及其他方式移转给集体经济组织以外的自然人和法人”。④

上述观点都各有其法律依据。自由流转说追求物权平等，农村宅基地使用权能的完整性，但没有考虑到农村宅基地使用权自身的特点。禁止流转说过于强调农村宅基地的特殊性而忽视了现实生活的迫切需求。折衷说――限制流转说与我国国情更加相符，但笔者认为限制流转的条件可以进一步研究、探讨。

二、农村宅基地流转制度的立法现状及存在的问题

对现行法律法规检索、整理可知，我国对于宅基地使用权流转这一问题尚没有直接、明确的规定，仅分散于一些法律和行政规范性文件中。

我国《土地管理法》第62条，《物权法》第153条和《担保法》第37条规定了农村宅基地的取得、行使等问题，以及明令禁止宅基地抵押，但对于能否流转、流转对象等其他问题，均未明确规定。《物权法》第13章专章原则性规定了宅基地使用权，但宅基地流转问题则需引用《土地管理法》等法律和国家有关规定。《土地管理法》规定，村民在出卖或者出租自己的住房以后，再申请宅基地的，不予批准。从这项规定可以看出，未明文禁止宅基地使用权的流转。根据法无明文规定即自由的原则，村民完全可以出卖或者出租自己的房屋及其附着的宅基地，只不过以后再申请宅基地时将不会被批准。

随着我国市场经济和城市化进程的迅猛发展，农村宅基地私下进行流转的情况也屡见不鲜，尤其在城乡结合部地区。虽然我国在广东、上海、重庆等地对农村宅基地的流转进行了试点工作，但对其理论研究和法律规定还不够充分，就为这种情况的发生提供了土壤。目前，我国农村宅基地使用权流转制度在实践中主要遇到的以下挑战：

（一） 从法律层面上看，法律规定存在相矛盾和不合理的地方。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；《物权法》第一百五十五条规定：“已经登记的宅基地转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。农村宅基地流转按《土地管理法》是不合法的，而《物权法》却隐含有允许之意。

如前文所述，《物权法》明确宅基地使用权为用益物权范畴，仅赋予农村宅基地使用权人占有和使用的权利，收益权的权能被忽视，这就意味着农民通过宅基地流转而获得的收益权没有法律依据。

在实践中，不少地方的农民通过对自己所有房屋进行买卖而获得经济利益。农民合法拥有房屋，就有权买卖自己的房屋，法律保护包括房屋在内的合法财产的继承、转让等权利。而根据“地随房走”原则，农民在买卖房屋的同时也一并处分了宅基地使用权。这样农民也就实现了在农村宅基地上的收益权，因此《物权法》中忽视收益权也就有自欺欺人之嫌。

（二）从现实层面上看，宅基地流转现象日益高涨。在我国户籍改革、城市化与工业化的发展的同时，出现了大量的农民，特别是农民工涌入城市的情况。这就导致大量农村的房屋闲置，甚至出现了“空心村”现象。由于宅基地是安身立命之根本，即使大量农民迁往城市，他们也不愿放弃原有房屋及宅基地。旧的宅基地被闲置并且无法收归集体，同时又有农民申请新的宅基地，导致土地资源的浪费，宅基地资源更加稀缺。

另外，法律法规在农村宅基地流转方面的空白和漏洞为宅基地隐形交易提供了养分。除此之外，城镇房价的高涨，城乡结合部房屋的相对低廉，吸引了大量城镇居民的目光，导致这一地区宅基地隐形交易市场蓬勃发展。最好的例证是近几年备受关注的“小产权房”问题。同时这些隐形市场的交易缺乏相应法律法规的规范，也不利于社会的稳定与和谐。

三、完善宅基地流转的物权法规制

（一）完善宅基地用使用权的法律规定。《物权法》仅规定宅基地使用权人有占有和使用的权利，未赋予农民收益权能，不利于保护农民的土地权益。因此，可在《物权法》第152条宅基地使用权的内容中增加收益权能，使农民享有更完整的宅基地使用权。此外，在不损害其他村民和集体利益的情形下，法律应允许农民利用宅基地进行经营。

另外，现行的法律法规规定我国的宅基地使用权是无期限的。但宅基地使用权在《物权法》被明确为用益物权，而用益物权具有期限性，这与用益物权的规定相矛盾。有必要对宅基地使用权的期限问题进行进一步研究。根据我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：“居住用地70年；工业用地50年……”可以参照此规定，将农村宅基地使用权的期限规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算。

（二）完善农村宅基地使用权确权登记制度。《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。这是一个指导性规定，具体保护农民的土地权益、维护市场经济的秩序，需要构建相应的确权登记制度。

《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”。

农村宅基地使用权是以农村土地为对象的用益物权，土地属于不动产，应该同样适用于此规定。通过农村宅基地使用权的登记公示，产生公信力，农民的土地权益才会从法律上得到保护。

（三）完善宅基地使用权流转方式。第一，转让方式。这种转让除包含本集体经济组织内部之间的转让，还应将对本集体经济组织以外人员的转让纳入其中。在处理两者关系中，法律可明确本集体组织内部成员具有的优先购买权，这样有利于保持土地的稳定性。此外，宅基地转让隐形市场的交易，缺乏法律法规的规范，也不利于社会的稳定与和谐。这就要求转让应当在守法、透明、有序的情况下进行。

第二，继承方式。笔者认为宅基地不因户主的更替、死亡而失去，可以依法被继承。当被继承人死亡留下宅基地时，继承人都可继承宅基地，无论其是本集体经济组织成员或之外人员。当然这种继承是在房屋的继承基础之上发生的，不是单独的宅基地使用权的转让。此时，宅基地使用权的流转就不需要通过登记来确权，因为权利人自继承或受遗赠开始取得土地权利。但如果继承人对宅基地使用权进行处分，就需要进行登记进行主体变更。

转让方式和继承方式仅仅是宅基地使用权流转的两个方面，宅基地的抵押、入股等方式是伴随着市场经济发展产生的新的方式，有待我们进一步研究和探讨。

总结

宅基地的稀缺，使得其担负着我国农村农民的安居重任。现行的宅基地使用权流转制度存在滞后性，不适应当前我国经济、社会的发展。我们应立足于我国现行法律法规中关于宅基地使用权的规定，确立并进一步完善我国宅基地使用权流转制度。农村宅基地使用权流转制度的构建、完善，有利于保障农民土地利益，实现物权法上的“物尽其用”。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

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近年来，郴州市汝城县农村经济快速发展，农民生活水平大幅度提高，农民对居住环境特别是住房要求也不断提高，新建住房或翻修住房大规模增加。与住房建设大幅增加形成鲜明对比的是农村土地资源逐年降低，农村村民建房用地供需矛盾突出。

宅基地使用乱象丛生

目前，农村宅基地存在问题主要有以下三个方面：

农村建房布局散乱，土地浪费严重。由于大多数农村发展缺乏统一规划，规划意识薄弱，大多数农户建房在选址和建筑规模上存在很大随意性。

违法占地屡禁不止。一些村民在未取得任何审批手续的情况下擅自建房，破坏了耕地甚致基本农田。此外，一些村民没有按照实际批地面积建房，少批多占，甚至出现很多一户多宅的现象。

此外，对农村宅基地的监督管理也存在许多困难。农村宅基地管理面对广大农村，一般一个国土资源中心所只配备了3-4人，但要管理几个乡镇、2000-3000户的土地违法检查等工作，职能无法得到充分发挥，上级的各项政策也难以全面落实。

多项措施规范使用

针对农村存在的宅基地问题，汝城县国土资源局从多方面入手，对这些乱象进行有效规范。

该县根据村庄的不同情况，对每一个村庄的建设用地进行合理划定。此外，在村庄建设规划的编制过程中，充分听取了群众意见，在尊重当地农民的风俗人情、传统文化的基础上，尽可能考虑了当前农民建房实际需求。

针对废弃老宅、“一户多宅”的现象，该县采取了相应的扶持优惠政策，对利用老宅基地建房的给予奖励或补贴，提高农民拆旧建新积极性。同时要大力倡导“一户一宅”制度，对新建住宅且面积达到省政府规定标准的，要自行拆除老房子，退还老宅基地。或者连房带地无偿交由本集体经济组织进行统筹安排，在进行旧村改造过程中不再给予补偿，降低旧村改造成本。

全面加强土地管理法律法规宣传。如对农村个人建房审批程序，汝城县国土资源局加大宣传力度，使村民充分了解建房审批的一系列程序。另外，充分利用各乡镇每年2次集中执法查处土地违法典型案件的机会，使村民了解违法占地要承担法律责任。通过乡镇和村组干部向群众宣传和解释土地管理法律法规及政策，增强守土有责意识。

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关键词：农村；土地；资源；对策建议

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-07-0033-1

基层土地管理工作包括——地籍管理、土地利用、建设用地、土地市场、耕地保护、土地科技教育等等，最终目的都是保护耕地，促进经济可持续发展。在农村从事国土资源管理工作几年来，发现农村的土地管理中存在一些问题。

1 农村宅基地问题

集体土地使用权登记多数是宅基地，解决纠纷最多的问题也是邻里之间的宅基地纠纷问题。因此解决农村宅基地问题应该非常谨慎，农村宅基地仅限本集体经济组织内部符合规定的人员，按照法律法规标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地。从宅基地的定义不难看出农村宅基地的特征。首先：农村宅基地是集体所有，我国宪法和土地管理法明确规定城市的土地属于国家所有，农村和效区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，其他的集体所有。其次：宅基地使用主体特点，只限于集体经济组织特定成员使用。第三：一户一宅，我国土地管理法规定农村村民一户一宅，一旦村民出卖、转让宅基地后绝不能再次申请宅基地。但事实上，城镇居民在农村购买房屋的也不少；村民出卖转让房屋后再申请宅基地的现象也不少见；一户多宅的现象也不稀奇。农村宅基地管理是当前农村土地管理中一项重要任务。

2 设施农业建设问题

随着农业产业结构的调整，疏菜大棚、养殖小区规模不断扩大，设施农业有了较快的发展，随之而来的是看护房面积逐渐扩大，引起土地违法现象发生，有些地区甚至形成了村外村的现象。很多违法者以发展经济为名，乱占土地搞企业。

3 农村土地存在问题原因

3.1 村干部和村民依法使用土地的法律意识淡薄

从调查的结果来看，一些村组干部法律意识十分淡薄。私下越权非法批划宅基地，以村庄公共设施建设和村委会办公问题占用土地。村民不顾法律约束，把房子建到自己的承包地内等，发生这些现象，都是法律意识淡薄造成的。

3.2 有些乡镇政府和村级组织管理职责的缺失和越位

首先是村级组织的管理越位。有些村委会实际上以所有者和管理者的双重身份履行国土局的职能，随意允许村民以建设养殖小区为名，占用土地。其次是乡镇政府管理职责的缺失。在实际工作中，在处理发展经济与保护耕地的关系上，乡镇政府过多地把天平砝码偏向于促进经济发展的方向，在以经济建设为中心的幌子下，没有能够正确履行耕地保护责任，这种缺失是造成土地违法行为多发的一个重要原因。

3.3 有些乡镇、政府和村级组织是涉地违法的主体

首先是违法主体的多样性。据调查，在农村集体建设用地管理中，违法主体既有村民等自然人，也有村委会等法人组织。其次是违法现象的群发性。根据全国多次卫片检查显示和通过我们的调查，农村土地违法呈现出群发性态势，很多乡镇和村庄都有。

4 农村土地管理的对策建议

4.1 加强农村土地监管、动态巡查

1.严格土地用途管制制度。

2.严格执行基本农田保护制度，认真落实基本农田保护“五不准”。

3.建立最严格的耕地保护制度，各村（居）委会要确保辖区内耕地的数量和质量。

4.全方位推行土地执法监察制度。加大土地巡查、检查力度。

5.全面落实耕地占补平衡制度。

6.强化土地执法动态巡查。分局以村（居）委会为单位，在监察信息员的协同配合下，每周对所辖村（居）委会采取例行巡查和突出清查相结合的方式进行动态巡查，并填写“土地执法动态巡查记录簿”。

7.建立健全巡查监测体系，建立处、村、组三级监察信息系统和巡查网络，划分巡查区域、巡查时间、巡查路线，加强国土资源管理的动态检查监测。

8.制定相应的责任目标考核办法，办事处与村（居）委会签订全年目标考核责任书。

9.定期组织国土资源监察信息员培训，提高业务素质。

10.建立年度统计报告制度，每年年底前，对辖区内的国土资源管理情况组织自查，写出自查报告。

4.2 加强农村集体土地集约利用

1.加强农用地的土地集约利用。

2.加强土地利用规划。

3.加强乡镇企业用地的集约利用。

4.加强农村村庄建设的土地集约利用。

5.加大土地登记发证力度。