土地出让收入管理范文

导语：如何才能写好一篇土地出让收入管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第二条土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15%确定。

从土地出让金划出的农业土地开发资金计算公式为：

从土地出让金划出的农业土地开发资金=土地出让面积×土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）×各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例（不低于15%）。

第三条本办法所称土地出让平均纯收益征收标准是指地方人民政府出让土地取得的土地出让纯收益的平均值。由财政部、国土资源部根据全国城镇土地等别、城镇土地级别、基准地价水平、建设用地供求状况、社会经济发展水平等情况制定、联合，并根据土地市场价格变动情况适时调整。土地出让平均纯收益征收标准见附件一。

第四条调整现行政府预算收入科目，将“基金预算收入科目”第85类“土地有偿使用收入”下的850101项“土地出让金”取消；增设850103项“用于农业土地开发的土地出让金”，反映从“土地出让金财政专户”中划入的用于农业土地开发的资金；增设850104项“其他土地出让金”，反映从“土地出让金财政专户”中扣除划入农业土地开发资金专账后的土地出让金。

第五条市（地、州、盟）、县（市、旗）国土资源管理部门根据办理的土地出让合同，按季统计土地出让面积送同级财政部门，同时抄报省级国土资源管理部门、财政部门。

第六条市（地、州、盟）、县（市、旗）财政部门根据同级国土资源管理部门提供的土地出让面积、城镇土地级别、土地出让平均纯收益征收标准和各省（自治区、直辖市）及计划单列市人民政府规定的土地出让金用于农业土地开发的比例（不低于15%），计算应从土地出让金中划出的农业土地开发资金，并按照专账管理的原则和土地出让金缴交情况，由财政部门在次月5日前办理土地出让金清算时，按级次分别开具缴款书，办理缴库手续，将属于本市（地、州、盟）、县（市、旗）的用于农业土地开发的土地出让金收入（不低于农业土地开发资金的70%部分）缴入同级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账；将属于各省（自治区、直辖市）及计划单列市集中的用于农业土地开发的土地出让金收入（不高于农业土地开发资金30%的部分）按就地缴库方式缴入省国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账。

第七条各省（自治区、直辖市）及计划单列市人民政府要加强对用于农业土地开发的土地出让金收缴的监督，保证土地出让金专户资金优先足额划入用于农业土地开发的资金专账。

第八条财政部和国土资源部要会同监察部、审计署等有关部门，对用于农业土地开发的土地出让金的提取比例、收入征缴情况进行定期或不定期的监督检查。各省(自治区、直辖市)及计划单列市人民政府要定期将用于农业土地开发的土地出让金收入管理情况报财政部、国土资源部。

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为进一步规范国有土地使用权出让收支管理，根据《土地管理法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔*〕31号）以及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（〔*〕100号），财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知（财综〔*〕68号），省财政厅、国土资源厅、人行南京分行《转发财政部、国土资源部、中国人民银行关于国有土地使用权出让收支管理办法的通知》（苏财综〔*〕25号）等有关规定，结合我市实际，现就加强我市国有土地使用权出让收支管理提出如下意见：

一、执行时间

凡从*年1月1日起签订的国有土地出让合同应严格按本《意见》要求执行，即土地出让收支全额纳入地方基金预算，全面实行“收支两条线”管理。

二、国有土地使用权出让收入管理

国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。

国土资源部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入；出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。

三、征管方式

按照非税收入收缴管理制度改革的要求，土地出让收入属非税收入管理范围。财政部门在银行设立财政非税收入（土地出让收入）专户，专门用于土地出让收入的归集。国有土地使用权受让人按财政、国土资源部门的要求将土地出让金直接缴入财政非税收入（土地出让收入）专户。财政部门应对缴入的土地出让收入按宗地和镇（开发区）进行明细核算（可委托国土部门具体办理），按旬办理缴库手续，并设立专账按政府收支分类科目进行核算。

四、土地出让收支预决算管理

建立健全年度土地出让收支预决算管理制度，由财政部门牵头，国土资源、建设、交通、劳动保障等相关部门配合共同编制年度土地出让收支预决算。编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。

各镇、开发区每年10月底前向国土资源部门上报次年用地计划，国土资源部门根据上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素，负责编制下年度土地出让收入预算，并按照年度征收计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素，编制与出让供地成本相关的年度土地出让支出项目预算；财政、建设、交通、劳动保障等部门按照规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制相关的土地出让支出项目预算，其中支出范围属于政府采购的，应当按照规定编制政府采购预算。土地出让收支预算分别纳入全市政府性基金收支预算，财政部门按规定程序批准后执行。

每年年度终了，由国土资源、建设、交通、劳动保障等相关部门按规定编制土地出让收支决算，并分别纳入政府性基金收支决算，财政部门审核汇总后，向市人民政府报告。市人民政府依法向同级人大报告。

五、土地出让收入的使用管理

土地出让收入的使用要足额保障征地拆迁补偿支出，重点向新农村建设倾斜，严格按批准的预算执行，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。

国有土地出让收入的使用范围主要包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。

（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等。土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等按照市人民政府*年第20号市长令执行，即：土地补偿费每亩14000元、安置补助费每人13000元、地上附着物和青苗补偿费每亩980元。

（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等，含土地出让涉及的需要进行相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关需要支付的银行贷款利息等支出。

（三）支农支出。

1.农业土地开发支出。根据省政府办公厅苏政办〔2004〕104号《转发省财政厅、省国土资源厅关于将部分土地出让金用于农业土地开发的意见的通知》的有关规定，我市从出让国有土地使用权取得的总成交价款中，按7.05元/平方米的标准计提作为市级农业土地开发资金，实行专账核算，用于安排农业土地开发的支出。

2.补助被征地农民基本生活保障支出。根据省政府《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令第26号）规定，从土地出让金等土地有偿使用收益中提取并纳入被征地农民基本生活保障资金专户管理，我市属于三类地区，执行工业用地每亩不低于9000元，商业用地每亩不低于20000元。

3.扶持被征地农民就业支出。根据省政府《关于贯彻国务院进一步加强就业再就业工作通知的实施意见》（苏政发〔*〕24号）有关规定，我市按每个被征地农民1000元一次性安排划出。

（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。

（五）其他支出。包括计提国有土地收益基金、缴纳新增建设土地有偿使用费、计提土地出让业务费、城镇廉租住房保障支出以及支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

1.国有土地收益基金。根据省财政厅、国土资源厅、人民银行南京分行苏财综〔*〕25号文件规定，从出让国有土地使用权取得的总成交价款中划出5％用于建立国有土地收益基金，实行专账核算，资金封闭运转管理，专项用于政府国有土地收购储备。

2.缴纳新增建设用地有偿使用费。根据省财政厅、国土资源厅、人民银行南京分行苏财综〔*〕91号文件规定，我市

按34元/平方米缴纳新增建设用地有偿使用费。

3.土地出让业务费。包括出让土地的相关业务支出。土地出让业务费按照不超过当年招、拍、挂和协议出让土地总价款的1.5％列入部门预算，实行以收定支，据实列支。

4、廉租住房保障支出。根据省财政厅苏财综〔*〕105号文件规定，我市按4.7元/平方米计提廉租住房保障资金（土地出让净收益的10%），专账核算，专项用于安排廉租住房保障的支出。

5.其他支出。未列入上述支出内容、经财政部门批准的在土地出让过程中发生的其他费用，其中包括：按照国家规定，从破产或改制国有企业国有土地使用权出让收入中，安排用于支付破产或改制国有企业职工安置费用支出；镇国土所从所在地组织土地出让收入中按5%提取事业经费等。

在执行上述政策规定后，我市各镇、开发区地块的出让收入的剩余部分全额安排各镇、开发区预算支出，按国家规定用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出，其中用于农村基础设施建设的资金，主要安排农村饮水、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设和公益事业项目。

为保证城建、交通及政府安排其他项目的资金日常需求，在市土地储备中心承担收购储备的地块出让时，先按到帐土地出让收入的20%预提专项资金，用于上述项目的日常支出，待土地出让结束后按宗地进行结算。

六、财政、国土资源、国库部门职责

财政部门是国有土地出让收入征收管理机构，负责土地出让收支管理，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库；按年度土地出让支出预算从国有土地出让收入中安排各专项支出；负责牵头编制年度土地出让收支预决算；会同国土资源部门、人民银行建立土地出让收支统计报表以及分季度收支统计明细报表体系，及时提供土地出让收支核算情况。

国土资源部门是土地出让的具体征收部门，具体负责土地出让收入的征收工作，会同财政部门督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保土地出让收入应收尽收；加强土地出让成本控制，监督各镇（区）土地出让规范运作；对未按照合同约定足额缴纳土地出让金并提供有效缴款凭证的，不予核发国有土地使用证；按市政府财政部门要求编制年度土地出让金收入预算、与土地出让供地相关的支出预算以及编报与出让供地相关的土地出让收支决算；及时提供年度土地供应计划、年度土地储备计划以及签订的国有土地出让合同中有关土地总价款、约定的缴款时间、缴款通知书等相关资料。

国库负责办理土地出让收入的收纳、划分和留解等各项业务；在国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况；定期与财政部门、国土资源部门进行数据核对，确保有关数据的准确无误。

七、监督检查

市政府成立由国土、财政、建设、监察、审计等部门共同参加的“市土地出让审核领导小组”，对国有土地出让价格和成本支出实行监督管理，下设办公室，挂靠市国土局，日常工作由市国土局牵头组织。要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。

任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让金收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，严禁以各种名义向用地单位和个人返还或“借出”土地资金；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴的土地出让金由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等，禁止“上征下租”等土地违法行为。工业用地出让价格不得低于省公布的出让最低价标准。

土地使用者不按时足额缴纳土地出让金的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。如发生不可预见事件或因自然等因素造成受让人不能按时足额缴纳土地出让金的，由征收部门报经市人民政府批准后处理。

对违反规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照《土地管理法》、《会计法》、《审计法》、《政府采购法》和《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规规定进行处理，并依法追究有关责任人的责任。触犯《刑法》的，要依法追究有关人员的刑事责任。

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近年来，沙洋县政府及其财政、国土部门认真落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号），积极推进土地有偿使用制度改革，不断规范土地出让金“收支两条线”管理，将土地出让金收入全额缴入国库，实行地方基金预算管理，土地出让金收入逐年提高，成为非税收入来源的一个主要渠道，为城市建设和新农村建设积累了资金，促进了我县经济社会的持续快速发展。2011年出让土地126宗，出让面积127.12万平方米，出让总价款54065万元。2011年土地出让金收入54065万元，土地出让金支出54066万元。

国有土地出让金收支管理中的矛盾和问题

·供地计划形式化

年度供地计划应在国家宏观政策的指导下，根据上级下达的征地控制指标，结合本地区经济发展规划、城市发展规划和土地利用总体规划下编制，确定供地规模、不同用途的供地结构和城镇供地布局等。这样，为编制国有土地使用权出让收入预算才有相对准确的依据。但实践中，往往把土地作为一个筹资平台和城市建设的工具，具体表现为：一是地方政府不重视年度供地计划的编制，计划编制粗糙，流于形式；二是计划编制以后，变更频繁，严肃性不够，执行性随意；三是由于存量土地的存在，年度实际供地规模要大大超过年度计划。

·土地开发无序化

国有土地使用权的出让，应该在土地开发完成后，方可进入公开出让程序。但实际操作中，往往在土地征用或收储刚完成，拆迁等工作尚未开始时即进行公开出让，边拆迁、边开发、边交地、边收取出让金。这种无序开发既可能因拆迁不顺利等原因不能如期对开发商交付土地，造成出让金收入无法如期收回，也容易因征地、收储土地、拆迁、基础设施配套建设分散在各行政级别相同而又独立运行的不同主体，各主体之间信息不通而导致土地储备中心归集土地出让成本混乱，核算成本不实，由此影响了财政据实分配土地出让金，形成财政风险。

·收益分配短期化

由于县乡财政目前普遍比较困难，城镇化建设主要靠出让土地来解决资金来源，很多乡镇的人员开支、机构运转经费都要靠出让土地来解决。因此，土地出让金到账后，除补偿成本支出外，大多被迅速分配，甚至没有充实被征地农民的土地换保障的基金。这意味着，被征地农民和被拆迁居民以后基本生活得不到保障。要靠政府兜底，随着老龄化社会的到来，财政的支付压力将越来越重。

·收入征管软弱化

目前主要征收的是招、拍、挂出让的出让金，其他类别的出让金征收相对较弱。究其原因，主要有：一是法律、法规缺失；二是收益监管不力。

·管理模式僵化

[2006]100号文件规定，国土出让收支应全额纳入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”管理。要求地方国库中应设立专账，专门核算土地出让金的收入和支出情况。要求建立预决算制度，并向政府、人大报告。财政部财综[2006]68号文的实施办法中规定，土地出让收入全额直接缴入地方国库，并设置了相应的财政预算收支科目。这一规定，在实际操作中存在着许多问题：一是预算编制不科学；二是核算基础不完善；三是预算管理有缺失；四是收益基金运作条件不成熟。

关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的建议

针对目前土地出让金收支管理中存在的问题和矛盾，建议如下：

·统筹规划，着眼长远，兼顾眼前

首先，要调整考核机制；其次，要科学编制土地利用总体规划；最后，要严格供地决策，科学编制年度供地计划。

·坚持以人为本，落实科学发展

土地是农民的命根子，在现行土地管理制度下，集体土地不能进入市场，只有国有土地才能将其使用权进行交易，且该市场由国家垄断，这本身是一种法律制度设计上的缺陷。归根到底，初始交易的土地出让收入应归农民集体所有。而且土地出让收入的递延属性，应将这部分收入主要用于被征地农民的社会保障。在使用方向上，一要严格土地出让金的使用范围；二要坚持着眼长远，充分发挥土地出让金的长久效益。土地出让金是一种递延的收入，因此它的使用要体现“功在当代，利在千秋”思想。

·强化收入征管，防止收入流失

建立信息化管理系统。采用现代化的征管手段，建立由规划部门、国土、土地储备机构、建设、房管、财政等部门相互联网、信息共享的管理平台，以提高工作效率，加强相互监管。

加强监督检查。财政部门应加强对土地出让金政策执行情况的稽查，发现问题，立即纠正。审计部门应将其列入重点审计内容，加强审计监督。

·加强预算管理，创新管理方式

土地出让金作为政府财政收入的重要来源之一，应切实加强预算管理。

一要实行弹性预算。根据土地出让金收入、成本支出不确定性的特点，根据县政府确定的年度供地计划，编制列收列54支的土地出让金基金预算，并允许随着实际情况的变化而调整。

二要建立预算管理平台。可将财政专户作为一个预算单位，财政专户以每宗地块为核算对象，支出按国家预算收支科目的规定，分宗地核算收入、成本、收益，然后对收入、成本对应的预算收支科目，以基金预算方式，在预算内列收列支，成本部分的土地开发支出，分别具体的开发建设项目，与土地储备中心进行对接，由土地储备中心作为实施主体。对土地出让净收益全部缴库，安排预算支出。对由土地出让收益安排的支出，由财政直接下达到项目实施单位，列入正常的预算管理。

三要理顺归口管理关系。土地储备管理机构作为土地开发管理的主体，应切实担负起土地开发管理的职责，以宗地作为土地开发的成本核算对象进行成本归集和核算。对宗地上的道路等基础设施建设，可按建设项目执行基本建设单位会计制度实施核算。每宗地块开发完成推向市场出让后，其成本按审计决算数经批准后，向财政专户结算补偿收回开发成本，由财政专户该地块出让的收入来核销。

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【关键词】地价 土地出让金 政策建议

一、地价与土地出让金

在2002年国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中指出：土地价格，它的内涵是指在正常市场条件下一定年期的土地使用权未来纯收益的价值总和，其权利特征是出让土地使用权。

地方政府国有土地出让收入是指我国市县人民政府以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，包括划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入、以及向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入等。

二、土地出让金的作用

自1987年至今，土地出让金的取得为我国现代化经济建设作出了巨大贡献。主要有以下三个方面：

第一、从产权经济学的角度来看，土地出让金实际上是土地所有者即地方政府出让土地使用权所获得的资金收益，即土地受让人为获得土地使用权所需支付的资金。土地出让金的存在弥补国有土地产权不足，促进了国有土地优化配置。

第二、降低土地交易成本，为土地开发提供了激励机制。土地出让金制度，为土地有偿使用提供制度平台，降低了交易成本，并以条文的形势明确规定了开发商获取土地使用权的途径、方式、价格等。

第三、促进地方政府增加投资和支出，加快城镇化进程。土地财政带来地方政府投资和支出增加，也加快了各地城市化进程的步伐。

三、土地出让金带来的缺陷

第一、现存的土地征收方式加剧城乡二元结构的分化，严重损害了农民利益。土地出让金与对农地的补偿之间的“剪刀差”严重损害了农民的利益，阻碍了经济社会的协调发展，并且产生了危害社会安全的诸多不稳定因素。

第二、阻碍了现代公共行政建立和市场经济发展。土地财政政策构成和经济发展模式制约了政府公共收支的稳定化、持续化和法制化。由于其仍带有较为浓重的计划经济色彩，与由税收收入占据绝大多数份额的现代政府公共收支结构相悖。

第三、导致实体经济空洞化，诱发金融风险。“土地财政”将地方政府、房地产企业和居民个人以无形的方式，有机地捆绑起来，那么如果在该利益链条中只要某一环节出现问题，就会引发整体性的风险。

第四，透支居民未来的消费能力，加大贫富分化，影响社会和谐。土地出让金的节节走高，会对房价产生推动作用，这样会使得高企的房价成为压制居民消费的主要因素，不利于我国经济结构的调整。

四、土地出让金制度的政策建议

土地出让收入作为地方政府的一项资源性收入，具有开发周期长、价格预测难、成本变数大等特点，它不同于其他财政收入，在管理上具有一定的特殊性。因此，对于土地出让收入的政策，既要遵循财政收支管理的基本原则和要求，又要充分考虑其特殊性和复杂性。

第一、着眼土地持续利用，建立“国有土地收益基金”。政府获得的土地出让金有很大比率是在预支未来的土地收益。“国有土地收益基金”是按照一定的比例提取土地出让金所建立的，地方政府每年只可以提取使用一定比例的土地收益基金。“国有土地收益基金”的建立，不仅能限制地方政府的可用财力，遏止地方政府套取未使用土地的非理性圈地行为，而且为后代的土地发展留下资金支持，体现代际公平。

第二、充分发挥行政监察机关在国有土地使用权出让制度改革中的监督作用。加强监督，构建长期有效的监管机制，严肃查处各种违规违纪行为。进一步明确各部门的监管职责，由政府牵头建立联席会议制度，及时研究、通报、协调土地出让中出现的有关问题，充分交流意见，形成监管合力，建立健全监管工作，严肃查处各类违法问题。纪检监察审计机关要不断提高监督水平，要不断剖析土地使用权出让违纪违法案件的深层次原因，提出好的建议和解决对策。行政监察机关要积极协助土地管理部门建立和完善土地出让审批程序规定、挂牌出让交易规则，进一步完善征地补偿和安置制度、国有土地招标拍卖挂牌制度。

第三、严格土地挂拍管理，进一步强化土地收入预算约束力。一是细化预算编制，提高预算编制的准确性，增加预算编制的透明度。二是要完善土地挂拍操作流程。严格执行国家有关招拍挂的规定，加强国有土地出让管理工作，完善和规范土地交易行为。地方政府应根据土地出让市场的供求状况、国家的产业政策和土地利用总体规划等来编制出一套完整的土地出让计划，建立完善快捷高效、公开透明的招牌挂出让操作程序。三是早日推行预算公开，使土地出让收支管理在阳光下进行。

第四、改革土地出让金收取方式。将目前统一收取的70年的土地出让金改为土地使用权金额与75年内每年征收的使用地租。一方面可以降低土地开放商的买地门槛，增加土地买卖市场上买方数量，带来一定的竞争效应，另一方面可以配合房价限制涨幅的双控模式，降低房价的过快上涨。

第五、着眼城乡协调发展，加大土地出让金支农惠农的力度。土地出让金是国家作为土地所有者获得一项国民性资源收入，但现在的土地出让金没有将农民的土地承包权、耕作权纳入其中，这其实是剥夺了农民在土地出让金分配的话语权，他们失去了土地，却没有得到相应的补偿。因此，应将拥有所征用土地承包权和耕作权的农民纳入到土地出让金的分配主体中，建立起一套完善的农业用地征用为建设用地的对农民进行补偿的机制。

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关键词：土地出让金；利弊；对策

国有土地是政府拥有的国有资产中最大的资产。土地出让金是政府出让国有土地使用权所取得的土地纯收益。随着市场经济的完善和工业化、城市化进程的加快，我国土地资源得到了很好的开发和利用，地方政府土地出让金收入也随之大幅度增加，成为地方政府非税收入的重要组成部分，有“土地财政”之称。

自1987年我国出现国有土地使用权出让金（简称土地出让金）这一新的土地使用收费方式以来，土地出让金制度逐渐确立，促进了我国经济社会的快速发展。与此同时，出让金存在的问题也越发凸现出来。2006 年，国务院办公厅发出《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100 号）等文件,针对地方土地出让金管理存在的相关问题作出了规范。 但多年来许多地方仍然发现土地出让金管理中存在着与国家政策相违背的现象。这就对如何规范、加强管理提出了更高的要求。

一、土地出让金制度的积极作用

建立土地出让金制度，是我国社会经济生活驶入现代化和建设全面小康社会进程的需要。这笔资金成为地方政府重要的财力来源，推动了地方经济发展。直观地看，它盘活了土地资源, 能创造经济价值, 促进了工业化和城市化发展。土地出让金制度使得土地使用权的分配由无偿转为有偿, 显化了土地资源的价值，能有效地杜绝土地使用中的暗箱操作和随意性，有利于显现土地使用权获得过程中的公开公正公平。

具体看，土地出让金制度的建立是经济社会发展到一定阶段的必然产物：

1.适应了城市化发展加速期的用地需求。我国加快实施城镇化进程，各地对市政、道路、交通、房地产、水、电、文化、教育、卫生等需求普遍高涨，这就造成了对相关设施土地供求的扩张。土地出让金制度相对合理地满足了这一需求。

2.适应了消费结构升级变化的用地需求。我国个人消费结构，已从万元级商品提升至十几万元、几十万元级阶段，住房和汽车成为这一阶段的消费热点，改善住房条件需要土地，发展汽车工业要道路等等，随之而来的是对土地需求的猛升。

3.适应了工业化深入推进的需要。当前我国已进入工业化的中期阶段。这一阶段整个社会对钢铁、汽车、装备制造、化工等产品的需求上升，又相应地推动了土地供应的需求；

4.适应了国民经济增长新周期的需要。目前中国经济进入了新一轮增长周期的上升期，外资、民资等多元投资热情上涨，拉动了对土地供应的需求。

土地出让金制度对于地方政府、开发商和农民都产生明显的激励效应。通过允许将土地出让金作为地方政府收入，激励了地方政府参与土地交易并足额收取出让金的积极性；通过降低寻租空间，激励开发商把精力放在通过投资项目获取收益上；通过以出让前的土地产值为依据确定补偿标准，激励农民有效利用耕地。

应该说，土地出让金制度的出台，既基本适应了经济发展带动的土地需求，为政府，特别是市、县政府集聚了一笔巨额的可支配财力，而且配合了国家实行积极财政政策，为推进现代化和全面小康社会建设发挥了强有力的作用。

二、土地出让金管理存在的主要问题

短短十余年我国土地制度和土地财政制度的变革带来了巨大的成绩，激发出潜在的活力，盘活了全国的土地资源。但同时，土地出让金制度带来的一些弊端也相当凸现：

1.土地出让金是国家作为土地所有者获得的一项国有资源性收入，理应由城乡全体人民共享，但是在偏重工业化、城市化的政策导向下，过去的这么多年一直为城市所独享，并未惠及农村，导致城乡二元化加剧。

2.从供地用地征地程序看没有有效规范。按规定， 用地只有通过具有审批权的上级人民政府批准后，国土部门才能代表市、县政府实施征地和组织供地；足额征收“土地出让金”后，建设单位才能用地。但是一些地方普遍存在边报批、边用地、边动工建设的现象，一些建设项目所在地的基层组织和招商单位为了项目能够迅速上马，将法定的程序抛在一边，自行甚至强行征地。这导致管理秩序的混乱以及大量土地出让金的流失；由于征地补偿政策不统一、补偿金不到位，而引起的社会不安定因素增多，引发群众上访。

3.“以土地换项目”导致土地出让金流失。有的地方政府为加快项目建设，向开发商提供一定面积的土地，以换取工程。这样做表面看能起到加快局部地区建设的作用，但是弊端很大。政府“以土地换项目”时，往往规避招、拍、挂出让土地使用权的规定而将土地直接协议出让，或通过虚假招标拍卖、挂牌的方式出让土地，这不利于建立和规范正常的土地市场秩序，并会造成国有土地收益的流失。

4.土地出让金没有全额纳入地方基金预算管理。[2006]100 号文件规定：“土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库”。部分地方将土地出让收入作为“行政事业性收费”纳入“预算外资金”来管理，各种不同理由的“减、免、退、返”普遍存在，土地出让金基本上都是“体外循环”，收支都没有纳入统一管理。

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第二条  凡我省境内依照法律法规规定有偿转移国有土地使用权的部门、企业、公司、其他组织和个人，均应遵守本细则。

第三条  国有土地有偿使用收入包括：土地出让金、土地收益金（或土地增值税）。

土地出让金是指各级政府土地管理部门，将国有土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款。

土地收益金（或土地增值税）是指土地使用者将所使用的土地使用权（含连同地面建筑物） 转让或出租给其他使用者所获收入，按规定向财政缴纳的价款。

第四条  国有土地有偿使用收入归省人民政府和各级地方人民政府所有。

第五条  土地出让金由财政部门负责征收管理，财政部门委托土地管理部门代收代缴。土地收益金（或土地增值税）由地方税务部门按照国家有关规定征收管理。

第六条  土地出让金按以下规定缴纳：

（一）土地管理部门以协议、招标、拍卖方式出让土地使用权的，其成交金额全部作为出让金上缴财政部门；

（二）土地使用期满，土地使用者要继续使用土地，应按规定与土地管理部门重新签订合同，并按照前款的规定缴纳出让金；

（三）通过行政划拨或财政部门出资获得土地使用权的土地使用者，经批准将土地使用权转让、出租、抵押、作价入股的，应向财政部门补缴土地出让金；

（四）土地使用者经批准改变土地使用权出让合同指定的土地用途，要相应调整土地出让金，并将调增的出让金上缴财政。

第七条  土地出让金和土地收益金（或土地增值税），按照现行财政体制纳入各级财政预算，其中土地出让金的40％上缴省级财政，纳入省级财政预算。地县分成比例由各地根据实际情况自行确定。

第八条  土地出让金作为专项预算管理，主要用于城市建设和土地开发。

第九条  土地管理部门征收土地出让金，必须使用省财政厅统一印制的专用票据。

第十条  土地管理部门必须在次月五日前，将收到的土地出让金上缴同级财政部门，逾期不缴的除令其补缴外，每逾一天，收取滞纳金1？3‰。

第十一条  对未经批准擅自转让、出租、抵押行政或财政出资获得土地使用权的单位，由县级以上土地管理部门没收其非法收入，并根据情节处以非法收入10？50％的罚款。

第十二条  破产的国营企业拥有的行政划拨土地使用权，由政府收回出让，出让金主要用于破产企业职工的安置和再就业培训。

第十三条  行政事业单位经批准转让、出租、抵押国有土地使用权所得收入，其增值额除缴纳土地增值税外，其余额按以下规定上缴财政：

（一）全额预算单位上缴70％；

（二）差额预算单位上缴60％；

（三）自收自支单位上缴50％；

第十四条  外国投资者为获取土地使用权所付土地出让金，须用外汇支付；港、澳、台商一般应用外汇支付，如确有困难也可用人民币结算。外汇结算根据中国银行人民币外汇牌价换算人民币。

第十五条  国有土地有偿出让、转让价格由物价部门、土地管理部门、财政部门按照有关规定共同制定。

第十六条  对违反本细则的行为，任何单位和个人都有权检举揭发。财政部门应为检举揭发者保密，并酌情给予奖励。

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留用地项目土地出让方式由村级集体经济组织自行选择。经村民（或股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，报所在乡镇政府（街道办事处）审核并报区政府（管委会）批准，可采取以下出让方式：

1．村级集体经济组织自主开发的留用地项目，由村级集体经济组织出具不对外合作开发的书面承诺，经所在乡镇政府（街道办事处）审核并报区政府（管委会）批准后，可按照杭政办函〔2008〕183号文件规定的程序办理协议出让手续。

2．“留用地货币化”的留用地项目，一律采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让。公开出让时不得设置任何限制性竞价条件，并可按照城市规划确定的土地用途开发建设。

3．村级集体经济组织需合作开发的留用地项目用地，一律采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让。由各区政府（管委会）根据项目所在村的具体情况提出合作开发的挂牌出让条件，经市国土资源局审核后报市政府批准。村集体经济组织与合作方联合开发的项目，村级集体经济组织所占股份应不低于51％。项目建成后，村集体经济组织应持有不低于地上总建筑面积（不含物业用房面积）51%的房产，且不得分割转让和销售；除国家和省、市有特殊规定外，合作方所持有的房产可以按照规划批建的最小产权单元分割转让和销售。设置挂牌出让地块起价时要充分考虑村集体经济组织参与合作开发等具体因素，合理确定起价。

村级集体经济组织在本意见下发前已经与合作单位签订“合作开发协议”的留用地项目，经村民（或股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，经乡镇政府（街道办事处）审核并报区政府（管委会）批准，由市国土资源行政主管部门在新闻媒体上予以公示。公示无异议并报市政府批准后，可继续按照杭政办函〔2008〕183号文件规定，由村级集体经济组织先行办理协议出让手续，领取《国有土地使用证》后再按规定组建项目公司进行开发建设。所有历史遗留问题项目必须在2009年12月31日前依法办理相关审批手续，并签订《*市国有建设用地使用权出让合同书》（以下简称《出让合同》），逾期未签订《出让合同》的，一律按本意见执行。

二、留用地项目公开出让前期报批程序

“大项目带动”捆绑报批的留用地项目，以村级集体经济组织名义办理前期准备计划等相关前期审批手续，在完成征地拆迁工作且具备“净地”出让条件后，由市土地储备中心收购。

单独申报的留用地项目，以市土地储备中心与区政府（管委会）指定的专门机构的名义共同申办计划立项等相关前期审批手续。

公开招标拍卖挂牌出让的合作开发留用地项目，征地补偿工作由各区政府（管委会）和乡镇政府（街道办事处）协调项目所在村实施。前期征地拆迁费用可由市土地储备中心先行垫付，在该地块国有土地使用权出让收入中列支，并按银行同期贷款利率收取利息。

三、留用地项目出让资金的核拨

公开出让的留用地项目，凡使用享受国有土地使用权出让收入核拨政策指标的，其土地出让收入在扣除应上缴国家、省规定的提留资金及储备中心前期垫付的相关费用后，剩余部分由市财政局核拨给项目所在区财政；使用不享受国有土地使用权出让收入核拨政策指标的，其土地出让收入中45％的做地成本在扣除应上缴国家、省规定的提留资金及储备中心前期垫付的相关费用后，剩余部分由市财政局核拨给项目所在区财政。储备中心前期垫付的相关费用，在每宗留用地出让收入核拨时，由市土地储备中心向市财政局出具联系单，详细列支垫付资金项目清单，并填制资金用款申拨审批表，市财政局据此将资金核拨给市土地储备中心。

协议出让留用地项目，凡使用享受国有土地使用权出让收入核拨政策指标的，其土地出让收入在扣除应上缴国家、省、市规定的提留资金后，剩余部分的80%由市财政局核拨给项目所在区财政；使用不享受国有土地使用权出让收入核拨政策指标的，其土地出让收入在扣除应上缴国家、省、市规定的提留资金后，剩余部分的45%由市财政局核拨给项目所在区财政。

为支持留用地项目建设，土地出让收入中的市本级提留部分，由市财政局以项目补贴的形式核拨给项目所在区财政。

指标调剂的留用地项目出让后，其出让收入核拨按本条规定的前两款执行。

四、留用地项目土地出让金的使用监管

区财政局收到市财政局核拨的土地出让收入后，应严格按照国家规定的土地出让金管理规范进行管理和使用。

核拨给村级集体经济组织的出让收入，必须经村民（或股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，经乡镇政府（街道办事处）审核并报区政府（管委会）批准后方可使用。核拨资金的使用须符合国家和省、市的有关规定。

建立一级对一级监督、一级对一级负责的留用地出让收益监管制度。各区政府（管委会）要建立乡镇、村干部换届、离任审计制度，重点对土地出让收益的使用和管理进行定期审计。市财政、审计、监察、国土资源等部门要加强对各区政府（管委会）出让收益使用的指导和监督，具体管理细则由市财政局牵头制定。

各区政府（管委会）、乡镇政府（街道办事处）要加强对核拨的国有土地使用权出让收入的监督和管理，各村要设立专门账户，由区财政局负责监管并进行定期审计。

五、拆复建项目土地出让金的管理

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关键词 土地出让 区域差异 协调发展

中图分类号：F127.63 文献标识码：A

相关统计资料显示，我国土地出让收入逐年递增，其占地方财政收入的比重也不断刷新。纵观近十年会发现，2010年土地出让收入为2001年的近21倍，高达2.71万亿；与此同时，土地出让收入平均大约占到地方财政收入的四成左右，更于2010年达到了惊人的76.62%；土地出让市场在国民经济中的重要性由此可见一斑。

一、基本概况

湖北省位于我国中部，地处长江中游，承东启西的重要位置决定了其华中地区重要省份的地位。近年来，湖北省土地出让市场取得了较大发展，市场化程度不断提高。与此同时，各地区经济差异也有明显拉大的趋势。因此，为了实现湖北省土地出让市场的均衡协调发展，对现有土地出让市场区域发展差异的研究就成为一种需要。通过对湖北省土地出让市场区域发展差异的实证分析，可定位不同地区的土地出让市场空间格局，也可以探究差异背后的深层次原因，为寻求切实可行的区域协调发展对策提供强有力支撑。

二、数据选择及相关指标

本文在对湖北省城市土地出让市场区域发展差异进行实证研究时，选取的数据指标主要为表征土地出让市场发育程度的不同出让方式下的土地出让宗数、土地出让面积以及土地出让金。基于本文的研究定位，兼顾数据的可得性及规范性，本文主要选取2000-2009年湖北省下辖的各地级市（州、仙桃，潜江，天门和神农架林区合并为一个个体）的协议、招标、拍卖、挂牌四种出让方式下各自的土地出让宗数、出让面积和土地出让收入。数据均来源于《中国国土资源年鉴》。

本文选择极差、标准差、极值比和变异系数等指标做初步的统计分析。

极差：R=Ymax一Ymin；极值比：I=Ymax/Ymin；其中Ymax和Ymin。分别为研究区域内单位土地出让面积的出让金的最大值和最小值。极差(R)和极值比(I)越大，说明区域绝对和相对差异的极端情况越严重。

标准差： ， 。

其中，S为标准差，Yi为i地区单位土地出让面积的出让金水平，Y为各区域的均值，N为区域个数。标准差(S)越大说明区域绝对差异就越大。

变异系数： 。

各项解释同标准差，变异系数(V)越大说明区域相对差异越大。

三、湖北省城市土地出让市场区域发育程度的差异测度

（一）全省土地出让市场概况。

2000年以后，湖北土地出让市场稳步前行，市场配置土地资源的作用得以显现，整体发育程度日渐提高。由下表3-1可以看出，全省土地出让面积总体呈增加趋势，近两年有些许回落，基本稳定在7000公顷左右，相比于2000年而言，增加了40余倍。于此相对应的是全省土地出让收益的迅猛增加，从2000年的7591万元开始，一路飙升，2001年突破2亿元后，直至2009年的近355亿元。由此可以推知近十年湖北省工业化、城市化之速。正是工业化、城市化的高速发展，才带来了对土地的高需求和土地资源配置的高市场化，最终引致土地价格的持续上升。

就出让方式而言，较低市场化程度的协议出让方式所占比例从2000年的99.36%，跌至2008年的56.71%，相应的代表市场化程度较高的“招拍挂”出让的土地所占比例则在不断扩大，如2000年，全省通过招拍挂出让的土地宗数所占比例不足整体的百分之一，2001年其所占比例已突破百分之十，之后逐年递增，2008年达到高峰值43.29%，2009则回落至近三分之一。显而易见，全省土地出让的市场化程度在不断提高，以往的以计划体制方式配置土地资源得以不断纠正，其对土地出让市场的影响呈现出日渐递减的趋势。

（二）土地出让市场发育程度的简要描述统计。

为定量测度湖北省城市土地出让市场区域发展差异的总体水平，本文从市场角度以单位出让土地面积的土地出让金作为测度土地市场区域发展差异的基本指标，用标准差、极值比和变异系数来测算土地出让市场区域发展差异随时间变化的绝对差异和相对差异，由表3-2可知：

以极差及标准差衡量的省际间绝对差异和以极值比及变异系数衡量的相对差异的变化趋势基本一致，都经历一个增加、减少、再增加的往复过程。

从绝对差异来看，极差值由2000年的120.31元/平方米升至2001年的443.54元/平方米，到2002年跌至286.02元/平方米，之后一路上升至2009年的902.07元/平方米，其增加、减少、再增加的往复过程及其明显。标准差的变动和极差值变动基本一致，从2000年的36.2到2001年的119.7,2002年回落为81.48之后直线上升，2007-2008年较稳定，2009年达到227.14的新高。

从相对差异来看，2000-2004年相对差异变化较大，区域间差异总体而言是缩小的，极值比由最初的16.04升至历年最高值58.26后，回落至3.73。变异系数做同向变动，在2001年出现历年最高值0.91。在此期间，极值比和变异系数均出现所研究时段内的最高值。2005-2009年区域差异较为稳定，极值比在摇摆中稳定在6以下。变异系数与其一致，稳定在0.6以下。另外，从历年的平均值可知，湖北省土地出让市场的发育程度越来越成熟，单位出让土地面积的土地收益从2000年50.28元/平方米逐渐增加到2009年的378.39元/平方米，并且在最近三年一直都处于300元/平方米以上。

（三）土地出让市场出让方式的区域差异水平。

通过分析2009年湖北省城市土地出让的宗数、面积和出让金收入，发现土地出让金较高的城市为武汉市、宜昌市、孝感市、襄阳市、咸宁市、荆州市以及荆门市等七市，其中武汉因其低位的特殊性一枝独秀，高达180余亿元，荆门最低为12余亿元。同时这七个城市的土地出让收入总和占该年全省土地出让总收入84.02%，这也就意味着其他七个地市的土地出让收入仅占15.98%。而排在末三位的恩施自治州、鄂市州和十堰市的土地出让收入，更是只占到微乎其微的5.38%。由此可见，湖北省城市土地出让收入的地区差异非常显著，梯队间差距极为巨大。

从出让面积来看，武汉市出让面积最高，占全省土地出让面积的23.02%，其次为宜昌，占全省土地出让面积12.72%，其余城市皆在10个百分点以下。再结合各城市的土地出让收入来看，可以认为武汉市市场化程度最高，而市场化程度最低的则是荆门市。在出让总数上，荆州市、襄阳市、咸宁市和恩施州自治区位列前四，但是结合各城市土地出让面积来看，武汉市的3.4公顷/宗和宜昌市的3公顷/宗位列前两位，其余城市多在1公顷/宗以下，恩施州自治区更是仅有0.17公顷/宗。故除武汉市与宜昌市外，其余城市均呈现“多而小”的特征，即土地出让的宗数较多，但平均每宗土地的出让面积较小。恩施州自治区的数据体现出该地区土地需求的整体水平较低，同时出让价格也不高，其土地市场的整体环境较差。

综合上述可知，湖北省城市土地出让市场的区域发展差异非常明显，武汉市及其周边城市与城市差距尤为严重。武汉市及其周边城市无论是在土地出让面积上，还是土地出让收入上，都处于绝对领先地位。地区由于土地出让市场的整体环境较差，致使其土地出让的面积和收入均落后与全省平均水平，与武汉市及其卫星城市相比尚存在很大差距。

四、土地出让市场区域协调发展策略

产生区域间土地出让市场发育程度差异的直接原因是土地出让结构比例及出让价格的不同。同时经济发展的规律及其大环境也是形成土地出让市场区域发育程度差异的重要原因，如不同区域产业结构的差异及其带来的就业结构和收入结构差异产生的衍伸效果以及土地市场的供需变化等等。同时，不容忽视的一点是在当今我国财税体制和地方政绩考核标准驱动下，地方政府基于自身利益最大化的考虑而产生的“非理性化”土地供应行为也是重要原因之一。基于上述原因，需从以下几方面来协调土地出让市场的相对平衡发展。

第一、准确定位城市功能，均衡发展区域经济，不偏不漏，为土地出让市场创造良好的经济大环境。

第二、改进地方官员政绩考核标准，扭转非理性的城市经营理念。

第三、完善现有土地出让制度，积极探索新的出让方式。逆市场化的协议出让缺乏公开性和竞争性，在难以实现其应有的实际价值的同时，带来了寻租的不良契机。而当前“招拍挂”以价格为唯一标准也有其负面影响，那么如何完善拍卖制度、避免“投拍者”非理性盲目竞争以及如何避免挂牌带来的不公平竞争等等都要求我们完善现有制度，探索新的更理性的出让方式。

第四、研究建立土地出让基金制度，推进土地出让市场区域协调发展。参照澳大利亚、美国、中国香港、澳门特区的土地基金，以及中国内地不少地区对土地基金制度的探索和实践，建议建立土地出让基金制度，使其兼具公益性和投资性，以此促进各地区土地出让市场协调发展。

（作者单位：华中农业大学土地管理学院）

参考文献：

[1]赵建新.论区域经济差距的衡量指标与测度方法.经济地理，1998，18(3)：20-24.

[2]刘邦友等.中国土地出让市场性质探究.经济研究导刊，2008.(2)：11-13.

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[关键词] 地方政府；土地融资；风险管理

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2013）01-0089-04

一、引言

2008年以来，各地方政府为配合中央经济刺激计划，利用各种形式的地方融资平台大举举债，造成我国地方债务迅猛攀升，引起我国政府和学界的高度重视。实际上，地方政府的债务问题历来是世界各国财政风险管理的重要内容。但是我国地方政府债务问题与土地财政高度相关，因此我国地方政府的债务风险管理不能仅局限于传统的财政风险管理，而必须对房地产市场风险、金融市场风险以及政府财政风险进行综合考察。

上世纪90年代以来，世界银行的一系列研究对地方政府债务风险管理进行了较为详尽的分析。尤其是Brixi和Schick提出的地方债务管理分类和风险管理框架，已经成为众多发展中国家管理地方债风险的基本指导原则。[1]但由于中国这样大规模利用城市土地融资的情况在世界范围内并不多见，所以国外研究大都没有对土地融资给予足够的重视。国内的研究相对强调了中国地方政府对土地财政过度依赖的风险，并重点分析了地方融资平台的相关风险。[2] [3]但仍然存在着将地方政府的地方债和土地财政问题割裂研究的不足，能具体分析地方政府土地融资债务风险的综合性研究还相对较少。另外国内研究大多局限于分析目前地方政府土地融资的现状、成因以及对策研究，还缺少基本的风险管理框架。本文重点分析了我国地方政府中广泛存在的土地融资问题，并在世界银行关于地方债风险管理的基本框架内引入土地融资风险，以求得适合我国国情的地方政府债务风险管理的初步框架。

二、地方政府土地融资的风险分析

目前我国地方政府负债水平总体上并不高。据财政部财政科学研究所的估算，截止2008年，我国地方债务总额在4万亿左右，是地方财政收入的174.6%，尚没有达到世界银行设定的200%的警戒线。但中国地方债与土地财政的关联度过高，不仅有以储备土地为抵押的直接负债，还包括了以未来土地出让收益为担保的间接负债。而更为关键的是，用于清偿债务的地方政府的财政收入更是严重依赖城市土地出让收益。截止到2010年底，我国地方政府财政收入中来自土地出让的相关税费已经达到71.7%，地方政府承诺用土地收入作为偿债来源的债务占总偿债责任的比例则高达37.96%。正是这种对土地财政的严重依赖，以及利用城市土地的过度融资，导致了土地和房产市场的价格风险通过土地财政和土地融资渠道扩散到金融体系中，使得中国地方政府的债务风险已经超过了国际上通常的地方债问题。

（一）土地市场风险

地方政府利用城市土地融资首先面临的是土地市场风险，而且宏观经济的波动还会进一步放大这种市场风险。

首先，地方政府利用土地抵押或担保取得的贷款，其期限一般较短，且还款来源主要是政府的土地财政收入，这就导致土地融资的偿还或展期极度依赖土地市场。在房地产市场的下行期，不仅地方政府的土地财政收入减少，陷入偿债困境，而且抵押土地的贬值也使得贷款的展期变得困难，甚至在极端情况下银行会要求追加抵押的土地。这样，土地财政收入的减少和土地资产贬值的共同作用往往会使得地方政府陷入到偿债危机中。

其次，经由房地产市场的传导，国家宏观经济政策的调整也会作用于地方政府的土地融资。由于房地产市场在中国经济中的特殊地位，中央的历次宏观调控无一例外都把房地产市场作为调控重点，这导致中国房地产市场的周期性更为显著。在中央扩张的经济政策刺激下，地方政府也会相应增大地方性基建支出，而土地出让收入的增多和土地资产的升值，使得地方政府可以通过更多的土地融资来满足扩张的地方投资支出。反之，紧缩的宏观经济首先引起的是房地产市场的下行，并伴之以银行信贷的收缩，这也会直接影响到地方政府偿贷资金的来源——土地财政收入和土地资产升值。

第三，地方政府的土地融资还面临着国家土地政策的影响。充足的土地资源供应是地方政府土地融资的基本条件，但中国目前日趋严格的耕地保护政策，使得地方政府卖地的空间越来越小。全国耕地面积从1997年到2005年共减少1亿多亩，日益逼近18亿亩红线，这导致大多数城市的土地供应已经受到越来越严格的限制，相应的土地财政收入和土地融资的持续性都会受到影响。

（二）财政风险

理论上讲，利用土地财政支持城市基础设施建设本身并不会带来额外的风险。根据财政预算管理的基本原则，土地出让收益属于一次性资本收入，其支出应当用于城市基本设施建设投资等资本性支出，而决不能用于政府经常性运营支出。如果地方政府能在这一原则下以收定支，则政府财政收支受土地市场波动的影响相对不会很大。但我国各地方政府的土地出让收益的支出管理大多并未遵循这一原则。尤其是近年来，各级地方政府利用各种形式的融资平台，以城市土地资产为抵押或担保进行了大量的贷款，并且在这些贷款中普遍存在着过度融资和项目管理混乱的问题。

首先，中国地方政府的财政收入高度依赖城市土地出让，而财政收入又是地方偿债的主要来源，所以土地价格波动通过地方财政收入的作用机制将直接影响到地方债的偿还能力。虽然说这一作用机制的根源是地方政府对土地财政的过度依赖，但却是土地市场风险影响地方债的最为直接的渠道。香港政府在1998年金融危机后所遇到的财政危机已经充分说明以土地批租制为基础的政府财政在土地市场波动下的财政脆弱性。

其次，城市土地的过度融资进一步加剧了土地市场风险向地方债的转移。目前各地方政府不仅将规划用地大多用于抵押担保，而且还透支了未来的土地出让收益，这使得地方政府的偿债能力完全暴露于土地价格风险之中。虽然从当期来看，地方政府实际上通过土地融资将土地价格风险转移到了金融机构，但从长期来看地方政府仍然面临着土地价格风险。因为在土地市场泡沫破裂的情况下，土地出让价格的下跌会导致地方政府财政收入的锐减，地方政府不可避免地会陷入借新债偿旧债的局面，这时金融机构必然会限制债务的展期或是要求地方政府增加抵押或担保资产。而由于过度的土地融资已经透支了地方政府的土地资产，使其无法通过追加抵押担保土地来获取债务的展期，这样就必然导致地方政府的偿债危机。

第三，我国地方政府的土地融资项目的管理也存在着一定的混乱。地方政府融资平台中的部分土地融资被用于非投资性的运营支出，贷款项目无法产生稳定的现金流，使得贷款的偿还完全依赖于地方政府的财政收入。这种将一次性资本收入用于经常性运营支出的做法违背了最基本的财政风险管理准则，使得地方政府的财政收支状况完全置于土地价格波动的风险之中。土地市场的下行会从量和价两方面导致地方政府财政收入的大幅下降，这不仅会导致地方债的偿付危机，地方政府的正常财政支出也会遇到困难。

（三）金融风险

以地方政府投融资平台为代表的土地间接融资形式的出现，使得地方政府的基建投资摆脱了对土地出让收益的依赖，实现了土地出让收益和基建投资之间的跨期平滑。这种土地间接融资扩大了地方政府土地融资的渠道和范围，使地方政府对城市土地的经营得以多样化和杠杆化。但由于土地抵押和担保贷款交易中大量存在的不规范行为，其所累积的财政风险和土地市场风险会经由土地间接融资的杠杆化进一步放大。这使得地方政府土地间接融资的金融风险要远高于直接融资形式。

首先，地方政府的土地间接融资是地方债风险向金融体系扩散进而影响宏观经济的主要渠道。就土地价格风险而言，由于近年我国的房地产市场一直处于上行通道，又存在着政府财政的最终担保，所以土地抵押贷款杠杆比例往往偏高，使得金融机构过度承担了土地市场风险。从财政风险来看，大规模的土地间接融资也会导致地方政府的财政风险转移到贷款机构。当房地产市场步入下行期，土地价格的下跌和土地出让收益的减少，不可避免地导致地方政府出现偿付困难。而经由土地抵押和担保机制，这种地方债务危机会演变为贷款机构的不良贷款。

其次，目前对地方政府利用土地抵押融资的监管相对较弱，不仅缺乏事前预算管理，也没有完备的支出用途监管。地方政府利用投融资平台进行的土地间接融资往往存在负债率过高，治理结构不健全，担保承诺不规范，担保有名无实，多头借款，违规挪用等问题。而且由于土地间接融资往往具有行政指令或公共投资的特性，使得金融机构在土地抵押担保贷款中很难真正落实通用的风险管理手段，只能依赖财政担保等形式。另外，土地融资中对抵押担保的土地资产的估值也存在着过高的倾向。由于地方政府在土地融资交易中的强势地位，部分金融机构在土地资产估值中没有按照当期市场价格评估，而是计入了由于地上规划项目建成可能带来的土地升值预期。由于这些地上项目是政府投资的基础设施项目，相对风险较低，所以贷款银行往往在土地估值中也认可这种升值预期的资本化。虽然中央已经明确禁止将地上项目的预期收益计入到土地资产评估中，但这一规定的执行并不严格，一些地方在土地估值中直接类比已建成项目所在地块的市场价格来对规划地块估值。这种情况下，银行等金融机构不仅面临着高杠杆化带来的直接贷款风险，还额外承担了地上未建或在建项目的项目风险。

第三，地方政府过度利用城市土地资源来间接融资也会引发其他金融风险。首先，土地间接融资中广泛存在的“短借长投”问题，会增加贷款机构的流动性风险和产品结构风险。土地间接融资的期限大多是1～3年的中短期贷款，但资金投向主要是回收期较长的基础设施建设项目。这就给银行带来了久期匹配的困难，使得银行过度承担着资产负债期限错配的流动性风险。另外，由于地方政府土地融资规模大，且有着土地资产的抵押和财政收入的担保，银行业普遍存在着对地方政府土地融资的偏好。这也导致银行的土地相关贷款比例过高，贷款结构的集中度过高，也会产生政府贷款对企业贷款的“挤出效应”。第三，地方政府利用土地抵押担保从银行系统大举借贷也会直接制约国家宏观货币政策的调整空间，间接带来长期金融风险。由土地政府融资“短借长投”的偏好所决定，大量土地融资通过地方政府的投融资平台投放到城市基础设施建设项目。这些项目的建设周期都远高于初始贷款的期限，需要银行不断展期甚至追加贷款。如果遇到宏观货币政策调整，则银行后续的信贷投放的调整空间将极大得受限。

三、地方政府土地融资风险管理的基本框架

广义的土地融资既包括地方政府直接出让土地获取收益的直接融资方式，也包括利用土地资产或土地出让收益进行抵押担保贷款的间接融资。这样，如果按资产负债表来看，地方政府的土地融资既包括资产管理（直接融资）又包括负债管理（间接融资）。而通常意义上的地方债则完全局限于资产负债表的负债管理，因此土地融资风险管理相对更为复杂。尽管如此，我们还是可以借鉴相对成熟的地方债管理的一般框架来对比分析地方政府的土地融资问题。

（一）土地融资风险管理的基本原则——审慎和效率

世界银行提出的地方债风险管理的主要原则是，在维持地方政府财政稳定的前提基础上，对于地方政府的借贷设置审慎性限制，同时力求将地方政府债务与中央政府债务加以区分。另外上级政府也可以在地方政府出现偿付风险时进行一定程度的预算干预。

地方政府的土地融资属于典型的地方债问题，因此首先必须遵循地方债的审慎原则。但除此之外，地方政府的土地融资还是一种资产管理行为，因而还需遵循政府资产管理的效率原则。与地方债可能会放大成中央财政风险类似，地方政府的土地融资也可能对中央财政产生一定的溢出效应。给定城市土地资产融资对于地方政府基建投资的重要性，如果地方政府不能有效管理土地资产，则会要求中央政府对地方政府的基础设施建设给予补贴等转移支付，这会给中央政府造成财政压力。针对这种情况，大多数发达国家已经明确规定地方政府有义务通过有效地管理实现土地价值，以减少地方基础设施建设对于税收和负债的依赖性。

（二）土地融资的用途监管

地方债的用途监管要求借款必须用于资本预算项目，长期借款必须用于资本性投资。这是最基本的财政准则，也是地方债风险管理最基本的要求。但与地方债不同，地方政府土地融资的资金投向往往不能事先明确。尤其是在以土地出让为主的直接融资形式中，土地市场的不确定性往往使得地方政府不能预先估算出让的具体所得，甚至无法确定是否能出让成功，所以通常的做法是获取土地出让金之后才确定资金的投向。又由于土地出让收益属于地方政府的预算外收入，游离于财政预算监管之外。这样地方政府在土地出让金的投向上实际上会拥有过大的自由裁量权。为了规避地方政府对土地融资资金的滥用，需要加强对融资所得的用途监管。

地方政府土地融资的用途监管首先也必须遵循财政预算管理的基本准则，保证土地融资所得都用于资本性支出，绝不能负担日常性一般支出项目。虽然这是防范财政风险最基本的要求，但目前这一最为基本的财政预算准则在地方政府层面执行的并不好，尤其是一些经济困难的地区为了缓解地方财政收入不足的压力，往往挪用土地出让金用于弥补财政的经常性赤字。由于土地融资是一次性收益，这会导致地方政府的财政状况不具有连续性，从而扩大未来的财政风险。

（三）土地融资的规模监管

地方债的融资规模监管主要是通过法律事先规定地方政府的债务上限，目的是防止地方政府过度借债。通常采取两种方式规定债务上限：债务存量比例，即地方债务相对于地方政府财政收入或者GDP的比例；偿债比率，还款额与财政收入之比。在地方政府土地融资的风险管理中，同样可以事先规定土地出让或抵押的限额，来避免城市用地的过度出让和过度融资。但在具体实施上，应区别对待土地直接融资和间接融资两种方式。对于土地直接融资，应通过合理地制定城市土地出让规划，来防止土地过度出让。对于土地抵押和担保等形式的间接融资，则可以比照地方债的限额监管，制定贷款和担保的上限。

（四）土地融资的抵押和担保监管

地方债的抵押贷款监管主要是强调融资供给方的风险控制，要求贷款银行根据贷款人的信用评级或风险评估调整贷款杠杆比，从而防范地方政府的高风险借贷。地方债的担保监管属于或有负债的风险管理，主要是限制地方政府对第三方贷款的担保，并且将地方政府的对外担保计入债务上限监管的额度内。土地抵押贷款也需要类似的贷款杠杆比监管，一般可设定土地抵押贷款的最小抵押/贷款比率。同时，土地担保贷款同样应计入到土地出让或抵押的限额之内。另外，对于盈利性项目的担保贷款应保证项目能够产生足够的现金流归还贷款。对于非营利性的政府公共设施建设项目融资，也应明确还款收入的主要来源，避免给地方政府增加额外的债务负担。

（五）土地融资的偿债监管

地方债风险管理中的偿债监管可以分为事前监管与事后监管。事前监管主要是指在融资时就事先明确用于偿债的资金来源，事后监管主要是指对偿债资金的归集管理。在具体执行时，一般由专门的信托基金来负责债券发行和银行借款的管理，基金的收益用于基础设施建设或其他投资项目。

土地融资的事前监管也应事前明确偿债资金的来源，盈利性项目的偿债主要基于贷款项目建成后的现金流，而非盈利项目的偿债靠财政收入支持。但目前这种偿债资金的事前监管往往执行得并不好。例如在地方政府投融资平台的打包贷款中，还款责任和还款来源都不明晰。由于贷款项目数额较小，而抵押的土地资产价值较高，所以一般会利用一块城市土地资产或土地预期出让收益为多个建设项目融资。在这种组合贷款中，更应该事先明确规定各个项目偿债资金的来源，这样可以将偿债风险限定在各个项目内部，从而可以有效地抑制项目风险在贷款组合中的相互影响和蔓延。

土地融资的事后监管，同样应建立城市土地资产信托基金负责管理土地出让或土地抵押担保借款的收支，规范融资资金的投向，确保相关收益用于法律规定的基础设施建设投资，同时归集项目投资所得用于清偿相应的土地融资债务。

（六）土地融资的资金使用监管

地方债风险管理中的资金使用监管相对较为简单，主要是考察是否按照融资合约规定的资金用途和支出计划来使用资金。而地方政府土地融资的资金使用监管相对较为复杂。这首先是因为在土地出让等直接融资中，一般是先出让再投资，融资与投资之间并不存在着具体明确的对应关系。另外在以土地资产或以土地出让收入为抵押的间接融资中，存在着多各项目的打包贷款组合，也导致了融资与投资支出之间对应关系的模糊。

对于土地间接融资的监管可以比照地方债的一般做法，监督融资资金的投向和支出计划。至于投融资平台中的打包组合贷款，应在事前尽量明确各项目的融资额度和支出计划，并在事后严格执行，避免融资资金在各项目之间的挪占。另外应重点监管土地融资项目建设，防范地方政府通过超用途划拨建设用地指标的形式为预算外项目建设融资。

就土地直接融资而言，由于是先收后支，所以并不存在直接的债务风险。但如果不能保证资金使用的效率，则也会给地方政府带来财政和金融等风险。提高政府投资绩效属于公共投资管理的范畴，需要整个财政预算体系的改革和完善，所以不准备过多涉及，这里只强调与城市土地出让相关的几个问题。

首先应加强公共投资支出的预算管理，在土地财政的收支上实现“量入为出”。政府年度财政预算中应列出当年的土地出让计划，并根据估算的土地出让收益做出年度投资概算，这可以避免“以收定支”模式中的突击花钱和集中上项目的弊端，提高公共投资项目的质量。其次，也可将土地出让纳入到政府财政预算计划内，并综合考虑城市发展规划和基建投资的需求来制定年度土地出让计划，这样也可在一定程度上防范地方政府进行过度的土地融资。第三，加强对土地财政投资的科学规划，防止涉地项目的过度投资。目前地方政府公共投资主要集中在道路交通、开发区建设等能新增城市用地的项目上，而对现有的城市公共设施的维护、改造则很难得到土地财政的支持。针对这种情况，应加强土地融资支出的统一规划，引导土地财政支持的公共投资向民生项目的倾斜，实现城市基础设施建设的均衡发展。

四、结论

鉴于土地融资在中国地方政府的基建投资和公共支出中所具有的重要作用，土地融资风险管理无疑是我国地方债务风险管理的重点，土地融资风险必然要被纳入到地方政府债务风险管理的一般框架内，因此本文借鉴并扩展了世界银行提出的地方债风险管理框架，并结合中国地方政府土地融资的现状和特性，提出了中国土地融资风险管理的基本框架。

另外需要指出的是，城市土地作为地方政府拥有的最主要的资产和最重要的财政收入来源，地方政府的土地融资行为实际上既是负债管理，同时也是资产管理的重要内容。因而从长期来看，提高土地资产管理的效率以及土地融资资金的投资效率，才是降低地方政府土地融资风险的根本途径。

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篇10

关键词 耕地保护；经济合理性；利益相关方；土地出让

中图分类号 F291.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)05-0061-05

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.05.011

土地问题始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题。由于耕地保护经济政策相对不足，相关方土地增值收益分配结构不合理，过于依赖行政、法律手段保护耕地，虽然能够保持耕地数量的表面稳定，但却难以对耕地保护相关各方形成有效激励，并可能会使土地收益分配不公平问题更加严重，尤其可能会导致保护耕地的农民持续受损，这些都有悖于和谐社会的宗旨。因此，在强化现有耕地保护行政、法律手段的基础上，迫切需要寻求能够合理调节土地增值收益分配结构，在确保耕地稳定的同时，使耕地保护利益相关方尤其是作为耕地保护主体的农民收益公平的新的经济政策。国内学者就土地征收模型、土地税收对土地利用的调节［1］，土地非农化过程中土地增值收益在利益相关方间的分配及其制度创新［2］，作为土地供应者的地方政府的土地供给政策目标［3］，现行农地保护制度由于经济管理手段的缺失而产生的不良影响［4］，中央政府对地方政府行为的规范［5］等进行了系统研究。但已有研究，要么局限于土地征收―出让阶段，要么局限于农用地内部，割裂了耕地保护―耕地征收―土地出让这一耕地（土地）收益流转体系，因而难以从根本上控制耕地向建设用地的转用。本文建立了耕地保护―耕地征收―土地出让的耕地（土地）收益流转全过程中，相关方耕地保护经济合理性一般均衡理论模型，并以山东省典型案例区为例，进行耕地保护经济合理性实证研究，希望能够对我国的耕地保护实践有所启迪。

1 耕地保护经济合理性一般均衡分析理论模型

基于我国现行的耕地保护经济政策体系，采用一般均衡分析方法，建立耕地保护―耕地征收―土地出让过程中，相关方耕地保护经济合理性分析理论模型。

征地区片综合地价：

P=F(X,S,ti)（1）

式（1）中，P：征地区片综合地价；X：农户耕地收益；S：耕地总量（人均耕地面积）；ti ：农户耕地收益以外的制定耕地区片综合地价的因素，包括：产值、土地区位、农用地等级、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等。

地方政府土地招标、拍卖、挂牌和协议出让底价：

D=P+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r（2）

式（2）中，D：地方政府土地招标、拍卖、挂牌和协议出让底价；P：征地区片综合地价；Q：新增建设用地土地有偿使用费；bj：耕地收益和耕地总量（人均耕地面积）之外的影响新增建设用地使用费的相关因素，包括基准地价水平、社会经济发展水平等；U：耕地占用税；ck：耕地收益和耕地总量（人均耕地面积）之外的影响耕地占用税的相关因素，如经济发展水平等；V：征地区片综合地价、新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税等之外的土地出让成本之和，如土地前期开发成本等；r：地方政府期望的土地出让收益。

地方政府土地招拍挂和协议出让收益：

Y=D+R（3）

式（3）中，Y：地方政府土地招拍挂和协议出让收益；D：地方政府土地招标、拍卖、挂牌和协议出让底价；R：地方政府通过土地招拍挂和协议出让所获得的市场收益。

由式（1）-（3）可得：

Y=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r+R（4）

式（4）表明，地方政府土地招拍挂、协议出让收益、农户承包经营耕地收益、耕地总量（人均耕地面积）、相关土地开发成本和税费、地方政府期望的土地出让收益和通过土地招拍挂、协议出让所获得的市场收益间存在着确定的相关关系。

令Z(X,S,ea)=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)，则

Y=Z(X,S,ea)+μ（5）

式（5）中，ea：为农户承包经营耕地收益、耕地总量（人均耕地面积）之外的影响土地出让收益的税费因素；μ为残差。

进一步求取式（5）的反函数，可得

S=H(X,Y,ea)+（6）

式（6）中，为残差。

式（6）两边对S求导，可得：

dSds=HXXs+HYYs+Heaeas（7）

式（7）表明，耕地面积的变化率、农户承包经营耕地收益变化率、土地招标拍卖挂牌和协议出让收益变化率及相关税费变化率等因素间存在着确定的相关关系。上述4个相关变量任何一方变化，都会引起其余变量连锁反映。

式（7）也为耕地保护经济合理性分析和政策设计提供了便捷的途径，即保持耕地数量的稳定可以通过调控农户承包经营耕地收益变化率、地方政府土地招标拍卖挂牌和协议出让收益变化率、相关税费变化率3种方式来实现，要求农户承包经营耕地收益达到理想水平，地方政府土地出让收益适度增长，确定合理的土地收益分配结构与比例。其中，在土地出让阶段，地方政府单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率成为关键的调控指标。

2 典型案例区耕地保护经济合理性一般均衡分析

根据式（7），本文以耕地面积的变化率为因变量，建立多元线性回归模型，以分析土地用途和产业结构差异下，典型案例区耕地数量和粮食作物播种面积变化的驱动因素。

模型数据来源于2005年和2009年典型案例区

应调研单位要求，本文隐去了典型案例区相关背景数据。关键指标以百分比表示。

农村经济统计年报和相关部门实地调研数据。模型所需收入比例全部以当年价格核算，增长率指标全部以核算至2009年后的数值计算。由于各年度出让土地位置、土地出让方式、土地用途等存在较大差异，为综合衡量地方政府土地出让收益及方便下文的研究，将2005-2009年各年度、不同出让方式和不同土地用途的土地出让收益统一按用途分别核算至2005年和2009年的平均收益。由于耕地出让主要局限在城镇周边地区，要核算全案例区的土地出让收益，必须计算全案例区各村可能的土地出让收益。本文以城镇周边的土地出让收益为基准，采用典型案例区征地区片综合地价调整得出各样本村可能的土地出让收益。不同用途、不同出让方式的土地出让收益分别按当年价格取加权平均值。调整方式如下：

P=UWNMRi（8）

式（8）中，P：调整后的各样本村各类用地土地出让总收益；U：各样本村非种植业收入；W：各样本村农村经济总收入；N：案例区Ⅲ级地区片地价（元/亩）；M：案例区Ⅰ、Ⅱ级地区片地价均值（元/亩）；R：案例区各类用地土地出让总收益（万元）；i=1，2，3，分别代表不同土地用途的不同的土地出让方式。

取2005年和2009年两个截面的数据，运用SPSS17.0统计分析软件，为避免变量多重共线性影响，不同组合变量逐一进入模型，采用向后消去法进行多元线性回归分析。结果见表1和表2。

C耕＝0.003+0.201X1+0.246X2+0.245X3+0.032X4

-0.159X5（9）

式（9）和表1中，C耕：案例区耕地面积年变化率；X1：种植业总收入年变化率；X2 ：种植业占农村经济收入比年变化率；X3：农户家庭承包耕地规模年变化率；X4：粮食收入占农业收入比年变化率；X5：土地出让价与种植业收入比年变化率。

C粮＝0.022+0.543Y1-0.011Y2+0.712Y3-0.066Y4

-0.451Y5（10）

式（10）和表2中，C粮：案例区粮食播种面积年变化率；Y1：种植业总收入年变化率；Y2：劳务收入占农村经济收入比年变化率；Y3：粮食收入占农村经济收入比年变化率；Y4：粮食作物复种指数年变化率；Y5：土地出让价与粮

食收益比年变化率。

注：检验均在5%的显著性水平上有效。

化驱动因素中，土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率是便于政府调控的控制性因素。本文设定典型案例区土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率以外的耕地（粮食）面积变化驱动因素可能的变化情景，分析将土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率控制在何种水平，可以在不显著改变其他驱动因素的情况下，保持耕地数量和粮食播种面积的稳定。

耕地（粮食）面积变化驱动因素年变化率一般不会出现剧烈变化。因此，选取各驱动因素保持不变、提高5%和降低5%共3种情景进行情景分析。变化率在现有基础上每年提高5%，即第一年由原来的11.14%的年变化率提高到11.70%，第二年则由11.70%提高到12.29%，依此类推；年变化率保持不变则意味着第一年和最后一年一直保持11.14%的年变化率不变。分析某一驱动因素的影响时，除土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率以外的其余要素保持不变。本文以2009年为起始年度，模拟2010-2040年的31年里，在各驱动因素变动影响下，案例区通过调控土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率，可能将耕地（粮食播种）面积保持在何种水平。以案例区种植业总收入年变化率降低5%的情景为例。调控前，单位面积土地出让收入与种植业收入比为14.67%，2040年的耕地面积仅有2009年的74.6%；当将单位面积土地出让收入与种植业收入比调控到8.75%时，2040年的耕地面积就可以与2009年的耕地面积持平（见表3，4）。

由表3和表4可知，在耕地变化驱动因素保持不变、提高5%和降低5% 的3种情景下，为保持耕地面积的稳定，典型案例区单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率至少应保持在1.09%-8.75%之间；单位面积土地出让收益与粮食收益比年变化率应至少保持在4.24%-10.78%之间。

上述结果具有深刻的政策涵义：①如果单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率没有超出上述范围，则可以在维持现状的情况下保持耕地面积的稳定；②如果单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率超出上述范围，则将超出部分补偿给本县（市、区）范围内保护和经营耕地的农户，因为这些农户因耕地征收―出让而承担了更重的耕地保护责任；③地方政府可以将补偿给农户的成本计入土地出让底价，由土地使用者承担。如此一来，则既能保持现有耕地面积不减少，又能使土地增值收益惠及

农民、政府（地方政府、省级和中央政府）土地出让收益不受损，并能够使土地使用者承担相应的耕地保护责任。

3 结 论

本文构建耕地保护经济合理性一般均衡分析理论模型，选取山东省典型案例区进行了耕地保护经济合理性一般均衡实证研究。主要结论如下：

（1）保持耕地数量的稳定可以通过调控农户承包经营耕地收益变化率、地方政府土地招标拍卖挂牌和协议出让收益变化率、相关税费变化率3种方式来实现，要求农户承包经营耕地收益达到理想水平，地方政府土地出让收益适度增长，确定合理的土地收益分配结构与比例。其中，在土地出让阶段，地方政府单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率成为关键的调控指标。

（2）山东省典型案例区的实证研究表明，在耕地变化驱动因素保持不变、提高5%和降低5% 的3种情景下，典型案例区单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率至少应保持在1.09%-8.75%；单位面积土地出让收益与粮食收益比年变化率应至少保持在4.24%-10.78%之间，方能保持现有耕地面积不减少，使土地增值收益惠及农民、政府（地方政府、省级和中央政府）土地出让收益不受损，并能够使土地使用者承担相应的耕地保护责任。上述结果具有深刻的政策涵义，可以为土地参与宏观调控及我国耕地保护政策的制定提供参考。

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Study on Economic Rationality of Cultivated Land Protection in Typical Case Areas of

Shandong Province

WANG Xingjie1,2,3 GU Shuzhong4 DONG Dekun5 ZHANG Xinhua1,2

WU Hong1,2 ZHOU Hong1,2

( 1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy Sciences, Beijing 100101, China;2. Graduate University of Chinese Academy of Sciences, Beijing

100049, China; 3. Reserch Center for Sustainable Developmentof Shandong Province, Shandong

Normal University, Jinan Shandong 250014, China; 4. Institute of Resourceand Environmental

Polices, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China;

5.School of Management, Qingdao Technology University, Qingdao Shandong 266520, China)

Abstract Since to turn cultivated land into land for construction use yields high added value of land, construction occupation and use is one of the important factors of the decrease of cultivated land in China, and to control construction land use is an indispensable link in keeping the stability of cultivated land. An analytical theory model is constructed for the general equilibrium in the economic rationality of cultivated land protection. The study of the model shows that in order to control effectively the occupation of cultivated land for construction use, a certain limit must be kept for the ratio of land sale profit to planting industry profit. The empirical study on cultivated land protection of 2 typical case areas in Shandong province shows: In the scenario where the driving factors of cultivated land change remain unchanged at the original annual change ratio, the annual change ratio rises by 5% ,and falls by 5%, and in order that the present cultivated land area is not to decrease, that land added value profit benefits farmers, that land sale profit for the governments ( at local, provincial and central levels) is not to be damaged, and that land users bear relative cultivated land protection duties, the annual ratio of unit area land sale profit in the typical areas to planting industry profit should remain at least at 1.09%-8.75%; the annual change ratio of unit area land sale profit to grain profit should be kept between 4.24%-10.78%. The above results can serve as reference for the making of cultivated land protection policies of China.