土地管理范文

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关键词：农村；土地管理；问题；措施

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-04-0041-1

近两年来，由于农村经济条件的提高，农村经济发展和耕地保护的矛盾趋于尖锐，有的在基本农田上取土挖建鱼塘，有的在可耕地建房，有的在基本农田里建窑厂，造成耕地面积大幅减少，耕地质量降低，群众意见较大，反应强烈，导致群众上访事件增多。农村土地管理关系到粮食种植面积和社会的稳定，因此，加强对农村土地的管理具有重大的现实意义。

1 产生农村土地使用混乱的原因和存在的问题

1.1 村庄缺少合理的规划设计

由于建房时没有统一规划，造成村庄建设畸形发展。部分农民在建房时只考虑选地势平坦，交通方便的好地段，没有考虑到对农业生产的影响，许多的建房开始向村外的基本农田扩展。大量基本农田不仅逐渐被吞占，而且也给农业生产带来了极大的不方便。迁至新居后，村中老房渐渐闲置，逐步形成一种村外新房环绕，村内老房无人居住的“空心村”局面。

1.3 土地管理体制的弊端

一是乡镇土地违法案件缺乏有效制约。一些乡镇领导以权代法，以发展地方经济为名，“敢闯敢冒”，私下开口子，乱占耕地。二是乡镇土地管理业务人员从事业务工作的时间得不到有效保证，常常被繁杂的工作所冲击，他们每年从事业务工作的时间能保证到二分之一就算不错，有的连三分之一也不能保证。三是土地管理人员调整频繁，直接影响土地管理人员业务素质的提高。

1.4 农民对土地的依赖开始减弱

近几年，由于市场经济和都市文化的发展，改变了农民的消费结构和追求的目标，仅仅来自于土地的收入已经不能满足他们日益增长的消费需求；另一方面，随着城市化的不断发展，城镇也为农民源源不断地提供了很多的非农就业机会。这样，由于农民内部推力和外部拉力的存在，改变了农民特别是青年农民和土地相依为命的依附关系，形成了当前农民土地意识普遍淡弱的历史趋势。

2 加强农村土地管理的意见和措施

2.1 要进一步增强规划意识

调整优化农村土地利用格局，通过农村土地整治，合理安排农村居民点、公益事业、产业发展等用地，调整撤并空心村、城边村等。

首先，要进一步加强土地管理法律法规宣传力度。利用“农闲”、“逢集赶会”和4·22地球日的时机，通过发放宣传单、张贴公告、设立咨询台、悬挂宣传标语、派宣传车巡回广播等形式宣传土地法律、法规，送法到田间地头。其次，要借这次土地利用总体规划修编的机会，切实把乡镇土地利用总体规划做好。村镇建设应以旧村改造为主。

2.2 明确职责，切实加大对违法占用基本农田的处罚力度

土地管理部门要严格把好土地审批关，加快乡镇土地管理人员垂直管理，加强土地管理监察力度，运用司法程序，坚决制止乱占基本农田，违法私自建房。对于一些村、镇干部，以发展农村经济和改善村民居住条件为名，乱占滥用土地，要给予曝光。各乡镇国土资源所、监察队要经常进行巡回检查和用地跟踪监察，狠抓违法批地卖地、未批先用或少批多用、未经批准乱分宅基地和超标准分宅基地等违法行为，做到依法行政，违法必究，执法必严，决不能以罚代管，触犯《刑法》的，严格依法追究刑事责任。

2.3 实行基本农田保护责任制

乡镇的行政首长是土地管理工作的第一责任人，分管领导为直接责任人，要认真落实工作责任制，做到领导、措施和投入“三到位”。要把治理粘土砖瓦窑厂、保护基本农田和违法用地作为考核各级领导干部的一项重要内容，对土地管理工作做出突出成绩的给予表扬或奖励；对保护不力，考核不合格的，给予通报批评，并限期整改，对任期内不完成土地保护责任制的，要追究主要领导的责任。

2.4 加强农村集体土地建设用地使用权流转的管理

一是实施宏观调控，强化监督管理。严格土地流转市场的产权管理，集体建设用地使用权流转要实行土地使用权流转的价格管理，完善土地使用权流转的税收体系；进行土地使用权流转的金融调控；严格土地使用权流转的产权管理。二是加快法制建设，提供制度保障。明晰集体土地产权的法律界定；清除集体土地产权的法律歧视；强化土地承包经营的物权保护；放宽土地使用权流转的法律限制；完善建设用地使用权流转的法律内容。

参考文献

[1] 张勇兵,黄儒仁,曹细花.农业补贴情形下的农村土地制度改革[J].甘肃农业,2006年01期.

[2] 冯书生,张英秀.关于优化我国农村土地制度的思考——有限市场化[J].甘肃农业,2006年03期.

[3] 戴谋富.论我国农村土地承包经营权的发展出路[J].华南农业大学学报(社会科学版),2005年03期.

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一、指导思想

以《土地法》及省市县有关文件及会议精神为指导，坚持因地制宜，科学规划、宣传开路、狠抓源头治理、严惩违法用地行为，切实解决建设占地和保护耕地的矛盾，切实做到节约和合理利用每一寸土地，确保基本农田保护目标和土地管理规范化目标的全面实现。

二、目标任务

1、规划期间，各村要加强对基本农田保护区耕地的管理，严格按照“基本农田保护条例”第十一条、第十七务和第十八条之规定，做到“任何单位和个人不得破坏或擅自改变基本农田保护区的保护标志；“禁止任何单位和个人在基本农田区内建窑、建房、建坟、控沙、采石、采矿，取土，堆放固体废弃物或进行其它破坏基本农田活动；“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和控塘养鱼”；“禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田，以确保规划期内基本农田面积不得减少，质量不下降”。如违反条例规定，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。

2、对确须占用基本农田保护区耕地进行建设的单位和个人，必须按有关法律规定程序报批后，方可使用。违者必须作违法用地处理。构成犯罪的将依法追究刑事责任。

3、农民建房必须符合建房条件，符合村庄布点规划，符合建设用地类型。鼓励老村庄改造和利用非耕地建房。坚持建前先申报，持证再动工，建后再发证。违者将作为违法用地处理。

三、方法措施

（一）狠抓土地清理，严惩违法用地。

1、对符合建房条件，符合规划，利用非耕地建房的，未批先建的不享受优惠政策，由国土中心所对照“收费许可证”标准，收取费用后，补办发证手续。

2、对符合建房条件，符合规划，利用耕地建房的，实行拆除或进行土地置换。

3、对符合建房条件，不符合规划（如道路控控制区，高压线控制区）或有安全隐患的，无论占用何种土地，一律予以拆除。

4、对不符合建房条件，符合规划，利用耕地的一律予以拆除。

5、对不符合建房条件，不符合规划的，无论利用何种土地，一律拆除。

6、对非法转让土地建房的，一律实行拆除。

各村要先行做好调查摸底和宣传解释工作，乡成立土地管理领导小组将于4月中上旬组织力量集中开展土地管理专项清理。

（二）强化国事意识，营造宣传氛围。各村要书写2-3幅固定宣传标语，要见逢插针，利用一切可以利用的时机和条件，多层次多渠道全方位广泛宣传建住宅要批准，建成要发证。并利用大小会议以及对违法用地案件处理的典型事例进行宣传，做到土地管理警钟长鸣，家喻户晓，人人明白，深入人心，努力营造节约和合理利用每寸土地的浓厚氛围，形成齐抓共管的良好局面。

（三）摆上突出位置，加强组织领导。乡成立以乡长为组长，分管领导为副组长，并抽调国土中心所、派出所、农技站、司法所、综治办相关单位成员为成员的“土地管理常抓组”，实行乡长负责制和“常抓组”集体负责制。各村按照属地管理原则，明确由书记作为第一责任人，聘请的土地执法监察员要切实履行职责，要负责上级下达，经办好具体业务。以此确保土地管理工作常抓不懈，不断层，不断挡，能及时服务和处理到位。

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一、提高土地资源集约化利用水平的对策措施

充分挖掘土地资源潜力的可行方法就是“零土地技改”和“无土地招商”，这种方法很多县市都在积极推行并已取得了很好的效果。借鉴各地实践情况的成功经验，进一步提高土地资源集约化利用水平的措施主要有：

1.1加大对闲置低效利用土地的清理力度

进一步加大对储备未供土地、低效利用土地和闲置土地的清理力度，排查实际情况，建立详细的记录档案，并根据实际情况依法处置开发利用，从而节约大量土地资源，使其发最大的效益。全面清理闲置低效利用土地情况。对依法应当无偿收回、闲置满2年的土地，坚决进行无偿收回；不符合法定收回条件的，采取改变用途、等价置换、临时使用拍入政府储备等途径及时处理。严格按照法律规定征收土地闲置满1年不满2年的土地闲置费。对闲置房地产用地特别是超过2年的，严格按照国土资源部出台的管理办法征缴增值地价。

1.2实行优先使用储备土地战略

在各类项目用地、建设用地选址时，国土、招商、规划等部门及乡镇（街道、开发区）引导项目优先使用闲置土地、低效利用土地和储备未供土地。提高储备土地的供地率，加快批而废弃、未供、闲置土地的盘活工作。对当年储备土地的供地率必须达到80%以上，往年储备土地的供地率要达到50%以上。依法进行处罚因项目投资不到位造成耕地撂荒的、土地闲置，坚决收回其土地使用权。

1.3加大闲置土地挖潜力度

提高土地利用率，利用迁村并点、建设农村住宅集聚区和旧城改造等形式，推进城镇一体化建设进程。对供而未用、用而不足的土地应努力盘活，对闲置企业、乡镇旧址，撤并学校的存量闲置土地进行复垦挖潜，盘活闲置土地，为一般项目落地提供保障。加速旧城改造步伐、推进“城中村”建设，为新项目建设提供了用地空间。

1.4加强土地管理，优化供地结构

对生态环保、符合国家产业政策且投入产出率高的节能型项目，以及拆迁安置和农民小区、重点急需项目，优先供地；原则上不单独对投资额小于300万元的工业项目供地，生产经营场所的获得采取租赁标准厂房或租赁土地使用权的形式。强化用地审核监管，项目的落户、竣工、验收，实行全过程管理，新建用地的项目必须充分消化企业现有闲置土地，在项目立项审批、核准、备案时，把企业现有闲置土地面积一并核算为用地规模，坚决核减投资强度与容积率达不到要求的供地面积。

1.5完善并严格执行土地使用制度

首先，改革土地的供给与出让方式，在土地使用制度方面应引入市场机制。进行集约经营，将以供给决定需求的方式替代以需求决定供给的方式。转变土地利用方式，提高土地的利用效率和价值，避免工业用地的低成本无序扩张。制定严格的土地储备制度来完善土地使用制度，这个制度是政府调控土地市场的又一有效方式。城市土地的利用要同时考虑社会效益和经济效益，政府应该对土地市场进行适当的管制，来保证经济效益与社会效益同时实现，土地储备是管制土地市场与政府调控的有效手段。作为盘活城镇内部存量土地和置换城镇内部低度利用的土地、增加城市建设用地的有效途径的统一土地收购储备制度，也能够规范土地市场、解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题。

1.6整合用地，挖掘潜力

集中开发研究、中试、推广、生产区域，整合现有土地。制定科学合理的产业政策，调整优化产业结构。选择最有利的产业发展集群模式，降低生产成本，实现低投入、高产出。挖掘现有存量建设用地潜力，提高土地利用率。借鉴国内其他园区的经验，引进区片容积率控制的概念，即对开发区确定一个合理的容积率，一部分企业用地可超过区片容积率，另一部分企业用地可根据实际需要小于区片容积率，只要整个区片实际建筑容积率不超过规划容积率即可，这样可满足不同用地者的需求，促使土地集约利用。

1.7多维发展，拓展空间

土地集约利用应该放眼未来，而不是一味地追求地面上的建筑高度，通过科技技术向地下要空间。借鉴其他立体开发模式。如在一幢多层建筑中安置几个或几十个工厂或车间，即将平面方向上布置的厂房，在垂直方向上重叠起来，形成工业大厦或工业综合体。高新区基本上是科技含量高、附加值高的工业企业，适宜于布置立体化标准工厂。另一方面，向地下空间拓展，认真借鉴世界各国开发利用城市地下空间的成功经验。

1.8确定合理的土地利用规模

严格控制城镇的土地利用规模，准确定位城镇的发展方向。根据产业优势、特点诸要素，制定科学的人口发展政策，确定城镇准确的发展定位。综合考虑产业发展所需的用地、人口聚集所需的用地、城镇公用基础设施所需的建设用地，从而确定合理的城镇的土地利用规模。对项目用地进行科学规划，切实控制建设项目的用地数量。在对建设项目的用地进行规划过程中，不仅应该考虑建设项目的实际需要，还应该注重节约土地资源。确定合理的建设用地的规模，设计过程中切勿一味追求大规模、高品位，应该讲究经济买惠、节约用地、切买可行的原则。

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关键词：土地管理；存在的问题；解决方法

在社会主义市场经济条件下，土地使用权转让市场是实现土地优化配置的基本形式。因而，尽快形成土地使用权转让市场和完善对这一市场的宏观管理，是当前土地使用制度深化改革的重点。在土地使用权转让市场形成过程中，首先，应当规范政府行政划拨和竞价出让土地使用权的范围和行为。具体讲，国家征用出让土地的权力和范围应当限定在公共用地（非竞争性和非赢利性用地）和公共政策产业政策重点扶持的建设项目用地（如国家重点基本建设工程、城镇建设、水利建设等）的范围之内。一般企业和个人用地从土地使用权转让市场中取得，而不再继续享受征地划拨地的优厚待遇。其次，还应当规定，凡已按公共用地征用或因某种公共政策而征用的土地，或因使用到期、违章用地而收归政府的土地，一旦结束使用，应尽量采取竞争方式公开出让。其三，某些企业或个人确实需要使用农村集体土地时，因涉及土地所有权转移问题，目前可暂采用先由国家征用，再由政府按市场价格出让的办法办理。

农村集体土地使用制度改革以后，普遍实行了，对恢复和发展农村经济发挥了重要作用。但也出现了许多矛盾。如按人平均分配而出现的小块地块、“绺绺田”，影响了耕作效率的提高；政策规定土地承包15年或者多少年不变，实际上都在变，因而，农民缺乏稳定感；谁是集体土地所有权的真正代表，谁也不知道，等等。这些问题不解决，必然影响农民生产积极性，土地浪费、破坏现象将制止不住，所以，深化改革，势在必行。

一、不允许基层干部随意调整农民土地使用权，坚持中央规定的15年不变的政策。中央虽有15年不变的政策规定，然而，大多数地方没有或不完全执行，其借口是人口增加了，要吃饭，没有地不行。这样做的结果，既不利于计划生育工作，又影响农民向土地进行长远性质的投入，对中央政策作用的发挥起了反作用，这仍然是目前导致土地使用权的不稳定的主要因素。

二、对非农业征地进行限制。强制性征地的范围应限制在非商业性的公共事业，如国家基本建设工程项目用地、学校、医院、行政管理机构等用地。目前随意征用耕地的现象随处可见，其原因，一是现有法律不完备，二是即使这不完备的法律也不能完全被执行。解决这些问题的最有效的办法，就是完善有关法律、法规和政策，增加土地使用者的权力。

三、明确集体土地所有权法人代表。我国现有土地制度是公有制，土地w“国家所有和集体所有”，但在法律上土地所有权的“主人”不明确，实际上是“各级政府管理，少数单位与个人支配”。名义上，国家和劳动者集体拥有土地所有权，但把握这种权力的是各级政府。真正的主人是那些实际有权或盲目用权支配土地使用权的人和单位。在约束机制不力的情况下，加上受巨大利益的驱使，导致了包括房地产热在内的的现象大量出现。

四、明确农村集体土地所有权权能界定范围。所谓所有权，是指所有制形式在法律上的表现。因此，集体土地所有制在法律上表现为集体土地所有权。根据《民法通则》第七十一条规定：“财产所有权是指财产所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”那么，集体土地所有者对其财产――土地是否也享有占有、使用、收益和处分的权力呢？现行的有关法规、法律中还没有这方面的具体规定，因此，实际中难免出现许多对农村集体土地开发、利用、经营、管理以至使用权转移等方面的不规范行为和违法行为。“管好、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部门的事情，应当被看作是农民自己的事情。仅仅依靠政府管理不过来，要靠广大的农民群众共同来管，使“管好、用好”土地变成群众共同行动，才能管得住、管得好。这就要求给农民一些本来属于农民的权力，明确集体土地所有权法人代表并真正行使土地所有者对其财产―――土地应享有的一切权力。

五、最后一个关于农村土地使用权市场问题，这也是一个热点问题。主要集中在规模经营上。从发展的眼光看，一切稀缺资源优化配置的必由之路是流动或转让。土地制度建设任务之一，就是促进土地流转市场的形成，扩大农户经营规模，实现资源的优化配置。

土地不仅是资源，而且是重要的资产。加强土地资产也是土地制度建设的重要内容之一。建议从下列方面实施深化改革：

1.严格控制耕地的“农转非”。要正确处理经济发展与保护耕地的关系，坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，合理配置土地资源，政府首先应制定宏观土地管理计划和切实可行的年度土地利用计划（指用于建设的耕地计划），在执行中不得突破；同时要增强计划的透明度。

2.政府垄断一级土地市场。国有土地属全民所有并由政府全权代表。因此，土地使用权出让由政府审批，土地部门办理手续，其它任何部门和单位无权行使土地出让权。但是，土地使用权转让是十分复杂的工作，应当听取其它有关部门的建议。

3.建立健全建设用地的监督与约束机制。不受约束的权力容易产生腐败。监督与约束机制包括：对政府建设用地计划制定与建设用地审批的监督与约束，可以通过“人大”的职能来实现；涉及土地管理方面政府相关部门之间的相互监督与约束，以使行政各部门的行为符合政府决策下实施的规范；政府土地管理部门对社会其它成员建设用地的监督与约束。

4.政府在出让土地使用权时，应根据土地使用权出让的最高法定年限及其性质、规模、资金到位情况，取一个合理的出让年限。也不能先将土地出让，再让中间商慢慢的“招商引资”，替政府行使土地让渡权。因为出让土地是为了以此进行产业导向和促进经济发展，而不是为了出让而出让。

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关键词：土地管理；测绘技术；应用探讨

中图分类号：F301文献标识码： A

引言

测绘技术不断发展，地理信息技术、遥感技术、全球定位技术以及3S技术等新测绘技术的出现，土地管理工作得到了良好的技术支持，为优化管理工作，提高工作效率，提高管理质量提供了技术保障。

一、现代测绘技术的发展

现代测绘技术进入了一个高速发展的时期，以地理信息技术、遥感技术、全球定位技术以及3S技术为代表的新测绘技术不断涌现，在土地资源调查、土地信息更新、土地资源保护等方面做出了巨大贡献，推动了土地管理工作不断完善和发展。

二、测绘技术在土地管理中的优势

测绘技术是很多知识的综合体，集多门学科的优点于一身。在土地管理中存在着缺乏规范管理、合理决策等问题，现代化的测绘技术可以在土地管理中创建决策体制，实行规范化管理。土地管理中测绘技术的应用，首先要分辨清测绘技术和土地管理工作的关系，测绘技术是服务于土地管理工作的，为土地管理工作提供技术保障，因此，我们要将测绘技术和土地管理工作有机结合，构建规范管理体系，科学管理土地资源，认真做好土地开发规划、土地税收征集、土地使用信息汇总等工作。

三、土地管理采用测绘新技术必要性分析

测绘技术在土地管理中的应用时为了更好的辅助土地管理工作，获得更加全面准确的土地信息，例如：已经使用的土地面积，未开发的土地面积；地籍管理中的地形图纸绘制、信息系统建立等等。得到测绘技术的支持，土地管理可以制作更具有时效性的土地使用动态图。我国是一个人口大国，面临着十分严重的人地矛盾，保护耕地、科学合理规划建设用地、合理搭配土地资源很有必要。我国经济发展中，对土地的使用管理出现了许多问题，为了保证可持续发展，需要使用测绘技术搜集更多的信息资源，保证信息的准确性和时效性，制定全面的土地管理使用计划。

四、运用现代测绘手段增强土地管理能力

现代化的测绘技术就是以GIS、RS、GPS为代表的测绘技术和测绘成果。随着现代科学技术的快速发展，我们已经进入了信息化的时代，与此同时土地管理也进入了数字化的时代，完善土地资源空间基础构架、建立土地资源利用信息系统、地籍信息系统在内的国土资源信息系统，并且与其他专业进行资源共享共同促进国民经济的发展，而测绘工作则是确保所有的这些信息系统能够有效建立起来的可靠保证和重要基础。现代化信息技术在测绘工作中的应用为国土资源信息获取、处理以及分析提供了可靠的技术保证。同时，也为土地资源的管理、决策以及开发利用方面提供更加科学、合理的服务。总之，利用现代化测绘技术手段，建立土地资源信息系统，实现测绘产品信息化以及测绘服务信息化，在促进土地资源开发和管理利用的同时也使测绘工作的基础性、前期性、公益得到了充分发挥。

1、全球定位系统（GPS）

全球定位系统（GPS）是土地测绘技术信息化发展过程中的新技术，其特点是以最快的速度确定各测量点的物理坐标，改善测绘精度。由于GPS采用静态工作模式完成测量等操作，因此，不需要点与点间的通视条件就可以完成高精度的测量工作。如果采用GPS-RTK技术，不仅能够及时掌握定位结果，还能够获得厘米级的测绘精度。目前，GPS-RTK技术主要应用在工程放样、地形测图、地籍测量等多个领域，以成为获取土地空间数据的重要手段。尤其是在大比例尺的土地开发管理工作中，运用GPS技术可以实时获得地物信息与地界或权界等信息的准确定位与数据采集工作。由于GPS测量结果是三维地理数据，经坐标变换和数据格式转换后即可很容易的实现数据共享与地理信息的无缝结合，避免了传统测绘方法在多次清绘、转绘中带来的误差。

2、遥感技术（RS）

遥感技术（RS）包括传感器技术，信息传输技术，信息的处理、提取和应用技术，目标信息特征的分析与测量技术等内容。它具有全天候、信息丰富、信息获取速度快、多光谱特征等优势。其30 m-0.61 m范围内的测绘数据均可在各项土地开发管理工作中发挥有效作用。随着遥感技术分辨率的不断提高，已广泛应用于土地资源调查、土地利用动态监测和规划管理、居民住房产权调查等工作中。

3、地理信息系统（GIS）

地理信息系统（GIS）是在计算机技术支持下，将各种地理信息按照空间分布顺序，输入、存储、检索、更新、图形编辑、数据库管理、输出和数据综合分析的计算机技术系统。最初主要用于建立与土地管理、土地开发规划有关的土地信息系统（LIS）。因而形成了以地理信息系统为基础的土地开发管理信息系统模式。在地理信息系统平台上构建的土地开发管理系统能够实现土地调查、登记、统计、评价、地籍管理等各项工作，为土地法律咨询提供资料参考。利用GIS技术建立的土地利用现状数据库，可将空间图形数据与属性数据完整地结合，从而实现图形与数据的一体化和数据的分析、管理与输出操作等。

4、3S技术

3S技术的有效结合，是未来土地开发管理发展的主要趋势，也是最为核心的部分。目前，3S技术主要是以GPS为数据源，由野外调绘得到的遥感影像为参照，利用GIS平台在计算机中直接绘出图形，然后对各地状况进行标注，从而直接完成土地资源的调查任务。另外，也可以将遥感资料通过数字化软件处理或直接在GIS中数字化处理后导入到数据库。通过发挥GPS、RS、GIS的各自优势，快速准确地获得土地变化信息和高质量的空间数据和属性数据，最终构成完整的、实时的、系统的、动态的土地测绘信息集成系统，保证土地开发管理所使用数据的准确性。3S技术的结合使用，不仅可以显著的提高工作效率，还可以节省人力、物力、财力等资源，促进国土资源开发管理的信息化、规范化、统一化。

五、基于土地管理的测绘信息管理服务系统的发展前景

构建基于土地管理的测绘信息管理服务系统具有重要意义，将城市土地管理工作提上一个新台阶，促进测绘事业的进一步发展。

1、为土地管理提供全过程的优质服务。基于土地管理的测绘信息系统的建立，将为建设用地的征用，预审，供地，确权，建设用地批准下达等办理阶段的定位，定量和可视化分析提供准确的基础资料和高效的指标核算工具，有助于动态把握对土地实施管理的全过程，提高了土地审批与监督管理的科学水平和工作效率。

2、巩固技术优势，拓展城市测绘业务。基于土地管理的测绘信息系统的建立，为土地管理类提供全面技术支持的同时，也丰富了测绘成果的表现形式和技术含量，在基础土建基础上，可以进一步提供定位分析、定量分析、可视化分析的成果，有助于提高测绘工作的社会地位，变政策优势为技术优势和经济优势。

3、促进数字化测绘向信息化测绘体系的转变。经过建国五十多年的快速发展，城市测绘行业已经在数据采集、辅助成图、数据建库等方面发生了质的飞跃，实现了测绘行业从传统的手工作业到现代化作业方式的转变，数字化测绘技术体系已基本形成。基于土地管理的测绘信息管理系统的建立，有利于丰富测绘成果内容与表现形式，促进信息化测绘体系的形成。

结束语

测绘技术的发展在土地管理中发挥着重要作用，弥补了传统土地管理技术中的缺陷，提高了管理的效率，提高了管理的准确性，在我国实行科学土地管理、土地资源科学规划、提高土地管理水平发挥了重要作用。加强测绘技术的应用，为土地可持续利用提供强大的技术支持。

参考文献

[1]刘万利;张伟;浅谈GPS技术在地籍测绘中的应用[A];第十三届华东六省一市测绘学会学术交流会论文集[C];2011年

[2]王珊珊.信息化测绘技术在土地开发管理中应用[J].科技创新与应用.2012（31）

[3]付海民.测绘技术在土地资源管理中的应用[J].科技传播.2013（11）

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今天的全区农村土地流转现场会是区委、区政府经过研究后决定召开的一次重要的会议。会前，区府办、农业局、莲花镇对现场和会议的组织作了认真准备和安排。应该说组织得不错，内容丰富，现场有示范，经验可学习。莲花镇、横路乡两个发言材料都很有特点，请大家相互借鉴、相互学习。蔡区长作了十分重要的讲话，阐述了农村土地流转工作重要意义，明确了下一步工作的任务和要求。蔡区长的讲话立意高，政策性、操作性强，具有很强的针对性和指导性，请各位一定要认真学习，因地制宜、扎扎实实地贯彻落实。

近年来，我区土地流转工作虽然取得了一定的成效，但还处于刚刚起步、破题阶段,与湖州、绍兴、义乌等地相比还有一定的差距。为认真贯彻蔡区长的讲话精神，全面推进我区土地流转工作，我再强调几点。

1、加强组织领导、广泛宣传引导。

区里成立土地流转工作领导小组，各乡镇（街道）也要抓紧成立组织。要抽调农业、土地、司法等部门的人员，成立一个法律政策指导组，为开展土地流转的乡村提供具体指导。乡镇（街道）要依据有关法律、法规和政策，借鉴莲花、横路试点乡镇经验，结合本地实际，提出农村土地承包经营权流转规范管理工作实施方案，方案要求在1月15日前报区政府办公室。同时各级要相关召开会议，介绍经验，给群众算账、讲道理、讲法律、讲政策、讲好处，充分征求群众意见，做好群众思想工作。

2、把握流转原则、规范流转手续。

土地流转，政策性强、涉及面广，在推进过程中必须注意把握好原则。要以法律政策为依据，这是最根本的原则。一定要认真学习法律、研究政策，鼓励有条件的乡村在法律、政策的框架下，在体制机制方面大胆探索；要以群众自愿为基础。群众是土地流转的主体，做好群众工作是推进土地流转的基础，不能搞一刀切、搞强迫命令。要让群众明白，土地流转，仅仅是土地使用权的流转。从我们现在了解的情况看，个别农户之间小规模流转的也不少，这说明群众有这个意向，但是这种流转没有规范手续，容易引发矛盾和纠纷，而且土地的效益也没有明显增加，要在群众自愿基础上，重点推进土地向种植大户、向有实力的农业企业、专业合作社流转。要以增产增效为目的。土地流转不是简单的换人种地，一定要与新农村建设、与发展现代农业、与加强农村基础设施建设、与全民创业紧密结合起来。首先是土地流转后，土地怎么办？重点要向农业企业、专业合作社，向种养大户集中，才能最大程度实现增产增效。二是土地流转后，人怎么办？要流向城镇，流向非农产业，实现全民创业，多渠道就业。这两个问题解决了，土地流转就是成功的。

在土地流转中，我们还有很多需要规范完善的地方。要规范流转的主体，要把专业合作社、农业企业、种养大户等受让方，作为重点进行规范。还要规范流转的合同，要在双方自愿的前提下，使用全区统一规范的合同样本，签定合同，明确流转形式、数量、年限、条件和双方的权利责任。并在区、乡、村三级登记备案。

3、建立五项机制、强化三大服务。

一是建立服务机制。在完善莲花、横路两试点乡镇的土地流转服务中心建设同时，要建立区、乡、村三级服务体系。在农业部门和乡镇（街道）分别建立土地流转服务中心，村建立服务站，为土地经营权流转双方搭建起信息沟通的桥梁。二是建立监管机制。及时掌握农村土地流转动态，加强流转过程中的合同签订、鉴证、备案以及土地用途的管理，确保土地流转规范有序健康进行。三是建立纠纷调处机制。要完善我区农村土地承包纠纷仲裁机构建设，积极探索开展土地承包经营权纠纷仲裁工作，妥善解决农村土地承包经营权流转纠纷。各乡镇（街道）、村也要建立相应的农村土地承包纠纷调处组织，及时解决土地流转过程中产生的矛盾纠纷，为土地流转工作创造良好的外部环境。四是探索建立储备机制。要探索通过合作、入股、经营权置换等方式，将部分农户的土地实行集中储备，定期收集信息，建立农村土地供求信息数据库，以便及时对接。五是探索建立评估机制。对农村土地开展分等定级，建立价值评价标准，健全评估体系。要加强土地流转价格和流转款支付方式的引导与指导，提倡以每年支付一次租金的方式加以规范，最大限度降低流转双方的责任风险。

同时要强化三大服务。加强市场信息服务，要指导经营者把握市场动向，生产适销对路的产品，帮助开拓市场，解决销售过程中存在的困难和问题。加强生产技术服务，要研究和推广规模经营条件下省工省时、节本增收的种养模式，加强技术指导和服务，推广应用新技术、新品种、新模式，提高生产效率和效益。加强设施装备服务，要优先在规模经营区域大力开展农田水利、田间道路、土地整理等基础设施建设，加大农业机械设备、设施的研发和推广力度，建立健全农业机械服务体系。

4、全面开展调查、统一流转文本。

各乡镇（街道）要在明年2月中旬前完成意向摸底调查，逐一造册登记，建立农村土地流转登记制度。重点建立《农村土地流出意向登记簿》、《农村土地流入意向登记簿》、《农村土地流转台账簿》“三簿”台账，及时掌握已流转情况和下一步流出、流入意向等详细信息，为建立信息库和信息打基础。农业部门要根据有关规定，结合我区实际，制订一套土地流转示范文本，包括出租、转包、互换、转让、入股形式流转的合同，流转委托书，流转意向信息簿、流转情况登记簿等。各地要以范本为基础，结合实际情况，指导订立正式书面合同。对已经签订书面合同，但不完善的，要引导流转双方当事人参照示范文本进行完善。对没有签订土地流转合同的，要引导流转双方当事人参照示范文本进行补签。

5、认真落实措施、严格考核督查。

加大农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户的扶持力度，培育更多的参与主体。拓宽招商网络渠道，建立招商机制，制定招商办法，实施招商奖励。建立项目库，整合一批、包装一批、储备一批，使进优势产业开发。农业部门要进一步做好调研，根据我区土地流转规范化管理实施意见，提出土地流转工作考核办法，要把健全服务机构、明确服务职责、依法规范操作、调处化解纠纷，特别流转实绩等内容列入考核内容,建立管理服务工作考核评价体系和流转实绩考核评价体系，将专项考核与综合考核结合起来，专项考核结果与年度目标责任制考核挂钩,区财政每年要安排一定的专项资金，用于土地流转的补助。同时要加强对全区土地流转工作进行专项督查，确保土地流转工作有序、规范、健康开展。

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关键词：城市规划；土地开发；管理

Abstract: the land resources is the human survival and reproduction of the first resource, all kinds of resources in the list. It is not only a kind of resources, is also a kind of assets. This paper mainly discusses the reasonable use and the land to the importance of the management, and points out its in China's socialist modernization as pivotal role.

Key words: urban planning; The land development; management

中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号：

一、土地利用管理制度存在的问题

1、保红线压力增大。经济社会发展不可避免的要占用耕地，2000年以来，我市新增建设用地指标平均每年在8000亩左右（其中耕地在3000亩左右），此外退耕还林、自然灾毁和产业结构调整等每年还要占用一定数量的耕地。虽然通过历年来土地开发整理补充耕地，全市实现了耕地占补动态平衡。但我市耕地后备资源紧缺的现状不可更改，据详查资料显示，我市现有可开发的耕地后备资源不足14.8万亩，而且随着时间的推移，土地开发成本将逐年增加，此外由于新增耕地质量的差异，造成保护耕地与保障各类建设用地的矛盾日益突出，并伴随着长期存在，全市坚守631.53万亩耕地底线的压力将越来越大。

2、土地供需矛盾突出。随着我市经济社会发展和“决战两区”战略的推进，将有大量的项目落地，峡江水利枢纽工程、航校新机场、庐陵文化生态园、市中心城区建设等重点基础设施项目的实施给土地供应能力提出了更高的要求。到今年5月底，我市就已申报了建设用地面积13782.5亩，但省里下达给我市今年的建设用地计划指标仅为6903亩（不含农民建房和保障性住房计划指标），用地指标十分紧缺。与此同时，还有部分批而未供的土地闲置，其中涉及工业用地。

3、城乡建设用地失衡。一方面，在加快城乡建设进程中，过去缺乏规划，建新村不治旧村，建新宅不拆旧宅，村民围着旧村建起了环状新村，包裹其中的旧村人去屋空，空置住宅增多。另一方面，随着城市化进程的快速推进，农村村民不断向城市、城镇、集镇迁移聚居，城镇建设用地增长率不断升高，城镇用地规模不断外延扩张，近年来我市城市建设用地规模外延扩张一倍以上。城市用地需求大于供给的矛盾日益突出，农村用地增减率与城镇化进程不协调，造成大量闲置浪费。据统计显示，2000年到2009年，我市的城镇化率提高了21%，但农村居民点用地仍占城乡建设用地总量的70%以上。近10年来，全市农村人口向城市转移不少于50万人，农村居民点不但没有减少，反而有所增加，也造成农村闲置的建设用地也不断增多。

4、违法用地量大，问责形势严峻。近年来，国家土地执法监管进一步强化，卫片执法检查和土地例行督察进一步深入。今年还是监察部、人保部、国土资源部联合出台的15号令正式启动问责的第一年，并将首次对县级以上人民政府主要负责人进行问责。从去年国家土地督察南京局对我市进行的土地专项督察和土地卫片执法检查的情况来看，形势很不乐观，少数地方土地违法行为禁而未止，如不及时整改，将面临问责。

二、破解难点问题的主要对策

1、开源节流，坚守底线。一是要加大耕地保护目标责任考核工作力度。始终坚持最严格的耕地保护制度不动摇，认真落实市、县、乡、村、组五级耕地保护目标责任制，建立健全耕地保护责任考核体系，完善耕地保护考核办法，细化考核标准，坚守住底线，不突破红线，不触高压线。二是加大基本农田质量提高力度。通过加强农田基础设施建设，加强土地肥力培植和基本农田质量监测等手段来全面保护基本农田，同时，要严格落实基本农田“五不准”制度，除法律规定的情形外，严禁占用基本农田植树造林、发展林果业、挖塘养鱼、畜禽养殖以及通道绿化，切实落实全市基本农田“数量不减少、用途不改变、质量不降低”的保护目标。三是在新增建设用地中，要尽量使用石头山、坡地、荒地等未利用地，做到依山就势搞建设，因地制宜谋发展，尽量不占或少占耕地。即使需少量占用耕地的，也要坚持占一补一，确保耕地面积不减少。四是继续大力实施“造地增粮富民工程”，做到合理选址、科学规划、高标准施工，力争完成新增造地任务，确保实现我市耕地总量动态平衡目标。

2、有保有控，优化结构。要按照“计划指标保重点、一般项目靠挖潜”的原则，切实加大工作力度，积极盘活闲置存量土地，千方百计拓展用地空间，切实保障重点项目建设用地需求。一是扩增量。新增建设用地计划指标要优先用于安排公路、铁路、机场、水利、能源、环保等基础设施和民生项目用地。二是挤存量。加大存量土地的供应和闲置土地的清理处置力度，特别是加大批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽土地的清理力度。三是调结构。严格执行土地供应政策特别是禁止和限制供地目录，不向“两高一资”、产能过剩重复建设项目供地，促进产业结构调整，落实保障性安居工程用地。四是讲节约。严格执行用地定额标准，坚决核减超标准用地面积，加强对开工用地项目检查，督促用地单位按照合同约定建设，及时纠正用地单位擅自移位、批多用少、批而不用等行为。

3、统筹规划，合理利用。要从根本上扭转城市建设缺地，农村土地闲置这一现象，就必须科学规划，规划才是土地合理统筹利用的前提。一是统一编制城乡建设规划，统筹安排城乡土地利用，将更多的农村建设用地投向小城镇，通过建设用地导向加速城镇化发展，形成城乡社会形态相互交融的新型城市和新型农村。二是开展农村大规模的土地整理，通过对农村田、水、路、林、村的综合整治，调整优化土地利用结构和布局，引导农民集中居住，推动工业集中发展，促进农用地规模经营，实现农村土地节约集约利用，为城乡发展挖掘潜力，拓展空间。三是大力推进城乡建设用地“增减挂”工作，在继续盘活存量的基础上，用好现有的城乡建设用地“增减挂”政策。紧密结合新农村建设，按照国土资源部的部署开展土地整治，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用促进小城镇发展，缓解指标不足与用地量大的矛盾。

4、加强监管，维护秩序。要以国家土地督察南京局土地例行督察为契机，按照“防范在前、发现及时、查处到位”的思路，创新国土资源监管思路、方式和方法，建立和完善预防、查处、监管、部门联动等执法监管长效机制。

统筹城郊规划：统筹城郊规划建立城乡统一的规划制度，其中编制城市郊区土地利用规划和计划是实现土地科学管理不可或缺的工作。

第一，在制定土地利用总体规划时，除了使土地利用总体规划与城市发展相适应外，还要考虑到城市郊区土地利用的双重性。从经济、社会以及可持续发展的角度，协调好耕地与建设用地国有土地与集体用地之间的关系。

第二，根据城郊土地市场供需状况，科学制定、严格执行建设用地年度计划， 将集体建设用地供应数量纳入土地供应总量控制中，加快对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查摸底和统计整理工作。建立城郊统一的土地管理数据库，严格控制土地农转非，保护耕地的数量和质量，实现土地的可持续利用；

第三，建立完备的法律保障体系，确保规划的权威性。通过立法将土地利用规划的编制和实施落到实处，明确土地利用规划的地位，确保各级土地利用规划的编制，实施有法可依。

完善城市郊区土地管理制度：第一，城郊土地利用管理体制一体化。打破城市建设和城郊农村建设在法律上相互分离的局面，打破城郊二元管理体制，使城市郊区的土地管理和城市的土地管理相协调使土地得到充分有效利用；

第二，促进相关管理部门横向协调与分工合作，必须使集体建设用地的管理主体明确化，加强相关部门的横向协作，加强管理程序的衔接。

加大违法违规用地的查处力度：为片面追求收益最大化往往会出现违规利用土地行为，如以集体土地参与商业或住宅开发，以租代征，使用农用地进行非农业建设，滥占耕地现象屡禁不止， 耕地保护面临着更大的挑战。为此，要加大违法违规用地的查处力度。

第一，国土资源部门要进一步制定针对集体建设用地的规划管理条例，大力加强土地管理法律法规的宣传，提高农民的法律意识；

第二，加大执法监察力度，加强土地执法巡查，严肃查处土地违法案，坚决制止以租代征等违法违规用地行为。

积极引导集体建设用地有序流转：集体建设用地流转是经济发展的必然要求。集体建设用地流转关系到城乡统筹发展的和谐社会建设，集体建设用地流转确立了农民集体建设用地使用权的财产权地位。农民集体因保有土地所有权而将不断享有流转收益，集体建设用地流转还可将闲置或低效使用的土地进行整理、复垦、盘活，大大提高土地的利用效率。

积极探索宅基地有偿使用制度：要积极探索宅基地由目前福利性的无偿划拨转为有偿使用的途径，提高宅基地利用率。

第一，制定宅基地确权登记的政策、程序和操作办法。宅基地的确权登记是宅基地有偿使用和规范流转的基础。土地管理部门要做好现有宅基地的普查和登记工作，严格界定宅基地的边界和产权；

第二，对于农民已经合法取得并且符合标准的宅基地。免收宅基地有偿使用费，继续无偿使用；

第三，对于超标或新申请的宅基地。按面积大小收取宅基地有偿使用费，具体使用费的收取原则和标准由政府统一规定；

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1.1有利于有效控制温室气体排放

从大气二氧化碳排放来源看，土地利用变化是仅次于化石燃料燃烧，是导致大气中二氧化碳含量增加又一要素。从碳排放的分类来看，土地利用碳排放可分为土地利用类型转变产生的碳排放、土地利用类型保持产生的碳排放和各种土地利用类型上所承载的全部人为源碳排放等三类。通过构建低碳土地管理制度，制定政策有效开发、利用及管理土地资源，改变土地利用方式、优化土地利用结构，实现土地利用低碳化，有效减少土地利用碳排放，控制温室气体排放。有关研究表明，优化土地利用结构减少碳排放的潜力约为常规低碳政策的1/3，合理组织土地利用是有效控制温室气体排放的重要途径。

1.2有利于加快转变经济发展方式

目前，我国三次产业中，工业的比重偏高，服务业比重偏低，工业内部结构中，又以高碳的重化工业为主，比例达70%左右。我国正处于工业化和城市化加快推进阶段，大规模的建设需要钢材、水泥等原材料的供应，这些“高碳”产业是我国当前经济增长的带动产业，其发展具有一定的合理性。但以此为理由，千方百计地推进重化工业的发展，我国的资源支撑不了，环境容纳不了，更何况还要给子孙留有足够的资源和空间。因此，我国“十二五”规划纲要指出要把加快经济结构战略性调整作为转变经济发展方式的主攻方向。通过构建低碳土地管理制度，鼓励发展低碳产业，逐步限制高碳产业发展，减少单位GDP的资源量和环境代价，是我国转变经济发展方式的重要突破口。

1.3有利于全面推进“两型社会”建设

建设“两型”社会是缓解我国资源环境压力、加快经济发展方式转变、实现经济社会持续发展的重大战略举措。土地作为一项重要的基础性资源，是不可再生资源，节约土地资源是节约型社会的重点和关键，因此，创新土地管理制度，构建低碳土地管理制度，解决经济建设和资源环境的体制性矛盾，为“两型社会”建设提供体制机制保障。

2构建低碳管理制度的基本思路

2.1控制高碳产业建设用地总量

不断抑制高碳产业项目建设用地总量，在用地审批过程中进行严格限制，与此同时，给低碳产业发展项目给予用地上的支持。具体到操作环节，土地供应参与低碳经济建设主要是通过土地利用总体规划和土地利用年度计划这两个手段来进行调控，通过土地利用总体规划，在制定土地利用总体规划过程中可以为低碳产业项目在总量和布局上进行安排，并用规划图件和相关调控指标的形式来表现。通过土地利用年度计划，确定各地区低碳产业项目的年度用地，严格限制新批准高碳项目，限制向高碳项目供地，以此来调节高碳经济与低碳经济的用地总量、结构和速度，以降低高碳经济的用地比重，促进低碳经济持续、健康、快速发展。

2.2及时优化调整土地利用结构

构建低碳土地管理制度，发展低碳经济，要注重及时优化土地利用结构调控这一重要手段。具体的手段可以从减少碳排放和增加碳汇两个方面来实施。其中增加碳汇的土地管理手段有：积极植树造林，增加林地的比重，提高森林覆盖率；积极推进城市绿化工作，增加城市绿地面积；落实退耕还草工作，增加草地面积。减少碳排放的土地管理手段有：充分挖掘存量建设用地，尤其是废弃的工矿用地，控制新增建设用地总量；加强区域内建设用地集约节约管理，做好开发区建设用地集约节约利用评价，提高建设用地集约节约利用水平；倡导农地施用有机肥以及秸秆还田，减少农业碳排放；构建土地生态补偿机制。

2.3制定促进低碳发展的土地储备政策，逐步回收高碳项目用地

制定促进低碳发展的土地储备政策，逐步回收高碳项目用地。政府为了给城市发展留足空间，除了征收农村集体土地外，政府还可以运用土地整理、土地置换等土地政策工具，加速淘汰高耗能、高排放、高污染的项目，依据土地储备政策接收其项目用地，以供应土地一级市场。

2.4创新低碳产业项目土地供应方式

针对当前部分地方政府出于政绩及可支配资金的最大化考虑，倾向于采取对不同用途土地采取不同出让方式的差别定价策略。例如，对于商业、住宅用地倾向于采取招拍挂的方式追求一次性收益，而对于工业用地，地方政府看重的则是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益。为此，不惜采取各种优惠政策，包括压低地价，甚至零地价以至负地价，以达到招商引资的目的。为此，2007年国土资源部和监察部联合发文，要求：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。”对于低碳产业项目用地，尤其是战略性新兴产业项目，除了一般的招标、拍卖、挂牌等出让方式外，政府还可以通过协议出让的方式出让土地。

2.5充分发挥地价杠杆作用，支持低碳经济项目

对于促进低碳经济发展的项目用地，若在一级市场获取土地使用权，政府可以在价格上给予一定的优惠；若在二级市场转让获得土地使用权，政府可以在转让税费方面给予优惠，通过土地价格和税收政策积极引导资本和资源向低碳方向转移。对于低碳产业项目的用地，除了可以在土地价格、土地税费等方面给予优惠外，政府还能制定政策在土地信贷、土地抵押等方面给予支持。此外，可以简化低碳产业项目融资用地审批。

2.6改革考评体系，增加土地供应的碳排放指标考核

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关键词：土地管理；资源优化配置；耕地保护

1 引言

进入21世纪以来，我国经济突飞猛进，年经济增长常常保持在8%以上，这在世界范围内都是鲜有的。伴随着经济高速发展的是对土地资源的更大需求。一方面，我国城镇化和工业化的脚步从未停歇，并且在稳步推进中，各地高楼林立、拔地而起，兴建厂房，对建设用地的需求不断加大；另一方面，我国人口基数大，虽然国家积极控制人口增长的速度，但无法改变人口增长的趋势，因而对粮食的需求可谓空前巨大，从而也增大了对耕地的需求，这对我国耕地数量少，质量差的现状是严峻的挑战。因此，现阶段讨论如何优化配置土地资源，具有战略性的重要意义。

2 我国土地管理制度的现状

我国的土地管理法律最主要、最根本的是《土地管理法》，近年来国家又陆续颁布并实施了城市房地产、国有土地转让等方面的法律，土地管理法律体系不断完善。我国现行的《中华人民共和国土地管理法》历经了三次修订。该法对土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任做了详细的规定。我国的土地管理制度最基本的依据就是《土地管理法》。我国土地管理的内容主要包括：

①通过制定并严格落实相关的政策法规，作为强化土地管理的保障；

②通过准确、全面的对土地状况进行调查，并根据科学的评判体系进行评估；

③通过土地登记等管理手段，明确土地使用权与所有权的所属关系，强化各方的权利与义务，维护土地权益，调动各方积极性；

④构建完善的土地统计制度，便于对土地资源的相关资料进行整理，以促进土地管理工作的开展；

⑤合理规划与运用土地，加强国家对土地资源的优化配置；

⑥加强土地利用情况的监管，对于不合理利用土地的违法事件进行严厉查处

目前我国土地资源状况不容乐观，为此我国制定并执行的是有史以来最严格的土地管理制度。

3 我国土地管理制度在资源优化配置中存在的问题

3.1 土地管理体制存在的问题

从2004年起，我国确定实行土地垂直管理体制，其目的是要加强中央政府的领导权力，限制各地方政府的权力。然而这种垂直管理体制仍不成熟，会产生一些新的问题。首先，现行土地管理体制给予中央政府过多的管理土地的权力，同时对地方政府管理土地的权力限制过多，在现实中许多问题往往只有地方政府能看到，地方政府有解决问题的积极性，但却无权管理，放任不管必然会造成负面的影响，这必然会打击地方政府的积极性，中央政府与地方政府的矛盾日益突出。其次，中央政府的领导权力虽然得到加强，但业务、人事、后勤保障等事务仍然是由地方政府来管理，这样无形中增强了地方政府操作的灵活性，地方政府能够操控垂直管理的力度，其往往不会全力配合实施中央政府定下的目标，使土地管理过程经常受到阻碍。

3.2土地征收制度中存在的问题

3.2.1公共利益的界定方式不规范

公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，将“公共利益"列入土地管理法，表明了土地征收的前提和目的所在。“公共利益”的内涵如果没有明确界定，将使土地征收缺失其价值标准，不仅会使土地资源的分配变得无根据、不合理，同时也会损害到农村土地的所有权。

3.2.2征地补偿标准低，农民无话语权

虽然我国对征地补偿的相关事宜有明确规定，但是不够具体。关于各种补偿标准只是模糊的说由省、自治区、直辖市规定，也就是说农民到底能拿到多少补偿是由各级政府裁定，补偿的随意性很大，政府在征地过程中处于优势地位，既征地，又制定标准，而农民毫无话语权，只有被动接受的权利，而没有商讨与反驳的权利。

3.3 耕地保护制度存在的问题

首先，从耕地的种植用途角度考虑，、对于大多数农民来说，种植业的比较收益普遍偏低，特别是近几年城市化进程的加快，农民多数离开农村，走向城镇，而放弃耕种，因此农民对耕地保护的积极性也不强烈。其次，从耕地变更为建设用地角度考虑，地方政府往往只考虑短期利益，耕地转建设用地能够很轻松的帮助地方政府增加政绩，因而地方政府存在减少耕地的利益动机。根据《土地管理法》，耕地被征用将会获得征地补偿费，农村集体也是受益者，因此，农村集体也有减少耕地的利益需求。由以上两方面分析可以看出，现行耕地保护制度存在利益主体关系不协调的矛盾，这种不协调关系就是使保护耕地工作无法切实落到实处、造成耕地不断减少的重要原因。

4完善我国现行的土地管理制度的措施

4.1 改革利益分配机制

中央政府应充分意识到土地资源的珍贵与稀缺，以及土地资源在促进经济发展、维护国家稳定中的重要作用，充分协调各方经济主体的利益关系，对出让土地所有权所获得的收益进行合理分配，利益分配务必科学合理，还需要将财权与事权相统一，让中央政府所占份额增大，而降低地方政府的份额，从经济上最大限度阻断地方政府受利益驱使的不良念头，健全土地垂直管理体制，进一步明确中央政府与地方政府在土地管理问题上的权责利关系，从而减少双方在工作中的博弈和摩擦，让土地管理工作高效运行。

4.2 完善土地征收程序，建立科学的土地补偿标准

土地征收权是国家特有的权力，由于这种权力过于强大，并且能产生很大的收益，地方政府往往缺乏对权力敬畏，就会滥用土地征收权，以获取高额利益并提升政绩。因此，必须完善土地征收程序，在法律法规的框架下，对土地征收行为进行全面规制。可以制定一部《土地征收法》，对土地征收的细节内容进行规定，其中最重要、最核心的是要让土地征收程序公开透明、分配公平{效、制约有效。完善的土地征收程序可以有效避免农民权益收到侵害，土地资源可以得到合理利用。

土地征收补偿标准必须改革，要用市场化的运作手段，实现与市场的对接。对于土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等项目的补偿价格，都应根据实时的市场价格来进行计算得出，通过这样的算法可以大大提高征地补偿费标准，让补偿过程更加公平合理。更合理的建议是让政府推出市场，放弃其作为市场交易主体的身份，让土地使用者直接和集体土地所有人签订协议，让土地所有者在自愿的条件下做出决定，而政府只负责审核其征收行为是否合法合规。只有建立科学合理的土地征收补偿标准，才能最大限度的保障被征土地者的权益不受损害，让土地的价值最大化，土地资源才能得到优化配置。

4.3 完善耕地保护机制

应该通过建立适当的激励机制，来提高地方政府对于耕地保护的积极性。中央政府应通过绩效考核的方式，制定合理的奖励标准。在考察绩效的时候，一定要认真严格，实事求是，以耕地的质量和面积双变量为考核标准。对于给予的奖励，其奖励数额不能过低，如果过低则会失去激励的意义，因此奖励数额要合理。对于耕地保护效果较好的区域，应进行额外的嘉奖。反之，绩效较差的地区，或非法利用耕地的，应收回其当年的耕地保护费，并给予相应惩罚。

参考文献：

[1]国土资源部.2012国土资源公报[R].2012.

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五十六条的规定，结合我省实际，制定本办法。

第二条加强土地管理，是各级人民政府的重要职责。县级以上人民政府土地

管理部门主管本行政区域内土地的统一管理工作。乡级人民政府负责本行政区域内

的土地管理工作。

第三条各级人民政府应采取有效措施，宣传贯彻《土地管理法》和本办法，

保护土地资源，制止乱占滥用土地的行为。鼓励合理开发和充分利用每寸土地。同

时，必须保护国家建设项目，特别是重点建设项目需要的用地。

城乡建设必须节约使用土地。根据城乡建设规划，可以利用原有的空闲地、宅

基地和荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。个人建房，提倡

盖楼房。

第四条国家建设征用土地，必须按下列程序办理审批手续。

（一）建设单位持国务院主管部门或县级以上人民政府按照基本建设程序批准

的计划任务书或其他批准文件，向土地所在地的省辖市或县（市、区）人民政府土

地管理部门提出用地申请。

（二）省辖市或县（市、区）人民政府土地管理部门根据批准的文件和总平面

布置图、地形图，以及城市规划管理等有关部门的书面意见，正式核定用地面积，

并组织用地单位与被征地单位签订补偿、安置协议。

（三）用地申请按批准权限经县级以上人民政府批准后，由所在地的省辖市或

县（市、区）人民政府土地管理部门签发土地使用证，并根据建设进度一次或分期

划拨土地。

因抢险急需用地，经县级以上人民政府同意，可以先使用。需要长期使用的，

应及时补办用地审批手续。

第五条征用土地审批权限：

征用耕地（含菜地、园地、鱼池、藕田，下同）3亩以下（“以下”含本数，

下同），非耕地（含林地、牧地、柴山、滩地等，下同）10亩以下，由县（市、

区）人民政府批准，征用耕地10亩以下，非耕地20亩以下，由省辖市、自治州

人民政府或由省人民政府委托地区行署批准；征用武汉市行政区域内耕地100亩

以下，非耕地200亩以下，由武汉市人民政府批准。超过上述用地面积的逐级报

批。

一个建设项目需要征用跨县以上行政区域土地的，由上一级人民政府或地区行

署按本办法规定的审批权限批准或报批。

省辖市、自治州、县（市、区）人民政府和地区行署批准征用土地的文件，须

抄报省人民政府土地管理部门备案。

第六条国家建设征用土地，由用地单位按下列标准支付征地费。除国家另有

规定外，任何单位和个人，未经省人民政府批准，不得擅自提高或降低标准，也不

得以任何借口收取本办法规定以外的费用或附加其他条件。

（一）土地补偿费和地面附着物补偿费。

1．征用省辖市郊区耕地的，按其年产值的五到六倍补偿；征用县级市和县辖

镇郊区耕地的，按其年产值的四到五倍补偿；征用其他地方耕地的，按其年产值的

三到四倍补偿。年产值的计算：国家牌价和市场价的平均数，乘以同类土地前三年

平均年产量（下同）。

2．征用有收益的非耕地，按其年产值的二到三倍补偿。

3．征用宅基地，按邻近土地的补偿标准补偿。

4．被征土地上的青苗、树木，能计算产值的，按产值补偿；不能计算产值的

，合理计价补偿。征地协议签订后抢种的作物、树木，不予补偿。

5．被征土地上的建（构）筑物等的补偿标准，由省辖市或县（市、区）人民

政府规定。违章建筑，不予补偿。

（二）安置补助费

1．征用耕地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为被征用地每

亩年产值的二至三倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用

耕地年产值的十倍。需要安置的农业人口数，按《土地管理法》第二十八条规定的

方法计算。

2．征用有收益的非耕地的安置补助费，按其年产值的二至三倍支付。

3．征用无收益的土地，不付安置补助费。

（三）上述土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活

水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费。但土地补偿费和安置补助费的

总和不得超过被征地年产值的二十倍。

（四）征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地的开

发建设基金。

收费标准为：武汉市每亩7000至1万元；其他省辖市每亩5000至70

00元；县级市每亩3000至5000元。

第七条土地补偿费和安置补助费，除被征土地上属于个人的附着物和青苗补

偿费付给本人外，其余的按《土地管理法》第三十条规定的用途，由被征地单位拟

订使用计划，经省辖市或县（市、区）人民政府土地管理部门审查同意后，由用地

单位支付给被征地单位，在土地部门的监督下按计划使用。

新菜地开发建设基金由土地管理部门收取，交同级财政专项储存，专款专用，

任何单位不得挪用。此项经费用于开发新菜地和改造老菜地。使用计划由土地管理

部门会同农业和蔬菜生产主管部门及商业部门提出，经省辖市或县（市、区）人民

政府批准后实施。

第八条因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由当地土地管理部门和乡（

镇）人民政府及被征地单位、用地单位共同协商，予以安置。其中安置到集体所有

制单位和全民所有制单位就业人员的条件，由省人民政府另定。

第九条对村（组）的集体土地一般不得全部征用，确因国家建设需要全部征

用的，必须经省人民政府批准，其原有的农业户口经审查核定后，可以转为非农业

户口。

第十条计税土地被征后，其农业税、特产税的减免，按农业税减免程序办理

。减免以前，由用地单位负担。

第十一条国家建设使用国家荒山、荒地、荒滩、按本办法第五条规定的审批

权限，经批准后无偿划拨。划拨国营农、林、牧、渔场和科研、教育单位附设场、

站使用的国有土地，按本办法第六条规定的补偿标准的下限，补给原使用单位。

第十二条国家机关、团体、企事业单位和农、林、牧、渔场，在国家批准用

于农业生产、科研或本场范围内的土地上进行非农业建设的，按本办法规定的征地

程序，报县级以上人民政府批准。

第十三条乡（镇）村兴办企业，应首先利用现有设施和场地，严格控制占用

土地。确需使用土地的，必须持县级以上主管部门批准的计划任务书或其他批准文

件，向省辖市或县（市、区）人民政府土地管理部门提出申请，按本办法规定的审

批权限办理用地审批手续。使用非本集体所有土地的，还应按本办法规定的各项补

偿标准的下限支付补偿费，并妥善安置农民的生产和生活。

乡（镇）村兴办企业，其用地面积，不得超过国家关于同行业和相同经营规模

的国营或集体企业的用地定额。

第十四条乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用集体土地的，经乡（

镇）人民政府审核，按本办法规定的审批权限办理用地审批手续，对使用非本集体

所有土地的，由主办单位给被用地单位调整土地或给予适当补偿。

第十五条农村个人或个人合伙兴办企业，应首先利用自有的房屋庭院。确需

使用集体土地的，须提出申请，并与土地所有单位签订有偿使用土地的协议，使用

非耕地的，由乡（镇）人民政府批准；使用耕地的，经乡（镇）人民审查，报省辖

市或县（市、区）人民政府批准。上述个人经批准使用的土地，仍归原集体所有。

停止使用后，交还集体，并负责恢复耕种条件。地面附着物可作价交集体或自行拆

除，不准把生产、营业用地作为宅基地。

第十六条农民建房用地，由本人申请，经村民委员会同意，使用非耕地的，

由乡（镇）人民政府批准；使用耕地的，经乡（镇）人民政府审查，报省辖市或县

（市、区）人民政府批准，并按被占耕地年产值的二到四倍支付土地补偿费。

农民新建、改建房屋的宅基地（含一切附属设施）总面积，使用耕地的每户不

得超过140平方米，使用非耕地的每户不得超过200平方米。具体用地面积，

由省辖市或县（市、区）人民政府在上述限额内，根据当地人均耕地等情况确定。

出卖、出租房屋的，不得再在当地申请宅基地。农民迁居和拆除房屋后腾出的

宅基地，由集体收回，统一安排使用。

第十七条城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体土地的，由本人申请，

所在单位或居民委员会同意，报省辖市或县（市、区）人民政府批准。并参照国家

建设征用土地补偿标准，支付土地补偿费和安置补助费。

居民建住宅每户宅基地面积：大中城市内不得超过80平方米，其他城镇内不

得超过100平方米。具体用地面积由省辖市或县（市、区）人民政府根据当地实

际情况，在上述规定限额内确定。

第十八条用地单位或个人经批准征用、划拨的耕地、园地和其它有收益的土

地，未经原批准机关同意，从征地批准划拨之日起满一年未使用的，由县（市、县

）土地管理部门收取荒芜费。满两年还未使用的，依法收回。

荒芜费按同类土地年产值一到二倍收取，交同级财政，作为土地开发建设基金

。

第十九条依据《土地管理法》第十九条规定，收回的国有土地，县级以上人

民政府可在本办法规定的审批权限内，按本办法规定的补偿标准有偿划拨给其他符

合用地条件的单位使用，用地单位支付的各项费用交同级财政。收回的国有土地也

可以暂借给农业集体经济组织耕种，但不得在土地上兴建永久性建筑物或种植多年

生植物，国家建设需要时，予以收回，只支付青苗补偿费。

第二十条对违反《土地管理法》和本办法，除按《土地管理法》的有关规定

处理外，对并处罚款的，按以下标准执行：

（一）买卖、出租或以其他形式非法转让土地的当事人，根据情节轻重，按其

非法收入的10％至20％处以罚款。

（二）非法占用城市土地的，按城市市郊菜地年产值的一至三倍罚款；非法占

用其他地方土地的，按照被占土地或邻近土地年产值的一至二倍罚款。

（三）批准的临时用地期满不归还，以及拒不交出依法应收回使用权的土地的

，按本条第二项规定标准处以罚款。

（四）非法占用被征地单位补偿费和安置补助费的，按被占用金额的5％至1

0％罚款。

第二十一条以上罚款由县级以上人民政府的土地管理部门决定，被处罚的单