土地管理法律范文
时间：2023-09-25 18:24:07
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篇1
你局《关于执行土地法律、法规有关问题的请示》（皖土［法］字［1993］第062号）收悉，经研究，现答复如下：
一、《土地管理法》第十九条所称“土地管理部门”是指县级以上人民政府土地管理部门。人民政府收回土地使用权的批准权限与原批准用地的审批权限相同。人民政府对用地单位已经撤销或者迁移的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，其土地使用权的收回，是一种行政处理决定。无偿收回土地使用权时，其地上建筑物、附着物可酌情予以补偿。对未经原批准机关同意，连续二年未使用的，不按批准的用途使用的土地使用权的收回，属于行政处罚。其地上建筑物、附着物以及征地费等不予补偿或返还。收回土地使用权的决定由市、县土地管理部门依据县级以上人民政府的批准文件下达。公路、铁路、机场、矿场等的报废，应由其主管部门核准，土地管理部门依据其主管部门核准报废的决定，报经县级以上人民政府批准后，收回土地使用权。
二、《土地管理法》第二十五条所称“耕地”，是指用于种植农作物的土地。
三、《土地管理法》第三十四条中所称“原使用单位受到损失”是指因国家建设使用其他单位使用的国有土地，而使原使用单位实际受到的直接损失。“适当补偿”是指按原使用单位实际损失的程度，予以合理补偿。如原使用单位需要搬迁的，建设单位应当负责有关搬迁费用。
篇2
关键词：土地管理法修改；土地资源；市场配置；机制完善
中图分类号：D920.4 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章编号：1672-3309（2013）04-130-02
2012年11月28日，国务院总理主持召开国务院常务会议中讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《土地管理法》）对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。作为土地管理的基本法律，《土地管理法》在保护耕地、促进城市化等方面一直发挥着重要作用。但是该法在立法之初所坚持的国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念使这部法律严重滞后。
一、土地资源配置与《土地管理法》
土地资源是一种不可再生资源，作为人类赖以生存和繁衍的基础性资源，关系着国民经济发展乃至国家社会安全。提高土地资源的配置效率关键是要依靠有效的土地资源配置方式。目前，我国土地资源配置方式主要有行政配置和市场配置两种。所谓行政配置是指土地资源由政府根据国民经济发展的需要安排各种用地类型的比例以及以何种代价提供给用地者。市场配置则是各类用地主体（政府、企业和个人）通过市场方式获得相关土地资源，以市场价格为指针，供求关系相调节，各类用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。
确立完善市场配置方式，必须通过健全相关的法律来保障。作为我国重要的土地资源保护和开发的法律，《土地管理法》的重要内容就是进行土地资源的配置。要通过市场的基础作用来合理配置土地资源就要修改《土地管理法》中的相关内容，建立健全相关制度。
二、现行《土地管理法》中土地资源市场配置存在的问题
在市场经济条件下土地作为特殊商品，必然趋向市场化。目前，我国土地市场不健全、国家干预不适当以及由此带来的土地利用不高效等诸多问题，都与相关政策法规的不完善有关。
（一）不健全的土地市场
首先，中国现行的土地市场为城市与农村的“二元土地市场”。城市土地市场包括一级土地市场和二级土地市场，国家垄断一级土地市场，而集体所有土地进入城市市场必须首先由城市政府进行强制征用。二元土地市场的存在根源于国有土地使用权和集体土地使用权严重的不平等，这种不平等是集体土地使用权的残缺和不平等对待造成的。这种城乡分裂的二元市场，使政府成为土地市场的垄断经营者，一方面造成了地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖，另一方面政府对土地储备制度鲜有关注。
其次，土地市场不健全的交易制度。《土地管理法》第43条确立了国家对建设用地的垄断制度。排除极少个例，在我国建设用地必须属于国有土地。实践中的弊端体现在两个方面：一是各级政府的用地审批制度，容易产生腐败现象，影响社会稳定；二是国家垄断建设用地供给，集体土地无法进入土地市场，就产权而言，形成了国家所有制与集体所有制不平等。
（二）不完善土地收益分配制度
同样作为市场主体，政府和被征地的农民本应该平等地享有利益分配的权利。但集体所有土地不能直接入市，这使得土地增值收益被开发企业、中央政府和地方政府获得，被征地的农民只能获得征地补偿，土地出让金纯收益则分配较少。《土地管理法》第47条规定：“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”，但是实践当中补偿标准却与实际市场交易可获得的利益相距甚远。而且土地补偿无统一标准，“同地不同价”也屡见不鲜。现实中这种不平等的主体、不合理的利益分配以及不统一的赔偿标准造成了严重的社会矛盾。
（三）国家干预的滥用
在土地资源的配置中，国家“滥用”市场干预情况凸显为以下三个问题：第一，根据现行法律的规定，各级政府是土地一级市场的开发主体，土地市场的垄断经营者和管理者的双重身份使其权力过于集中又缺少监督；第二，地方政府依赖出卖土地获得财政收入导致土地资源浪费、城建无序等现象；第三，征地范围的不明确，“公共利益”界定不清。
三、土地资源市场配置的完善与《土地管理法》的修改建议
目前土地资源的市场配置机制不完善，要解决这一问题就要建立一套完善法律法规，特别是完善《土地管理法》中不适应现代市场经济发展的方式。要建立统一、开放、竞争、有序的土地市场，至关重要的一点就是通过法律法规来规制和协调好市场机制与国家干预的关系。
（一） 健全土地资源市场配置机制
首先，改革土地收益分配制度。根据现行《土地管理法》第47条规定征地补偿标准，其主要存在三点缺陷：第一，土地原用途补偿制度，即政府对被征土地的补偿未将增值部分计入其中；第二，限额补偿制度，即补偿额最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，远远低于被征地农民的实际收益；第三，地方政府定价制度，即国家授权地方政府规定具体补偿标准，而非土地市场调控价格机制。以上补偿标准严重损害了被征地人利益，实际上是把土地收益交由政府和开发商共同分享，实践当中屡酿 “征地悲剧”的恶果。
笔者认为，补偿标准应当由供地和需地双方通过自愿协商来决定补偿标准；如协商不成时，由双方都能接受的资产评估公司作为第三方，按照当地市场价格决定补偿标准。此次《土地管理法（草案）》明确了公平补偿的基本原则，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，而且补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。同时草案中还涉及授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。这实际上是为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平道路。
其次，健全农村土地入市制度。《土地管理法》在土地市场交易主体上应当改革，转变政府垄断一级市场的现状，使农民在未来成为农村集体土地交易的主体，再通过调节税收的方式，使部分土地收益成为地方财政收入。土地市场适度引入竞争机制，使土地交易流程制度化，减少人为操作空间，减少腐败发生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市场竞争。同时，从民法角度讲，改革土地权利制度势在必行。根据《物权法》中相关规定，完善集体所有土地的用益物权的流转制度，改变目前《土地管理法》中集体所有土地不能进入市场的规定，建立统一的城乡土地市场。
（二） 完善国家干预土地资源配置机制
国家对土地资源配置进行适当的干预是必要的，但是这并不代表政府可以替代市场，国家和市场应当在土地资源配置中相互补充共同推进的作用。
第一，缩小土地划拨范围。《土地管理法》第2条中“公共利益”的边界难以确定，导致政府征地几乎不受任何实质性制度的制约而拥有过于强大的土地征收权力。“实现公共利益”成为地方政府强制征收土地常用借口。因此，笔者建议首先政府征地的权力应当符合比例原则，以此限制其权力的滥用；其次必须依法明确 “公共利益”含义和范围提高其可操作性。
第二，改革《土地管理法》中土地利用规划和储备制度。因地制宜的制定土地规划制度，根据市场需求建立规划机制，来保障规划机制的科学、有效实施，充分发挥规划的整体控制作用。同时，制定科学的土地储备规划，扩大公益性用地的收购与储备，建立土地储备金制度。
第三，强化耕地保护制度和改革土地用途管制模式。严格耕地保护将是《土地管理法》修订的主要目的之一。实际上，耕地保护制度涉及的内容比较繁杂，但基本内涵应围绕责任及其操作体系展开。现行《土地管理法》第四章“耕地保护”及第七章“法律责任”，各种耕地保护制度都缺乏法律后果的规定，致使立法的预期目的难以实现，而且削弱了法律的威慑力，影响了法律的权威性。《土地管理法》修订时理应增加耕地保护制度法律责任的规定。《土地管理法（草案）》对此已有改观，增设了各级政府耕地保护目标责任制及耕地保护考核制，对强化耕地保护无疑具有促进作用。不过，如何落实耕地保护目标责任制及考核制，以及考核不合格需要承担何种法律后果，仍有待进一步细化。
四、结语
完善土地资源市场配置机制仅靠《土地管理法》是不够的，必须依靠《宪法》及《城市房地产管理法》《土地承包法》等其他法律法规体系的健全。法律规范与政府干预相互协调，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。下一个五年规划推进中，城镇化规模不断扩张，土地利用数量不断攀升，进一步推动市场稳定有序的发展具有巨大的现实意义。
参考文献：
[1] 杨世建.土地征收与农民权利的宪法保障[J].云南行政学院学报，2011，（04）：116-119.
篇3
现将《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》印发给你们，请认真贯彻执行,关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见,收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。为了进一步贯彻执行《行政处罚法》和土地管理法律、法规、规章，正确区分行政处理决定和行政处罚决定的界限，切实做到依法行政，现对认定收回土地使用权行政决定的法律性质提出如下意见：
一、依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。人民政府依照该法第十九条的规定收回国有划拨土地使用权，其批准权限应与征用土地的批准权限相同。
二、依照《土地管理法》第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，土地管理部门责令交还土地，并处罚款的行为，属于行政处罚决定。
三、依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。
四、依照《城市房地产管理法》第二十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。
五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。
六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。
七、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。
篇4
一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。
在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。
对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转,包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。
我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。
而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：
1）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；
2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。
3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。
以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。
当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。
对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。
对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。
二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。
法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。
比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。
再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。
为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。
其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。
再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。
第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。
如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。
只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。
zuozhe:彭鑫
附：以上文章参考了以下法律、法规、行政法规或国务院颁布的行政规范性文件、部门和地方政府规章：
1）中华人民共和国土地管理法
2）中华人民共和国乡镇企业法
3）中华人民共和国担保法
4）中华人民共和国商业银行法
5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）
7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》
8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕第11号
9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号
10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定
篇5
第一条 为加强土地监察工作，保障土地管理法律、法规的实施，依法查处土地违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守土地管理法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法行为进行查处的行政执法活动。
第三条 本条例适用于我省行政区域内土地所有者、使用者及有关单位和个人土地违法行为的监察管理。
第四条 县（市）以上土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。
监察、公安、审计等有关部门和人民法院、人民检察院应按照职责分工，各司其职，密切配合，做好土地监察工作。
第五条 设区的市土地管理部门对市辖区、县（市）土地管理部门对乡、镇土地监察工作实行集中统一领导。
第六条 县（市）以上人民政府应加强对土地监察工作的领导和监督，对土地管理法律、法规的实施，实行行政首长负责制，并纳入政绩考核的内容。
县（市）以上人民政府应向本级人大常委会报告土地管理法律、法规实施情况和重大土地违法案件的查处情况。
第七条 任何单位和个人都有保护土地的义务，对违反土地管理法律、法规的行为，有权向土地管理部门和有关部门举报。
对举报土地违法行为、协助查处土地违法案件成绩显著的单位和个人，由人民政府给予表彰或奖励。
第二章 监察职权
第八条 土地监察职责：
（一）监督检查土地管理法律、法规贯彻执行情况；
（二）受理对土地违法行为的检举和控告；
（三）制止土地违法行为，查处土地违法案件；
（四）监督检查建设用地的审批、征用和使用情况；
（五）监督检查国有土地使用权的划拨、出让、转让、出租、抵押、终止等活动和集体土地使用情况；
（六）监督检查土地权属登记和发证情况；
（七）会同有关部门监督检查非农业建设用地计划执行情况；
（八）监督检查土地开发利用和复垦情况；
（九）监督检查征地费用和国有土地使用权出让金缴纳、管理和使用情况；
（十）依法应监察的其他事项。
第九条 土地管理部门对正在发生的土地违法行为，应责令违法单位和个人停止违法行为；对依法受到限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人，继续施工的，有权查封继续施工的设备和建筑材料。
第十条 土地管理部门发现下级土地管理部门实施违法或不当的土地行政行为，应责令其限期改正；逾期不改正的，上级土地管理部门有权予以撤销、变更。
第十一条 土地管理部门发现下级人民政府实施违法或不当的土地行政行为，应报请本级人民政府予以纠正。
第十二条 土地管理部门发现本级人民政府实施违法或不当的土地行政行为，应及时建议本级人民政府纠正，并向上一级土地管理部门报告。
第十三条 土地管理部门应根据土地监察任务，配备相应的土地监察人员，具体负责土地监察工作。
第十四条 土地监察人员应恪尽职守，秉公办事，清正廉洁，严格执法。
土地监察人员必须经过培训、考核，取得执法资格后方可从事土地监察工作。土地监察人员依法履行监察职责时，须佩带行政执法标志，出示行政执法证件。
第十五条 土地监察人员在调查土地违法案件时，有权查阅、复印有关文件，要求当事人提供证明材料，并可进入土地违法现场检查。
被检查单位和个人必须接受检查，不得拒绝。
第十六条 土地监察人员依法执法公务，受法律保护。
第十七条 符合法定条件的土地监察队可以接受土地管理部门的委托，行使土地监察职权。
土地监察队负责人需要任免、调动工作的，有关部门应征求上一级土地管理部门的意见。
第三章 违法案件查处
第十八条 省土地管理部门管辖全省行政区域内下列案件：
（一）市人民政府（行署）及其土地管理部门非法批准占用土地的案件；
（二）在全省范围内有重大影响的土地违法案件；
（三）省人民政府和国家土地管理局交办的土地违法案件。
第十九条 市（地）土地管理部门管辖本行政区域内的下列案件：
（一）县（市）人民政府及其土地管理部门非法批准占用土地的案件；
（二）在本行政区域内有重大影响的土地违法案件；
（三）同级人民政府和上级土地管理部门交办的土地违法案件。
第二十条 县（市）土地管理部门管辖本行政区域内的土地违法案件。本条例第十八条、第十九条规定的除外。
第二十一条 管辖权发生争议的，由共同上一级土地管理部门指定管辖。乡、镇人民政府对管辖权有争议的，由县（市）土地管理部门指定管辖。
第二十二条 上级土地管理部门发现下级土地管理部门对依法由其管辖的土地违法案件不及时查处或查处不力的，应发出土地违法案件查处督办通知书，必要时可以直接依法查处。
第二十三条 土地管理部门立案查处土地违法案件，应符合下列条件：
（一）有明确的行为人；
（二）有违反土地管理法律、法规的事实；
（三）依照土地管理法律、法规应追究行政法律责任；
（四）属于土地管理部门管辖；
（五）在追责时效内。
重大土地违法案件立案后，应抄报上一级土地管理部门备案。
第二十四条 立案查处的土地违法案件，由两名以上土地监察人员承办。
案件承办人员和主管负责人，与本案有利害关系或与本案当事人有近亲属关系的，应予回避。
第二十五条 经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。当事人接到通知书后，应立即停止土地违法行为。
第二十六条 土地违法案件调查结束后，土地管理部门分别情况依法作出如下决定：
（一）认定违法事实清楚、证据确凿，应给予行政处罚的，作出土地违法案件行政处罚决定；
（二）认定侵犯土地所有权或者使用权的，作出土地侵权行为处理决定；
（三）认为国家工作人员有违法违纪行为需要给予行政处分的，提出书面处理建议，按照干部管理权限移送有关单位；
（四）认为当事人违法行为构成犯罪的，将案件移送司法机关；
（五）认定证据不足、违法事实不成立的，决定撤销案件。
监察、司法机关对土地管理部门移送的案件，应及时查处，并将结果反馈给土地管理部门。
第二十七条 土地管理部门查处土地违法案件，应自立案之日起60日内作出处理决定。重大、复杂的案件，经上一级土地管理部门批准，可以适当延期，但延长的期限不得超过90天。
第二十八条 各级人民政府应积极支持并监督土地管理部门依法查处土地违法案件。对土地管理部门查处土地违法案件遇到干扰、阻挠的，应采取有效措施予以排除，保障土地管理部门依法进行查处。对土地管理部门不依法查处土地违法案件或查处不力的，应督促其纠正。
第二十九条 土地管理部门查处土地违法案件，应使用省土地管理部门统一监制的文书。
案件处理完毕后，承办人应写出结案报告，经本级土地管理部门审查批准结案。办案过程中形成的文书、图片、照片等资料收集整理立卷归档，并将下列文书报上一级土地管理部门备案：
（一）《土地违法案件行政处罚决定书》；
（二）《土地侵权行为处理决定书》；
（三）《土地违法案件结案报告》；
（四）经复议机关复议或人民法院审理的案件，应附复议决定书副本或人民法院判决书副本。
对重大的土地违法案件，土地管理部门或人民政府应予以通报。
第四章 法律责任
第三十条 非法批准征用、使用土地的，批准文件无效，对批准的单位主管人员或责任人依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依照《刑法》第四百一十条规定追究刑事责任。非法批准占用的土地严格依法处理。
第三十一条 买卖或以其他形式非法转让土地的，依法给予行政处罚，对主管人员依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依照《刑法》第二百二十八条规定追究刑事责任。
第三十二条 违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或因开发土地造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，依法给予行政处罚；情节严重，构成犯罪的，依照《刑法》第三百四十二条规定追究刑事责任。
第三十三条 违法批准出让或擅自出让国有土地使用权的，批准文件或出让行为无效，对有关责任人员依法给予行政处分，占用的土地由土地管理部门依法处理。
第三十四条 拒绝、阻碍土地监察人员依法执行公务或对土地监察人员、举报人打击报复的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 土地管理部门依照本条例第九条规定查封施工设备、建筑材料等所发生的费用，由建设单位或个人承担；因建设、施工单位或个人过错造成查封财产损失的，由建设、施工单位或个人承担。
土地管理部门违法实施查封措施，给建设、施工单位或个人造成损失的，应依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分。
第三十六条 当事人对土地行政处罚或行政处理决定不服的，可以依法申请复议或提起诉讼。
当事人逾期不履行行政处罚或行政处理决定的，由作出行政处罚或行政处理的决定机关申请人民法院强制执行。
第三十七条 各级人民政府、土地管理部门及其工作人员对土地违法行为隐瞒不报、不查，或者在处理土地违法案件中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，对有关责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十八条 乡、镇人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第五十二条规定，可以处理本行政区域内农村居民非法占用和超标准占用土地建住宅的案件。乡、镇人民政府不依法作出处理或处理不当的，县（市）土地管理部门应依法予以纠正。
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第一条 为了加强土地监察工作，保障土地管理法律、法规的实施，及时、准确查处土地违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称土地监察，是指国土管理部门依法对本行政区域内土地管理法律、法规的贯彻实施情况进行监督检查，并对违反土地管理法律、法规的行为进行查处的执法活动。
第三条 市人民政府国土管理部门是本市土地监察工作的行政主管部门。区、县国土管理部门按照职责权限负责辖区内的土地监察工作。
乡、镇人民政府负责法律、法规授权的土地监察工作。
第四条 计划、建设、规划、农林、财政、工商、税务等部门和公安、行政监察机关，应当按照各自职责协助国土管理部门做好土地监察工作。
第五条 土地监察工作应当遵循依法、公正、及时、准确的原则。查处土地违法案件，应当事实清楚，证据确凿，适用法律、法规准确，符合法定程序。
第二章 土地监察职权与管辖
第六条 国土管理部门行使下列土地监察职权：
（一）监督检查土地管理法律、法规的执行情况；受理对土地违法行为的检举、控告；调查处理土地违法案件；
（二）依法制止土地违法行为；
（三）对土地违法行为和土地侵权行为依法施行行政处罚；
（四）对违反土地管理法律、法规的当事人和单位主管人员应当给予行政处分的，依法提出给予行政处分的建议。
第七条 国土管理部门发现下级人民政府的违法批地行为，应当报请同级人民政府批准，予以公告，宣布批文无效，注销土地使用证。
条八条 市国土管理部门管辖本行政区域内的下列案件：
（一）有重大影响的土地案件；
（二）市人民政府和上级国土管理部门交办的土地案件；
（三）涉及两个或两个以上区、县的土地案件；
（四）涉外土地案件；
（五）区、县人民政府超越批准权限等非法批准占用土地的案件。
第九条 区、县国土管理部门管辖本行政区域内土地案件。
乡、镇人民政府管辖法律、法规授权实施处罚的土地案件。
第十条 上级国土管理部门在必要时，可以直接查处下级国土管理部门管辖的土地案件，也可以将土地案件交下级国土管理部门查处，并对案件办理的情况进行监督。
下级国土管理部门对上级国土管理部门交办的土地违法案件，应当认真查处，并及时将查处结果向上级国土管理部门报告。
第十一条 国土管理部门管辖权发生争议的，由争议各方协调解决；协商不一致的，报请共同的上一级国土管理部门决定。
第三章 土地监察的内容和方式
第十二条 国土管理部门依法对单位和个人的下列行为进行监督检查：
（一）建设用地行为；
（二）建设用地审批行为；
（三）土地开发利用行为；
（四）土地权属变更和登记发证行为；
（五）土地复垦行为；
（六）基本农田保护行为；
（七）土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止行为；
（八）法律、法规规定的其他行为。
第十三条 国土管理部门对下级国土管理部门制定的与国家土地管理法律、法规相抵触的规范性文件，可以责令其修改或者向下级人民政府提出撤销的建议。
国土管理部门发现下级人民政府制定的规范性文件与国家土地管理法律、法规相抵触的，可以向制定机关提出修改建议；必要时，可以向同级人民政府提出责令修改或者撤销的建议。
第十四条 国土管理部门发现下级国土管理部门不履行法定职责或者消极执行的，有权责令限期改正或者报同级人民政府责令履行。对下级国土管理部门及其工作人员执行公务的违法行为有权提出处理意见，报有关部门依法追究法律责任。
第四章 立案和调查
第十五条 国土管理部门受理土地案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。
第十六条 符合下列条件的土地案件，国土管理部门应当立案：
（一）有明确的行为人；
（二）有违反土地管理法律、法规的事实；
（三）依照土地管理法律、法规的规定应当追究法律责任的。
第十七条 国土管理部门受理的举报案件，对不属于自己管辖的，应当向举报人说明，并将举报信函或者笔录移送给有权处理的机关。
第十八条 在调查处理土地案件的过程中，承办人、主管领导有下列情形之一的，应当回避：
（一）与当事人及调查人有近亲属关系的；
（二）本人或者近亲属与本案有利害关系的；
（三）与本案当事人有其他关系，可能影响公正查处案件的。
案件承办人是否回避，由主管领导决定。
第十九条 立案后，案件承办人员应当及时调查。收集、调取的证据范围包括物证、书证、证人证言、当事人陈述、调查笔录、视听资料、勘验笔录、鉴定结论。
案件承办人员可以询问案件当事人、证人。询问应当制作笔录，案件承办人员和被询问人员应当在笔录上签名或盖章。被询问人拒绝签名盖章的，应当在笔录上注明。
案件承办人员有权进入现场并使用勘验仪器进行勘验。勘验现场应当制作勘验笔录。
第二十条 土地监察人员依法执行公务时，应当佩戴统一标志，并出示行政执法证件。土地监察人员在调查取证时不得少于两人。
不按前款规定行使职权的，被监察人员有权拒绝接收监察。
第五章 土地违法案件的处理
第二十一条 国土管理部门在查处案件过程中，对仍在继续违法行为的，应当发出《责令停止土地违法行为通知书》，责令停止违法行为并限期改正。对拒不停止违法行为的，国土管理部门有权予以制止。
对依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，继续施工的，作出处罚决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封。
第二十二条 国土管理部门依法采取查封设备、建筑材料等行政强制措施的，查封期限一般不得超过60日。特殊情况需要延长期限的，延长期不得超过30日。
第二十三条 国土管理部门采取查封行政强制措施，应当向当事人发出《查封决定书》。
第二十四条 被查封的设备、建筑材料，国土管理部门可以委托有关单位和个人保管，保管费由被查封人支付。国土管理部门查封错误的，保管费由国土管理部门支付。造成被查封人经济损失的，按《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定赔偿。
第二十五条 违法案件的调查处理，应当自立案之日起60日内完成。重大、复杂的案件，经国土管理部门的主管领导批准，可以延长，延长期不得超过30日。
第二十六条 案件调查结束后，国土管理部门应当分别情况予以处理：
（一）违法事实清楚，证据确凿的，依法作出行政处罚决定，发出《土地违法案件行政处罚决定书》，送达当事人；
（二）侵犯土地的所有权或者使用权的，依法作出处理决定，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人；
（三）依法应当给予当事人行政处分的，按人事管理权限向其所在单位或主管部门或行政监察机关提出追究刑事责任建议书；
（四）违法行为构成犯罪的，应当将案件及时移送司法机关依法追究刑事责任；
（五）举报不实或者证据不足的，发出《撤销立案决定书》，立案予以撤销，重大案件的撤销应当报上级国土管理部门备案。
第二十七条 国土管理部门作出行政处罚，应当制作行政处罚决定书。
第二十八条 国土管理部门向当事人送达有关法律文书，应当直接送达当事人。当事人是法人或其他组织的，交其法定代表人或者人或收发部门签收；当事人是自然人的，交其本人签收，本人不在的，可交其同住成年家属或所在单位签收。
受送达人拒绝签收的，送达人应当邀请有关人员到场，说明情况，在送达回执上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，将文书留在当事人的收发部门或住所，即视为送达。
采取上述方式无法送达的，国土管理部门可以登报公告送达。自公告之日起60日后，即视为送达。
第二十九条 国土管理部门作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
符合听证条件，当事人要求听证的，国土管理部门应当组织听证。
第三十条 当事人对国土管理部门作出的查封决定、行政处罚决定不服的，可以在接到《查封决定书》、《土地违法案件行政处罚决定书》后，依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议、不起诉、又不履行的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十一条 各级行政监察机关应当加强对国家工作人员违反土地管理法律、法规行为的监察，并及时调查处理。
行政监察机关接到国土管理部门移送的有关国家工作人员违反土地管理法律、法规需要给予行政处分的建议书，应当按管理权限及时查处，并将处理结果通报国土管理部门。
第六章 奖励和惩罚
第三十二条 对检举、揭发土地违法行为或者协助国土管理部门依法查处土地违法行为成绩显著的单位和个人，由人民政府或者国土管理部门给予表彰奖励。
第三十三条 国土管理部门在行使土地管理职责中，有违法行为的，任何单位或个人都有权检举、控告，由有关机关依法查处。各级人民政府应当对举报有功人员和单位给予表彰奖励。
第三十四条 阻碍土地监察人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十五条 土地监察人员在监察活动中有徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权行为的，由主管机关或行政监察机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 国土管理部门及其监察人员，在监察工作中侵犯当事人合法权益的，应当及时纠正；造成损失的应当依法承担赔偿责任。
篇7
关键词：土地管理法；小产权房；集体建设用地；宅基地
人们对小产权房问题的关注并没有因金融危机和政府不断抑制房价上涨的举措而有所降温，近年来修改《土地管理法》的工作又时刻牵动社会各界关注小产权房的神经。长期以来小产权房建设和交易屡禁不止，带来的各种纠纷已经成为一大社会隐患，现行制度障碍致使相关部门无法有效治理小产权房，目前《土地管理法》的修改不仅关系中国未来土地使用制度改革的方向和力度，也关系小产权房未来可能的治理机制和命运。应以《土地管理法》修改为契机，治理小产权房，以实现各方利益的平衡，构建和谐社会。
1 小产权房的现行法律地位
“小产权房”是指建设在农村集体土地上并向集体经济组织以外的成员销售的住宅房屋。依据占地性质不同，小产权房分为三种类型：建设在农用地上的住宅房屋；建设在宅基地之外其他集体建设用地上的住宅房屋；建设在农村宅基地上并出售给非本集体成员的住宅房屋，既包括农民对外转让的自住住宅，也包括投资方在宅基地上建设并对外销售的商品住宅。小产权房的典型形态是以销售为目的在集体土地上开发的商品住宅，不同类型小产权房的法律性质有所不同。建设在农用地上的小产权房，明显违反《土地管理法》规定的土地用途管制制度，也严重威胁耕地保护目标实现，有关部门往往采取严厉的制裁措施。宅基地上小产权房的法律性质则较为复杂。涉及小产权房的法律规定有《宪法》第10条第4款，《物权法》第151～153条，以及《土地管理法》第43条、第59～63条。从这些规定来看，既未禁止农民转让宅基地上的住房，亦未对受让对象做出限制。但自1999年以来，以国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为代表的一系列政策性规定，则对宅基地使用权及其上住房的转让做出超出法律范围的限制，从不同角度将宅基地使用权和宅基地上房屋的取得和使用对象限定为本集体成员之内的农民，禁止将宅基地上房屋出售给非本集体成员尤其是城镇居民。应如何看待这些政策性规定呢？首先，关于宅基地使用权部分。《物权法》第153条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”如果将该条理解为授权性规定，则这里的“国家有关规定”使得宅基地使用权这一用益物权受到了包括上述国家政策性规定在内的其他规范性文件的限制，那么，上述政策性规定虽然不是法律，但其对宅基地使用权这一基本民事权利部分进行的规定具有法律效力。其次，关于农民所享有的宅基地上房屋的所有权。《物权法》对此并未做出特别限制，应当认为农民享有包括占有、使用、收益、处分4项权能在内的完整所有权，农民可以对其享有合法所有权的宅基地上的房屋进行自由处分。但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流转性与宅基地使用权的不可流转性就产生矛盾。在这种情形下，是迁就并维护农民对房屋的所有权而牺牲国家在宅基地使用权流转管理上的利益？还是相反的价值取向？法律并未明确规定。上述政策性规定选择了后者。但农民的房屋所有权无疑是公民享有的非常重要的基本民事权利，上述政策性规定对农民的房屋所有权做出限制显然是不合适的。尽管如此，这些规定却在实际生活中发挥作用：房屋和土地管理部门不为转让给非本集体成员的农民宅基地和房屋发放产权证。司法实践中，法院也对此种转让行为持否定态度。由此可见，取得合法审批手续的宅基地上房屋，农民用于自住可以取得合法产权证，但一旦转让给本集体以外的成员，则成为不受国家保护的小产权房，转让合同不被法律认可，受让者也无法办理产权登记取得产权证，从而无法取得受让房地产的物权。
2 小产权房治理与土地使用制度改革
治理小产权房要双管齐下，一方面从源头上遏制小产权房的开发销售，另一方面要妥善处理已有小产权房，这均以从根本上改变目前城乡土地使用不平等和城市房地产市场扭曲的状况为前提。
2.1 推行集体建设用地流转。构建城乡平等的土地使用制度
传统的征地供给模式已经越来越不适应当前社会发展形势的需要，改革征地模式已经迫在眉睫。从政治上看，近些年来因征地引发的大量甚至是激烈的社会矛盾已经成为影响社会和谐的重要因素，地方政府在征地过程中扮演的“土地投机商”的角色极大地损害了政府的公信力。从经济上看，目前的城乡二元结构已经严重制约了中国经济的持续快速发展，通过征地模式为城市发展提供廉价土地和资金的发展模式必须得到扭转。
2.2 允许集体土地上的商品住宅建设，打破城镇居民住宅用地的政府垄断
从立法上禁止集体土地上的商品住宅开发完全没有必要，明智之举是承认其合法性并予以法律规制。此外，应当将集体建设用地上的商品房开发纳入城镇房地产开发管理的轨道，从开发到销售到物业管理都实行与国有土地上商品房开发一样的管理，最终打破城乡住房二元化态势，实现城乡统一的商品房市场。
篇8
1、构成要件不同，土地使用权转让中，转让的标的是土地使用权，转让的主体是土地使用权人，在股权转让中，转让标的是股东登记依法所享有的公司股份，股东权利和股东责任，而不仅仅是公司出资人的出资额。
2、由不同的法律所调整，土地使用权转让受《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》等一系列与土地使用权转让有关的法律法规调整，股权转让则适用《公司法》、《证券法》等一系列有关法规调整。
【法律依据】
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2004年5月,某市人民政府根据城市规划,拆除了李某265平方米的房屋,并收回了其房屋占用的410平方米土地使用权,用于广场建设｡市政府根据现行房屋拆迁补偿规定,对李某给予了货币补偿｡但李某对此不满意,多次找市政府讨说法,要求市政府对其土地使用权给予补偿｡双方各执一词,协商未果,于是李某一纸诉状将市政府告上法院,要求法院判令市政府对其土地使用权依法给予补偿｡
法院受理该案后,审判人员有四种不同观点｡一种观点认为,根据国务院55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定,市政府可以无偿收回李某的划拨土地使用权,用于公益事业建设｡第二种观点认为,根据国务院法制办《关于2001年11月1日以后实施的拆迁,货币补偿款中包括对土地使用权的补偿》的规定,直接判定市政府胜诉｡第三种观点认为,根据《立法法》的规定,《土地管理法》和《城市房地产管理法》的法律效力高于国务院《城市房屋拆迁条例》,因此,在涉及土地使用权补偿问题上应适用《土地管理法》､《城市房地产管理法》,而不应适用其他法律法规｡第四种观点认为,房地产既是房产和地产的统一体,也是财产权利和实体财产的混合体,因此,应在明确区分被拆迁人房地产中的房屋实体财产和土地使用权财产权利的前提下,才能明确房屋和土地使用权的补偿标准,才能分清被拆迁人应获得多少补偿｡在房地产市场价格偏高和土地使用权权益未知的情况下,以房地产市场价格为依据,评估确定被拆迁人的货币补偿金额值得探讨｡因为持第二种观点的审判人员占多数,所以本案以市政府的胜诉而告终,但被拆迁人李某对此审判结果仍存在疑问｡
本案虽以市政府胜诉而告终,但这一案件暴露出来的问题值得深思｡笔者认为,第一种观点以国务院55号令为依据,认为应判决被拆迁人败诉是不妥当的,这显然是适用法律不当｡因为国务院55号令第四十七条第二款同《土地管理法》第五十八条规定相抵触｡第二种观点直接适用国务院法制办文件,判令市政府胜诉是值得商榷的｡第三种观点适用《土地管理法》审理本案是恰当的,但忽视了拆迁补偿中的地价因素｡第四种观点则道出了房屋拆迁中土地产权评估补偿缺失的问题｡
现行房屋拆迁补偿评估制度的主要缺陷
法规政策相抵触和不衔接等问题,为拆迁双方留下纷争隐患｡众所周知,房地产是房产和地产的统一体,房产和地产密不可分｡拆迁人拆迁房屋不是为了拆迁而拆迁,而是要通过拆迁取得被拆迁人的土地使用权,再进行开发建设,从而实现土地效益的最大化｡房屋拆迁的结果之一,就是被拆迁人的土地使用权被收回｡因此,显化土地使用权的价值,对土地使用权进行补偿,对拆迁双方来说,都是非常重要的｡有关法律对此也有明确规定｡《城市房地产管理法》第十九条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿｡”《土地管理法》第五十八条规定,“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改造,需要调整使用土地的……｡依照前款第(一)项､第(二)项的规定收回土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿｡”从上述规定可以看出,对房屋拆迁中的土地使用权给予适当补偿是恰当的｡但是,从《城市房屋拆迁条例》关于以房地产的市场评估价格确定货币补偿标准的规定可以看出,该规定没有体现对土地使用权进行补偿的问题｡这显然同《土地管理法》､《城市房地产管理法》的有关规定不衔接｡虽然国务院法制办文件明确规定,货币补偿中包括对土地使用权的补偿,但由于对被拆迁人补偿中没有显化对土地使用权补偿的价格,所以仍然难以使被拆迁人信服,从而引发拆迁双方很多矛盾｡
土地使用权取得方式不同,地上房屋补偿相同,“公平”背后是“不公平”｡房地产是实体财产和财产权利的结合体,房地产权利人拥有的房屋所有权是实体财产,其房屋占用范围内的土地使用权是财产权利｡由于我国实行的是土地公有制,并且实行土地所有权和使用权分离制度,因此,房地产权利人所拥有的土地使用权是由所有权派生出来的,土地使用权权益的大小,主要取决于土地使用权取得方式､土地使用权面积､土地使用年限､土地区位等因素｡在这些因素中,土地使用权的取得方式是决定因素｡按照房地产管理法律规定,以出让等有偿使用方式取得的土地使用权在合同约定的年期内,土地使用者享有完整的财产权益｡以划拨方式取得的土地使用权,土地使用者仅享有部分土地财产权益｡因此,如果被拆迁房屋的土地使用权不同,其补偿标准也应该不同｡问题是《城市房屋拆迁条例》规定,以房地产市场评估价格确定货币补偿的金额,这一规定实际上是以房地产的完全市场价值给予补偿,也就是说,是按出让方式取得的土地使用权的房地产价格来补偿｡这样,划拨土地上的房地产和出让土地上的房地产就将得到相同的补偿,结果是,划拨土地使用权房地产的被拆迁人就多得了一笔出让金或相当于出让金的补偿,而出让土地使用权房地产的被拆迁人理应多得补偿,反而却同划拨土地使用权的被拆迁户得到的补偿一样多,这显然有失公平,不符合民法的基本原则｡
地产价值没有显化,地价评估缺位｡房产和地产的地位和价值是不同的,地产在房地产中处于主导和基础的地位,而房产处于依附从属的地位,没有离开土地单独存在的房屋,但是存在没有建设房屋的土地｡地产价值是房地产价值的主体组成部分,被拆迁房屋的价值也是如此｡这两个部分的价值需要通过地价和房价的评估,才能得到准确的数据｡房地产市场价格就是房产价格和土地价格的结合体｡
《城市房地产管理法》确定了房地产价格定期公布制度､房地产价格评估制度和房地产成交价格申报制度｡其第三十三条第二款规定,“房地产价格评估应当遵循公正､公平､公开的原则,按照国家规定的技术标准和评估程序,以基准地价､标定地价和各类房屋的重置价格为基础,参照当地的市场价格进行评估｡”从上述法律规定可以看出,离开了地价和地价评估的房地产价格评估是不完整的,也是不真实的｡房屋拆迁的评估从本质上说,应属于房地产价格评估的范围,应当按照《城市房地产管理法》第三十三条第二款的规定,评估地价,显化地产｡但问题是,《城市房屋拆迁条例》和建设部《关于房屋拆迁估价的指导意见》,均对地价和地价评估只字未提,只是规定按照房地产市场评估确定货币补偿的金额｡同时,由于房地产市场评估技术规范不统一､内涵不明确等问题,该规定在实践中难以有效地实施｡另一方面,由于我国实行房地产评估资质分部门管理的办法,再加之房屋拆迁评估的管理属于房产或建设部门,大多数的房屋拆迁评估业务是由房产评估机构承担的,因此,房屋拆迁评估中的地价评估和地产的显化,也就无从谈起了｡事实上,土地使用面积､土地区位､土地使用年限､土地使用权取得方式及土地用途是影响被拆迁人补偿的重要因素,如果不对这些因素加以显化,不仅造成被拆迁人之间的不公平,也弱化了政府管理地价的职能｡
构建新型补偿评估制度
针对现行拆迁房屋补偿评估的缺陷,应依照《土地管理法》和《城市房地产管理法》进行完善,总的思路应是保障权益､明晰产权､健全规范､分别显化､兼顾公平､促进稳定｡
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一、以国土所建设为中心，深入开展“完善体制、提高素质”活动
今年上半年，我们以乡（镇）国土所建设为重点，继续深入开展“完善体制、提高素质”活动。一是经过多方协调，经区编制委员会批准，我局成立三个乡（镇）国土资源所、三个城区国土资源所和一个执法监察中队，使我局编制人数达到67人，目前在职干部职工全部纳入编制。二是在广泛征求各方面意见的基础上，出台了《关于加强国土资源所全面建设的意见》，成立了三个乡（镇）国土资源所，并对国土所的职责、工作方式、经费保障、人事管理及作风纪律建设等做出明确规定。三是为改善三个乡（镇）国土所的办公、生活条件，经有关部门批准，今年上半年我们分别在三个乡（镇）区域内选择国土所办公场地，其中南曹乡国土所选址在金岱工业小区内金星路与文华路西北，拟建筑面积1600M2；圃田乡国土资源所选址在圃田乡大王庄村，拟建筑面积1200M2；十八里河国土所选址在原十八里河镇国土所，建筑面积1200M2。目前各项用地手续正在报批中。
二、深入开展治理商业贿赂专项工作，强化党风廉政建设
为认真贯彻落实省、市治理商业贿赂专项工作会议精神，进一步推动反腐倡廉工作，根据上级有关文件精神，今年4月份以来，我们在全局开展了治理商业贿赂专项工作，成立了以局长为组长、副局长及各科室负责人为成员的“治理商业贿赂专项工作领导小组”，加强了对治理商业贿赂专项工作的领导；制定下发了《关于开展治理商业贿赂专项工作的实施方案》，对开展治理商业贿赂专项工作的指导思想、原则、治理范围、实施步骤等问题提出明确要求；同时，根据治理的范围“在市场交易活动中，经营者通过给予财物等手段获取交易用机会或其他利益的商业贿赂”，确定我局治理的重点为国土有偿使用、集体建设用地审批、土地和矿产权评估、项目发包、土地违法案件查处等五个方面。通过召开全体人员会、传达学习文件精神，加大宣传力度，提高全体人员对商业贿赂危害性的认识。通过开展调查摸底，我们对办理国土资源业务的岗位、人员、程序、环节和资金等细节进行了全面查摆，摸清了国土资源管理各项业务办理中易出现商业贿赂的环节，并对其进行重点查摆。通过认真开展自查自纠，目前我局还未发现有商业贿赂情况出现。
三、较好地完成了各项国土资源管理任务
（一）重点建设项目征用地工作
根据市、区政府的安排部署，今年上半年我局承担了**路拓宽改造建设项目、**公司扩建工程等重点项目的建设和处理黄河科技大学校园扩建项目遗留问题。在具体征迁过程中，我们克服人员少、时间紧、任务重等困难，创造性地开展工作，确保了重点建设项目的征用地工作。
一是郑新路拓宽改造项目。该项目为2005年度市政重点建设项目，今年进行续建。该道路拓宽改造范围南起南三环路，北至城东南路与老新郑路交叉口，全长1560米，规划红线宽50米，需征用十里铺村集体土地105亩，拆迁地面附着物约3万平方米。该项目征迁工作分二期进行。一期征迁工作从2005年12月1日开始，**年5月底完成了十里铺村庄以北路段的征迁任务。
二是做好宇通公司扩建工程征迁的前期测量定界、附属物清点等各项准备工作。该项目被列入郑州市**年重点工程项目，共征用集体土地433.06亩。第一期征迁范围是向阳路（宇通南路）以北，佛岗东路（宇通北路）以南，花寨路以东，宇通公司以西，拟征地面积291.2亩，其中站马屯村253.33亩，南刘庄村37.87亩；二期拟征地自宇通公司现北围墙起，向北100米处，东至郑新路，西至花寨路区域，面积约141.86亩。因城市轻轨线路规划方面的原因，二期征迁方案尚未实施。
三是组织实施了东风渠管城段的拆迁改造及107辅道两侧绿化带的拆迁工作，拆迁面积322亩。
四是做好黄河科技大学校园扩建项目遗留问题的处理工作，认真接待群众来访，耐心细致地做好群众的思想工作，确保重点建设项目的顺利进行。
（二）以卫片执法检查和处理土地案件为重点，严厉打击土地违法行为，强化执法监察力度
今年上半年，在执法监察工作中，我们很好地坚持了日常巡查制度，从大案要案入手，以公安移送、法院强执为突破口，以卫片执法检查和处理土地案件为重点，突出抓发现和查处，较好地完成了上半年的土地执法监察工作。一是处理了南刘庄、柴郭、十里铺等三起案件，能在较短时间内对其查处到位。二是根据市局部署，开展了利用卫星遥感监测技术开展土地执法检查工作。经过努力，查清了卫片图斑情况：今年我区共有卫片变化图斑220个，其中违法用地图斑178个，合法用地图斑7个，道路图斑5个，实地未变化图斑11个，农业结构调整图斑19个。目前正在对违法案件进行查处中。三是对违法用地建筑物实行，打击、震慑土地违法者的嚣张气焰。由我局牵头实施，区政府协调区政法委、公安、执法、及各乡（镇）政府等单位1000余人次，组成管城区拆除违法建筑物指挥部，于6月22日至24日，连续三天对辖区内三个乡（镇）违法用地上的建筑物实行，共拆除违法占地10处,占地面积92亩,拆除违法用地上的地面建筑物13200平方米。
经过努力，上半年我局共立案查处土地违法案件78宗，涉及土地面积38.56公顷，没收构筑物80388平方米。
（三）以农村村民宅基地审批、砖瓦窑场专项整治和集体土地所有权登记发证为重点，加强集体土地管理
在今年上半年集体土地管理工作中，我们一方面做好日常集体土地管理工作，上半年共受理村民宅基地申请114宗，已办结107宗；完成集体土地所有权登记发证9宗；办结村民宅基地地籍调查39宗；办理畜牧养殖业用地审批4宗。另一方面，根据市、区政府有关文件精神，开展了砖瓦窑场专项整治工作，对辖区内砖瓦窑场进行全面调查摸底，按照市、区要求做好整治工作。同时，做好安全生产工作，在辖区开展了安全生产大检查，摸清了辖区安全生产中存在的隐患，时刻绷紧安全生产这根弦。
（四）做好城镇住房分割登记工作
今年上半年在国有土地管理工作中，我们以城镇住房用地分割登记为重点，加强国有土地管理工作。一是受理住宅分割登记12宗，已办结7宗，制证1971宗；受理住房用地初始土地登记17宗，目前正在办理中；受理办结城镇住房用地剩余宗地变更登记4宗；受理独立式院落39宗，全部完成了地籍调查，发证23宗。二是开展了住房用地清查，共清查宗地358宗。三是完成了都市村庄改造工作，办结陇海村集体土地地籍调查27宗。四是开展了建设用地清查，对辖区内的建设用地情况进行了全面的调查摸底，共清查单位1073宗。
（五）认真做好土地利用总体规划修编、国土资源信息、统计工作，强化地籍管理
在今年地籍管理中，我们以土地利用总体规划修编为重点，加强国土资源信息化建设和统计工作。
做好土地利用总体规划修编前期各项准备工作，准备各种资料、数据，填写各种报表百余份。
完成了2005年度国土资源统计工作，为及时更新国土资源各项数据奠定了基础。
信息化建设走在各区前列。我区的1：10000土地利用现状数据库顺利通过省厅组织的考评验收。
（六）加大土地管理法律法规宣传教育力度
