房地产土地管理法范文
时间：2023-09-25 18:24:32
导语：如何才能写好一篇房地产土地管理法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一、房地产开发中土地的供给方式(土地资源配置方式)
(一)房地产开发与房地产开发经营
1、房地产开发，是指在取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。
2、房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。
(二)当前我国土地资源的配置方式
土地资源的配置方式共有五种：划拨、出让、租赁、作价投资(入股)、授权经营。
1、划拨：是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
2、出让：是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
3、租赁：是指国有土地使用权人作为出租人将国有土地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为，是一级市场行为。
4、作价投资(入股)：是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入股份有限公司或者有限责任公司，相应的土地使用权转化为国家对企业出资的国家资本金或股本金的行为。土地使用权由该股份有限公司或有限责任公司持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。
5、授权经营：所谓授权经营，是指由政府或国有资产管理机构，按照有关规定，将国有资产授给一些新成立或由其选定的机构，使其能够代表国家持有一般企业中的产权和股权，并相应地行使资本投资、营运和管理等权利，承担国有资产保值增值责任的一种国有资产经营形式。即被授权经营的单位通过委托协议，以合同方式履行出资人职责，在法律范围内明确享有出资人权益。
二、土地使用权出让方式：公开出让和协议出让
1、公开出让的方式：招标、拍卖、挂牌。
2、公开出让的依据：《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》
3、公开出让的范围：政府供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有争要求的工业用地；其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》约定或法律、法规、规章、地方政府规定应当收回土地使用权招标拍卖挂牌出让的；划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》约定或法律、法规、规章、地方政府规定应当收回土地使用权招标拍卖挂牌出让的；出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、规章、地方政府规定应当收回土地使用权招标拍卖挂牌出让的；依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。
4、协议出让的依据：《协议出让国有土地使用权规定》国土资源部第6次部务会议通过。
《协议出让国有土地使用权规范》(试行)，国土资源部。
5、协议出让的范围：出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，还可采取协议方式，主要包括以下情况：
政府供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；原划拨、承租土地使用人申请办理协议出让，《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》或法律、法规、规章、地方政府规定没有明确应当收回土地使用权重新公开出让的，经依法批准，可以采取协议方式；划拨土地使用权转让申请办理协议出让，《国有土地划拨决定书》、法律、法规、规章、地方政府规定没有明确应当收回土地使用权重新公开出让的，经依法批准，可以采取协议方式；出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；法律、法规规定可以协议出让的其他情形。
6、出让最低价的确定：在旧村改造过程中，建筑密集区拆迁成本高时，国有土地出让时，会出现0地价或者是负地价。
7、旧城改造中土地供给障碍：旧的项目报建体制与新的土地供给政策的冲突。
8、出让合同的补充协议条款，成为土地开发管理的重要手段。
国土资源部、国家工商行政管理局了关于《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本(试行)的通知。
该出让合同的补充协议，以下几个方面的内容必须写进合同中，如果不按此执行可能要承担很重的违约责任：当事人签订出让合同时除应当约定开工日期外，还应当约定项目竣工日期；当事人除应当在出让合同中约定项目的投资总额的最低标准外，还应当约定单位面积投资强度不低于最低标准；在出让合同中约定了受让宗地的容积率和建筑系数的最低值；属于工业建设项目的，企业内部行政办公及生活服务设施的用地不超过受让宗地面积的7％；当事人按照《出让合同》约定日期动工建设，但开发建设面积占动工开发建设总面积不足三分之一或已投资额占总投资额不足25％，且未经批准中止开发建设连续满一年，受让人应当交纳土地闲置费。
9、集体建设用地的流转将成为土地有偿供地的一种重要的补充方式。《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》集体建设用地使用权的流转方式基本上是准出让的规则。
三、土地使用权划拔
1、划拨供地范围：
(1)国土资源部第9号令的《划拨用地目录》中所确定的可以划拨供地的；
(2)经济适用住房、职工集资建房项目的供地；
(3)法律、法规规定的其他情形。
2、划拨供地趋势：逐渐缩小划拨供地的范围。
3、符合划拨供地的可以出让供地，但应当出让供地的不得划拨供地。
4、出让的工业用地可以进行职工集资建房。
四、房地产交易
(一)房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。
1、出让土地房地产的转让
(1)出让土地的净地转让；
(2)出让土地的在建工程的转让(出让金、前期手续、25%的投资、国有土地使用权证)；
(3)出让土地现房的转让。
2、划拨土地房地产的转让
(1)划拔土地的净地转让；
(2)划拨土地在建工程转让；
(3)划拨土地房地产的转让。
(二)房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。租赁期大于20年的无效。划拨土地的租赁，其土地收益部分应当向政府交纳政府收益。
(三)房地产抵押，房地产法第四十六条规定：房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。抵押是有效担保方式之一，在合法的债权债务关系之间可以设定抵押担保。
五、土地用途的改变
土地分类：现行的土地分类是按三级分类，一级一共有三类：农用地、建设用地、未利用地。二级一共有15类，三级一共有71类。
任何一宗地在确定了用地分类以后，如果想改变其分类我们通常叫做土地用途的改变，比如说住宅用地改为商业用地。
(一)关于改变土地用途的规定
1、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”
2、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同中约定的用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”
3、国土资源部第21号令《协议出让国有土地使用权规定》第十六条规定：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”
4、此外，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第16条的规定，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。因土地使用者未经批准不得擅自改变土地用途，经批准改变出让合同约定的土地用途的，应根据原《土地使用权出让合同》的约定不同分两种情况处理：
(1)《国有土地使用权出让合同》明确约定土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权或者地方法规或行政规定明确改变土地用途应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回土地使用权(对出让土地使用权人给予相应补偿，补偿金额根据余期出让土地使用权价格确定)后，依法重新公开供应。
(2)《国有土地使用权出让合同》没有约定、地方法规、行政规定也没有明确规定的，土地使用者应当按规定报经出让方(市、县人民政府土地行政主管部门)和城市规划行政主管部门批准，批准后应当签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，即对原出让合同约定的土地用途、出让年期、出让金额等进行相应调整、重新核定。
5、国土资源部办公厅针对**省国土资源厅《关于协议出让土地改变用途如何补交出让金问题的请示》，做出国土资厅函《关于协议出让土地改变用途补交出让金问题的复函》明确：“土地使用者以协议方式出让取得国有土地使用权后，必须严格按照规定的土地用途和条件使用土地。土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划部门行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金。经批准改变出让土地用途的，应按变更时的土地市场价格，分别计算变更后的土地用途的土地使用权出让金数额和原用途的土地使用权出让金额，以差额部分计算应当补交的土地使用权出让金”。
从上述规定看，土地使用者改变原来的土地用途需经出让方和市、县规划部门审批同意，即除了规划部门同意改变规划外，还要经土地主管部门审批。
(二)由于各地的实务操作不统一，因此在对待土地用途改变的问题上一直有较大分歧。《协议出让国有土地使用权规范》并施行。该《规范》在改变土地用途问题上做出了如下规定：
l、自用的划拨用地，土地使用权人申请改变用途，经规划部门同意可以改变土地用途，《国有土地划拨决定书》、《国有土地使用权租赁合同》、法律、法规、规章、地方政府规定没有明确应当收回划拨土地使用权公开出让的，报经市、县人民政府批准，可以办理协议出让手续。
改变用途的申请人应缴纳土地使用权出让金额按下列公式核定：
应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新用途出让土地使用权市场价格－拟出让时的原用途划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格。
2、划拨土地使用权转让中改变用途的
划拨土地使用权申请转让，经市、县级人民政府批准，可以由受让人办理协议出让，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回划拨土地使用权重新公开出让的除外。划拨土地使用权的转让必须进行有形市场公开交易，转让后改变用途等土地使用条件的，应按下列公式交纳出让金额：
应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格－拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格。
3、出让土地改变用途的
出让土地申请改变用途等土地使用条件，已取得规划部门同意，且《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、地方性法规、行政规定没有明确应当收回土地使用权重新公开出让的，经市、县国土资源管理部门审查同意，可由原土地使用权人与国土资源管理部门签订国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订国有土地使用权出让合同，调整国有土地使用权出让金。
调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下列公式确定：
原土地使用权人应当补缴的土地出让金额=批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格－批准改变时原土地条件下剩余年期土地使用权市场价格。
(三)政府在改变土地用途的审批上应当掌握的度(个人观点)。
附案例：新晨
案例l：某房地产公司A通过公开出让竞得了某宗地的国有土地使用权，交纳土地出让金后取得了《建设用地批准书》，后因资金问题无力进行开发，将该宗地转让给了B房地产公司，那么：
1、《建设用地批准书》能否作为土地转让的凭证?
2、A公司取得《国有土地使用权证书》后该宗地能否转让?
篇2
【关键字】城镇房地产；科学合理利用；可持续发展；科学发展观；城镇化
1 目前城镇发地产的开发现状及问题
1.1 城镇房地产的开发是改革开放和市场经济发展的必然结果，也是历史发展的必然趋势。
城镇房地产的开发前提是大中城市的房地产开发已经趋于饱和，一些房地产的开发商把目光逐渐向城镇地区转移，这种战略决策的转移在很大程度上促进了城镇经济的发展，也为城镇经济的扩展提供了一个很好的平台。
特别是我国相关政策的提出“控制大城市，发展小城镇”的决策，更为一些开发商提供了方向。这也是由我国的基本国情和相关国策决定的，改革开放使得小部分人的富裕带动大部分人的富裕，城镇房地产的开发不仅响应了这项国策，更在一定程度上带动了城镇经济的发展，这种影响是多方面的。一个地区的开发带动的是多种形态经济的共同发展，解决了当地的剩余劳动力问题，因此，城镇房地产的开发现状是有很大裨益的。但是在开发的过程中对于土地的利用出现了一些相关问题需要切实的注意。
1.2 城镇房地产开发在利用土地时出现的问题
1.2.1 城镇房地产的开发带动了当地经济的发展，这是不容忽视的。但是据统计，目前城镇居民六分之一的住户在拥有一套住房的同时还拥有一套闲置房，甚至有些少数市民拥有三套、四套，这样的局面虽然在一定程度上体现了城镇居民的生活水平，但是这种情况的出现不仅使房价越来越高，而且在一定程度上也挤占了其他居民改善居住条件的机会。
1.2.2 在城镇的房地产开发中，很多开发商极力的去选择一些风水宝地，一方面是占有商机，另一方面是为了抬高房价，吸引大中城市居民的购买。这样的举动不仅破坏了城镇原有的地貌形态，破坏了生态环境的平衡，虽然促进了外来的消费，但从长远的角度来说，是一种不科学的土地开发。从另一个角度来考虑，外地居民的购买力不仅拱高了房价，也使得很多当地居民对房地产望尘莫及，这不仅达不到共同富裕的目标，反而使富的越富，穷的越穷，是贫富两极分化加剧。
1.2.3 城镇房地产开发商大多来自外地，对于本地的地形地貌并不是很熟悉，只是在抢占着商机。对于征发的集体土地没有一个很好的价格标准，再加上农民法律意识的淡薄，违法用地的现象比比皆是，一点的小恩小惠就能使得城镇农民满足，远远达不到所应赔偿的数目，而且在安置农民的住所时也不及时，这种矛盾的激化是“三农”问题中的重点。
1.2.4 在房地产的开发过程中，首先由于开发商的急功近利，对于土地的利用没有一个整体、科学的预算和筹谋，这就使得城镇的土地利用不能完全的利用，造成土地资源的浪费。另一方面，开发商只注重盖房子的速度，不注重房子的质量，使得很多房子达不到国家的标准，很多住户住的都是危楼。第三，在房地产的开发中相关的配套设施不够健全，这引发了很多问题：道路不注重及时的修缮，造成道路拥挤，交通事故频发。第四，由于开发商的在土地的开发中没有一个整体的规划和调整，使得房子面积过于狭窄，再加上房价的不断提高，使得很多居民压力过大。
2 城镇发地产开发与科学合理利用土地的思考
城镇房地产开发是改革开放三十年来的重大举措，是实现区域经济平衡、社会稳定发展的重要前提。在城镇房地产的开发中，怎样科学合理的利用土地，实现两者之间的一个平衡使我们需要面对的一个问题。
2.1 健全相关法律制度，明确城镇房地产开发的相关注意事项
在很多问题上，都需要国家的宏观调控来实现相关法律制度的健全。俗话说“无规矩不成方圆”，很多事情的进行都需要有一个尺度去衡量，越过了尺度就会引起社会的动荡和不安。在城镇房地产的开发中，应确保城镇居民的切身利益，尤其是在土地资源的利用上，应制定出相应的实施步骤，其中细节性的问题是非常重要的。例如房地产开发中的基础设施的健全，文化娱乐设施的完备都是应纳入相关的规定中去的。
2.2 开发商在城镇土地的开发中应有长远的眼光
现在很时兴的一个名词就是“儒商”，这样的商人在利益的取得上有着自己的原则，而非建立在损害别人利益基础之上的。在城镇房地产的开发中，一个很重要的原则就是土地的科学合理利用，选择适合居住的地区进行房地产的开发，留出具有地域特色风貌的土地进行旅游景点的开发，这不仅保全了城镇土地特有的风貌，同时也促进了城镇地区经济的增长。在城镇的房地产开发中，还应把握的一个重要原则是要有长远的眼光和可持续发展的观念，运用科学的发展观为指导，在开发前有一个合理的规划和全局的把握，其中不仅包括房子的质量，而且包含生态环境的保护和地域风貌的维护，还有基础设施的健全，立足方便居民的生活为向导。
2.3 放宽房价相关政策，达到普通群众都能够接受的程度
目前房地产的开发处于发展的势头上，再加上各开发商之间的相互竞争激烈，房价的抬高成了必然的趋势，很多群众面临着“买房难”的困境，城镇地区的房子集中在了少数富人的手里，造成了住房层次的不平衡。因此面对这样的情况，相关部门除了进行必要的干预之外，还需要设定一个房价的上下浮动空间，根据现在的平均消费水平来确定房价，使得大部分居民都有房可住，解决大部分人的实际困难，满足其要求，促进经济的稳步发展和社会的长足进步。
2.4 立足城镇的经济建设，合理的开发和利用城镇土地资源
城镇经济的建设很重要的一方面来自房地产的开发，房地产开发带动了多方面经济形式的发展，从城镇的角度来说，房地产的开发是具有战略性的意义的。在开发的同时注意土地资源的合理利用也是非常重要的。特别是在开发土地类型的选择上要特别注意，留足农业用地，选择不宜种植农作物的土地进行建设，不仅起到了合理利用土地的作用，也不影响农业的稳定发展。在进行城镇房地产开发的同时注意环境的保护，多注意周围环境的绿化，这不仅影响居民的生活环境，对于生态环境的维护也起到了很好的作用。
3 结语
城镇房地产的开发与大中城市的房地产开发有着本质上的区别，其别注意的是城镇土地的自然属性。合理利用土地资源与房地产的开发应是相互统一、相辅相成的，两者在本质上并不存在矛盾。无论是哪种形式的开发，只要注重可持续发展的战略要求和科学的发展观，做到纵观全局，统筹兼顾，发展经济的同时不忘环境的保护和生态环境的维持，同时提高城镇居民的生活水平，才能获得经济的长足发展和社会的长足稳定。
参考文献
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篇3
土地使用权收回分为无偿收回和有偿收回两种方式，两者作为两种性质不同的方式，在适用范围、收回起因及表现形式等方面均有所不同。
一、有偿收回与无偿收回的法律依据
无偿收回和有偿收回土地使用权在《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中都有相关法规依据。
无偿收回的法律依据：
1、《土地管理法》第三十七条第一款：“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……。”
2、《城市房地产管理法》第二十一条第二款：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”
3、《城市房地产管理法》第二十五条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。……满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”
4、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条件》(以下简称《暂行条例》)第十七条第二款：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”
5、《暂行条例》第四十七条第一款：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权。”
有偿收回的法律依据：
1、《土地管理法》第五十八条第一款：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”
2、《城市房地产管理法》第十九条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”
3、《暂行条例》第四十二条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”
二、无偿收回土地使用权的类型
(一)国有土地使用权无偿收回的类型
1、闲置土地
根据《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地的认定有以下法律依据：…国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日满1年未动工开发建设的；(2)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；(3)法律、行政法律规定的其他情形。
同时根据《闲置土地处置办法》，在闲置土地的认定中，因不可抗力或者政府、政府有关部门行为或者动工开发必需的前期工作造成开工迟延的除外(该情形适用于在城乡规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地)。
根据以上认定依据，无偿收回土地使用权的闲置土地有以下两类：(1)已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续2年内未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的运动队使用权。(2)在城乡规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得的土地使用权进行房地产开发的土地，满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权。
2、临时使用土地期满拒不归还的
《土地管理法》第五十七条规定：临时使用土地的使用者应当按照临时使用合同的用途使用土地，并不得修建永久性的建筑物，临时使用土地期限一般不超过2年。第八十条规定：临时使用土地期满拒不归还的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地。
3、土地出让等有偿使用台同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。
4、因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。
5、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
根据《土地管理法》第五十条规定：该3、4、5类情形，由有关人民政府土地管理部门报经原批准用地的人民政府或者批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。
6、《土地管理法》第八十条规定：不按照批准用途使用土地的，由县级以上人民政府主管部门责令交还土地。
7、《土地管理法》第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，且不符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑和其他设施的国有土地，由县级以上人民政府收回，而集体土地退还原集体经济组织。
8、《土地管理法》第七十八条规定：无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，非法批准、使用的土地应当收回。其中非法批准占用国有土地的和非法批准办理征用土地手续的土地应当无偿收回。
(二)集体土地使用权无偿收回的类型
《土地管理法》第六十五条规定：有下列情形之一的，农民集体经济组织报原批准用地的人民政府批准，予以无偿收回土地使用权。
1、不按照批准的用途使用土地的；
2、因撤销，迁移等原因而停止使用土地的。
三、有偿收回土地使用权的类型
(一)有偿收回国有土地使用权
《土地管理法》第五十八条规定：1、为公共利益需要使用土地的；2、实施城市规划进行旧城改建，需调整使用土地的。对土地使用权人应当适当给予补偿。
(二)有偿收回集体土地使用权
《土地管理法》第六十五条规定：为乡镇村公共设施和公益事业建设需要使用使用权人土地的，应当对土地使用权人给予适当补偿。
四、责令退还土地与责令限期整改的类型
(一)责令退还土地
1、买卖或者以其他形式非法转让土地的，根据《土地管理法》第七十六条规定：除没收违法所得外，土地性质是集体土地的，应退还原集体经济组织的土地。
2、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，根据《土地管理法》第七十六、七十七条规定，非法占用土地性质是集体土地的，应退还原集体经济组织的土地。
3、无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的。根据《土地管理法》第七十八条规定：对使用集体土地的，如没有给农民和原土地的集体经济组织补偿的，应收回退还原集体经济组织。
4、临时使用土地期满拒不归还土地的，根据《土地管理法》第八十条规定：临时使用的是集体土地的，应责令退还原集体经济组织。
(二)责令限期整改
1、违反《土地管理法》规定，占用耕地建窖，建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采矿、采土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，根据《土地管理法》第七十四条规定，责令限期改整。
2、擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，根据《土地管理法》第八十一条规定：责令限期改整。
土地有偿收回的补偿标准
目前，我国的法律法规未对有偿收回土地使用权的补偿标准作出具体规定。建设部于1999年实施的《房地产估价规范》规定：“依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。这种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。”在具体操作实务中，一般由行使土地收回权的人民政府及其土地行政主管部门与土地使用者具体协商确定，对提前收回的根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应补偿。补偿标准所参照的要素主要是原土地使用者已经支付的土地取得成本及其增值部分。其中土地取得成本包括征地补偿费，拆迁补偿费；耕地占用税、新菜地建设基金、耕地开垦费、征地管理费；土地出让金等。笔者认为在有偿收回土地使用权时应充分考虑以上要素，或由具有土地评估资质的机构评估作价，以合理确定所收回土地使用权的补偿价格。
对倒闭企业用地的收回首先应明确其企业性质、土地使用权类型。企业破产或倒闭，主要依照《企业破产法》或《民事诉讼法》中破产程序中的规定，若属政策性破产即属于国务院优化资本结构试点城市的，则优先适用《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》的规定，这里要分两种情况处理：如土地使用权以出让方式取得，则处置所得应纳入破产财产，不得行使直接收回土地权；若土地使用权是以划拨方式取得的，则企业无权处置，根据《暂行条例》第四十七条第一款的规定，由所属的市人民政府或其土地行政主管部门以行政处理决定的方式无偿收回该宗地的土地使用权。
土地使用权如何续期
我国《物权法》第149条第1款规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。第149条第2款规定：非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。
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第一条、根据《广州深化城市管理体制改革试点区改革总体方案》、《试点区深化国土房地产管理体制改革方案》（以下简称《方案》），制定本操作办法。
第二条、根据《方案》，市国土房管局（以下简称“市局”）对区国土房管局（以下简称“区局”）实行业务领导、监督，由区局组织实施征地拆迁、土地监察、房地产登记、租赁、鉴定、测绘、评估、危房改造工作。
第三条、为适应国土、房地产管理的各项业务工作，区局应根据本区实际，相应建立和健全区征地办、区土地开发中心、区拆迁办、区房地产登记所、区房屋租赁管理所、区房屋安全鉴定所等职能机构，所需人员可从区局机关定编人员中调整解决，或由区编办协调解决。
各区房管局应指导各房管站转制，各房管站转制后从事房产经营和物业管理，保证公有房屋的保值和增值，不再具备行政职能。
第四条、区局建立和健全与市局相应的职能机构时，须具备以下条件：
1.成立专业机构并具备固定办公场所；
2.配备有经培训考核合格、领取上岗证书的专业人员；
3.开展档案综合管理，实现档案管理电脑化，并与市局联网。
第五条、市局委托区局实施具体工作，行政行为主体为市局。《城市房屋拆迁公告》、《建设用地通知书》、《建设用地批准书》、《土地使用权出让合同》、《房地产证》均以市局名义、签署或签发。在工作中形成的文件材料，应在规定时间内移交市局房地产档案馆。
依法或依协议应由区局负责的工作，区局应积极完成。
第六条、区局应对市局负责，按照市局的委托、授权范围和法律法规，认真履行职责；市局及所属机构对口派出联络人员，具体指导、监督区局及所属机构的业务活动。对区局的不当行政行为，市局有权予以纠正，区局拒不改正的，市局可收回委托区局的权限或停办区局的相关业务。
第七条、凡市局委托区局实施具体工作，实行备案制度。区局办结的案件应在7个工作日内向市局申请备案。市局对申请备案的案件不核准的，应在收到案件的10个工作日内书面通知区局，逾期的视作同意并生效。
第二章、建设用地管理
第八条、市、区两级建设用地管理实行市管两头，区管中间的原则，市管两头，即“批前”（建设用地通知书）和“批后”（建设用地批准书）的工作；区管中间即征地、收税费、监证、交地、农转非、核减面积等工作。
第九条、建设用地管理要积极地、逐渐地实行“五统一”，即统一规划、统一征地（拆迁）、统一开发、统一出让和统一管理。建设项目用地规模涉及征用集体土地400亩以下的（包括区属大型项目的统一包干征地工作），由区局办理征地补偿手续。包括直接与村镇商谈土地补偿事宜，申办减免农业税以及“农转非”的初审手续，主持土地交接等工作。400亩以上和市重点项目、特殊项目等建设项目的征地和交地工作由市土地开发中心负责办理。
前款由市土地开发中心负责办理的工作，也可由市局委托区局办理，但必须办理委托合同。
第十条、区局应建立闲置土地检查、建档、处理制度，对辖区内批出的土地情况进行定期追踪检查，对批而不征、征而不拆或者拆而不建的用地红线进行检查及认定工作。凡批出时间超过两年又未经市局批准延期的，由区局负责向市局提出收回土地的申请。凡认定属闲置土地的，负责依法征收土地闲置费。
第十一条、区局受市局委托，对由区组织实施的道路市政和旧城改造项目的用地，办理有偿出让的前期工作；对有条件的地块由区政府组织统一拆迁，将“生地”改造成“熟地”后再交由市局组织出让实施工作。
第十二条、凡由区负责办理的用地，市局凭区局建议核发《建设用地批准书》函，办妥土地有偿手续后，准予发出《建设用地批准书》。
第三章、房屋拆迁管理
第十三条、市局的职责和事权
1.宣传贯彻国家、省、市有关城市房屋拆迁的法律、法规和规章。
2.制定全市城市房屋拆迁的规范性文件。
3.对全市的房屋拆迁总量实施总体控制。
4.对拆迁单位和拆迁人员实施管理，依法核发房屋拆迁单位资格证、房屋拆迁员证和房屋拆迁工作证。
5.对委托拆迁合同实施审查备案。
6.审批中央、省、市、部队、外地驻穗机构（包括与其合作开发的项目）的拆迁计划和拆迁方案。
7.对拆迁当事人签订的补偿安置协议实施审查备案，依法核发房屋拆迁公告、房屋拆迁许可证。
8.审批永迁点和永迁安置面积增幅。
9.房屋确权、房屋代管。
10.对拆迁纠纷依法实施行政栽决。
11.对拆迁违法行为依法实施行政处罚。
12.核发拆迁结案意见书。
13.对拆迁工作实施跟踪检查。
第十四条、区局的职责和事权
1.对区组织出让和区属单位的建设项目的拆迁计划和拆迁方案进行审批，报市局备案。
2.对区组织出让和区属单位建设项目（包括与其合作开发的项目）的拆迁补偿安置协议进行审批，报市局备案。
3.对拆迁范围内的危房实施安全检查，提出处理意见。
4.对区局管辖内的房屋拆迁，作出房屋确权、代管建议，报市局审批。
5.对区局管辖内房屋拆迁的违法行为提出处理意见，报市局审批。
6.对区局管辖的房屋拆迁案件，提出结案意见报市局审定。
7.对区局管辖内的房屋拆迁实施跟踪检查。
8.行使市局下放的市重点工程项目（包括市政建设、公益建设）的部分管理事权。
9.办理市局交办的其他拆迁管理事项。
第四章、土地监察
第十五条、土地违法案件由土地所在市、区、县级市国土局管辖、查处。
1.市局主要负责对大案、要案和跨区、县级市案件的查处，区、县级市主要负责对辖区范围内违法用地案件的查处。
2.对土地违法案件，区、县级市发现后五个工作日内，应向市局报告；区、县级市对立案和作出行政处罚决定五个工作日内，应向市局抄送立案报告和行政处罚决定书。
3.区、县级市对已立案查处的土地违法案件，应在立案后的一个月内作出行政处罚决定，涉及犯罪的，应移送司法机关。个别案件不能按时作出的，应向市局书面报告。
4.凡区、县级市新发生的土地违法案件在15天内未发现或不按第2条规定办理，累计三次未向市局报告、抄送的，市局将予以通报批评。
第五章、房地产登记发证
第十六条、市局的职责
1.负责全市国土房产登记发证作业的管理，负责贯彻执行国家、省、市有关房地产登记发证的法规、规章和制度；负责全市房地产登记发证方面的规范性文件制定和实施；负责协调、管理、监督、指导各区局发证办的业务工作。
2.负责全市国有土地上的房产总登记和初始登记。对全市房改房、商品房、部队房、宗教房、涉外房予以确权发证以及变更登记、注销登记；对全市单位自管房及私房的总登记和初始登记的确权登记。
3.负责他项权利的登记发证，核发他项权证或出具抵押备案证明书。
第十七条、区局的职责
1.负责对辖区内不涉及改制、资产重组的非生产性单位自管房的初始登记及总登记、落实政策的私人房屋的登记和直管公房的在市局整幢初始确权后的公、私房进行变更登记、转移登记（除买卖交易外的继承、赠与登记）。
2.负责涉及土地出让金的房地产转移登记的收案和到市局办理土地出让金的审核及征收工作。负责对辖区内不涉及收取土地出让金的房地产进行抵押登记，核发他项权证。
3.负责对集体土地房产的总登记和初始登记发证，对“两违”集资房经市局确权后发证。
4.条件成熟后，逐步施行国有土地范围内的房地产初始登记。
第六章、房地产测绘
第十八条、市局的职责
1.负责全市房地产测绘作业的监督管理，房地产测绘资质审查报批，并对区局和受委托测绘单位进行技术培训和业务指导。
2.负责贯彻测绘技术标准，制定我市房地产测绘技术规范。
3.负责全市房地产的地籍管理，负责地籍图地号的编写、管理、图件资料的收集、保存、更新、利用等工作。
4.负责提高测绘管理自动化水平，完善改进房地产绘图软件，建立地籍现代化信息管理系统。
5.负责组织全市房改房、商品房、部队房、宗教房、涉外房、拆迁征审等测绘工作及其他属市局发证需进行房地产测绘的工作。
6.负责全市房地产地籍基础图和较大项目房地产测绘的组织实施。
7.负责房地产测绘成果质量的监督管理。
8.负责裁定房地产测绘纠纷。
第十九条、区局的职责
1.负责区辖内直管公房、集体土地房产的测绘，受市局委托和监督可进行区辖内房改房和集资房的测绘工作及其他属区局登记发证需进行的房地产测绘。经市局审批的区局也可负责其他属市局登记发证需进行的房地产测绘。
2.负责建立区局地籍现代化信息管理系统。在系统未建立联网前，区局负责每月将修绘的资料送市局归档，作统一管理。
3.区局施测的房地产基础地籍图、分宗图及较大项目的房地产测绘的图件、资料、控制点坐标、验收报告等，需复制送市局整理归档。
4.地籍图应按保密条例进行管理，严禁擅自复印、复制。
5.负责市局交办的其它测绘任务。
第七章、房地产评估
第二十条、市局的职责
负责政府指令性评估即政府公益性、职能性评估，包括：
1.国有土地使用权出让；
2.行政、司法机关决定或裁定以房地产作价补偿、赔偿；
3.依照房地产价值为纳税基数的项目等。
第二十一条、区局的职责
评估业务范围包括：
1.国有土地使用权转让、抵押；
2.组建中外合资企业、股份制企业及上市公司对房地产作价投资、入股；
3.不涉及土地出让金的企业兼并或破产需对房地产评估；
4.房屋抵押、典当、投保等。
第八章、房屋租赁管理
第二十二条、市所的职责
1.负责《广州市房屋租赁管理办法》及《广州市房屋租赁管理办法实施细则》在全市范围的贯彻执行；参与制定房地产租赁管理法规、政策。
2.负责全市房地产租赁管理行业的业务管理，对各区房地产租赁管理所的业务具有指导、管理、协调、监督的职能。
3.为统一、平衡全市房屋租赁管理工作，市所每年向区所下达工作指标，提出工作要求。
4.负责办理涉外（指当事人双方或一方是境外，含台湾、香港、澳门的经济组织驻国内的办事机构、外资独资、中外合作、中外合资企业及香港、澳门个人）的房屋租赁，以及市属以上的宾馆、酒店房屋租赁登记管理；其澳台同胞出租住宅的，由区局办理。
5.组织全市房屋租赁管理人员的业务培训和考核。
6.参与制定房屋租赁参考价格（原为指导价格）。
7.检查监督全市房屋管理执法情况，受理对违法房屋租赁行为和违法管理行为的检举、投诉；协助房屋租赁案件的行政复议、调查处理工作。
8.负责全市房屋租赁管理办事表格的统一印制工作。
9.参与房地产租赁市场的调研和信息收集、工作。
10.法律、法规、规章规定的或市局授予的其他职责。
第二十三条、区所的职责
1.按照工作要求，全面完成市所下达的工作指标。
2.负责辖区内除涉外房产及中央、省、市、部队、外地驻穗机构的宾馆、酒店以外的房屋租赁登记和市所委托办理的房屋租赁合同审查、登记、管理。
3.负责辖区内房屋租赁价格评估。
4.负责辖区内房屋租赁市场的稽查。
5.负责辖区内房屋租赁违法案件的查处和房屋租赁纠纷的调解，并上报市所备案；协助执行市局作出的行政处罚决定。
6.协调与政府其他职能部门的关系，配合所在辖区做好社会环境综合治理工作。
7.每月5日前向市所上报房屋租赁管理统计报表、会计报表和数据磁盘。
8.完成上级主管部门交办的其他任务。
第二十四条、建立年度考核制度。市局和市所对区所每年进行一次考核，以委托要求和每年市所下达的任务的完成情况（包括质量和数量等）为考核内容，对考核不合格的，责令限期整改，逾期仍不能改正的为不合格，连续两年不合格的，市局收回委托。
第九章、房屋安全鉴定
第二十五条、市所的职责
1.负责《广州市房屋安全管理规定》在全市范围内的贯彻执行。
2.负责全市房屋安全鉴定行业的业务管理，对各区房屋安全鉴定所的业务具有指导、管理、监督、协调的职能，督促区所按照《贯彻广州市房屋安全管理规定的若干意见》的“八统一”（鉴定标准、鉴定程序、鉴定文书、鉴定专用章、培训发证上岗、使用电脑软件、资料归档、收费标准）要求开展工作。
3.为统一、平衡全市房屋安全鉴定工作，市所每年制定工作计划，对区所提出工作要求。
4.负责办理涉外的非住宅房产和市属以上的宾馆、酒店、公共娱乐场所（含影剧院、歌舞厅等）以及省、市法院委托，其他技术难度较大、项目较复杂的房屋安全检查和鉴定。
涉外房产是指房产当事人双方或一方在境外，含台湾、香港、澳门的经济组织驻国内的办事机构，外资独资、中外合资、中外合作企业及香港、澳门个人。
其他技术难度较大、项目较复杂的房屋安全检查和鉴定是指：
（1）灾难性房屋：300平方米以上的房屋发生火灾或塌故的房屋鉴定；
（2）因建筑施工质量原因引起房屋整体损坏，建筑面积在1000平方米以上的房屋鉴定；
（3）因集体性纠纷而需要房屋鉴定；
（4）因施工事故造成工地周边房屋需紧急排危抢险的鉴定。
5.组织全市房屋安全鉴定人员的学习交流、业务培训和考核，带动全市房屋安全鉴定技术和管理水平的不断提高。
6.法律、法规、规章规定的或市局授予的其他职责。
第二十六条、区所的职责
1.接受市所在业务上的指导、管理、协调和监督，按照《贯彻广州市房屋安全管理规定的若干意见》的“八统一”要求，开展房屋安全鉴定和管理工作。
2.根据工作要求，全面完成市所下达的工作任务。
3.负责辖区内除市所办理的业务以外的房屋安全鉴定工作，包括开具新基坑开挖周边房屋的安全鉴定证明，市局市场处在核发商品房预售证明时把关。
4.每月5日前向市所上报上月房屋安全鉴定统计报表（在全市鉴定所未联网前，用磁盘将工作数据复制）及会计报表。
5.完成上级主管部门交办的其他业务。
第二十七条、建立年度考核制度。市局和市对区所每年进行一次考核，以委托要求和每年市所下达的任务的完成情况（包括质量和数量等）为考核内容，对考核不合格的，责令限期整改，逾期仍不能改正的为不合格，连续两年不合格的，市局收回委托。
第十章、危房改造
第二十八条、市所的职责
1.负责全市危房改造管理行业的业务管理，对各区危房改造管理所具有指导、管理、协调、监督的职能。完成由市负责的危房改造任务。
2.制订危房改造的近期和远期工作计划。
3.负责办理危房改造项目向市计委申请立项的有关手续。
4.参与制定组织实施危房改造管理的政策、法规等。
5.组织全市危房改造管理人员的业务培训工作，支持、帮助区所解决工作中存在的困难和问题。
6.法律、法规、规章规定的或市局授予的其他职责。
第二十九条、区所的职责
1.在市所的统一领导下，按照市、区两级签订的责任状，负责本辖区危房成片改造和零星分布的危房改造工作。
2.负责辖区内危险房屋的督修工作，确保辖区内房屋不发生倒塌伤人事故。
3.协调与政府其他职能部门的关系，配合市所完成全市危房改造工作。
4.完成上级主管部门交办的其他任务。
第三十条、奖惩办法
1.在规定期限内完成危房改造任务的单位，市局应按危房改造建筑面积每平方米20元给予奖励。
2.在规定期限内未能完成危房改造任务的单位，市局按未完成部分的危房改造房屋建筑面积每平方米10元予以惩罚。
第十一章、业务收费的分配
第三十一条、按照市局与区局的职责和事权分工，区局收取职权范围内的征地管理费、拆迁管理费、房地产登记费、房地产测绘费、房屋租赁登记费和房屋安全鉴定费，并按规定的比例上交市局。各项收入以实际发生数为依据，并在会计报表中反映。
第三十二条、征地管理费的收取标准，仍按省国土厅〔1986〕136号和市政府〔1996〕125号文执行。区局收取的征地管理费，应在次月15日前将上月收入总额的25％上交市局。
第三十三条、区局收取由区政府组织出让的项目和区属单位建设项目的拆迁管理费。在次月15日前将上月收入总额的30％上交市局，余额上缴区财局，并按规定返还使用。其他项目的拆迁管理费由市局收取，并连同区局上交的费用一并上缴市财局，按规定返还使用。
第三十四条、区局受理的房地产登记，其登记费、工本费、测绘费由区局收取，在次月15日前将上月收入总额的10％上交市局作为市局业务指导、图册资料和证书印制等费用。
第三十五条、区局收取的房屋租赁登记费和房屋安全鉴定费按收入总额的30％在季度结束后15天内上交市局。根据需要市局从区局上交收入中提取30％支持区所作业务费和奖励金。
第三十六条、各区租金与市局的分配比例，由市局与各区局另行协商确定。
第十二章、附则
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关键词：房地产市场；违法行为；责任
近年来，随着我国的房地产市场逐步走向成熟，房地产业得到了迅猛发展，从国民经济中的一个新产业、大产业逐渐上升成为重要支柱产业，在促进经济发展中所发挥的作用日益明显和突出。但由于我国房地产市场专业性强、涉及面广、法律关系复杂，一些单位或个人遵法、守法的观念淡薄，恶意侵害相对人合法权益，致使法律、法规规定的各项制度得不到很好地贯彻落实；某些房地产主管机关也存在监管不严、查处不力的情况，个别主管部门以罚代法，使违法者受益，国家工作人员知法犯法，违法者逃避法律制裁。当前的住房制度改革，无不与土地、房屋有着密切的关系，产生了大量的房地产纠纷。[1]长此以往，违法行为和纠纷的大量存在必将严重损害我国房地产市场的健康发展，进而直接影响住宅建设和住宅消费对国民经济的拉动作用，甚至影响到社会的稳定。因此，必须对我国房地产市场存在的违法行为加以分析，明确其法律责任，为房地产业的健康发展保驾护航。
一、房地产违法行为概述
所谓房地产违法行为，是指违反国家有关房地产管理法律、法规的行为。[2]房地产市场的违法行为则是指在房地产市场中大量存在的，违反国家有关房地产管理的法律、法规的行为。
违反土地管理法律法规的行为主要有：买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为；非法占用土地的违法行为；非法批准用地的违法行为；破坏耕地的违法行为；非法侵占挪用征地补偿费的违法行为；拒不履行土地复垦义务的违法行为；拒不交还土地的违法行为；擅自将集体土地使用权出让、转让、出租用于非农业建设的违法行为；不办理土地变更登记的违法行为；土地行政主管部门工作人员的违法犯罪行为。
违反房地产管理法律法规的行为主要有：未取得开发资质或者超越资质等级从事房地产开发；变相采用分解项目、不按时开竣工以及不履行销售价格、套型面积等项目建设要求，延缓项目开发进度、囤积炒卖土地；不执行国家关于房地产项目资本金管理的规定，虚假出资、骗取贷款从事项目开发；不履行项目规划审批条件，擅自变动建筑容积率等指标，增加建筑面积和层数获取额外收益；串通房屋测绘机构，在面积计算中弄虚作假，或者擅自加大公摊面积，将分摊的公共面积再次出租或出售；不按法律法规的规定处理面积纠纷；虚构或不向购房人出具商品房买卖合同示范文本，欺骗购房人，损害购房人的合法权益；囤积房源，哄抬房价；提供不实价格和销售进度信息，诱骗消费者争购。
违反其它方面法律法规的行为主要有：违反《广告法》和《房地产广告暂行规定》，以各种形式违法房地产广告和房产信息，在房地产广告中出现升值或投资回报的用语，做出与户口、入学有关的承诺，在预售商品房广告中出现涉及装修装饰内容的用语；违反《合同法》，采用格式条款侵害购房人的合法权益，将工程肢解成若干部分分包给几个承包人，承包人又擅自将工程转包；违反《反不正当竞争法》，捏造、散布虚伪事实损害竞争对手的商业信誉和商业声誉，串通投标，抬高或压低标价，虚假招标；违反《消费者权益保护法》，一房多卖，面积“缩水”，公共设施擅自变更等；违反《刑法》，在房地产开发、销售、交易等环节中进行欺诈和商业贿赂，隐瞒利润，少缴税款，偷税漏税。
违反房地产管理法律、法规的主体有不同情况：一是与房地产事项相关的公民、法人和其他组织，如隐瞒房地产已被查封的情况而设定抵押权的公民，违反规定，擅自预售商品房的房地产开发企业等；二是房地产行政主管部门，如没有法律、法规的依据向房地产开发企业收费的房管部门；三是其它违法主体，如非法出让土地使用权的其他行政机关。
二、房地产市场违法行为的法律责任
房地产市场主体的违法行为主要承担三种责任，民事责任、行政责任和刑事责任。
1.民事责任
房地产的民事责任，是指房地产主体违法或者违约之后，依法应当承担的民事法律后果，包括侵权责任、违约责任等。
房地产关系中承担民事责任的方式主要有：停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重做、更换或退回，赔偿损失，违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉等十种民事责任方式。例如，《中华人民共和国广告法》第3条、第4条规定：“广告应当真实合法”，“广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者”，第38条则规定：“违反本法规定，虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告者明知或者应知虚假仍设计、制作、的，应当依法承担连带责任。”据此，对于违反《广告法》的欺骗和误导行为，购房者可以要求房地产商承担的民事责任包括：?履行承诺、赔偿损失、退房等，这主要通过具有直接经济内容的各种形式体现出来。益。《
2.行政责任
房地产的行政责任，是指违反房地产行政管理秩序，依法应当承担的行政法律后果。违反房地产行政管理秩序，主要指违反土地行政管理秩序和城市房地产行政管理秩序，由此而产生房地产行政主管部门的责任和管理相对人的责任。
房地产行政管理相对人承担行政责任的形式。对于房地产行政管理相对人来说，其基本的行政责任形式是行政处罚。种类主要有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照。这些行政处罚措施可以单独使用，也可合并使用，但对当事人的同一违法行为，不能施行两次以上罚款。
对房地产行政主管部门及其工作人员而言，其基本的行政责任形式是行政处分。包括对土地管理过程中的违法行为和城市房地产管理过程中的违法行为，进行处分，具体措施包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。
3.刑事责任
刑事责任是指危害社会的行为构成犯罪，依照刑法规定应当承担的刑事法律后果。房地产关系中的犯罪主体包括个人和单位。对个人犯罪，判处的主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑；附加刑有罚金、剥夺政治权利、没收财产。单位犯罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。
房地产关系中的犯罪主体可能会触犯的罪名包括：非法转让、倒卖土地使用权罪，以牟利为目的，违反土地管理法律、法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处非法转让、倒卖土地使用权价额5%以上20%以下罚金；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额5%以上20%以下罚金。单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照上述规定处罚。
非法占用耕地罪：违反土地管理法规，非法占用耕地改作它用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。单位犯非法占用耕地罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照上述规定处罚。
非法批准征用、占有土地罪和非法低价出让国土使用权罪：国家机关工作人员，违反土地管理法规，，非法批准征用、占用土地或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上10年以下有期徒刑。
擅自出卖、转让军队房地产罪：违反规定，擅自出卖、转让军队房地产，情节严重的，对直接责任人员，处3年以上、10年以下有期徒刑。
三、结论
住房问题是民生问题，是一个关系到广大人民群众切身利益的问题。房地产市场大量存在的违法行为，损害了住房消费者的合法权益，阻碍着房地产市场的健康发展，损害了房地产行业的整体形象，阻碍了住宅建设和住宅消费对国民经济的拉动作用，甚至导致了房价的非理性上涨，影响到了社会的稳定。
诚然，仅对房地产市场的违法行为及其责任做出明确还是不够的，要开展房地产市场的专项整治，紧紧围绕容易发生违法行为的关键环节和重点区域进行全面清理，要以查处典型案例为工作突破口，通过查处典型案例，严厉惩处房地产市场中的违法行为，使整顿和规范房地产市场工作落到实处、收到实效，这对于促进房地产行业的健康发展和降低高房价都大有裨益。
解决房地产市场的违法问题，要靠健全法制和严格执法，也要靠更多的房地产市场主体诚实守信、依法开展工作。尽管房地产市场的违法现象很多，但对此也不能全盘否定，而是要进行引导，“凡是合理的东西都是现实的，凡是现实的东西都是合理的”，[3]要引导房地产市场主体严格遵守国家法律法规的规定，自觉遵守行业规则和市场规范的要求，加强自律，坚决杜绝房地产领域的违法犯罪行为，对行业发展起到示范作用；正确认识和判断当前房地产市场形势，自觉适应国家宏观调控政策，把长远发展与市场的健康发展紧密联系起来；要增强社会责任感，在工作中尊重、保护一切利益相关主体的权益，使自己的核心价值观与国家提倡的价值观、发展观紧密结合起来。
作者单位：山东政法学院经贸法学院
参考文献：
[1]王景琦.房地产诉讼[M].北京：法律出版社，2003. 18-19.
篇6
焦点：非法出租土地 or 擅自改变土地用途
该案由该市国土资源局执法监察支队立案查处。经查明，该幢办公楼原土地使用权证登记的用途为机关用地，A单位与B某一直未得到土地管理部门同意办理土地使用权出租登记，也未向土地管理部门缴纳年租金（即出让金）。在查处本案过程中，存在三种不同意见。
第一种意见认为：A单位办公楼的原土地用途为机关用地，而A单位未经土地管理部门同意和市人民政府批准，将其办公楼出租给B某经营宾馆，实际土地用途为商业用地，土地用途发生了变化，其行为违反了《土地管理法》第五十六条的规定，构成了不按批准用途使用土地的行为。为此，可依据《土地管理法》第八十条的规定，对A单位作出“责令交还土地，处以罚款”的行政处罚。
第二种意见认为：A单位将原办公楼出租给B某，土地使用权随建筑物的转移而转移，而A单位在未经市国土资源局批准的情况下，擅自将划拨土地使用权连同地上建筑物出租给B某，其行为违反了国务院55号令第四十四条、四十五条的规定，构成非法出租土地使用权，应按国务院55号令第四十六条的规定作出“没收土地非法收入，并处罚款”的行政处罚。
第三种意见认为：该案涉及两种违法行为，一种是非法出租土地使用权的行为，一种是不按批准用途使用国有土地的行为。对本案当事人应依据《土地管理法》和国务院55号令的相关规定合并作出处罚。
观点：理应按照“非法出租土地”处理
杨小林 （衡阳县国土资源局政策法规股股长）
第一，根据国务院55号令四十四条、四十五条《关于执行〈城市房地产管理法〉和国务院55号令有关问题的批复》第六条的规定，构成非法出租划拨土地使用权的必要前提条件是土地出租行为未经土地管理部门批准。在本案中，A单位将行政办公楼出租给B某的行为未经该市国土资源局批准，并未将租金中所含的土地收益上缴国家，因此，A单位和B某的行为构成非法出租土地使用权行为。
第二，本案不存在两种违法行为。首先，不按批准用途使用国有土地的违法行为的主体是取得国有土地使用证的权利人。在本案中，A单位具有这种主体资格，而B某只是土地使用权的承租方，取得的是土地使用权的他项权利，不具有该违法行为的主体资格。其次，A单位不按批准用途使用国有土地的行为与A、B双方非法出租土地的行为具有牵连关系，从违法当事人的违法目的及后果结合本案事实综合考虑，笔者认为A单位不按批准用途使用国有土地的行为包含在非法出租土地使用权的行为之中。应以非法出租土地使用权定性较妥。根据国务院55号令第四十六规定，作出如下处罚：对A单位作出没收土地非法收入，并处罚款，对B某作出罚款处罚。
评析：只定性为一种违法行为值得商榷
熊 煜、冯 蝶（上海建纬（长沙）律师事务所律师）
本案例主要涉及到两个核心问题：第一，A单位将其办公楼出租给个体户B某经营宾馆的行为在法律上应如何评价；第二，A单位与B某的行为按照相关法律、法规的规定应承担什么法律责任。那么笔者就上述两个问题逐一进行分析，并结合本案三种不同的处理意见谈谈看法。
案件性质：涉及两种违法行为
《物权法》第135条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”；第137条第3款规定：“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定”；《土地管理法》第56条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准……”。
由此可知，以划拨方式取得建设用地使用权的权利人，需要变更土地用途时，有关主管部门批准是必要的前置条件。而本案中，A单位擅自将其办公楼出租给个体户B某经营宾馆，看似是作为办公楼的所有权人的一种对自己所有物的使用并获得收益的行为，但究其实质，是一种对国家的土地所有权的一种侵犯。A单位在未取得原批准用地的人民政府批准的情况下，擅自将其“办公楼”的国家机关用地转变成“经营宾馆”的经营性用地，构成了不按照批准用途使用国有土地使用权，侵犯了国家对于国有土地的管理权。
又根据1995年《城市房地产管理法》第55条规定：“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取代使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家”；《关于执行〈城市房地产管理法〉和国务院55号令有关问题的批复》第6条规定：“根据《城市房地产管理法》第55条的规定，……实施该条的具体办法由国务院制定……应暂按国务院55号令第44、45条的规定执行……当事人未经批准，擅自将划拨土地使用权连同地上建筑物出租的，应当认定其租赁行为违反国务院55号令第44、45条的规定，应按照国务院55号令第46条的规定给予行政处罚”；《国务院55号令》第44条规定：“划拨土地使用权，除本条第四十五条规定的情况外不得转让、出租、抵押”；第45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人……”；第46条规定：“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其违法收入，并根据情节处以罚款”。A单位既未经批准，同时在出租办公楼后未向土地管理部门缴纳年租金，由此构成非法出租划拨土地使用权。
笔者认为非法出租划拨土地使用权的行为所侵犯的除了国家对于国有土地的管理权，还包括国家对国有土地所得收益的财产权。因此，A单位的行为既构成了非法出租土地使用权的行为，同时也构成不按批准用途使用国有土地的行为。而本案的分析部分第二点中关于“A单位不按批准用途使用国有土地的行为包含在非法出租土地使用权行为之中”的观点，笔者认为是值得商榷的。
在此需要阐明的是，国家对于国有土地的所有权应该包括两个层次内容：一方面是作为土地管理者的行政管理权；另一个方面是作为土地所有者的获得收益的权利。不按批准用途使用国有土地显然侵犯的是国家对于国有土地的管理权，而非法出租划拨土地使用权这一行为是对上述国家土地所有权两个方面内容的先后侵犯，因此，笔者认为，简单地将不按批准用途使用国有土地的行为和非法出租土地使用权行为作为一种牵连行为看待是不甚妥当的。
法律责任：“收回土地，处以罚款”比较合理
根据本文第一部分的论述，A单位作为国有土地使用权人未按批准用途使用国有土地，同时，构成非法出租划拨土地使用权。但是A单位只为了一个违法行为――擅自将划拨土地出租做经营性用房使用，根据同一行为不能同时做出两种或两种以上的行政处罚的一事不二罚的行政处罚原则，故可选择按照《土地管理法》第80条规定：“……不按批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交换土地，处以罚款”；或按照1995年《城市房地产管理法》第55条规定：依《国务院55号令》第46条规定，作出没收违法所得，并处以适当罚款的处罚。
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随着经济的快速发展、城市人口规模的不断扩张，城市可利用的建设用地日益匮乏。而日新月异的现代化城市建设对土地的需求十分迫切。目前，土地法律制度及国家相关政策，均对城市新增建设用地设定了严格的条件、程序和责任。因而，无论是通过拓展城市规模增加建设用地，还是改变土地类型增加建设用地，在操作层面都存在一定的困难。在这种情况下，有效利用城市原有的建设用地，不失为理性的选择。然而，在城市的发展进程中，特别是1984年国务院《城乡规划条例》、1987年《中华人民共和国土地管理法》实施以来，城市原有的建设用地已经有了合法的用地单位(或个人)，重新进行开发建设存在障碍。实践中，行政机关往往采取国有土地上房屋征收和提前收回国有土地使用权(本文特指为了公共利益的需要提前收回土地的情况)的方法，解决用地紧迫的难题。这一做法固然加快了城市现代化建设的步伐，但同时也引发了一系列社会矛盾。本文拟从两者的概念、实施主体、程序、补偿标准等方面展开分析，以期探求规范该项工作、化解风险的有效路径。
从法律上讲，政府为了公共利益的需要，有两种方式可以达到收回国有土地的目的。《中华人民共和国城市房地产管理法》在制定之初，就设立了两种方式：
一种方式是依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定：为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。这里的具体办法就是刚刚颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例第十三条规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
另一种方式是依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”另外提前收回国有土地在《中华人民共和国土地管理法》也有类似规定，其第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”但在实践过程中，各级政府多是依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，收回国有土地。
提前收回国有土地使用权必然涉及到土地上的房屋，征收国有土地上的房屋，必然涉及到国有土地的收回。那么提前收回国有土地使用权和国有土地上的房屋征收是一个什么样的法律关系呢?
一、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在概念上的异同
国有土地上房屋征收是指为了公共利益需要，由市、县级人民政府依照法律规定的权限和程序，征收国有土地上单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人给予公平补偿的行为。国有土地上房屋征收的客体是房屋的所有权。
《物权法》第42条明确规定，“能够成为征收对象的只限于集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。根据该条，能够成为征收对象的一定是被征收人拥有所有权的财产，被征收人拥有所有权以外的权利的财产不能成为征收的对象。
国有土地使用权的收回是指当出现某种法定事由时，土地行政主管部门经原批准用地或有批准权的人民政府批准依法收回用地单位和个人使用的国有土地使用权的行政行为。根据《物权法》的规定，国有土地使用权是一种用益物权。提前收回国有土地的客体是土地使用权，而不是所有权。
二、设立两种收回国有土地方式的原因
《土地管理法》、《城市房地产管理法》在设立之初，为何都是公共利益，其目的都是为了取得土地，而设立两种不同的方式呢?
笔者认为首先国有土地上房屋征收主要是针对的房屋，而提前收回国有土地主要的是针对未开发的国有土地、工厂或其他用途的土地等，在上述国有土地上建设不是为了单纯的居住的建筑物和附属设施。其次在数量上，房屋的征收主要是征收涉及到的多数人或者大量的房屋。提前收回国有土地涉及到少数或者个体的单位和个人的国有土地的收回。
三、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在实施主体的异同
《中华人民共和国土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。因此提前收回土地使用权实施主体是原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此国有土地上房屋征收的实施主体是县、市人民政府。
四、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在程序上的异同
(一)国有土地上房屋征收的程序
1、房屋征收部门拟定征收补偿方案。
2、社会稳定风险评估。
3、征收补偿费用应当足额到户、专户存储、专款专用。
4、市、县级人民政府作出房屋征收决定，并予以征收公告。
5、对被征收房屋价值评估。
6、签订补偿协议。
7、政府作出补偿决定。
房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的期限内达不成补偿协议，或被征收人房屋所有权人不明确的，市、县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。
8、申请法院强制执行。
(二)提前收回国有土地的程序
1、立案；
2、调查取证，认定事实；
3、拟订收回方案。土地行政主管部门拟订收回国有土地使用权方案，并将拟收回国有土地使用权事宜通知原土地使用权人，并告之听证的权利。
4、听证。土地使用权人要求听证的，应当在接到收回国有土地使用权通知后的一定期限内向市或者县级人民政府土地行政主管部门提出。土地行政主管部门接到听证申请后，应该按照《国土资源听证规定》中规定的期限内组织听证。
5、报批。土地行政主管部门在组织听证后规定的一定期限内，将所拟订的收回国有土地使用权方案连同听证结果报市或者县级人民政府审批。
6、下达收回决定书。根据市或县级人民政府批准的收回国有土地使用权方案，土地行政主管部门应当在批准之
日起一定期限内，向原土地使用权人下达《收回国有土地使用权决定书》，同时告知原土地使用权人申请复议和提讼权利。对收回国有土地使用权决定不服的，可以在接到提前收回国有土地使用权决定后若干期限内(按照《行政复议法》规定，一般是60天)，依法向上级行政机关或者人民法院申请行政复议或者。
7、注销登记。土地行政主管部门在下达《收回国有土地使用权决定书》后，由原登记发证机关办理注销土地登记，收回国有土地使用证，并收回国有土地使用权公告。对于出让的土地，还应当依法终止国有土地使用权出让合同。
8、补偿。
五、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准上的异同
(一)、提前收回国有土地的补偿标准。
从理论上讲，目前有两种补偿标准：
1、相应的补偿
《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《房地产管理法》)第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”
2、适当补偿
《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地法》)第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”
正是由于我国Ⅸ土地管理法》、《房地产管理法》在补偿标准问题上规定不一致，导致了我国土地补偿秩序的严重混乱。因此，在现实中某些地方政府滥用《土地管理法》第58条，收回国有土地，不给补偿或者给被拆迁人很少补偿。市、县人民政府往往打着公共利益等旗号，收回国有土地，既不履行相关的审批手续，国土部门发个通知就把正在使用的土地收回了，导致一些单位或者居民的房屋被强拆，没有得到合理的补偿。实践表明，地方政府滥用收回国有土地方式、规避征地拆迁程序和补偿、引发激烈矛盾和冲突已经成较普遍的现象，造成很恶劣的社会影响。
(二)国有土地上房屋征收的补偿标准――公平补偿
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。
仅从法律的字面上来看，国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准是不同的，有相应的补偿、适当补偿、公平补偿等有很多的学者也进行了大量的篇幅进行分析，试着找出其中的不同点。
但笔者认为，国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准的本质上是一致的，政府部门都是为了公共利益，其目的都是为了取得使用权人的土地。从最终的效果来讲，政府最终都是获取了使用权人的土地和土地上的房屋或其他建筑物。不论是征收还是收回，政府最终获得的财产是相同的，按照公平、等价的原则，政府应该支付的是相同的对价。因此国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准上应该是一致的。
这一点，在物权法上得到了充分体现：
1、房屋征收的补偿标准
《物权法》第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》在制定时，严格依据物权法第42条规定的原则，对房屋和土地的补偿做出了规定。
2、提前收回国有土地的补偿标准
根据《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上房屋及其他不动产给与补偿，并退还相应的出让金”。
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关键词：土地利用；政府规制；城市蔓延
一、引言
我国城镇化是以这两种方式进行：增加城镇数量和扩大城市规模，后者为主要方式。高速城镇化化背景下，各大中城市新城建设、开发区建设和大学城建设迅速扩大城市规模，但是这种城市化引发了很多问题：交通成本增加，房价攀升过快，生活成本上升，商住分离等一系列问题。这就是当前大多数城市普遍存在的城市蔓延问题。在城市规模扩张的过程中，土地作为重要的资源参与其中。政府对土地利用的规制对维持着土地征用、规划、开发和管制整个流程有序进行起着重要作用。但是目前地方政府对土地供给一级市场进行垄断，在征地过程中对农民补偿过低，土地财政使用不透明，这引发了大众对土地利用过程中政府规制的讨论。本文就政府对土地利用规制角度分析城市蔓延的原因。
二、理论分析
土地利用规制（Land Use Regulation），也译作土地利用管制，是指具有相对独立的、法律地位的政府组织（机构）依照土地利用领域的各个相关法规对土地利用的主体进行管理和监督的行为。通俗来说，是政府对参与土地利用的各主体的经济行为进行管理和监督。规制的具体方面主要有土地征用规制、土地规划规制、土地出让规制和土地开发利用规制。土地征用是政府按法律规定强制征用土地行为，土地出让是政府作为参与者与开发主体的博弈，土地开发利用是开发主体为追求利益最大化与作为监管者政府的博弈。目前对我国土地利用政策方面的研究主要集中在征地制度对农民的影响和集体建设用地进入土地市场的政策探讨上。
城市蔓延（Urban Sprawl），是出现在城市边缘，因城市规模扩张而出现的低密度开发、土地使用功能分离和高度依赖汽车的公共区域的现象。具体来说，城市蔓延是一种城市功能的分离，即城与市的分离，重视城的建设，忽视或者减慢了市的建设。对城市蔓延的研究国外相对成熟，目前衡量城市蔓延的程度主要通过人口和居住密度、城市用地和人口增长率、空间布局和景观格局来测算。在国内对城市蔓延的研究处于初始的理论研究和实践起步阶段，大部分学者正在对我国城市蔓延的特征、蔓延的测算进行研究，对于蔓延原因的探索比较少。本文从土地利用规制角度分析城市蔓延的原因。
本文根据已有的研究成果，总结出土地进入住宅和商品房市场的过程主要有土地征用、土地规划与出让和土地开发三个环节。整个过程主要的经济主体有三类：居民、政府和企业。由于地方政府和中央政府在土地开发问题上的不一致性，本文主要探讨其主要作用的地方政府行为。从经济学角度，这三个主体都是理性人，本文研究就是建立在这个假设的基础上。
三、土地利用规制下主体行为博弈选择
土地作为重要的资源流入市场是通过城市国有土地征用和农村土地的征用，政府在这两个过程特别是后者中拥有垄断定价权（a和b环节）。不同渠道的土地资源征用后成为城市建设土地资源，政府根据整体规划要求和市场需求对土地资源进行安排，其中大部分的土地资源被投入市场，另外农村集体建设用地和部分耕地也由于部分投入土地市场，他们构成土地供应市场（c和d环节）。土地资源从垄断供应者（政府）向寡头需求者（大型房地产商）中流动，这一过程通过协议或者招投标过程实现（e环节）。企业获取土地资源转化成为住房，形成城市中心和城市郊区房地产市场（f环节）。另一个隐形主体是居民和投资者（企业主体中一部分），他们消化土地开发成果。本文是研究城市蔓延，因此主要研究b、d、e和f过程中经济主体的选择行为。
（一）土地进入城市建设土地市场
相关土地利用规制：在我国农村集体建设用地属于集体所有，但是集体建设用地不能直接进入土地市场轮转。目前的土地征用制度中，农民处于服从地位，而且难以获得与市场价格成比例的征地补偿。土地补偿中，首先要给村集体，其次给安置单位，最后农民才能获得青苗补偿费和土地附着物补偿费。
政府和农民同样是理性人，前者注重社会整体福利最大化，后者注重个人效用最大化。首先，在当前土地规制下，政府拥有征集土地过程中的定价权和主导权，也就是说政府在一级土地供给市场上是垄断者。在供给需求模型中，政府作为垄断需求者会制定较高的交易量和较低的交易价格。这使得土地供给量扩大成为可能。
在目前征地补偿不足的情况下，使得征地量被扩大了。其次，农民或者农村集体追求自身的效用最大化，表现为获得土地出让的较高回报，衍生了非法的农村集体建设用地出让和农村耕地非法建设。这直接导致了土地供应增加。
（二）土地规划、投入和出让
我国对土地规划的规定主要是根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《土地利用总体规划编制审查办法》，但是规定主要在宏观层面，如《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》对土地出让和拍卖都有严格的规定。但目前具体规划的责任和权力都在地方政府手中。
地方政府是这一环节中垄断供给的经济主体。在这一环节中，地方政府本应当以社会福利最大化为目标，但是在实践中却脱离了这个方向。从历史原因来说，1994年中央地方财权的分离，但是地方政府的事权相对增加，使得地方政府通过出让土地来获取财政收入成为必要。从当前制度安排来看，地方政府的监管缺位，这使得委托——问题愈发严重。地方政府因城市建设和政府运行资金需求，使得土地供给扩大成为现实。
房地产商是这一环节的需求主体，作为理性经济人他们追求的是利益最大化。在土地供给向实际土地需求市场转移过程中，集体建设用地进入市场受约束，寡头房地产商成为实际控制者。目前在地域范围内，房地产商可以看作是土地一级市场的需求寡头，他们通过合谋制造房地产市场价格上涨的预期，增加房地产需求，进一步推高房价和土地价格，在社会压力下促使监管者和参与者的地方政府是进一步增加土地供给，最终被动的与房地产商合谋，高的土地供应量的推手。
（三）土地开发市场
我国对土地开发利用的规制主要依据《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《关于加强国有土地资产管理的通知》等，但目前制度执行效果不明显。首先土地开发法律法规仍然很不完善，例如“除公共目的外不得划拨征用农业耕地”，地方政府和开发商混淆概念，将商业用地偷换概念变为公共用地项目开发。其次现行的土地开发法规也不能很好的贯彻执行，政府政策的权威性受到质疑。国务院“国有企业必须退出房地产行业”的规定在执行了半年后统计发现，只有20%的企业退出了房地产行业。这一环节土地规制呈现实际监管缺位的现象。
土地开发市场的开发主体是房地产商，监管主体是政府，这一过程主要包括房地产商的土地储备、土地升值和土地开发过程。根据博弈论分析，寡头市场上他们会选择最优策略达到博弈均衡。房地产商的最优策略便是选择合谋控制土地二级市场供给，造成价格预期上升和需求增加，商品房投资价值显现。根据级差地租理论的推理，房地产商在城市外缘建设租金收入低的住宅，在城市内圈建设商业建筑。在商品房投机价值提高和刚性需求下，在城市外缘的住房市场呈现人口增长低于住房增长的现象，导致城市蔓延式发展。
四、主体行为对城市蔓延影响分析
目前商品房市场呈现的是供给小于需求，理论上城市会紧凑发展，较少出现城市蔓延情况。但是王家庭和张俊韬对1999-2008年我国35个大中城市蔓延现象测度发现：平均蔓延指数3.9047，东部城市平均蔓延指数为4.7420，出现了比较严重的城市蔓延现象。我们就根据前述土地流转过程从特殊土地规制下主体行为解释城市蔓延形成的机理。
从供求模型分析以上博弈结果。从表1我们可以总结出：城市房地产商合谋造成房价上升，供给曲线上移（S1-S2）；投资者的进入使得商品房价格增加，需求曲线上升（D1-D2）。实际商品房市场的均衡点为E3，商品房数量为Q3，这代表增加的城市面积。但是刚性需求曲线仍然为D1，对应均衡点为E2，商品房数量为Q4，这也代表相应增加的人口数。商品房闲置为Q3-Q1，人口密度降低，城市蔓延式发展。
从房地产商行为选择分析。寡头房地产商在升值趋势下，土地闲置罚款低于增值速度，开发商按预期需求设定价格和减少土地二级市场供应的规模。根据级差地租理论，房地产商在土地成本和收益较低的城市外缘建设商品住房。选择结果导致城市外缘土地闲置率较高，进一步形成人口密度较低和商业发展不同步的现象，城市蔓延现象加剧。
五、结论和建议
综上分析，我们发现城市蔓延的直接推手是房地产商，但房地产商是按经济规律行事，不适宜用社会责任和公德来约束他们，应该探讨的是这种行为选择深层原因——土地规制。实际上这种城市蔓延是供求结构性矛盾的结果。土地利用规制中限制集体建设用地进入土地市场，土地供给主体单一；土地规制没有形成对房地产商的严格约束，住房供给主体的单一；商品房供给市场难以形成有效的自由竞争。目前土地规制限制居民有效购买力，刚性需求能力实际不足。由此在城市外缘形成了供求的结构性不对称。从城市健康发展的角度，土地利用规制应当与时俱进，一些约束力不足的应当修改，一些不符合当前形势的规制应当取消，借鉴国外合理的方法。
首先，强化对房地厂商的监管。适度提高房地厂商土地的持有成本，关键是持有时间成本要与当前市场土地的增值幅度挂钩，取消房地厂商持有土地的时间利差。对房地厂商的垄断和谋现象，要有新的法律法规来管制。
其次，开放集体建设用地，多样化土地供给和开发主体。取消“集体建设用地不能直接进入土地市场”的规制，这在当前呼声比较大。在保证建筑质量下，集体建设用地的开放可以增加居民福利水平，增加土地供给主体打破土地和住宅市场垄断，有抑制房价上涨效果。
最后，我国适当借鉴国外房产税制度。目前我国房产购置税数量难以形成对房地产的有效调控，我们可以借鉴国外房产税制度，即对房产每年征税。国外是以当年同类房产的销售价格为税基，税率平均在2%，由于我国购置房产已经付出高额费用，所以国外的具体规定还不是用于我国。我们当前房地产税的目标应当主要是投资性房地产，因此我们可以对当前的限购政策和房地产税结合，对于不符合要求的房产购置收取较高的持有税，这样既避免了对房地产的过度投资，又不会限制房地产的转换。
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为规范我省地产市场，加强土地转让管理，切实保护耕地资源，严禁炒卖土地，促进我省经济和社会的可持续发展，现将《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（〔1999〕39号）印发给你们，并结合我省实际，就有关问题通知如下：
一、加强各类非农建设用地管理。国家实行土地用途管制制度。新增建设用地实行总量控制，不得超计划用地。各地要按照土地利用总体规划和土地供给制约需求的要求，科学合理地安排各类建设用地，严格控制用地规模。要通过收回、调整使用等手段尽快将闲置土地利用起来。项目建设应优先安排利用闲置土地。新增各类非农建设用地要严格按新的《中华人民共和国土地管理法》审批。
高速公路服务区用地要严格控制，施工临时用地要及时退地还耕，交原集体经济组织耕种。公路两侧，城市、村镇建设用地规划区以外的耕地，应按规定划入基本农田保护区。严禁在公路两侧随意占地搞违章建筑。
二、加强对农民集体土地的管理。农民集体土地未经批准不得出让、转让或出租用于非农业建设，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。农林项目开发必须严格服从土地利用总体规划，按照《中华人民共和国土地管理法》规定办理用地手续，任何单位和个人都不得私自与农村集体经济组织签订用地协议，禁止以征用方式取得农民集体土地进行“果园”、“庄园”等农林开发；严禁改变农林用途搞别墅、度假屋、娱乐设施等房地产。确需配套进行非农建设的，要依法办理建设用地审批手续，规模必须严格控制。
三、加强国有土地使用权交易管理，制止炒卖土地。商业、旅游、娱乐和城市（含县城）规划区范围内新增的经营性房地产项目用地（不包括经济适用房和工业厂房），必须以招标、拍卖方式提供土地使用权。确需以协议出让方式提供土地使用权的，应报省土地局审批，其出让底价不得低于其同类用地的基准地价，并将成交结果向社会公布。严禁利用建设项目、规划许可证和用地红线图转让等形式变相炒卖土地。对已批准立项的建设项目，超过一年不办理用地手续的，不予供地。
经济适用房（包括安居工程）要严格实行政府指导价。已购公有住房和经济适用房（包括安居工程）进入市场涉及土地使用权交易的，其中土地使用权的收益处置要按国家有关规定执行。
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论文关键词：房地产企业：并购：土地权属审查
房地产公司兼并就是被吸收的房地产公司全部股权被转让，该公司原来所有的债务以及由此产生的风险，依法全部由兼并公司承担：而收购则是被吸收房地产公司内部的股东和股权比例发生变动，该公司对外的债务仍由该公司承担．股东之间可按股权比例或约定方式在股本金限额内承担．也即收购公司只对被收购公司债务或风险承担股东的相应责任。由于中国土地制度的特殊性与复杂性．导致房地产行业的并购仍然显得风险重重。鉴于投资风险，收购企业应该特别注重对通过不同方式取得的土地使用权的不同审查。
一、目标公司土地使用权系通过出让方式取得
对目标公司以出让方式取得国有土地使用权的，必须审查土地取得程序是否合法．土地用途与出让合同约定的是否一致．以及企业是否缴纳了全部土地出让金等。
(一)审查土地使用权出让方主体资格的合法性
《城市房地产管理法》第十四条第二款规定：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”然而在实践中，地方政府为鼓励土地开发．制订了名目繁多的土地开发优惠政策．有些官员甚至通过卖地换取在任政绩，下放土地出让职权．导致了大量以非法定出让主体为名义签订的土地使用权出让合同的出现。针对各地开发区管委会出让土地的普遍现象，《解释》第二条对开发区管理委员会出让国有土地使用权的合法性作了进一步阐述，并通过《解释》第一条重申了《城市房地产管理法》与《城镇房地产出让与转让管理办法》对法定出让主体的规定．明确了开发区管理会签订的土地使用权出让合同为无效合同。(为考虑现状和交易秩序的稳定，《解释》同时保留性地规定2005年8月1日之前签订．但起诉前经市县人民政府土地管理部门追认的此类出让合同仍视为有效)。据此，在进行并购之前的调查时．必须对土地使用权出让方主体资格的合法性进行严格审查。如出让方系土地所在地市、县人民政府土地资源管理部门以外的部门．则因其主体资格缺陷．出让合同的有效性应遭到质疑。此种情形下，投资者应要求目标公司重新与有权部门签订有效的土地使用权出让合同，或者．如出让合同在2005年8月1日之前签订且未涉诉的．补办有权部门的追认手续．以避免因无效出让合同导致的巨额损失。需要特别注意的是．开发区管委会作为出让方签订出让合同仅仅是无效土地使用权出让主体的一种情形。事实上，按照《城市房地产管理法》的立法精神．任何市、县人民政府土地管理部门以外的其他部门，无论是市、县人民政府土地管理部门以上．还是市、县人民政府土地管理部门以下的各级人民政府土地管理部门．都无权以出让方的身份签订土地使用权出让合同．否则一律应认定为无效合同。因此．投资者聘请律师审查的合法土地使用权出让主体应严格限定在市、县人民政府的土地管理部门。
(二)审查土地使用权出让合同是否经过批准与登记
《城市房地产管理法》第十条规定，县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的．须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案．按照国务院规定．报国务院或者省级人民政府批准。第六十条规定：“以出让或者划拨方式取得土地使用权．应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。”虽然《解释》澄清了多年以来争论不休的关于未经批准与登记的土地使用权出让合同是否有效的问题．认定批准与登记不影响出让合同的效力．但是对于并购交易的投资者来说．合同效力风险的解除并不意味着其他风险的完全解除。《解释》第四条规定：“土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地．受让方请求解除合同的．应予支持。”提示了未经办理批准手续的出让合同蕴涵的履约风险。尤其值得注意的是，在前几年各地土地管理与政策混乱、土地寻租现象严重的气候下，滋生了一大批违法违规的房地产开发企业。虽然这些土地使用权权利人从表面上看似乎符合法律形式要件．但一经推敲．其背后隐藏的法律风险与商业风险往往出人意料。如大量烂尾楼项目，或者土地出让金未付清，甚至分文未付，或者尚未取得土地使用权批准与登记证书，甚至四证不全就已开工，此类情况还不在少数，而且往往是前几年协议出让土地盛行时权钱交易的产物。鉴于大多数外国投资者涉足的房地产开发项目为商业或住宅类经营项目，按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》．自2002年7月1日起．该类项目用地必须通过招标、拍卖或挂牌方式公开竞标取得，之前大多数还是通过协议出让方式取得。故并购交易的目标公司。由于上述历史原因．其中一些可能因协议出让遗留问题令其特有的土地使用权在法律上存有瑕疵。投资者如欲顺利完成并购交易，需视情况补办手续或补交费用。也有些法律缺陷属于无法修复或者修复成本畸高，与投资回报不成正比，投资者应审慎调查．合理评估交易风险与投资收益。
(三)审查土地使用权出让合同用途是否符合投资用途
国有土地使用用途．一经批准原则上不得变更。确实有特殊情况需变更的，应依照《城市房地产管理法》第十七条的规定取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意．签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，并相应调整土地使用权出让金。如果土地使用权人擅自变更用途，按照《城市房地产管理法》第二十五条及《解释》第六条的规定．出让人可解除出让合同。故并购投资者应审查土地使用权出让合同约定的土地使用用途是否变更．以及是否符合投资者投资用途，如不符合，办理合法用途变更手续有无可能。
二、目标公司土地使用权系通过转让方式取得
所谓转让．是指通过购买方式在土地二级市场取得土地使用权。属土地使用权再转移行为。由于二级市场上的转让源于转让方紧缺资金等原因，较一级市场成本更低，因此许多房地产开发企业的土地使用权正是通过这种方式取得。通过转让取得的土地使用权存在的一大缺陷在于，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。据此，如目标公司的土地是通过转让取得．外资并购方应委托律师及时向目标公司、相关土地管理部门调查核实剩余土地年限，以评估并购价格的合理性，作出正确的可行性研究报告。另外，对转让取得的土地，还应考查企业所使用的土地及使用土地的方式是否符合区域土地利用总体规划，如果不符合有关土地利用总体规划，则应依法取得有关政府主管部门的批准文件。
三、目标公司土地使用权系通过划拨方式取得
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权人通过补缴土地使用权出让金，以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金的方式，可以转让、出租、抵押。对毋需缴纳土地出让金的情形。国土资源部于2001年10月18日出台了《划拨用地目录》，规定符合划拨用地范围的用地可以划拨方式取得。划拨用地主要适用于图书馆、博物馆等非营利性投资产业．对于营利性产业仅限于政府重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，不适用房地产开发项目。由此，外资并购的目标房地产开发企业持有的土地如为划拨用地，必须首先办理出让手续并支付土地出让金。
四、目标公司使用集体所有土地的
