农村用地管理范文
时间：2023-09-25 18:24:18
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篇1
第二条本细则所称农村建设用地复垦是指：一是根据批准的土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，将零散自然村进行撤并，向规划中心村或保留的自然村集聚，对配置不当，利用不合理的分散、闲置、废弃的农村居民点（户）、村社集体管理用房用地实行复垦，将其复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地。二是指根据批准的土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，将分散在农村的闲置的废弃砖瓦窑用地，废弃的交通、水利设施用地，倒闭企业用地或搬迁企业的原有用地和废弃矿山等废弃工矿用地实施复垦，将其复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地。
第三条本细则适用于本区行政区域农村建设用地复垦项目管理。
第四条区国土资源和房屋管理局负责农村建设用地复垦的组织管理工作，负责办理项目入库审批、监督承担单位实施项目，负责组织项目的验收、指标和收益的管理，会同区农业等相关部门验收复垦项目，申请市国土房管局抽查确认项目复垦面积、新增耕地面积和新增耕地质量等级；区农业部门加强农村建设用地复垦项目土壤质量和后期利用的指导和监督。
第五条区土地整理中心为农村建设用地复垦项目的承担单位，负责筹集复垦项目资金，开设建设用地复垦专户，确保复垦经费专款专用；委托有资质的单位进行项目区测绘、设计、编制实施方案；负责项目的入库备案、组织实施和竣工资料报送工作。
第六条农村建设用地复垦应当维护土地权利人（复垦项目区集体经济组织及土地使用权人）的合法权益。
农村建设用地复垦应当征得土地权利人同意。村、社集体使用的农村建设用地复垦，应经本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意。
第七条农村建设用地复垦必须坚持项目法人制度、施工招投标制度、工程监理制度、施工合同制、实施公告制、项目审计制等管理制度，工程质量必须达到市土地开发整理复垦验收标准和相关建筑规范要求。
第八条农村建设用地复垦项目申请必须具备以下条件：
（一）土地权利人自愿申请；
（二）项目所在地镇人民政府（街道办事处）申报；
（三）符合土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划；
（四）实施同一项目区域相对集中同一村社或镇范围内；
（五）单个复垦项目实施区域不超过同一镇人民政府（街道办事处）的两个行政村；
（六）复垦片块与周边农用地连为一体，有利于复垦后的生产经营管理；
（七）具备复垦后宜农用途的管护利用条件；
（八）实施年限原则上不超过一年。
第九条农村建设用地复垦遵循以下申报程序：
（一）每年10月30日前，由各镇人民政府（街道办事处）向区国土资源和房屋管理局申报下年度的复垦计划。
（二）区国土资源和房屋管理局应在每年12月30日前，对下年度计划复垦项目进行审查；组织踏勘、核实项目范围、权属、地类、面积、地上附着物、土地权利人意愿和周边土地利用等情况并出具现场踏勘意见书；向市局报送下年度复垦计划。
（三）区国土资源和房屋管理局根据市局下达的年度复垦计划，在当年8月30日前向市局申请当年复垦项目入库核查备案，并办理通过核查备案项目的入库手续。
第十条各镇人民政府（街道办事处）提交资料：
（一）拟选点土地权利登记状况表和拟选点地类统计表；
（二）拆旧建新对照表；
（三）建新处地类图斑统计台帐；
（四）拟复垦项目区和建新区1：1万最新土地利用现状图；
（五）拟复垦区权属证书（土地使用权证和房屋产权证）；
（六）建设用地抵扣或无须抵扣的明细表；
（七）土地权利人自愿申请表；
（八）项目区镇人民政府（街道办事处）申请文件；
（九）项目区所在镇人民政府（街道办事处）土地利用总体规划图和镇村建设规划图；
（十）项目区实地现状照片（按单个区块提供具有明显参照物的远、近景照片各一组以上）；
（十一）项目区所在地镇人民政府（街道办事处）与使用权人签定的复垦协议书，复垦协议应明确项目位置、面积、土地权属、安置补偿方案、权属调整方案、违约责任等内容；
（十二）集体使用的建设用地复垦，须提供三分之二以上成员或三分之二以上成员代表同意的决议；
（十三）项目区所在地农民群众意见征求表和汇总表；
（十四）资料真实性的承诺书；
（十五）以承担单位名义与土地使用权人签订补偿及后期管护利用协议；
（十六）其它需要提供的资料。
第十一条项目承担单位申报复垦项目应提交的资料：
（一）提交项目备案申请表；
（二）项目实施方案及预算；
（三）项目片块1：500规划图和项目单体工程设计图册（含项目区勘测报告）；
（四）承担单位与镇人民政府（街道办事处）的复垦协议书；
（五）资金来源证明；
（六）项目实施前及项目规划公告；
（七）项目评审材料。
第十二条项目实施监督管理
项目实施前，各镇人民政府（街道办事处）要成立建设用地复垦项目领导小组，并派专人现场协调管理，在项目区公布拟实施项目的工程量、投资和工期要求，接受群众监督，确保项目顺利实施。项目承担单位委托具有相应资质的监理单位对项目投资、进度、工期、安全和合同管理进行现场监督，并派驻专职代表负责现场管理工作。
第十三条农村建设用地复垦项目质量要求
（一）新增耕地图斑范围内的建筑物必须全部拆除，砾石及瓦砾含量不超过15%。
（二）同一田块内田面应保持平整；高差应与周边农田相一致，路、沟、渠与周边农田相连。土壤耕作层不小于40厘米，达到农作物耕种要求。
（三）坡度大于15度的，应设置成水平梯田（土），不同水平梯田（土）间高差在1米以上应设置石砌田（土）坎。
（四）复垦区内道路布局合理畅通，结合周围耕地设置相连的生产路，路面夯实或硬化。
（五）复垦区应布置排水沟，复垦为水田的应有沟渠配套，无水源保证的地方，应建造灌溉用的蓄水池。
第十四条项目竣工验收
项目验收按“初验—竣工验收—验收确认”的程序进行：区土地整理中心组织初验，区国土资源和房屋管理局组织项目竣工验收，市国土房管局组织验收确认。承担单位申请项目竣工验收应提交的资料：
（一）项目竣工验收申请书；
（二）项目竣工报告及其相关附件；
（三）1：500复垦项目规划图和单体工程设计图；
（四）1：500复垦项目竣工图、现状图和1：1万复垦前后的土地利用现状图及电子光盘；
（五）工程审核报告；
（六）财务决算审计报告及批复文件；
（七）新增耕地测算报告；
（八）新增耕地分等报告；
（九）工程监理总结或农民群众监督资料；
（十）土地权属调整报告；
（十一）新增耕地符合补划基本农田条件的图件、表册、责任书；
（十二）复垦前后对比照片（按单个片块提供具有明显参照物的远近景照片1组以上）和土地整治标志、标识牌照片；
（十三）招投标资料和相关合同、协议书；
（十四）工程质量检验资料；
（十五）工程移交及后期管护协议等资料;
（十六）申请项目验收的图、表、册及初验意见。
第十五条项目后期管护利用
在项目竣工后，镇人民政府（街道办事处）对需要调整权属的土地进行调整分配，并同项目区村民委员会或村民小组及时签定后期管护和利用协议，确保项目区工程设施的管护和土地的充分利用。
第十六条补偿补助标准及程序
（一）补偿补助标准。
1、退出农村宅基地及建（构）筑物补助标准。拥有合法宅基地且户籍在宅基地所属集体经济组织的农村宅基地使用权人，自愿申请将宅基地交回集体经济组织并承诺整户不再申请使用宅基地的，按下列标准给予农村宅基地使用权人退出农村宅基地及建（构）筑物的建（构）筑物补偿、宅基地使用权补偿、购房补助和土地所有权人收益后，征地时不再享有房屋拆迁补偿安置补助权利。
（1）建（构）筑物补偿标准。拥有合法土地房屋权属证书且结构完整的房屋，参照现行征地拆迁补偿标准对建筑物进行补偿（见附表1）（以房屋产权证载面积为准）。拥有合法土地房屋权属证书结构不完整但尚有残值的房屋，对其房屋残值按50元/平方米给予补偿（按房屋产权证载面积）。
宅基地附属设施用地范围内的构（附）着物等按4500元/亩给予一次性综合补偿，构（附）着物等由土地使用权人自行清除。
（2）宅基地使用权补偿标准为1.5万元/亩（以土地使用权证载面积为准）
（3）购房补助标准为2.0万元/人（以退出宅基地及建构筑物时在籍农业户口人数为准，不含挂靠人口）
（4）室内装修综合定额补偿标准（见附表2）；
（5）土地所有权人收益。以市验收确认的减少农村建设用地指标为准，按1.7万元/亩的标准支付给土地所有权人（农村集体经济组织）。土地所有权人收益的90%用于本集体经济组织范围内的农业基础设施建设，10%用于复垦后土地的后续管护和利用。
在集体经济组织拥有合法宅基地，但户籍不在本集体经济组织的农村宅基地使用权人，自愿申请将宅基地交回集体经济组织的，按本条（1）、（2）、（4）项标准补偿。
因继承或接受赠予取得宅基地并完善了继承或赠予手续的农村宅基地使用权人，自愿申请将宅基地交回集体经济组织的，按本条第（1）、（4）项标准补偿。
建新拆旧或应拆未拆的，宅基地及其附属设施用地范围内构（附）着物等按4500元/亩给予一次性综合补偿，构（附）着物等由土地使用权人自行清除。
2、自愿在经批准的规划确定的新村居民点新建或联建房屋的，其建（构）筑物补偿、宅基地附属设施用地范围内构（附）着物等补偿以及土地所有权人收益按本条（1）、（5）项标准执行，宅基地使用权补偿按退腾的宅基地证载面积扣除新村居民点占用宅基地面积后，按1.5万元/亩标准补偿；建房补助标准为1.0万元/人（以在籍农业户口人数为准，不含挂靠人口）。
3、农村其他建设用地建（构）筑物补助标准。拥有合法产权证书的其他集体建设用地使用权人自愿申请并经批准纳入农村建设用地复垦的乡镇企业用地、农村公益事业及基础设施用地按本条（1）、（2）、（4）项标准补偿。废弃的砖瓦窑、矿山等无主建设用地，在复垦项目区进行公示无异议的，由项目所在集体经济组织作出书面说明，村、镇签署意见后再实施复垦，按本条（1）、（2）项标准补偿给所在集体经济组织。
土地所有权人收益按本条第（5）项标准执行。
（二）补偿补助支付程序
1、原宅基地（其他建设用地）及建（构）筑物补偿支付程序。
（1）清理丈量。由镇人民政府（街道办事处）、国土所对纳入复垦范围的宅基地房屋占地、宅基地附属设施用地、其他农村建设用地等进行实地清理丈量、登记造册（面积以投影面积计算，单个图斑补偿面积不得大于实测1：500现状图实施面积）。
（2）公示。镇人民政府（街道办事处）在清理丈量基础上，计算各原宅基地（其他建设用地）使用权人各项补偿费用后，在项目区较集中的地点张榜公示，公示期限7天，接受群众监督。
（3）审核。公示无异议并经项目所在国土所、镇人民政府（街道办事处）审核无误的，报区国土资源和房屋管理局审核同意后，与集体经济组织签订农村建设用地复垦协议，收回原土地房屋产权证书交区国土资源和房屋管理局注销。
（4）兑现。复垦项目经市国土房管局入库备案后，项目承担单位或镇人民政府（街道办事处）将补助费用直接从专项经费中拨付到原宅基地（其他建设用地）使用权人的帐户。
2、建（购）房补助支付程序。
（1）申请。原宅基地使用权人凭本人身份证明、户口薄、补偿协议、原房屋“两证”或房地产权证、商品房购房合同或房地产权证或去向证明、新建房证明等，向镇人民政府（街道办事处）提出建（购）房补贴申请。
（2）公示。镇人民政府（街道办事处）根据原宅基地使用权人的申请，在项目区较集中的地点张榜公示，公示期限7天。
（3）审核。公示无异议并经项目所在国土所、镇人民政府（街道办事处）审核无误的，报区国土资源和房屋管理局审核。
（4）兑现。复垦项目经验收确认后，经审核符合建（购）房补助条件的，将建（购）房补贴从专项经费中直接拨付到原宅基地使用权人帐户。
3、土地所有权人收益支付程序。项目实施完成后，根据市验收确认的减少农村建设用地指标以及指标使用的进度分期支付到集体经济组织帐户。镇人民政府（街道办事处）加强资金使用的监管，确保该项资金专款专用。
第十七条工作经费。农村建设用地复垦项目的工作经费按照验收确认的减少农村建设用地面积计算。
属区土地整理中心投资并组织实施的项目，土地整理中心分别按1500元/亩支付镇人民政府（街道办事处）和项目所在国土所工作经费；分别按200元/亩支付给项目所在村、社集体工作经费，专项用于复垦项目工作。
经区政府批准由镇人民政府（街道办事处）投资并组织实施的项目，镇人民政府（街道办事处）分别按3000元/亩、1500元/亩支付给区土地整理中心和国土所工作经费，用于项目申报、规划设计、方案编制、入库备案、竣工验收的协调和管理工作，分别按200元/亩支付给项目所在村、社集体工作经费，专项用于复垦项目工作。
经验收合格下达减少建设用地指标合格证起一个月内,由项目组织实施单位一次性支付给相关单位。
篇2
关键词 农村集体建设用地 流转 改革
中图分类号：D922 文献标识码：A
一、引言
自20世纪90年代末以来，全国尤其是沿海发达地区的城市化进程明显加快，成为经济高速增长的驱动力，其中地方政府发挥了主导作用，土地扮演了举足轻重的角色。政府通过垄断土地一级市场，限制集体建设用地市场化，低价征收农民土地后，以市场交易价格出让土地，获得了巨额的土地收益。土地出让金成为了地方政府财政预算外收入的最主要来源。许多城市土地出让收入及相关的房地产收入已经占到了其地方财政总收入的40%以上，有些地区甚至高达60%～70%。此外，土地交易采用招标、拍卖、挂牌出让的形式也从根本上刺激了政府更多地出让土地，为城市扩张和基础设施建设提供资金来源。
农村集体建设用地流转是从过去政府“以地生财”向提高农民财产性收入的根本性转变。农村集体建设用地流转，减少了土地征收对于农民土地财产权益的侵害，把城市化带来的土地级差地租归还给农民，可以缓解目前土地征收过程中产生的农民和政府的对立性紧张关系。减少土地征收，也可以抑制城市蔓延，提高城市土地的集约利用水平，提高城市基础设施使用效率和减少城市基础设施投资需求。农村集体建设用地流转，毫无疑问，将直接减少土地征收数量，减少政府的土地出让收入。这就要求政府要转变城市土地经营的思维，从依赖土地出让收入转变为提高城市管理和服务水平，通过提高城市土地质量和改善人居环境，来提高城市的综合竞争力，加快城市土地资产的保值和升值。通过实现城市的产业结构升级以及土地的合理配置，最终增加城市的土地收益。农村集体建设用地流转，减少政府土地出让收益来源，并不意味着政府不能“以地生财”。 实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。从某种程度而言，物业税本质并不是为打压房价而设计，而是旨在为地方政府提供稳定税源，改善区域内的公共服务，促使地方政府从“土地财政” 向“公共财政”转型。
二、管理改革的前提：保证集体建设用地来源的合法性
农村集体建设用地流转是集体建设用地市场化和土地所有权在经济上得以实现的过程。由于土地非农开发收益远高于农业用地收益，因此必须严格控制农地转用，落实严格保护耕地和严格集约利用土地的政策。农村集体建设用地流转，应充分发挥土地利用规划的作用，使之成为土地用途管制的前提和依据。凡是土地利用规划上没有确定为建设用地的，就不能使之成为集体建设用地流转。土地利用规划必须按照生产布局的要求来配置土地资源，规划确定的土地用途不可能按照各个土地所有者的要求来平均分布，其受到自然、经济、社会环境和区位条件的制约。划分为基本农田的地区，其单位面积土地利用的经济产出低，划分为城镇用地的，其单位面积土地利用的经济产出高。即使同为城镇用地，商业用地的土地资产价格也高于工业用地。土地利用总体规划对于同一个区域中的土地确定为不同的用途，实际上是赋予了不同的开发权利。为了维护社会公平，必须要建立起不同土地用途之间的利益均衡机制。对于土地利用收益高的土地非农开发，应该适当征收土地增值税，使因土地规划而形成的土地级差收益归公。例如，英国规定所有土地的开发权都属于政府所有，土地开发都必须经过政府许可，要缴纳土地增值税，实际上是落实“涨价归公”。相反，对于土地规划规定只能作为基本农田保护的地方，实际上是通过土地利用规划剥夺了其土地开发权，政府应该给予合理的经济补偿，即购买土地开发权。至于土地规划公布实施以后，有的土地使用者要求要改变土地用途，或者提高土地开发强度，实际上是对于土地开发权的再分配，政府在维护土地利用权威性的同时，应该容许不同土地使用者之间进行土地开发权交易。土地用途由农用地转变为工业、商业或住宅用地的，或者要求提高土地开发强度（建筑容积率）的，在不影响区域生态环境质量的前提下可以容许其购买土地开发权；相反，愿意保持农业用途和生态用地的，或者要求降低土地开发强度（建筑容积率）的，或放弃土地开发权的，应该从周围地块开发权增加而获得的级差地租中给予补偿。
农村集体建设用地流转应符合土地利用总体规划，只有符合规划的集体建设用地流转才能视为合法。土地利用规划的实施，必须兼顾土地所有者的合法土地财产权益，建立起不同的土地用途之间的土地开发权的经济补偿机制，使土地开发在促进工业化和城市化健康发展的同时，能够兼顾社会公平，促进和谐社会的建设。只有实现每个农民拥有平等的土地利用开发权利，或者在实际获得的土地利用开发权利不一致时能够获得经济补偿，农民才不会违背土地利用规划使用土地，土地利用的违法现象也必然减少。
三、管理改革的重点：维护农民的长远利益
农村集体建设用地流转必须以提高农民的收入和生存发展能力为前提。以浙江省宁波市为例，其农民就业非农化程度较高，土地已经从以农民生存发展需要的农业生产资料功能为主转变为以农民的社会保障功能和土地资本功能为主。上述情况的出现，并非是指其在宁波农业地位的下降，而是由于目前当地农业经济收入占农民经济收入的比例已经下降到一个较低水平，农业也主要依靠外来人口和边际劳动力支撑，宁波农业发展对于宁波农民的重要性程度降低。宁波工业化和城市化程度高，基础设施配套条件好，特别是改革开放30年来在市场经济条件下培育了许多创新机制，使之能够成为企业家的摇篮，形成了中国社会经济发展最需要和最难得的资源。如果让宁波能够拥有更加多的建设用地，宁波就可以兴起更加多的、具有市场活力的企业，将可以吸引更加多的外来人口在此就业，也就能够为全中国的农业剩余劳动力的转移和农业生产率的提高做出贡献。因此，农村集体建设用地流转是为了扩大城镇化和工业化需要的建设用地供给，为企业家提供发挥才能的空间。农村集体建设用地流转，不仅是为了增加经济收入，而是为了吸引更加多的资金，加快产业经济结构升级和经济增长方式转变，使经济发展更快更好，农民对于农业的依存程度更小，农业不再成为农民的生存负担，而是成为享受自然和生态文明的源泉。
在倡导农村集体建设用地流转的同时，应严防外来剩余资本通过招商引资进入，并凭借资本优势直接占有乡土社会资源，从根本上挤占本土农民的发展空间。农村集体建设用地流转应成为外来投资促进本土开发，增加农村居民财产性收入的催化剂，而非成为农民获取土地收益的绊脚石。农村集体建设用地流转必须保证土地流转收益能够长久维持，为农民的生存和发展提供可靠保证，这就要求农村集体建设用地直接入市时不能投机，而必须采取非常稳妥的策略，即农民建设用地应以作价入股的方式从事基本建设，以租赁的方式与工商企业结合。由于基本建设可以长期获取收益，土地投入的风险较小。无论是建车站、码头还是建水厂或电厂，农民土地作价入股后都可以占有相当比例的收益，它不仅降低了基本建设用地的成本，并且开辟了农民收入的来源。但是，针对工商企业，农民绝不可出让土地，更不能把土地作价入股，由于农民本身的局限性，很难在土地出让后获取长远利益。目前我国很多工商企业的平均生命周期不到三年，因此农民把土地卖给工商企业也就存在风险，如果企业破产，农民不仅得不到分红，并且有可能损失赖以为生的土地资源。在当前我国农村社会治理结构还不尽完善，腐败现象并不鲜见的情况下，农村集体建设用地流转应警惕上述现象的发生。农村集体建设用地流转决不应成为金融资本对于农民剥夺的最后方式。
此外，农村集体建设用地流转还承担着为农村基础设施筹集资金的任务。农村集体建设用地的有偿使用可以为实行无偿划拨的农村公共设施用地及公益性用地提供保障。只有农村集体建设用地流转能够获得足够的经济收益，农村才有可能投入足够的建设用地用于公共设施建设和公益性事业发展。因此，农村集体建设用地流转要处理好农村集体建设用地有偿使用与农村公共设施建设和公益性事业发展的关系。
四、管理改革的措施：建立完善的市场化服务体系
农村集体建设用地流转应建立完善的市场服务体系，应结合农村集体建设用地流转的现实需要，对于已经建立的土地交易有形市场进行扩容和完善，尽快把农村集体建设用地流转纳入土地交易有形市场的服务范围，健全交易规则，提供相关服务，形成农村集体建设用地土地使用权公平、公开、公正交易的市场环境。农村集体建设用地流转，要实行交易许可制度和交易预报制度，对于农村集体建设用地的入市条件进行必要的审查，未获得农村集体经济组织三分之二以上农户同意，不符合农村集体建设用地流转条件的农村集体建设用地不得入市交易。
土地交易市场要将农村集体建设用地入市交易的全程公开、透明深入贯彻到实际工作，着重把公开办事程序、公开业务规则、公开交易信息作为实现阳光操作和市场平等竞争的基础。要通过公告栏、告知单、互联网，以及公布交易活动即时信息、设立咨询投诉电话等多种形式，把地块信息、操作流程、进度安排、参与方式、注意事项、咨询答疑等内容充分、及时地予以披露，确保交易当事人对土地交易中的每个步骤、环节以及流程都能清晰地了解和掌握。此外，还应加大土地市场信息披露力度，各地农村集体建设用地流转计划、土地公开交易信息、土地公开交易结果等，必须及时和准确地向社会公布。要加强对土地市场的动态监测，及时了解市场、分析市场，研究完善调控土地市场的政策措施，科学地进行土地价格管理，有效地防止集体土地资产的流失。要加强对有形市场的监督管理，对不按规定进入有形市场交易或不按规则进行交易的行为适时进行纠正，对拒不改正者，不予办理土地变更登记手续，并按违法用地查处。对政府部门或土地交易机构人员在办理土地交易过程中接受贿赂、、泄漏机密、的，按情况给予纪律处分，对构成犯罪的，交由司法机关处理。建立农村集体建设用地流转完善的土地市场服务体系，可以创造公平竞争的市场环境，避免人为地抬高公开交易竞争门槛，提高土地交易的成功率，也可以降低农村集体建设用地交易成本，通过公平、公开的市场竞争，获得满意的土地成交价格，能够使农民的土地财产权益得到充分和有效的维护。
五、结束语
综上所述，农村集体建设用地流转是政府从土地财政向公共财政转变的根本途径，必须依照土地总体规划的要求保证农村集体建设用地的合法性，通过经济增长方式的转变来维护农民的长远利益，并结合农村集体建设用地流转的现实需求，建立土地交易许可制度和交易预报制度，保证土地市场交易的公正、公开、透明，形成完善的市场化服务体系。
（作者单位：浙江大学公共管理学院）
参考文献：
[1]陈美球.我国农村集体建设用地入市的思考.江西农业大学学报：社会科学版，2009（1）.
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[3]高圣平.集体建设用地进入市场：现实与法律困境.管理世界，2007（3）.
[4]高中杰.集体建设用地使用权流转中的收益分配研究.经济师，2008（11）.
[5]龙开胜.农村集体建设用地流转的再思考.国土资源，2009（1）.
篇3
关键词：农村闲置土地；开发利用；分析研究
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-01
一、前言
土地作为人类生存与发展的基本场所，对于经济的发展有着重要作用。我国处于经济快速发展的时期，耕地面积广，但由于受到人口的影响，使得我国的人均耕地面积较少。因此，需要提高对农村闲置土地的利用率，扩大耕地面积，提高粮食产量与对土地的利用率。
二、闲置土地的定义
闲置土地也可称为抛荒，指的是空闲搁置、没有得到利用的土地，或者是土地的使用者在取得土地的使用权后，没有经过政府的同意，超过一定的期限而未进行开发、建设的用地。闲置土地又分成非农建设闲置与农业闲置土地两种，通常判断农地用地是否为闲置，主要根据农作物生长的周期作为参考的，当农田超过半年处于抛荒的，可称此农田是闲置的土地。我国将闲置农业用地分为三个级别：一级根据土地的状况划分成隐性与显性用地；二级根据土地的分类分成闲置园地、闲置耕地与农村建设用地等几方面；三级按照土地的成因分为污染型、灾害型以及抛荒型的闲置耕地与建设用地以及闲置园地等几类型[1]。
三、农村闲置土地的危害
1.影响土质
农村土地闲置较多，无人耕种管理，长期发展将导致水土有机质的流失，出现土壤沙化或者是呈向碱酸化趋势发展，使土地的生产能力下降，影响农作物的种植。与此同时，还对周边非闲置土地造成严重影响，破坏生态环境，引起耕地质量下降，加快土地质量的恶化。
2.阻碍农村经济的发展
农村的闲置用地增多，可减少人均的耕地面积，使人地矛盾问题更加严重；农作物种植减产、农民的经济收入来源少，阻碍社会的经济发展，使得农业生产总值降低，不利于农村经济的长远发展。
3.对农民的生活造成影响
农村土地闲置还将影响农民的生活水平与经济收入的提高，削弱农民种植农作物的积极性，农产品收入降低，食粮产量减产，也导致乡村集体的经济收入下降，不利于我国社会的可持续发展。
四、影响农村用地闲置的主要因素
1.制度原因
计划经济到市场经济的改革，使我国的农业制度取得较大的进步，承包责任制更是提高了农民的收入，然而当前我国农村的生产方式比较落后，分散经营，规模化生产程度低，大多是以家庭为单位进行生产，因此，农业生产效率与收入较低，使得农业的发展处于缓慢的发展阶段。
2.经济原因
社会经济的发展，使得城乡贫富差距逐渐扩大，城市经济的发展急需大批的劳动力满足发展的需要，农村地区剩余劳动力充足，为了更好的生存，农大批劳动力向城市转移。此外，部分农民搬迁至城镇，他们认为在农村进行耕种乏味且辛苦，工作也不体面，而在城市，各方面的配套设施齐全、生活也比较丰富、交通便捷，而不愿回到农村。因此，导致农村的用地常年闲置，造成土地资源的严重浪费。
3.文化原因
受封建思想影响，农民轻农弃耕现象严重，部分农民不愿耕种也不愿放弃土地，认为自己持有土地，处于今后的养老保障考虑，哪怕让土地处于常年闲置的状态。农民不耕种，而是将田地作为今后的养老的后路，由此导致更多土地的闲置[2]。
五、解决农村闲置用地的开发利用之对策
1.进行土地整理
根据多农村土地的规划与要求，确定用地的目标及用途，结合经济、技术以及法律、行政等手段进行有效的整理与改造，从而提高对土地的利用率。此外，还可对农村用地进行复垦或者是开发，对闲置土地进行充分利用，增加耕地面积。
2.进行土地的自由流转
为了提高对农村闲置用地的利用率，可以采取自由流转、出租等的方式进行处理，并与受让方签定租赁合同，以次提高对闲置土地的利用价值。同时，政府不对农村闲置土地的承包或者经营权流转问题进行干预，也不承担因此产生的风险与责任，而仅仅是充分利用其的资源，对农村的闲置土地的转让、出租等信息进行公布，更好地使土地得到充分利用。
3.落实好惠农政策
加强农村地区的组织领导，并且加大农业种植的宣传力度，落实好水稻良种补贴与农机具购置补贴等各项惠农的政策，提高农民种植的积极性。加大对农村道路与水利的投入与基础建设，更好地提高对闲置用地的利用率。
4.大力发展农村经济
加大农村地区的基地建设，大力发展农业经济，充分利用闲置的土地，对土壤肥力不足或者是土地干旱等现象进行改造，增加农村耕地的数量与面积，改善农业的生态环境，提高农业产量与农民收入，确保农业的稳定发展[3]。
六、结语
总之，做好农村闲置农业用地的开发与利用工作，不仅需要大力发展农业产业，提高农民种植的积极性，而且政府应给予有效引导、重视宣传、落实农业政策，促进农村闲置土地的充分利用，增加耕地面积，促进农村经济的发展。
参考文献：
[1]官本仁.小议农村闲置土地的开发利用[J].福建论坛(人文社会科学版),2010(10):36-38.
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【关键词】农村地区 用电管理 问题 对策
一、农村地区用电管理中存在的问题
现阶段农村地区用电管理体制还很不健全，甚至是有名无实，在出现问题的时候往往没有人管，只是形成了一个空的架子，严重的缺少落实与有效的监督管理。目前，我国农村地区的用电管理大部分都是采用的是县、乡、村这三级的管理体制，乡级的供电站表面上是县级供电部门的派出机构，但是在形式上又是乡镇政府管电的只能部门，主要责任是对于本站范围内的工农业的生产和人民生活用电的各项管理工作，负责的主要工作包括用电设施的建设、运行、维护和抄表以及收费等。乡镇建立的管电领导小组通常受县局和乡镇政府部分的双重管理。但是在遇到较为复杂的问题的时候，这样的机构就如同形同虚设。
农村地区用电管理存在的另一个问题就是农村高低压电网健康水平较低，直接导致用电设备的事故率较高。造成这种现象的原因主要有：一种是农村地区用电管理的资金较为紧张，这样的问题一直制约着农村地区电网改造和健康水平的提高，致使电网老化问题无法得到及时的解决，电网改造很难实现。第二方面的原因是在农村地区，农村干部的换届较为频繁和普遍，致使大部分的干部都只考虑发展当前的经济，而不考虑长远的利益和对于基础设施的改造工作，导致用电设备的严重老化，断线和跳闸等现象时有发生，给人们的日常生产活动造成了很大的不便。
农村地区的电工素质普遍较低，电工队伍还不够稳定是农村地区用电管理存在的另一个较为严重的问题。农村电工作为农村电力行业中最基础的成员，他们的整体素质和稳定对于农村地区的用电管理有至关重要的作用。然而农村地区的电工的素质还普遍较低，队伍还相对不稳定，产生这种现象的原因有很多，其中农村地区的电工存在着老龄化的问题，文化水平也相对较低，导致接受能力也普遍较差。有些电工是随着村级干部的换届而产生的，在用电的管理方面上大部分都是村里干部说了算，形成了干部管电，他人无权过问的现象。同时，农村地区的电工的工资是很低的，甚至不能够有保障，这就造成了部分地区的电工宁愿选择其他行业也不愿意从事电工工作。
农村地区的电价过高的问题一直没有得到很好的解决，个别电工在工作中存在着送人情的情况，致使普通农户的电价过高。同时由于农村地区的用电设备的管理工作不善，大马拉小车的现象和严重，电工就会把罚款分摊到农户手里，导致了电价的提高。而且低压线路的质量越来越差，高耗能的设备也得不到及时的改造升级，对于电能的损耗较大，加大了电量的损失，也导致了农户的用电费用较高的现象。
二、农村地区用电管理的措施
首先要完善农村地区的用电管理体制，改变乡级用电管理组织的结构和成分，用专人来分管电力，将责与权进行明确，将本人的工资与待遇等各方面与用电管理工作相挂钩，并以此来作为干部考核的一个重要的项目。同时还要依法制电，将农村地区的用电管理的各项法律法规进行完善和健全，改变单单依靠供电部门来管电的不正常的现象，由县、乡两级电力部门共同监察组织，把公安和法院等部门也纳入管理中来。县政府和县级的供电管理部门要与乡政府部门签订用电管理的合同，将电力事业的发展纳入政绩考核中。
为解决农村地区高低压电网的健康水平偏低，设备的事故率较高的问题，要加大农村电网的改造与升级，以“谁用电、谁拿钱、谁受益”的办电原则，力争多方筹措农电改造资金。乡级供电站也要大力的兴办第三产业等来缓解农村电力方面资金较为紧张的矛盾。各级领导部门也要认识到问题的严重性，把贫困地区的用电问题纳入到振兴贫困地区经济的一个重要问题中来。
农村地区的电工的素质的提高和受到良好的待遇将是解决电工工作稳定性的良策。首先要对农村电工加强安全教育工作，认真学习安全法规。要利用多种形式，加强对农村地区的居民的安全用电知识的宣传，普及安全用电常识，做到家喻户晓。在网改的过程中要按技术规程的高标准、严要求、高质量来进行施工，特别是变压器的高度，导线对地距离都要进行严格把关，确保安全无事故。同时要提高农村地区电工的工作效益，减轻农村电工的劳动强度，适当提高电工工资、劳保福利待遇；要为农村电工办理人身意外伤害保险和养老保险，以解决其后顾之忧。而且还要加大对农村地区电工的培训教育力度，以此来提高业务素质。要定期不定期地对农村电工进行思想政治、安全法规和业务技术方面的培训工作，要让农村电工认识到为农民、为农村、为农村经济服务是一项长期的坚持不懈的工作，任重而道远。并且要进行严格的考核，实行持证上岗制度，把考核、考试成绩记入档案作为其评优、评先进和聘用、解聘的重要依据。
为了有效的解决农村地区电价过高的问题，各级电力主管部门要相关人员要切实的履行阿訇职责，对电价进行有效的核算，统一标准，严禁各种不合理的收费现象，对于农村电网的改造方面的维护费用要加强管理与监督的力度，做到专款专用。同时要加强农村地区电工的职业道德的教育工作，对于任何有违反规定的人员要立即撤换。对于电价的执行情况要进行公布，让群众来监督。而且对于高耗能的变压器要进行合理的更换，以减少因设备而造成的电量的损失的情况。对于农村地区在生产生活中的用电管理要集中的计量并定期的检验，实行统一的抄表并及时的通知到用户。
三、总结
综上所述，电业的发展对于农村地区的日常生产活动有至关重要的作用，相关电力和政府部门要将解决农村地区的用电问题纳入到工作中去，对农村的电网进行合理及时的改造与升级，加强对电工的专业知识的培训工作，适当提高电工的工资水平与待遇。同时要对农村的电价问题进行合理的解决，做到公开公正，接受群众的监督。只有做到这些，农村的电力事业才能得到良好的发展，为农村地区的经济发展做出贡献。
参考文献：
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我国的土地法律制度就内容而言大体可分为两个方面，一是土地权利制度，二是土地管理制度。土地权利是民事权利中的财产权的一种，属于私法领域的范畴。现阶段，农村土地使用权制度的具体形态是土地承包经营权制度。土地管理则是国家对人们使用土地的控制、管理、监督行为，属于公法范畴。后者实际上是出于社会公共利益、国家长远发展以及某种政策需要的考虑对土地权利的行使通过强制性的规定进行的限制。因此，我国农村集体所有的土地中，存在三个不同的利益主体，即所有权人、承包经营权人、土地管理者(政府)。从理论上讲，这三个利益主体的利益在宏观上是一致的，但在现实生活中，由于各自的出发点和行为动机不同，其利益在微观上是不一致的、甚至在有的情况下是冲突的。
长期以来，不顾农民意愿占用土地、侵害土地承包经营权的现象屡禁不止，而且近些年呈愈演愈烈之势。大面积不断上升的土地违法案件，许多情形下就是以行使土地所有权或有些地方政府行使土地管理权的名义出现的。因此要保护土地承包经营权、进而实现承包经营权的有序流转，必须明确不同主体的利益界限。
二、土地所有者与使用者(承包方)的利益界限
之所以划分土地所有者与使用者的利益界限，主要是因为作为所有人代表的农村集体经济组织和作为承包经营权人的农民(户)之间存在不同的利益目标。作为土地所有人，农村集体经济组织享有占有、使用、收益、一定限度内的处分的权利。例如，在土地上兴建公共设施、根据人口调整土地、对承包方对土地的合理使用、在一定条件下收回土地、承包期满后重新发包等。土地经营活动具体是由承包经营人进行的，因而土地的实际占有、使用是土地使用人。土地使用人从事经营活动，要进行一定的投入，并享有收益权，同时要进行土地承包经营权的流转，就涉及到对土地承包经营权的处分。
只要实行了土地承包经营，对土地的占有、使用一般不存在利益划分问题，但由于作为土地所有人和土地承包经营权人都存在收益和处分的权利，就存在如何划分其利益的问题，这个问题事关承包经营权能否得到切实保护、土地改良能否实现、土地利用是否合理、农村集体的共同经济利益能否实现等。在实践中存在的一个问题是，作为土地所有人代表的村委会等农村集体机构出于各种考虑对农户承包经营的土地进行调整、收回，用来与外部合作或分配给其他人，而农户又不愿意交回土地。另一个问题是，农民从事土地承包经营活动，要实现长远的、持续的利益，就需要在土地上投入，按照现行制度，农民收益权的内容是完成了交给集体提留之后对农产品的收益权，但农民在土地上投入、使土地增值时，增值部分的利益仍然包含在集体土地所有权之内，属于所有人的利益，这样，除了农业投入产出比不合理、耕种土地没有收益的原因外，土地增值部分的利益不归属于承包人也是制约农民在土地上投入的制度因素。
为切实保护农民耕种土地的权利，首先要合理界定土地所有权人与使用权人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承担保障功能，笔者不赞同将农民承包土地的权利确定为永佃权。维持土地所有人处分权、在一定条件下调整或收回土地的权利仍然是必要的。但是，所有人行使处分权除了受国家土地管理制度约束外，相对于承包人而言，其处分权的界限应当限制在实现土地保障功能的范围之内。也就是说，只有为实现土地生活保障功能的目的，才能经过一定的程序行使调整土地的权利。例如当人口增加到一定程度，一部分人没有土地承包，为保障其生活来源，才可以调整土地。另外，承包人将土地改变用途，由于非农业经营的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各种名义行使处分权收回土地，这样就基本上排除了村委会等集体所有人代表出于经济利益的目标改变用途以各种名义损害农民土地承包经营权。
其次，为在制度上鼓励农民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理划分所有人与使用人的收益权的界限。作为自然资源土地的所有人，农村集体向承包户收取一定的提留来体现其收益权，作为使用人，农民对承包土地所生产的农产品具有收益权，是不存在争论的。问题是，土地所有人的经济利益范围是否应当及于土地增值部分，也就是说，土地的增值价值应当归谁所有。应当承认，土地原有价值、供求性增值和用途性增值属于所有人的利益范围，应当归农村集体所有。在现阶段，实行家庭承包经营，对农村土地投资主要是由土地使用人进行的。当农民对土地增加投入使土地出现增值价值后，增值部分实际上是投入土地资本的价值，这部分价值与土地原有价值在物质形态上不可分离，与其他投资不同，农用土地增加资本投入后，其价值增值是有期限的，如果以后不再投入，其价值增值就会用尽。因此要保持或增加价值，需要不断的投入。如果土地增值部分的价值一律归集体所有，那么在承包期限内即使对土地有所投入，也难以避免短期行为。这样不利于土地持续改良。为鼓励农民长期性的持续的投入，建议就土地投资性增值部分的价值，在承包期满后一定期限内属于承包人所有。因为，如果永久归承包人所有，那么就会抑制承包期满后他人承包该土地时投资的积极性。由于土地投资所产生的价值增值与土地本身无法分离，因此，承包人在承包期满后一定期限内享有增值价值所有权，不一定表现为双重所有权，而应当表现为在农村集体享有所有权的前提下，承包期满后，原承包人就农村集体收取的提留在一期限内按比例享有收益权。至于承包期内土地增值部分的利益，在农产品价值或数量增加中已经体现，或通过承包经营权的流转实现。
三、土地所有者、使用者与土地管理者（政府）的利益界限
首先应当指出，土地的自然特性决定了土地所有权从来就是相对的，受限制的。现代社会中，对土地所有权的限制不仅仅是私法上的限制，更重要的是公法上的限制，由政府对土地资源的使用进行管理、控制，这是世界各国的通例。之所以要进行公法上的限制，是因为土地是不可再生的自然资源，土地的使用与保护，不仅仅是财产权利的问题，还是事关人类生存的大事。在我国，合理利用土地、切实保护耕地是基本国策。实现这一目标的途径就是严格的土地管理制度。土地所有人、使用人使用权、处分权的行使，必须以不违反土地管理制度为限。版权所有
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1.农村地下水安全监管的重要性
水是生命之源，农村饮水安全直接关系到农民的基本生存生活问题。农村饮水安全工程是建设社会主义新农村的一项重要工程，是关注民生、解除民忧、谋求民利的具体体现，也是实践科学发展观的重要内容。农村供水工程是农村经济社会发展的重要基础设施，是改善农民生活、提高农民健康水平、保障农村经济社会发展不可替代的基础设施。目前，农村自来水普及率低，设施简陋，用水方便程度较低，饮水安全问题严重。
2.存在的主要问题
2.1农村饮水安全规划与新农村建设规划不同步
由于饮水不安全地区主要集中在水质差、县乡交界的偏僻地带，饮水规划相对先前一步，而目前正在开展的新农村建设，多选择在交通、住房、水源等条件较好的地方，因此，客观上增加了农村饮水安全工程建设与新农村改水工程建设结合的难度。如果要求与新农村建设结合，势必要对规划进行调整，有的地方调整幅度较大，而国债资金使用方向有着严格规定，这种调整势必导致投资地点与国家批复投资地点不一致。如何使农村饮水工程建设与新农村建设改水工作有机结合，成为现阶段需要探讨的一个重要问题。
2.2饮水工程建设与管理农民参与度不高
调查发现，许多地方在工程建设的选点、工程规模和资金来源等方面，对农民公开得不够。多数农民知道水价由电费、维护费和管理人员补贴等组成，但不知自己所交水费是如何确定的，不清楚水价成本到底是多少，水价应该如何定，定多少才合理。
2.3工程管理体制、运行机制不够健全
饮水工程建设后直接交给用水单位管理，由于管理人员工资较低而没有专人负责（基本都是兼管），管理人员的主要任务就是收取水费、看管设备和定时供水，存在管理不到位、不及时的现象。
2.4水价偏低，水费收取不及时
由于农村还没有形成用水交费的观念，对水价的承受能力低，因此价格管理中存在着水价偏低，有的村（居）收取的水费甚至不够电费，造成饮水工程无法正常运转，不能回收资金、形成良性循环，对以后的持续发展，带来困难。
3.建立长效机制管理的建议
3.1加大《水法》等政策法规宣传力度
针对农村传统的用水习俗，绝大部分农民缺乏节水意识的现状，扎实开展节水进社区、进家庭活动的宣传，利用广播、电视网络等新型现代媒体与传统的标语、专刊及村公开栏等形式，宣传水利法规和节水小常识，将节约用水条款写进《村规民约》，建立农村饮用水长效管理机制，让群众节水意识入心入脑。
3.2以水养水，建立规范的用水管理模式
我县农村饮用水管理模式主要有四种：⑴城乡一体化供水，主要是集镇附近村，由城镇自来水公司负责管理运营。约占总人口10%；⑵村委会自行管理，指定专人负责日常管理，约占总人口70%。⑶承包经营管理，由村委组织招标发包给单位或个人管理，发包期一般10-15年，约占总人口10%。⑷农民用水者协会（或村老年协会）负责管理，占总人口10%。从目前管理成效看，第一三种模式最为正常，第二四种模式因受管理人员素质、经费保障等因素影响，运营状况时好时坏。事实证明，管理是关键。对已建投入使用的农村饮用水工程，可否采取产权拍卖，长期承包与政府扶助相结合的管理模式，来推动和规范农村饮用水管理，使农村、农民能真正喝上放心水、安全水，最终实现以水养水的良好运营机制。
3.3提高农村饮用水管理队伍素质
当前，全县农村饮用水工程有管理组织的约占85%，但各地管理水平参差不齐。要提高管理水平、关键是提升管理者的素质。为此，政府部门要安排专项资金用于教育、培训和考核，受益村要推荐1-2名有文化、有技术、有责任性、事业心，公道正派、且群众信任的村民代表担任饮水管理人员，管理人员必须通过政府部门或相关职能部门组织的考试合格后，方可持证上岗，培训工作要经常性、长期性地进行。
3.4健全农村饮用水应急防范机制
针对农村饮用水面广点多，意味着风险点多，不可预测突实发事件概率增大的情况。因此，要实施好县政府最严格的水资源管理制度和《农村饮水安全工程建设管理暂行办法》、《农村饮水安全分散工程实施方案》，县水利部门与乡镇要建立工作专班、定期检查督促，加大水资源管理，严格控制取水许可证审批、发放。县水利部门、乡镇要制订和完善农村饮用水应急预案，一旦有水质事件发生，及时启动预案，提高应急处置能力。
3.5建管并重，健全农村饮用水保障机制
经验收合格的集中供水工程，要统一管理、维护核算、自主经营、自负盈亏、自我发展，以保证工程的正常运行和长期发挥效益，不断增强农村饮水安全发展后劲。就我县而言，单靠村级保障供水经费是不现实的，其因一，农村集体经济薄弱，有很多村是空壳村、负债村；其二水费收取困难，农村、农民的传统观念水是天降的，是白用的，尚未树立商品水意识；其三政府没有设立长效管理专项资金。同时，要明确县水利行政部门为农村饮用水工程建后管理的主管部门，卫生部门、环保部门为水质监测和供水水源保护的责任部门。
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各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市土地（国土）管理局（厅），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：
现将浙江省人民政府批转省土地管理局关于农村宅基地有偿使用试点情况和今后意见报告的通知转发给你们，请各地结合实际，抓紧试点工作。
在农村实行宅基地有偿使用，是贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，正确引导农民节约、合理使用土地，保护耕地的一项长期的、根本性的措施。根据国务院〔1990〕4号文件关于近两年内抓好宅基地有偿使用试点工作的要求，国家局希望各省（区）、直辖市土地管理部门在做好试点工作的基础上，认真总结经验，进一步推进农村宅基地有偿使用制度改革。
篇8
为不断显化集体土地资产，切实保障农民权益，优化土地资源配置，促进土地节约集约利用，推进农村经济持续稳定健康发展和城乡统筹，加快社会主义新农村建设，浙江省积极开展农村集体建设用地使用制度改革探索实践，切实加强农村集体建设用地流转管理工作。浙江省早在2001年7月就出台《关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的意见》（浙土资发[2001]256号），2005年出台《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资[2005]94号）；2012年2月，浙江省委、省政府出台《关于深入推进统筹城乡综合配套改革积极开展农村改革试验的若干意见》（浙委[2012]20号）明确提出“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”，并提出了农村土地管理制度改革的具体内容，为农村集体建设用地流转工作的开展指明了方向。
（一）明确思路，突出重点
浙江省根据党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的基本精神，在坚持城乡统筹、节约集约，政府引导、农民自愿，循序渐进、分步实施，符合“两规”、维护权益和“局部试验、封闭运行、结果可控”的原则下，积极开展集体建设用地使用制度改革和集体建设用地使用权流转，重点突出以下三个方面。
其一，构建新型的农村集体建设用地产权体系，赋予集体建设用地使用权完整的用益物权。从改革和创新集体建设用地产权制度入手，参照国有土地有偿使用制度改革模式，构建起与国有土地产权外在形式相一致，内在权益相同，涵盖集体建设用地出让、划拨、出租使用权等在内的集体建设用地产权体系，赋予集体建设用地类似于国有建设用地同等的完整产权权能，从而实现与国有建设用地使用权的“同地、同权、同价”，并在城乡统一的土地市场之中遵循相同的流转和管理规则，实现自主交易、流转。
其二，明确集体建设用地使用权的入市流转条件，创建城乡统一的土地市场和运行规则，规范集体建设用地使用权流转。根据十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》（下称《决定》）精神，结合该省已有的实践及形势发展要求，按照“平稳推进，逐步放开”的改革总体要求，对入市流转集体建设用地的政策范围把握 “存量为主，‘规划区外’增量”的基本原则。所谓存量为主，是指对于已依法取得并符合土地利用总体规划、城乡规划的存量集体建设用地使用权（包括农村集体经营性、工业建设用地使用权等），都允许农村集体经济组织本着农民自愿的原则，以所有权人身份将集体建设用地使用权以出让、出租、作价出资或入股、抵押等形式实行有偿使用和流转。这相比于现行《土地管理法》第63条规定集体建设用地的流转仅限于“依法取得、符合土地利用总体规划，因乡镇企业破产兼并等情形”而言有很大程度的突破。所谓“规划区外”增量，是指根据十七届三中全会《决定》提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”的基本精神，允许“规划区外”非建设用地特别是农用地，依法办理农转用后，不必经过征收，可以直接由农村集体经济组织依照有关规定将土地使用权通过出让、出租、作价出资或入股等方式让渡给使用者。这相比于现行《土地管理法》第43条规定集体建设用地使用权的初次设立只能基于“乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设”而言有很大的突破。
其三，鼓励引导农村宅基地实施有偿使用和有条件流转。一是通过完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，进一步强化宅基地对农民居住的社会保障功能以及切实保障农民依法取得宅基地福利的权利；二是强化宅基地节约集约利用的内部约束机制，鼓励和引导农村集体经济组织在充分尊重农民意愿的基础上，实施宅基地有偿使用和有条件流转，通过经济杠杆手段调节宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是结合社会主义新农村建设，探索健全农村宅基地整理置换复垦的新机制、新手段，以整村搬迁为主导方式，集中性农民公寓安置为主，加大农村居民点整治力度，促进农村向城镇、中心村集中，促进村庄合理布局，进而推进城乡建设用地的空间重构，提高城乡建设用地利用效率。以湖州为例，近两年该市大力推进农村土地综合整治工作，目前已获省政府批复农村土地整治项目35个，共取得农村土地综合整治周转指标20482亩，已完成签约农户3380户，其中完成搬迁934户，完成安置区建设面积25.86万平方米。该市各地结合农村土地综合整治，积极探索农村宅基地的退出机制，特别是吴兴区八里镇南片作为浙江省唯一的省级新农村建设体制创新试验区，牢牢抓住这一契机，取得明显成效。吴兴区八里镇南片规划新建三个农民社区用于安置，总建筑面积达140万平方米，将实现区域内80%以上的人口集聚。该项目区在充分尊重群众意愿的基础上，通过采取货币安置、“住房+商贸用房”、“住房+标准厂房”以及“房票”（被安置农户可以选择实物安置以及房票安置的方式，选择房票安置的可以向当地政府领取每100平方米每年1.6万元的租金）等模式，积极推进了农村宅基地的搬迁和农民安置社区的建设，目前该项目区已完成农户签约1156户，约占40%，其中已完成搬迁265户。此举既为农民打造了创业就业新平台、增加了财产性收入，又加速了农村宅基地退出。
（二）完善政策，规范操作
2001年，浙江省国土资源厅《印发关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的通知》（浙土资发[2001]256号），明确了该省农村集体建设用地使用权流转的基本条件、主要方式和基本程序，规范了流转收益分配与管理。
1.农村集体建设用地流转的范围
一是符合土地利用总体规划、城乡规划并依法取得的存量集体建设用地使用权（包括农村集体经营性、工业建设用地使用权等）；二是土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的农用地和未利用地，符合土地利用总体规划依法办理转用审批手续的。
2.农村集体建设用地流转的条件
一是经依法批准使用，且权属合法、四至清楚、产权明晰；二是符合土地利用总体规划以及乡镇村建设规划；三是原则上不改变土地原批准用途；四是非娱乐项目和房地产开发用地；五是使用新增集体建设用地从事经营性活动，应当符合国家产业政策、土地供应政策、土地使用标准、环境保护及安全生产等法律法规的规定。
3.农村集体建设用地流转的原则
一是坚持土地所有权人、使用权人自愿的原则，需经村民自治组织2/3以上成员或代表同意；二是由土地权所有人与使用权人签订书面的流转合同，并申办土地登记手续；三是通过统一有形的土地市场，以公开、规范方式进行流转。
4.农村集体建设用地流转的方式
对符合上述条件的建设用地，准许流转主要有三种方式：一是在城市规划区、建制镇规划区范围外和本级集体经济组织范围内进行流转的，可与土地所有权人协商确定转让（不超过同类用途国有土地使用权出让最高年限并与企业经营年限相一致，一次性收取土地收益）、租赁（3至5年，定期收取土地租金）、作价出资或入股、抵押等方式流转。二是在城市规划区、建制镇规划范围内的集体建设用地使用权需要流转给本集体经济组织以外人员使用的，原则上要在政府让利条件下将集体土地所有权转为国有，并办理国有土地有偿使用手续。三是在坚持农民宅基地“一户一宅”原则的前提下，允许农户将原合法使用的宅基地连同地上建筑物转让给本集体经济组织内符合宅基地申请条件的其他农户，但不得直接转让给城镇居民。需要整体转让或部分转让给城镇居民的，应征得集体土地所有权人同意，并向集体土地所有权人支付相当的征地费用；受让人符合享受经济适用房条件的，可直接变更登记并发给国有土地使用证；受让不符合享受经济适用房条件的，则在追补房地产级差地租的基础上，按出让等有关规定发给国有土地使用证。
5.农村集体建设用地流转审批的程序
对保留集体土地所有权不变的集体建设用地流转，由流转双方或受让方持原有土地证书或用地批准文件、流转协议等资料，向县级以上国土资源部门提出书面申请；经乡镇国土资源所初审，认为符合有关规定的，送市、县国土资源部门审批；市、县国土资源部门审查认为符合有关规定的，报市、县人民政府批准；受让方凭批准文件及有关申请等资料办理集体建设用地使用权登记，领取集体建设用地使用证或土地他项权利证书。对转为国有土地的集体建设用地流转，由流转双方或受让方持原有土地证书或用地批准文件、与土地所有者签订的集体土地转为国有土地的协议、经三分之二以上村民代表同意转为国有土地的会议纪要等资料，向县以上国土资源部门提出书面申请；受让方与市、县国土资源部门签订国有土地使用权有偿使用合同；经县、市人民政府初审后，报省政府批准；受让方凭批准文件及有关申请等资料，办理土地变更登记手续，领取国有土地使用证。
6.流转收益分配与管理
农村集体建设用地使用权流转的土地收益，坚持以土地所有权人为主的原则进行分配。在城市规划区、建制镇规划区范围外和本级集体经济组织范围内进行流转的，土地收益归集体土地所有权人所有，市、县不参与收益分配。即乡（镇）级所有的土地收益全额归乡（镇）集体经济组织所有；村级所有的土地收益原则上归村集体所有，但考虑乡镇政府对基础设施的投入和维护，可与村协商参与分成，比例一般为15%，最高不得超过20%，乡镇政府可在收益中参照国有土地出让金管理办法给国土资源所一定比例的业务费。在城市规划区、建制镇规划区范围内属于集体土地转为国有土地的，实行有偿使用的土地收益按有关规定上交市、县，为鼓励流转，市、县政府可根据本地实际将一定比例的土地收益返还给原土地所有权人，使原土地所有者连同原土地使用者能得到成交额80%以上的收益（含土地征用费）。属于保留农村集体土地所有权不变的，实行有偿使用的土地收益，市、县政府可根据本地实际，规定返还比例或定额（基准价15%）分成土地收益，并按有关规定上交市、县财政。同时，规范农村集体建设用地流转收益管理，有关土地收益国土资源部门统一收交，严格按照“收支两条线”有关规定进行管理，并要求农村集体经济组织将土地收益单独建账，实行村务公开，主要用于土地整理和村公益事业建设，严禁挤占挪用。
（三）试点引路，有序推进
为探索农村集体建设用地流转管理的新机制、新方法，浙江省选择湖州市和建德市开展农村集体建设用地流转试点工作。
1.建德市试点
建德市在1999年4月选择了乾谭镇作为集体建设用地流转试点，并于2000年6月出台《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》（建政[2000]9号），对集体建设用地流转的原则、范围和对象、审批权限和方式、程序和要求、终止和处置、权益和管理、地价评估和确认等方面予以了政策规范，使该市集体建设用地流转管理工作步入正轨。建德市还针对不同的流转方式印制了农村集体建设用地流转的各类文本，如集体土地使用权流转审批呈报表、集体非农建设用地使用权转让合同、土地使用权租赁申报审批表、转制企业土地租赁合同书等。审批具体程序为：一是申请。集体建设用地流转时，由土地使用者持原批准使用土地文件或集体建设用地使用证，流转双方的合同和有关部门意见，向国土管理部门提出流转申请，以转让方式流转的还需进行地价评估，集体土地流转当事人根据不同的流转方案签订相应的土地使用权流转合同。二是审批。根据该办法规定的批准权限，首次土地使用权流转市国土资源局审核后报市政府批准。土地使用权再次流转即二次流转由市国土局直接审批。三是登记发证。土地使用者按流转合同规定付清土地价款后，到建德市国土资源局办理土地登记发证。集体建设用地使用权流转后再次流转的，应征得土地所有者的同意，终止原签订的流转合同，办理注销登记后，按规定程序办理流转审批手续。2000年以来，建德市以乾谭镇试点经验为基础，以《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》为依据，在全市范围内积极推进集体建设用地流转工作，至今已累计流转集体建设用地291宗，面积155.16万平方米，其中转让74宗、面积15.34万平方米，租赁180宗、面积120.35万平方米，抵押37宗、面积19.47万平方米，累计为各级农村集体经济组织获取土地收益600多万。
2.湖州市试点
湖州市早在1997年就介入了乡镇、村集体企业转制中集体土地资产处置工作，尝试集体经济组织以租赁方式向转制后企业提供土地的做法。2001年以被列入全国农村集体土地流转试点单位为契机，湖州市积极推进农村集体建设用地流转工作。同年9月出台《湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法》（湖政办发[2001]104号），对集体建设用地所有权内涵、集体建设用地流转的主要形式、适用范围、审批程序等进行了规定，并明确了集体建设用地流转的收益分配与管理原则。自此，试点工作在全市范围内扩面。2008年7月又出台《湖州市农村住房抵押借款暂行办法》（湖政办发[2008]85号），进一步丰富了集体建设用地的流转形式与内容。在实际操作中，湖州市把集体建设用地使用分为一级供应和二级流转并作了具体界定。一级供应发生在所有者与使用者之间，指初次供应，包括让与（一般不得超过原土地承包期限）、租赁（一般为3至10年）、作价入股和置换；二级流转发生在使用者之间，指已取得使用权的再次流转，包括转让、转租、作价入股和抵押。在收益分配上，为保证集体建设用地使用收益，湖州市确定了最低保护价，并根据经济社会发展和土地市场发育状况适时调整。目前湖州市实际操作中土地租赁年租金为2.4～8元/平方米不等，让与价格一般为34元/平方米左右。集体建设用地流转的收益分配，遵循“谁所有、谁受益”的原则，扣除应上缴的国家税费、地面作物补偿外，土地收益分别归乡镇农民集体、村或村民小组农民集体所有。自开展农村集体建设用地流转工作以来，全市已累计流转集体建设用地641宗，面积553.04万平方米，其中出让540宗、面积331.78万平方米，租赁101宗、面积221.26万平方米，累计为各级农村集体经济组织获取土地收益1亿多元。
二、农村集体建设用地流转存在的主要问题
（一）集体建设用地流转缺乏相关法律政策依据
《土地管理法》第43条、第62条规定，一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化，其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。虽然《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）等文件允许集体建设用地依法流转，但未能超越现行法律对集体建设用地流转的限制，执行效能不足。
（二）集体建设用地所有权主体界定不清晰
依照我国现行立法规定，集体土地依法由“农民集体”所有，同时依照《土地管理法》的规定，“农民集体所有”又可具体分为乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有和村民小组集体所有，农村集体土地所有权由乡（镇）人民政府或村集体经济组织、村民委员会，村民小组之类的主体来行使。但一般来说，“农民集体”这样一个集合概念，在所有权行使问题上，往往只有抽象意义，很难成为实践层面上的市场主体。因此，集体建设用地所有权主体界定并不清晰，土地所有权人事实上很难落实，集体成员对土地的所有、使用、经营、收益和处置等权利与责任无法体现，集体建设用地的权益有时无法得到保障。
（三）集体建设用地流转分配不合理
一些地方集体建设用地使用权流转收益分配较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失，更有甚者一些村干部利用职务便利，在流转过程谋求私利，损害广大农民利益。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。
（四）集体建设用地流转相关配套政策不完善
农村集体建设用地使用制度是农村土地基本制度的重要组成部分，改革牵涉到千家万户的利益，同时也涉及相关配套政策改革，如征地制度、社会保障体制、金融体制改革等。目前因相关配套制度改革滞后，影响集体建设用地流转工作顺利推进，如因金融机构对集体建设用地存在一定的歧视，集体建设用地设定抵押很困难，为便于融资，很多地方都将原采取流转的集体建设用地所有权转为国有，并为企业办理国有土地使用权有偿使用手续。同时随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，也是未来迫切需要解决的一个问题。
三、进一步规范农村集体建设用地流转的对策建议
（一）加快土地管理相关法律法规修订进程
浙江集体建设用地流转制度改革，基本还停滞在局部试点及现行法律法规的约束范围之内。加快农村集体建设用地流转，涉及《土地管理法》、《担保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下进行改革探索，必然面临着司法难题。因此，建议尽快修订集体土地管理相关法律法规，通过解除法律上对集体建设用地的限制，允许农村集体建设用地在特定范围内自由流转。同时，国家应尽快出台《农村集体建设用地流转管理办法》，对集体建设用地的产权权能、入市条件和形式、使用年限、抵押融资保障等方面作出明确规定，以规范流转交易和管理行为，促进流转的有序进行。
（二）加强集体建设用地使用权产权登记
土地产权保障是市场经济下土地管理制度的重要内容，明晰的土地产权关系是保障交易安全，发挥市场机制优化配置土地资源的重要条件。因此，强化土地产权登记，是规范农村集体建设用地流转的基础。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度改革，必须要加强集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法确定集体土地的权属，明晰集体土地所有权、使用权的主体，保障交易安全。建议加快推进以土地为基础的不动产统一登记制度建设。
（三）建立集体建设用地使用权地价评估与管理制度
土地价格的确定是土地作为特殊商品进入市场流转的核心问题之一。为避免集体土地资产流失与资源浪费，类似于政府定期评估并公布城镇基准地价体系，建议市、县人民政府土地主管部门应当定期制定并公布本行政区域内包括农村居住用地在内的集体建设用地使用权基准地价、标定地价、出让最低限价等政府公示地价。
（四）完善农村集体建设用地流转金融创新和支持
开展农村集体建设用地使用制度改革金融创新和支持探索，解决集体建设用地使用权及农房抵押融资和资产处置等问题。开展土地承包经营权、农村住房等抵押贷款试点，扩大农村有效抵押物范围和抵押受让人范围，充分体现和盘活农村集体土地的资产属性，不断繁荣发展农村经济。
（五）完善农村集体建设用地流转收益分配政策
一是把农民放在土地利益分配体系之内，让他们对土地的所有权、使用权、处置权等财产权得到充分的尊重，利益得到充分保障。建议从国家层面制订农村集体建设用地流转收益分配的原则性意见，明确集体建设用地收益分配主体，以及利益主体之间的分配比例，维护国家、集体土地所有权人、集体建设用地使用权人的应得权益。二是集体建设用地流转收益分配应当兼顾城乡发展的需求，建议完善集体建设用地流转收益的管理政策，加强对国家和集体经济组织土地收益分配的管理，以确保国家、村集体对农业和农村的投入，改善农民和生产生活条件。三是明确农村集体建设用地流转收益的用途，明确新增农村集体建设用地使用权的有偿使用收益归农村集体经济组织所有，统一用于区域内的基础设施、公益事业等，集体建设用地使用权流转收益纳入农村村务公开民主管理体系，实行专款专用，接受政府监督。
（六）统筹城乡发展盘活存量集体建设用地
一是按照节约集约原则，规范有序开展城乡建设用地增减挂钩试点，推进农村土地综合整治，加大农村宅基地、集体建设用地整理复垦力度，积极盘活农村存量集体建设用地，健全土地增值收益分配机制，促进农村人口向中心镇、中心村集聚，优化农村土地利用结构和布局，提高农村集体建设用地的节约集约利用水平。二是保障农民宅基地用益物权，积极稳妥开展宅基地流转试验，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出和跨村置换机制，增加集体建设用地市场的有效供给。三是探索建立城乡统一的建设用地市场，稳妥开展依法取得的农村集体经营性建设用地使用权的转让，允许农民依法通过多种方式参与城镇建设规划区外占用农村集体土地建设的非公益性项目的开发经营。
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各镇人民政府是本辖区内土地管理的责任主体，要依照土地管理相关法律法规和政策，严格审核农村村民住宅及乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，监督村民委员会管理本村属于农民集体所有的土地，合理利用土地资源，切实履行好土地监管职责。国土资源管理部门要依法办理各类用地审批手续，积极服务好地方经济发展。严禁任何单位和个人以任何形式私自乱批、乱建。区国土、财政、规划建设、发改、监察、林业、农业、农经、交通、环保等有关部门按照各自职责，密切配合，共同做好相关工作。
二、进一步规范农村集体建设用地的审批
（一）规范农村集体建设用地的使用范围。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业、农村村民住宅建设可以使用农民集体所有土地。
（二）严格农村集体建设用地审批条件。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设申请使用集体建设用地的，必须具备以下条件：符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划；符合国家产业政策；符合国家、省建设项目控制指标有关规定；符合其他有关法律法规或政策规定。
农村村民申请住宅建设用地的，按照《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔〕234号）、《省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》（政办发〔〕104号）有关规定执行。
（三）规范集体建设用地审批程序。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，以及村民建住宅需要使用集体建设用地的，必须依法办理规划建设许可和建设项目用地审批手续。涉及农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续，其中占用林地的，必须按程序呈报，经依法办理林地手续后方可建设；涉及占用耕地的必须依法履行耕地占补平衡义务；各镇应根据实际需要于每年年初向区政府申报农转用计划，区政府向市政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后再逐宗批准供应。
三、加强农村集体建设用地的规划
（一）严格农村集体建设用地用途管制和规划管理。利用农民集体所有土地进行非农业建设，必须符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划，纳入年度土地利用计划，依法办理农用地转用审批手续。土地使用者应当按照市、区人民政府有关建设用地批准文件规定的用途和条件使用土地，确需改变土地原批准用途的，须经土地所有者和区国土、规划部门同意，报市、区人民政府批准。禁止擅自将农民集体所有农用地转为建设用地，禁止通过“以租代征”等方式使用集体农用地进行非农业建设，禁止以各种名义擅自扩大农村集体建设用地规模。
（二）优化集体建设用地的结构和布局。在符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划的前提下，有序推进工业向产业集聚区集中、服务业向中心城镇集中、人口向小城镇和中心村镇集中。城镇规划区内的农村，应当集中规划兴建村民住宅小区，加快城镇化进程，避免在城镇建设中重复拆迁。城镇规划区外的农村，应在土地利用总体规划确定的村镇建设用地范围内，按照统筹安排城乡建设用地的要求，从严控制集体建设用地总量，加强相关规划与土地利用总体规划的衔接，合理确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模，同时要结合镇村发展需要，及时对镇村规划进行修编。村民新建住宅必须向规划好的居民点聚集，住宅朝向、结构需根据规划统一布局。
（三）推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作。各镇人民政府和国土资源管理部门要严格按照城乡建设用地增减挂钩专项规划，在确保城乡建设用地总量不增加、耕地和基本农田数量不减少、质量有提高的前提下，合理引导建设用地结构和布局调整，实现土地节约集约利用。
（四）严禁违法违规使用集体土地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订征地协议，未经有关部门审批不得将农用地和未利用地转为建设用地。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。严禁任何单位和个人租用、占用农民集体所有土地进行房地产开发。严禁违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。
四、加强农村集体建设用地的节约集约利用
（一）严格执行集体建设用地使用标准。使用集体建设用地兴办企业，其投资强度、容积率、建筑系数等指标参照《工业项目建设用地标准》（国土资发〔〕24号）执行。乡（镇）村公共设施和公益事业建设的用地规模，参照国家、省建设项目控制指标有关规定执行。
农村村民一户只能拥有一处宅基地，严格控制超标准用地建房，宅基地面积不得超过《省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》（政办发〔〕104号）规定的标准。坚决防止产生超面积占用宅基地和新的“一户多宅”现象。对农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。
（二）提高集体建设用地节约集约利用水平。农民住宅建设要符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划，遵循节约合理利用土地、切实保护耕地、提高土地利用效益的原则。新增住宅建设用地先行安排村内空闲地、闲置宅基地，凡村内空闲地、闲置宅基地未复垦之前，不得批准占用耕地建设住宅。
乡镇企业发展要以园区经济为模式，以产业集聚为方向，以集约用地为基本要求，促进企业集群和产业集聚区的形成。
五、建立农村集体建设用地规范管理的长效机制
（一）广泛开展土地管理法律法规和政策宣传。各镇人民政府、经济开发区管委会与国土资源管理部门要结合社会主义新农村建设的要求，采用通俗易懂的方式，广泛深入地开展土地管理法律法规特别是农村集体建设用地管理法律法规的宣传教育和培训，使镇村干部、农民和城镇居民、企业法人真正知晓并自觉遵守土地管理法律法规。
（二）加强对集体建设用地使用的监督管理。各镇人民政府、经济开发区管委会及国土资源管理部门要高度重视集体建设用地使用管理，切实加强监管工作。每年年初区政府与各镇（管委会）签署集体建设用地管理责任状，镇政府（管委会）要与各村签订责任状，明确责任。进一步健全和完善动态巡查机制，建立区、镇、村三级联动巡查制度，各地国土资源所要及时发现和制止各类土地违法行为。强化村组干部责任意识，村干部要协助国土资源所负责辖区内农村宅基地的现场踏勘、规划初审和材料上报，对辖区内出现的未批先建或乱占滥建等不按规划要求建房的，及时制止并上报情况。任何单位和个人不得利用集体建设用地审批、农民建房之机向农村集体经济组织或农民乱收费。
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贯彻市委、市政府关于加快建立“以工促农、以城带乡”长效机制，形成我市城乡经济社会发展一体化新格局的决策要求，继续解放思想，着力改革城乡二元土地管理结构，逐步建立健全城市和农村一体化土地市场，构建符合“首善之区”目标要求、与我市经济社会发展水平相适应、城乡协调发展的土地管理新局面。
二、基本原则
按照城乡土地管理一体化的理念，完善土地利用总体规划编制，合理确定农用地、生态用地和建设用地的规模和边界，实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。按照加快建立现代产业体系的要求，合理布局城乡建设用地，优化国土开发格局，坚持节约集约用地、努力提高土地产出率，建立健全城乡统一的建设用地市场。坚持立足我市实际，充分尊重农民意愿，切实保护耕地资源和基本农田，深化征地制度改革，维护农民的合法权益和长远生计。按照依法、自愿、有偿和“三个不得”(不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包经营权益)的原则，推进土地承包经营权流转。
三、目标任务
通过多部门的协同运作、齐抓共管，努力构建“统筹安排、规划科学、权属清晰、流转活跃、使用规范、集约高效”的农村土地市场，建立适应*经济社会发展和市场经济规律的农村土地管理新机制。
(一)完善各级土地利用总体规划。根据建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”的城市发展目标和“东进、西联、南拓、北优、中调”的城市发展战略，与主体功能区规划和城乡规划充分协调，针对我市土地利用圈层结构及组团式空间结构的特点，按照“生态优先、城乡一体、节约用地、适度规模”的要求，编制完善市、区(县级市)、镇三级土地利用总体规划。
(二)规范农村土地登记。在我市完成集体土地登记(经济联社一级)覆盖率96．2％的基础上，进一步推进集体土地登记发证的细化分解工作，利用第二次土地调查成果，到2010年底基本完成我市集体土地所有权登记发证(经济合作社一级)工作。
(三)加强农村集体建设用地管理，盘活闲置宅基地、低效用地等存量集体建设用地，提高集体建设用地节约集约利用水平。规范、促进农村集体建设用地流转，逐步建立城乡土地的统一交易平台和交易规则。出台规范集体建设用地的管理政策，从申请、审批、流转、监督等方面进行规范。
(四)依法有序地逐步开放农村土地承包经营权流转市场。2012年，全市农村土地承包经营流转率达到50％以上，其中流转期限在3年以上的流转率达到25％以上。
(五)建立适应我市农村集体经济发展和保障农民长远生计的征地保障新机制。规范征地权行使，继续完善征地补偿办法和标准，制订征地区片综合地价、青苗和地上附着物补偿标准，出台留用地管理办法，贯彻落实《*市被征地农民养老保险试行办法》，切实维护被征地农民权益，保障其长远生计。
(六)建立耕地保护长效机制，实行耕地保护目标责任制管理，加强违法用地查处，建立耕地保护利益激励制度。
四、具体措施
(一)理顺农村土地产权关系，加快推进集体土地权属登记。
1．建立健全农村土地登记政策法规。严格执行《*市农村房地产登记规定》、《(*市农村房地产登记规定)实施细则》、《关于开展农村土地登记准备工作的通知》、《*市农村土地登记发证工作方案》、《*市城乡地籍数据库标准》等文件和技术标准。根据现实需要，不断完善、更新农村土地登记制度，确保制度执行到位。
2规范土地登记程序。选定基础条件较好的2个区作为农村土地登记试点，在试点过程中解决集体土地所有权主体确定、土地登记经费、地籍信息化管理等问题，形成一套由土地登记申请一地籍调查一权属审核一公告和注册登记一颁发土地证书5个环节组成的管理运作模式。运作成熟后，在全市推广。
3．建立全市统一的农村集体土地登记发证系统和数据库。通过农村集体土地登记发证系统生成审批表、公告以及宗地图、宗地面积表、宗地界址点和土地登记卡、土地归户卡等相关文件，确保集体土地登记资料的标准化、规范化和统一化。
4．加强土地权属争议调处。对有权属争议的土地，利用农村登记发证系统，实行备案登记，并建立权属争议台帐，移交各级调处机构。通过加强土地权属争议调处，加快推进集体土地所有权登记发证。
(二)完善镇村规划和镇土地利用总体规划，实现合理布局。
1．按照城市化发展指引政策和建立宜居城市的要求，优化土地利用布局和主体功能区土地规划。充分发挥规划的导向作用，促进全市的土地利用圈层结构和城乡布局的进一步完善。因地制宜地合理确定生态保护用地和建设用地的边界，做到集体建设用地、耕地、农田保护区布局合理，实现保障发展、保护资源、保持生态、和谐统一。
2．按照“结构升级、集聚发展、节约高效”的原则，推动镇村产业结构调整，优化产业布局，促进农村产业集聚发展。合理确定农民集中居住区的布局、规模。引导分散农村居民点的适度集中归并，集约节约用地。
(三)继续做好耕地保护特别是基本农田保护，维护农民根本利益。
1．对耕地保护实行目标责任制和责任追究制管理。对区(县级市)党政领导班子和领导干部保护耕地的情况进行考核，并通过签订责任书将控制和查处“两违”(违法用地、违法建设)的责任纳入到镇(街)和相关职能部门的政绩考核和经济奖励考核范围内。严格执行《关于建立土地执法共同责任机制的意见》(穗办〔2009〕1号)，按照属地管理的原则，落实地方党委、政府及其派出机构、相关职能部门和单位及其工作人员在土地执法工作中的共同责任，对存在违法违规用地查处不力、验收不过关、失职渎职等行为的，依法依纪追究责任。
2．严格土地执法监察，早发现、早制止、早查处、早报告。完善国土资源执法体制，充实市、区两级国土资源执法监察队伍编制和经费，加快建立多部门联动执法机制。建立我市的土地执法监督检查和联席会议制度，构建以市纪检监察、国土房管、规划、城管、建设、公安、发展改革、工商、环保、农业、林业、供水、供电、供气等部门，以及各区(县级市)党委、政府为主体的土地执法共同责任网络。建立市域范围的土地监管网络系统，利用卫星遥感影像、航空拍摄照片等信息手段加强动态巡查。
3．开辟耕地开发补充新途径，确保耕地占补平衡。加强耕地保护特别是基本农田保护工作，加大农用地开发整理复垦力度，在做好调查统计的基础上，推进25度以下宜农坡地的开发整理工作。加强与省内相关城市协作，多种形式开展易地补充开发耕地工作。
4．建立耕地保护利益激励制度。建立健全基本农田保护补偿制度，按每年每亩200元补偿标准实施，按照人均财力水平分类确定市、区(县级市)负担比例。坚持工业反哺农业的方针，通过财政、金融、税收、社会保障、劳动就业等政策支持农业和农村发展，积极落实国家现有有关税收政策，发展壮大集体经济，从根源上杜绝违法用地。
(四)促进土地承包经营权流转，提高农民收入。
1．鼓励农户进行土地承包经营权流转。鼓励农户发展现代农业，实行规模经营。流转期限3年以上，且单体连片经营规模面积北部山区40亩以上的，其他地区50亩以上的，市、区(县级市)财政各给予农户每年每亩一定数额的补助，对帮助农户成功流转土地的村集体经济组织给予适当奖励。具体由市农业局牵头制订实施细则。
2．支持经营主体开展规模经营。一是对以土地承包经营权入股所组建的农民专业合作社，土地承包经营权入股(或出资)面积50亩以上、并经工商部门注册登记、章程和各项制度齐全、运作规范、分配机制合理的，市农业行政主管部门联合市、区(县级市)财政主管部门研究，给予每家一定金额的一次性补助。区(县级市)和镇(街)也应给予一定的补助，具体由市农业局牵头制订实施细则；二是土地承包经营权流转期限3年以上，农田连片经营面积50亩以上的规模经营主体，按照《关于规范*市农业产业化生产配套设施用地管理的意见》(穗国房字〔2009〕156号)规定，允许使用适当比例土地作为配套设施用地。
3．加强对农村土地承包经营权流转的组织指导和管理。一是加强合同管理。流转期限在1年以上的应签订承包流转合同，并报发包方和镇(街)农村土地承包管理部门备案，区(县级市)农业行政主管部门参照市农业局制定的《*市农村土地承包经营权流转合同》(示范文本)统一执行。二是区(县级市)和镇(街)农业行政主管部门应加强农村土地承包管理工作的力量，协助本区域农村集体经济组织对农户委托流转的土地根据相关条件设置经营主体准入条件，并对经营主体的资信情况、经营能力、项目的可行性等进行审查，努力使引入的经营主体和经营项目有较高经营水平和档次。指导流转合同签订、建立流转台帐和档案、调解流转矛盾纠纷。三是农村集体经济组织应做好土地承包经营权流转的协调和服务工作。在集中流转、连片开发过程中，对个别不愿流转的农户，要出面协调，在承包方自愿的基础上，可以采用本集体经济组织内其他承包方的承包土地或集体经济组织的机动地与其互换等措施，保证土地承包经营权的规范有序流转。
(五)挖掘农村集体土地潜力，规范集体建设用地管理。
1．盘活闲置宅基地，促进农村经济发展。开展全市宅基地利用现状的清查摸底，建立宅基地退出机制，坚持可耕种土地不减、农民自愿的原则，实现合理布局、集约节约用地，建设具有特色、功能分区合理的新型农民集中居住区。鼓励农民以宅基地(村庄建设用地)按一定标准置换集居区住宅。将农民原有布局分散、数量庞大、使用效率低下及闲置宅基地集中整理，复耕还田，实现耕地占补平衡以及土地的集约节约利用。对规划用于集居区外的国有经营性用地，通过招标、拍卖、挂牌等方式出让，出让收益安排用于镇村的集居区饮水、道路、环境、卫生、教育以及文化等农村基础设施建设，切实改善农民生活条件和居住环境。
2．发展生态旅游农业的新模式，提高农用地综合利用效益。在不破坏土地耕作层的前提下，充分利用农村生态环境，整合周边生态资源，因地制宜发展旅游业等辅助产业，形成现代农业与现代服务业互动的经营发展模式，激活农村经济，提高农民收入。
3．促进农村集体建设用地合法流转，规范农村集体建设用地管理。抓紧出台《*市集体建设用地使用权流转办法》，规范、促进集体建设用地流转。严格执行各项建设项目用地定额标准，允许采取土地使用权作价入股、土地租赁、合资合作等多种方式依法流转集体建设用地使用权，在充分体现村民意愿的基础上，明确流转的条件、范围，实行公开、公平、公正的流转。完善农村集体建设用地流转配套政策。市财政局牵头会同有关部门研究制订流转涉及的政府非税收入的征收管理规范性文件。农村集体经济组织作为土地所有者所取得的土地流转收益，纳入农村集体财产统一管理，优先用于本集体经济组织成员的社会保障支出。具体实施办法由市劳动保障局牵头会同有关部门制订。强化用地全程监管，通过发展改革委、建设、规划、国土、劳动保障等多部门以及各区(县级市)政府的联动，将用地开发建设每个环节跟踪管理到位。逾期不建设或其他行为导致土地闲置的，土地行政主管部门应当责令改正，按照有关规定进行处理。
4．推进“城中村”和旧村改造。严格执行《*市旧城更新和城中村改造总体方案》，坚持“政府主导、村为主体、利益归村、一村一策”的方针，鼓励村集体经济组织通过统筹拆除或功能置换、等量复建、适度增加公摊面积的方式推进“城中村”和旧村改造。按照改善人居环境、保护历史文化资源和充分照顾改造村民合法利益相结合的原则，编制“城中村”和旧村改造项目实施规划和方案。按照“修旧如旧、建新如故”的原则，对历史文化街区和特别保护建(构)筑物实行改造。探索集体建设用地与住房保障相结合的新方法，在建成区或城乡结合部等居住配套设施较成熟的区域，结合“城中村”和旧村改造，利用农村集体建设用地使用权流转和农民多余住房租赁等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供应，确保农村低保户或无劳动能力的残疾人家庭人均居住面积不低于当地农村的平均水平。研究制订相关办法，将“城中村”转制居民纳入城镇住房保障体系。
(六)加快征地制度改革，建立征地保障新机制。
1．加强和改进留用地管理。抓紧出台《*市农村集体经济发展留用地管理办法(试行)》。按照“集中留地、统筹利用”的原则，统一规划留用地集中安置区，探索由区(县级市)政府牵头统筹经营留用地的模式，提高留用地利用效益，增加农民土地资产收益。灵活运用实物留地、物业补偿、货币补偿、参股经营、等价置换、指标收购等多种模式，多渠道保障被征地农民长久生计。加快解决全市历史留用地问题，统筹集中新增建设用地指标优先用于解决历史问题，确保在2012年底前基本解决。根据产业布局规划、土地利用总体规划、城乡规划，引导有序利用经济发展用地。
