机动地土地管理法范文

导语：如何才能写好一篇机动地土地管理法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第二条  开发区管理委员会（以下简称管委会）对开发区范围内的土地，依法实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理。

开发区所在市人民政府土地管理部门在开发区内设立的土地管理机构，具体负责开发区内的土地管理工作。

第三条  开发区内的土地实行有偿使用制度。土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押或者用于其它经济活动。

第四条  在开发区内依法取得土地使用权的单位和个人，必须遵守法律、法规，合理开发、利用、经营土地，其合法权益受国家法律保护。

第五条  开发区范围内的土地依法实行统一征用，按项目出让或者划拨土地。被征用土地的各种补偿费和安置补助费，按照《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《省实施办法》）有关规定办理。

第六条  在开发区内征用、划拨、出让土地的审批权限，按照《省实施办法》第十五条规定执行。

第七条  需要使用开发区内土地的单位和个人，凭管委会的批准文件和其它有关文件，到开发区土地管理部门办理用地手续。

第八条  开发区年度土地利用计划和土地出让计划，由开发区土地管理部门编制，经管委会同意，报当地人民政府审核后，纳入地方年度建设用地计划，由开发区土地管理部门负责组织实施。

第九条  土地使用权的出让和转让，以及土地使用者对土地的开发、利用、经营，必须符合开发区的土地利用规划和建设规划。

第十条  土地使用权的出让，可以通过招标、拍卖、协议等方式进行。

对从事商业、旅游、娱乐、金融和房地产开发等项目用地，以拍卖、招标方式进行。

第十一条  土地使用权的基准价格，由开发区土地管理部门按照国家和省的有关规定制定，经市人民政府批准后，作为开发区土地使用权出让价格的基础。

第十二条  土地使用权的出让应当遵循平等、自愿、有偿的原则，由开发区土地管理部门与土地使用者签订出让合同，明确双方的权利和义务。

出让合同应当包括出让年限、土地用途、土地开发完成期限、开发程度、转让限制条件、土地出让金额和支付方式、违约责任等内容。

第十三条  通过出让方式取得土地使用权的土地使用者，必须同时具备下列条件，其土地使用权方可依法转让、出租、抵押：

（一）付清全部出让金并领有《国有土地使用证》；

（二）除出让金外，投入开发建设的资金已达合同规定总投资额的20％以上；

（三）符合合同规定的要求和规划建设要求；

（四）已实现出让合同规定的其他条件。

第十四条  土地使用权转让时，转让人应按国家有关规定缴纳土地增值税。

第十五条  土地使用权出让期满，土地使用者需要续期的，应当按有关规定办理续期手续。

第十六条  通过行政划拨方式取得土地使用权的，经申请批准，签订出让合同，补交出让金后，其土地使用权可以依法转让、出租、抵押。

第十七条  开发区内集体所有的土地，需要出让、转让的，应当先被依法征为国有土地后，方可出让、转让。

第十八条  开发区内的国有土地使用者和集体土地所有者、集体土地使用者，应当按有关规定办理申报登记。依法改变土地所有权或使用权的，必须到开发区土地管理部门办理土地权属变更登记手续，更换土地证书。

第十九条  土地使用权出让及出让后发生的转让、出租、继承、抵押、终止，必须符合土地使用权出让合同规定的条件，并依照有关规定办理申请登记和变更登记，领取、变更或注销土地证书。

第二十条  土地使用者需要改变土地用途的，应当经原土地使用权批准机关审查批准，到开发区土地管理部门办理土地使用权变更登记。

第二十一条  申请办理土地使用权、所有权登记的，当事人应当按国家有关规定缴纳土地登记费。

第二十二条  违反本规定的，按下列规定予以处罚：

（一）土地使用者未按合同规定的用途、期限和条件开发利用土地的，由土地管理部门给予警告，责令其在三十日内改正；逾期不改正的，按受让土地费5％以下的标准处以罚款；拒不改正的，土地管理部门有权解除合同，无偿收回土地使用权，没收地上建筑物和其它附着物。

（二）未经原批准机关同意，连续二年未使用的土地，由土地管理部门报经所在市人民政府批准，无偿收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证。

（三）未经批准，擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，其转让、出租、抵押划拨土地使用权的行为无效，由土地管理部门没收违法所得，并处以违法所得50％以下的罚款。

（四）转让、出租、抵押土地使用权，未按规定办理登记的，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十条规定处理。

（五）土地使用权转让双方瞒报成交价格偷漏费税的，由土地管理部门和税务部门责令其补缴所偷漏费税，并处以偷漏费税额1至3倍的罚款。

罚没收入应当全额上缴同级财政。

第二十三条  当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对上一级机关的复议决定不服的，可以在接到复议决定通知之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第二十四条  土地使用权出让金按规定上缴财政，作为专项资金管理，主要用于开发区的建设和土地开发。开发区土地管理部门所需业务经费，由财政部门按有关规定拨付。

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一、农村土地管理中存在的问题

1、农村村民宅基地违法层出不穷

目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：

“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”。在我县的土地件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。这种现象尤其在县城结合部和城镇郊区比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生。依据《中华人民共和国土地管理法》76，77条规定，对违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益。没收或拆除很不现实，这是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。

2、节约集约用地意识薄弱

随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，这使人地关系呈现紧张的状况，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。据调查，每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发出的荒地来弥补的。二是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。

3、土地承包经营操作不规范

农村税费改革以后，农村集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。

二、解决农村土地管理中的对策分析

1、严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。

2、严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益

由于农村普法的大力宣传，广大农民对我国的土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。

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关键词农村；土地制度；改革

中图分类号F321文献标识码A文章编号 1007-5739（2013）12-0338-02

DiscussonDeepeningReformofRuralLandSystem

ZHANG Zhen-peng 1ZHANG Zuo-yi 2ZHANG Xiao-li 3

（1 Xiji Land Resources Bureau in Guyuan City of Ningxia Hui Autonomous Region，Xiji Ningxia 756200； 2 Agriculture and Animal Husbsndry Water Authority in Xixia District of Yinchuan City； 3 People′s Government of Zhenbeibao Town in Xixia District of Yinchuan City）

AbstractIn rural areas，the land is not only the most basic production material，but also the most reliable of the social security for farmers. At the present stage，our rural land system is the core of the rural land problem. The land requisition system reform for the first time listed in the report of the Communist Party of China in the eighteenth big meeting，reflected the determination of the Communist Party of China and the government strictly the land requisition system，deepen the reform and protect the interests of the farmers. Through in-depth analysis of the current our country faced with the problems and challenges about the rural land system，this paper put forward some suggestions on further deepening the rural land system reform.

Key wordsrural area；land system；reform

1我国农村土地制度基本情况

在建国后60余年的发展过程中，我国农村土地制度经历了比较曲折的变革。1949—1957年和社会主义改造阶段，建立了农民土地所有制，按人口平均分配土地，实现了“耕者有其田”，农民集所有者与经营者于一身，集所有权与经营权于一体，土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为，国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理；1958—1961年化运动阶段，对土地实行集中劳动，集体经营，“产品按需分配”，取消了按劳分配原则，土地所有制从集体所有制向全民所有制过渡；1962—1978年“三级所有，队为基础”的农村经济体制和土地制度的确立阶段，土地由公社、大队、生产队3级所有，土地使用是在生产队为基本单元的框架下由农民统一劳动，生产队集中表现为不完全的土地所有者和经营、使用主体，劳动报酬按劳动工分分配；1978年至今实行土地家庭承包责任制阶段，实行土地集体所有、家庭承包的基本经营制度，把土地使用经营权发包给农民，实行以农户家庭为单位的分户承包经营，调动了农民的生产积极性，促进了农业和农村经济的快速发展[1]。

2农村土地制度改革面临的问题

2.1农村土地产权主体模糊不清

近年来，农村土地产权制度改革的主要内容是确权登记颁证，但这项工作进程缓慢，还没有建立起完善而系统的农村土地地籍档案，构建统一的建设用地市场缺乏基础，不能正确反映集体建设用地的真正价值，最重要的“还权赋能”问题也没有真正解决，农村土地集体所有制是一种虚化的土地所有制，集体成员、集体经济组织都没有法律上的界定，“农民集体”法律地位模糊，“集体所有”规定不明，而对土地的实际管理一向都是国家土地管理部门的行政职能，行政权侵犯所有权、代表权侵犯所有权的现象时有发生，承包经营权代替了使用权甚至所有权，集体土地用益物权受到严格限制，使各权利主体对土地的权利、义务、收益和责任不能明确。

2.2农村土地征用和补偿制度不完善

我国土地管理法规定，除农村集体兴办乡镇企业、基础设施、公益事业以及村民建设住宅外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，政府可行使土地征用权。尽管法律有明确规定，但现实中征收集体土地，并未区分公益性还是经营性建设用地，使得征地范围难以缩小[2-3]。此外，未充分考虑土地转性后的增值收益，对农民的征地补偿不到位，大量农民不能凭借土地权利分享工业化和城镇化的利益，不仅导致对农民土地利益的侵害以及失地农民问题，而且加剧了对土地资源的乱占滥用现象以及腐败滋生问题。

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一

开展土地确权工作，依法依规是根本准则，民主协商是基本方法，各级政府加强领导、层层负责是重要保障。政策法规没有明确规定的，必须以党的十以来中央有关农村改革的精神为指导，充分发挥农民的主体作用，通过民主协商加以解决。《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规、政策规定、规范标准，是开展承包地确权的准绳。但也有一些问题，法律政策没有明确规定，或相互“打架”。承包法规定，承包期内发包方不得收回承包地，不得调整承包地，但有部分村组在2003年承包法实施前已调整过土地，极少数村在承包法实施之后也调整过土地;二轮延包不规范，面积不准，四至不清，证书不全，导致许多人地矛盾。面对此类问题，如果各执一词，往往一筹莫展。在实际工作中，坚持把握法律政策精神，依法依规有序操作，同时立足“一村一策”、“一事一议”，以农民群众为主体，注重采用当事人协商、村民民主协商、各级会商等农民能够接受的办法。本着保持承包关系稳定和尊重农民意愿原则，主要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属;对涉及妇女或无地农民土地承包权益保护的疑难问题，充分利用村组资源，包括调地、分红、分利等多种手段妥善解决。

目前开展的确权登记工作，普遍采用了政府购买现代先进科技服务的方式，很多环节的业务工作都交给了市场，通过服务外包，提高了工作效率和质量。但是服务外包再多再全面，也不能替代地方各级政府责任、不能替代农民群众的主动参与和积极配合。必须保持政府、市场和群众的有机结合和紧密配合，坚持速度服从质量，全程质量控制，各级指导、监管、服务要到位，主要成果必须经审核公示，农民群众签字认可。

二

国家农业政策的发展演变、经济社会的改革进步，使耕地的实际价值和农民对这种价值的认识发生了天翻地覆的变化，土地确权的一个重要任务，就是立足长远公平公正处理好历史遗留问题。

改革开放以来，农民承包经营土地的政策和内外环境变化很大。政府对农民承包地由“取”转“予”，从“交足国家的、留足集体的、剩下是自己的”到税费全部取消，补贴越来越多。农民承包地由“负资产”变为“正资产”，以前有地是负担，种田可能亏本，现在有地是财富，土地分红和租金越来越高。许多农民2003年前放弃土地，随意处置土地，现在想要回承包地;少数农户甚至外来人口在二轮承包时获得大大超出本村组农民平均数的承包地，现在要求全部确权给自己，而本村组农民不同意。在确权中，应充分理解农民所思所想，既要尊重历史，不让当时愿意承担农业税费的农民吃亏，也要面对现实，考虑到长久的公平公正。对符合条件的无地农民应尽可能帮助解决，对非规范流转土地的促进流出方与流入方协商解决土地归属问题，对目前承包地明显高于本村组农民的农户，要尊重民意，区别情况处理，可以维持原状确权，也可以只确“平均数”的承包权，但保留承包期内现有承包地的经营权。

三

土地确权工作，明确权益、利益关系是核心，不但要处理好农户之间的利益矛盾，也要充分考虑和处理好农户、集体和地方政府之间的利益关系。在土地确权工作中，必须认识到集体利益、农户利益有总体一致和具体不一致的关系，既不能只顾农户利益诉求，而不顾集体现实条件和农村公共利益，也不能只强调发展集体经济而忽视了农户的现实利益诉求，最好的办法是在法律政策框架内寻求二者之间的平衡。比如，村组道路、沟渠、河堤、水库等公益事业占用了部分农户的承包地，这部分地如何确权？1997年中央明令禁止推行“两田制”后，部分实行“两田制”的村没有及时把承包地还给农民，这部分地是否确权给农民、如何确权给农民？实施“万顷良田”综合整治项目后，增加的有效耕地面积，是否确权给农民？村组公益事业占用农户承包地确权主要分三种情况处理，当时已有过补偿的原则上不确权;当时没有补偿，但已从承包台账上下册，如果村组有机动地则用机动地调补并确权，没有机动地但有资金可用资金适当补偿;如果村组既无机动地也无资金，则必须在土地调查记事里给予说明备注。“两田制”历史遗留问题，原则上全部确权，但从多数已对外流转的实际出发，采用动账不动地、按过去分红比例倒算田亩的方式将土地确权到农户。针对“万顷良田”土地综合整治中增加的有效耕地面积，大部分按同比例增减确权给农户，少部分留在村里用于补贴农民小区物业费等开支。

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关键词：沿海前沿区域；城镇化；土地问题；对策

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）28-0091-03

一、引言

江苏沿海地处沿海、沿江、陇兰三大经济带的交汇处，在连接南北、沟通东西中，具有得天独厚的区位条件和不可替代的战略地位。2009年江苏沿海开发战略上升为国家战略，沿海三市迎来了新一轮的发展机遇，沿海前沿区域城镇化的发展也进入大家的眼球。城镇化包含了人口集聚、土地利用转变、产业升级与空间流动等过程，表现为人口城镇化、土地（空间）城镇化、产业集聚化等多种形式。但是，沿海前沿城镇存在着有别于其他地区的特点，总体看来，沿海前沿区域正是要通过港、产、城一体化的发展来做大做强区域经济，加快土地集聚、人口集居，从而推动当地的城镇化建设。在这过程中，土地是一个至关重要的因素，同时沿海前沿区域也呈现出特有的土地问题，值得我们研究与思考。从已有的文献来看，学者主要是围绕沿海生态、土地利用的分布、优化来阐述土地问题，如谢薇等（2011）从沿海海地区的发展特征与趋势，讨论了土地利用特征与问题。李达（2012）以江苏省赣榆县为例，研究了土地利用优化问题。张等（2012）以南通为例，分析了土地利用的生态问题。可以说，深入实践调查与分析在城镇化发展的背景下，沿海前沿区域究竟面临哪些土地问题，哪些土地制度措施制约着城镇化的进程，有何改进的办法，这类文献少之又少。

鉴于此，本文以江苏省南通市为例，结合实地调研结果，汇总前沿镇城镇化过程中的土地问题，以及产生的不利影响，分析存在的原因，并提出可行的政策建议，以期对沿海城镇化的进程起到更好的推进作用。

二、前沿区域城镇化中土地利用问题

2009年江苏省南通市依据国务院《江苏沿海地区发展规划》和《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》编制了《南通沿海开发规划》（以下简称“规划”）。该规划设定南通沿海开发重点为沿海前沿区域的22个乡镇，陆域面积2 509.7平方公里，人口193.1万。然而，城镇建设的扩张、人口的集聚都必须依赖土地资源的开发利用。在沿海区域，探求新的土地资源成为一个极具吸引力的方式也成为一个极为可行的方式。在“十一五”期间，南通一共围垦29.26万亩，主要用于港口、城镇、能源、临港产业、高效设施渔业等生产建设。大多数人认为沿海前沿区域由于得天独厚的地理优势，土地资源充裕，足以满足生产建设居住商业需要。但是，从我们的实际调研来看，土地充裕并不意味着解决了所有的问题。同时，在南通围垦土地基本都是作为滨海新城建设。沿海前沿区域不仅仅包括围垦土地，还包括前沿镇所在土地，这类土地在使用中遇到的问题又不同于围垦土地。无论是在土地性质上，还是在利用过程中，这两大类型均出现不同的转变和问题，应该分别给予分析和讨论。

（一）围垦土地利用问题

一般而言，围垦土地的使用权如何取得，涉及海域使用权与土地使用权的衔接问题。填海造地前应首先按规定取得相应海域的海域使用权填海造地海域变成陆地后，海域使用权自动灭失，所形成土地不再属于海域，如何配置、如何使用等应按照土地管理的法律、法规办理。虽然这些均有明确的规定，但是在实际的利用过程中却存在一些问题。

（二）沿海围垦土地利用问题

1.土地用途难以保证。海域使用权按照规定分为农业用海和工业用海。比如在南通海安老坝港5万亩的滩涂资源中，不到1万亩的属于农业用海。同时，国家也规定，填海形成的土地在之后的使用中也要相应分为农业用地和工业用地。然而，沿海区域新区的建设基本上都是工业用地，因此，在实际的操作中，要做到农业用海农用十分困难。一些违规的操作时有发生，甚至出现为了扩大海域面积，而擅自更改海岸线的现象。

2.土地性质调整难。正因为工业用海在围垦之后要作为工业用地，这就使得在一些滨海新城难以有商业用地，限制了当地的发展。比如南通如东洋口港为了实现港、产、城一体化的局面，在滨海建新城。但是，房地产开发必须是商业用地，而工业用地调整为商业用地是比较困难的。因此，房产开发好之后也担心出售问题，难以吸引人气，而一些市政绿化工程用地也难以满足。

3.土地利用率不高。虽然围垦土地充裕，但是利用率普遍不高。除了项目引进的难度较大，竞争激烈等原因之外，也有其他因素。比如南通海门港新区一期建设区5平方公里，土地利用率60%～70%。一方面，该新区做出了产业规划的限制，对一些不环保，不长远的项目一概不让进园区。另一方面，园区有目的地留下部分土地作为以后的发展所需。当然，园区二期16平方公里利用率就要差很多。

（三）前沿镇土地利用问题

可以说，前沿镇土地利用所出现的问题代表了城镇化进程中各乡镇所遇到的共性问题。具体包括以下几个方面：

1.建设用地指标匮乏，城镇建设推进受阻。从我们的调研来看，前沿镇普遍反映用地指标相当匮乏，这是乡镇推进城镇化进程中最大的、普遍的难点之一。据南通如东沿海经济开发区的领导反映，目前省级已没有建设用地指标，经过市县一层到达乡镇的土地指标少之又少，基本上无济于事，但城镇建设又不能滞缓，基础设施建设，工业区的拓展等等都必须依赖土地。据统计，该区近年城镇建设用地近1 000多亩，但是县里统筹了仅仅50亩左右，其余均要靠自己来解决。为了突破土地瓶颈，加快城镇化建设，各地也是纷纷出招寻求解决办法，通过农地流转、土地复垦等办法来增加建设用地。但是，这些办法有的已触犯到农地保护的相关法令和政策，当地的领导也心有余悸，承认做法有出入，但为了发展，有的措施也是不得以而为之。

2.土地用途和性质调整不易，镇区面积难以拓展。我国实行的是最严格土地制度。私自、轻易转变土地性质，改变土地用途尤其是基本农田可能性为零。然而沿海前沿乡镇一般以农业乡镇为主，农业用地占比都很高。比如南通通州湾的三余镇，作为原南通通州区的农业大镇，建设用地规模小，新一轮土地规划建设用地空间不足，在加上该区90%以上的农地属于基本农田，使得用地刚性需求与耕地保护之间的矛盾十分突出，自身城镇规划难以实施，镇区面积难以扩展。此外，除农用地向建设用地的土地利用调整外，还涉及到土地性质的调整。从乡镇来看，镇区的土地还是以农村建设用地为主。但是，当前农村建设用地市场还未建立，农村建设用地和国有建设用地权利不对等。这使得农村建设用地上的建房也好，建厂也好，都难以取得国家所认可的权属保护，并且农村建设用地向国有建设用地的性质也相当不易。再加上土地权属复杂，厘清难度较大，经过多轮改制，产权关系复杂，这些均制约了镇区的发展。

3.土地承包政策制约，农民集中土地集聚困难。从调研来看，土地承包经营权三十年不变的政策一定程度上制约了农地的流转，导致了土地集聚，农民集中困难，影响了各区域的城镇化建设和经济发展。从二轮土地承包开始，这种接近“生不增死不见”的农地生产经营制度，的确在保障农民利益，使得农民长久珍惜土地，持续投资土地，促进农业发展等方面起到了积极作用。但是，由于无法调整土地，一方面，这一政策使得土地占有极不平衡，有的农户家虽有新增人口，但却无法分到地，而有的农户老人已去世，或者无力种地，村集体也不能收回土地。再加上国家农补实施，即使抛荒同样也能拿到补贴，这样就使得土地的流转，土地集聚越发困难。虽然土地管理法对重新调整农地有相关规定，但在农村要达成2/3以上成员或代表的同意，其谈判成本相当高。同时，十七届三中全会将承包关系重申为“长久不变”更使得“大稳定，小调整”的政策难以贯彻执行。此外，随着生活水平改善，家庭变化，农民有着翻新建房的需求，但各地基本上已经停止宅基地审批，农民颇为不满。

三、意见及建议

（一）正视已有土地政策的不足，突破制度约束瓶颈

从上文的现状分析总体来看，土地利用制约因素更多的是制度政策层面的，难以轻易更改。比如，在前沿镇土地利用中，普遍反映了三十年土地承包政策带来的各种弊端。但是，自1980年代，我国初期大规模地进行均分土地后，不但没有再进行一次均分土地的打算，反而一而再再而三地强调稳定土地承包。在十七届三中全会报告中，更是提出土地承包权长久不变。

此外，建设用地指标匮乏更是一个普遍性的难题。我国实行的是最严格的耕地保护制度，18亿亩耕地更是不可触及的红线。对于建设用地指标，上级政府都是严控的。但是，经济发展尤其是推进城镇化，必须要获得建设用地。因此，乡镇也是穷尽办法，比如“增减挂钩”，违规的“以租代征”，或者通过农村建设用地的流转来获得更多的建设用地。但是，前文也提到，农村建设用地的流转市场基本上是空白的，基层基本上按照国有用地的征用办法来处理农村建设用地的征用与补偿，缺乏法律的依据。

因此，现有土地政策的不足亟须我们改革创新农村土地制度，尤其是集体建设用地的流转，虽有试点流转，但依然没有建立可行的流转管理办法，严重滞后当前的实际形势。从我们的调研来看，在基层一线工作的领导普遍认为随着城镇化进程加快，《土地管理法》必须要做适时修订，相关单位应对推进中出现的政策问题给予解释和帮助，否则工作难以开展。

（二）建立土地利用创新机制，缓解镇区用地难题

虽然我们一再强调要突破制度瓶颈，完善已有政策，但是在当前，很多政策的调整比较困难。比如，我们认为再次实施“均分土地”的政策可能性并不大。这就需要我们在实践工作中，在政策允许的范围内，创新土地利用的机制，建立适宜各自地区的可行办法，缓解用地难题。

比如，对于当前普遍反映的农村土地调整难问题。我们建议对于一些老弱病残的农户，本人如不能或不适合再从事农业生产，可以在自愿的情况下对其按照征地办理失地保险，再收回承包地。对于已成为市民的农民，土地的收回更是顺理成章。集体可以将这部分地作为机动地，调整再分配。

再如，针对停审批宅基地引发的问题，我们认为在经济较发达地区，可以借鉴张家港塘桥镇的做法。凡是有建房需求的农户，可以向政府申请“预拆迁”，政府将其纳入拆迁计划，按照征地标准给予一系列补偿，完成拆迁和交出承包地之后，农户可以在镇区得到安置新房，获得城镇社保，满足新房需求。采用“预拆迁”的办法，一方面可以解决农户住房需要，减轻农民不满；另一方面更是可以加快城镇化进程，集约土地利用，增加建设用地。

（三）完善沿海围垦协调机制，提高土地利用效率

对于沿海复垦后土地性质或者土地用途问题，虽依然是政策方面，但是它涉及到海域使用和土地使用，海域使用权与土地使用权换发的纠纷也就成了沿海开发中的一大障碍。因此，这需要两大部分的协调与合作。但是，目前无论是政府层面还是学术领域，关注均甚少。

对于沿海充裕的土地，在做好海域证和土地证衔接的同时，做好围垦土地的规划，确保土地合理合规的使用。在海域使用权转变为土地使用权的过程，应该明晰土地的用途性质，给予一定的商业用地比例，从而有利于滨海新城的建设。此外，围垦土地基本属于不可逆转的过程，再加上沿海产业的自身特质，必然对生态环境有一定的影响，切莫以牺牲环境作为发展城镇化、发展经济的代价。如著名的围垦之国荷兰，为了确保生态平衡，在土地规划方面，1～2土地用于农业，1～4用于城镇开发，余下的1～4是自然区域，包括森林和河湖水面。

对于资源比较丰富的围垦土地，虽然产业布局、规划限制等因素限制了土地利用率，但是我们认为产业引进滞缓、外来投资不足依旧是主要因素。同时，我们也认为，沿海前沿镇和各自滨海新区也必须加强联系，共同来解决发展中的土地问题。比如，南通通州湾三余镇农田90%以上基本农田，改变土地性质困难，建设用地有限，工业发展薄弱（镇区内仅有两家企业），我们提出能否将三余镇的工业发展都放在临近的滨海新区，人口也逐步搬迁至滨海新城，三余镇利用传统优势着重通过万顷良田工程，着重打造现代农业，减少建设用地需求。滨海新城不仅提高了土地利用率，还带动了新城的人气，形成较好的发展局面。

参考文献：

[1] 谢薇，史俊.江苏沿海开发战略实施中的土地利用问题及对策[J].江苏农业科学，2012，（10）：350-353.

篇6

第二条本条例所称土地是指本省行政区域内农民集体所有和国家所有依法确定给农民集体使用的耕地。

本条例所称土地承包，是指在不改变土地所有权的前提下，农民承包方式向农民集体经济组织、村民委员会或者村民小组取得土地使用权而确定的权利义务关系。

第三条本条例适用于本省行政区域内从事农村土地承包、经营和管理活动的组织、单位和个人。

第四条各级人民政府应当加强对农村土地承包工作的领导，鼓励、引导农民珍惜土地，增加投入，培肥地力，提高土地产出率。

第五条县级以上人民政府农业行政主管部门主管本行政区域内的农村土地承包工作，具体工作由各级农村经济经营管理机构负责。

县级以上人民政府土地、林业、水利等行政主管部门按照各自的职责协助做好有关农村土地承包工作。

第六条农村土地承包主管部门的主要职责是：

（一）宣传、贯彻执行有关土地承包的法律、法规；

（二）协助有关部门承办农村土地所有权的确认；

（三）承办县级人民政府农村土地承包经营权证书的颁发；

（四）指导土地承包合同的签订，负责土地承包合同管理；

（五）培训农村土地承包管理人员；

（六）依法查处违反本条例的行为；

（七）法律、法规规定的其他职责。

第七条农民依法享有的土地承包权、生产自和经营收益权，任何组织、单位和个人不得侵犯。

第八条农民集体所有的土地，依法属于村民集体所有的，发包方为该村集体经济组织或者村民委员会；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，发包方为村内各该农村集体经济组织或者村民小组；已经属于乡（镇）农民集体所有的，发包方为该乡（镇）集体经济组织。

国有土地依法确定给农民集体使用的，发包方为该农民集体经济组织或者村民委员会、村民小组。

第九条农民集体所有和依法确定给农民集体使用的国有土地，承包方为本集体经济组织的农民。

农民集体所有和依法确定给农民集体使用的国有土地，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并经乡（镇）人民政府批准，报县级人民政府农业行政主管部门备案，承包方可以为集体经济组织以外的单位或者个人。

第十条本集体经济组织内农民承包经营的土地，承包经营期限为30年，由县级人民政府制发统一的土地承包经营权证书，确认土地使用权。

本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的土地，承包经营期限由双方约定，最长不超过30年。

实行投标承包经营的土地，承包经营期限由双方约定，一般不超过5年。

第十一条土地承包的发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。合同的订立、变更、终止，适用《*省农业承包合同条例》。

第十二条发包方的权利和义务：

（一）对发包的土地依法行使所有权或者管理权；

（二）根据土地利用总体规划，监督、指导土地资源开发利用；

（三）对本集体经济组织以外的承包单位或者个人和第十四条投标承包的承包方，按照承包合同约定收取土地承包费；

（四）依法收取村提留、乡统筹费和调用承包方应当承担的农村义务工和劳动积累工；

（五）保障承包方的土地承包权、生产自、经营收益权及其他有关的合法权益；

（六）为承包方的生产经营提供服务。

第十三条承包方的权利和义务：

（一）依法享有土地承包权、生产自和经营收益权；

（二）承包期限内可以将承包的土地使用权依法流转；

（三）享受国家、集体提供的生产经营服务；

（四）服从集体经济组织的管理和监督，合理使用承包的土地，保护种植条件，改善生态环境；

（五）依法缴纳税金，承担村提留、乡统筹费和农村义务工、劳动积累工；

（六）按照承包合同约定缴纳土地承包费。

第十四条下列土地可以实行投标承包：

（一）集体经济组织按规定预留的机动地；

（二）承包方全户转为非农业人口后由发包方收回的土地；

（三）承包方连续二年弃耕抛荒，发包方依法收回的土地；

（四）建设单位已办理征用手续；连续二年未使用，依法交由原集体经济组织恢复耕种的土地；

（五）农民自愿退包的土地。

第十五条农民按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境的前提下经批准开垦的耕地，在明确土地所有权后纳入土地承包管理，但不扣减农户原承包面积。有收益五年后，可以收取适当的土地承包费。

第十六条各级人民政府组织实施异地开发中，农民按规定开垦的耕地，应当实行家庭承包经营。

第十七条土地承包坚持“大稳定、小调整”的原则。土地承包期限内，必须保持土地承包关系的稳定，对个别承包者承包的土地需要进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

第十八条以个人名义承包的土地，如承包人在承包期限内死亡，其继承人可以依法继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同期满。

第十九条农民从事非农业产业后，应当允许退包，同时终止原承包合同，退包的土地纳入投标承包管理。退包的农民以后重新要求承包时，发包方应当允许其承包，并订立新的承包合同。

第二十条在承包期内，经发包方同意，农民承包经营的土地使用权可以按照自愿、有偿的原则，在不改变土地所有权和用途的前提下，可以转包、转让、互换、出租、入股、抵押。

任何单位和个人不得以任何理由强制农民流转土地。

第二十一条发生承包合同纠纷时，当事人可以通过协商解决；协商不成，可以向乡（镇）以上农业承包合同管理机构申请调解。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以向人民法院提讼。

第二十二条在农村土地承包中取得显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府或者农业行政主管部门给予表彰奖励。

第二十三条违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级人民政府农业行政主管部门责令改正；有违法所得的，没收违法所得；造成损失的，依法赔偿：

（一）擅自变更土地承包经营期限的；

（二）擅自将土地承包给本集体经济组织以外的成员的；

（三）擅自调整或者收回农民承包土地的；

（四）强制农民流转承包土地的。

第二十四条侵占、挪用土地承包费用，尚不构成犯罪的，由乡（镇）人民政府或者县级人民政府农业行政主管部门责令退还，并处侵占、挪用金额1倍以上2倍以下的罚款。

第二十五条违反本条例规定，有下列行为之一的，由发包方责令改正或者治理，拒不改正或者治理的，依法收回其承包的土地：

（一）弃耕抛荒承包土地的；

（二）对土地实行掠夺式经营，造成土地生态环境严重恶化的；

（三）未经批准改变土地用途的；

（四）破坏土地，毁坏种植条件的。

篇7

关键词：土地补偿价格两极分化负所得税

征地补偿价格的高低与失地农民的生活质量密切相关，而土地补偿价格的高低又受到不同因素的影响。为了进一步了解影响土地补偿价格的因素、土地补偿价格与失地农民的关系以及土地补偿价格实施中存在的问题，笔者于2005年5月份对河北省高碑店市周围9个村庄（马家镇、方家务、阎家务、李家营、温家屯、高家镇、付家庄、黄辛庄、马庄等）随机走访了50户农户，采用深入座谈和填写调查表的方式展开调查。这50户农户中，其中完全失去耕地的有12户，占总样本的24%，目前全家总耕地面积在一亩以内的25户，占总样本的50%，总耕地面积在一亩以上的有13户，占总样本的26%，50户农户中都不同程度存在由于政府征用土地而减少耕地的情况。之所以选择高碑店市进行样本调查，是因为高碑店市作为一个县级市，由于地处保定和北京之间，具有很好的交通条件和发展优势。在1994年以来利用其特殊的地理位置，城市规模急剧扩张，尤其是自2000年以来经济技术开发区的成立、世纪大道的修建以及植物园项目征地等，造成了大量失地农民，而高碑店本身又没有大型企业来安置这些失地农民，所以造成大量失地农民失地又失业。所以以高碑店市作为样本，在分析目前很多小城镇摊大饼式的建设而缺乏基本产业支持情况下，城镇周围失地农民的生存状况具有一定典型和代表意义，通过调查发现在征地过程中存在以下问题：

一、土地补偿价格的随意性

根据我国土地管理法规定，土地补偿费应为该耕地被征用前三年平均产值的6到10倍，安置补助费应为该耕地被征用前三年年产值的4到6倍，最高不超过15倍，对青苗补偿费应根据当年在田作物实际产量产值计算。而国土资源部2004年指导意见提出土地补偿费和安置补助费的统一产值倍数的确定应以保证被征地农民原有生活水平不降低为原则。但是在具体执行土地补偿价格时却表现为补偿价格的随意性，其主要表现为以下三个方面：

（一）同时期同地段不同村的土地补偿价格相差悬殊。根据对付家庄的调查资料，2000年因为修光华路征用该村土地，该村支付给失地农户的补偿价格为每年每亩地700元，共补偿30年，分期支付，后因为再次征地，剩余款项在2004年全部付清，共每亩实际支付给失地农民补偿款21000元。而同期相邻的阎家务实际支付给村民的补偿款为每亩6万元，一次付清。2004年征地，付家庄的征地补偿标准为每亩700元，共补偿25年，一次付清，每亩实得补偿款17500元，而同时期阎家务的征地补偿标准为每亩9万元，一次付清。

（二）同时期同地段同村不同队的土地补偿价格不同。根据对付家庄的调查，2004年同期的征地补偿价格，一队所支付给村民的土地补偿价格为每亩17500元，而二队所支付给村民的土地补偿价格为每亩30000元。

（三）即使是同时期同村同队的土地补偿价格也不相同。同样是对付家庄的调查，全村支付给一队的土地补偿价格为每亩17500元，支付给二队的土地补偿价格为每亩30000元，但是也存在因为部分农户与村领导的密切关系，即使是一队的失地农户，也得到了每亩30000元的土地补偿款。这种现象在其他村也存在。

二、村民出现两极分化

由于相差悬殊的征地补偿价格和不同的分配补偿方式，使村民出现极度两极分化的现象。

首先，失地农民与村中没有被征地的农民出现两极分化。在被征地的村中，9个村庄的村委会全部是用征地的补偿款上交全村的农业税，占总调查样本的100%，也有部分村庄甚至由村委会代缴全村的水电费，也有的村庄将土地补偿款在全村村民平均分配。这种不公平的分配方式导致村民出现两极分化，全村一方面出现部分失地农民因补偿金额不足而生活难以为继，另一方面没有被征地农民因为全村其他村民被征地而取得收益，失地农民生活水平下降，而没有被征地的农民却因其他村民被征地而使生活水平上升，使失地农民的相对生活水平下降。根据对征地前以务农收入的29户农户调查，认为征地后生活水平高于现在务农农户收入水平的为0，认为与现在务农农户生活水平差不多的4户，占总样本的14%，认为生活水平低于现在农户23户，占总样本数的79%，认为不清楚的2户，占总样本数的7%。

其次，征地前以务农收入为主的农户与征地前以非农收入为主的农户出现两极分化。在调查中，50户调查样本中在征地前以非农收入为主的有21户，占总调查样本的42%，征地前以务农收入为主的有29户，占调查样本的58%。根据调查结果显示，对征地前以非务农收入为主的21户中，征地后反映生活水平明显提高的为0户，有所提高的为9户，占总样本的43%；反映征地后生活水平没有变化的11户，占总样本的52%；反映征地后生活水平有所下降的有1户，占总样本的5%；反映征地后生活水平明显下降的为0户，即征地后反映生活水平有所提高的，占总样本总数的43%。而通过对征地前以务农收入为主的29户农户的调查，发现反映生活水平明显提高的为0户，生活水平有所提高的为0户，生活水平没有变化的为1户，占总样本的4%，反映生活水平有所下降的有18户，占总样本的62%，反映生活水平明显下降的10户，占总样本的34%，即征地前以务农收入为主的农户反映征地后生活水平下降的共28户，占样本总数的96%。所以征地的结果使征地前以务农收入为主的农户生活水平下降，而征地前以非农收入为主的部分农户生活水平有所提高。

再次，村干部和村民出现两极分化。由于缺乏必要的监督机制，在征地过程中出现暗箱操作，村委会饱中私囊。在对付家庄的调查中，发现二队曾征用村民的菜地开发二层商品楼出租，在征地时没有支付任何补偿款，许诺在开发后实行收益分成。在商品楼开发完毕，将开发后的商品楼按每间14万元出售，而对村民却称商品楼开发亏损，便不了了之。一方面失地农民因缺乏足够的补偿款生活水平急剧下降，而个别村领导家中却购置了私家车。付家庄作为高碑店市的城中村将面临搬迁和改造，大部分村民对搬迁忧心忡忡，担心搬迁后没有生活来源，却将面临高额的取暖费、物业管理费和生活开支。而村中有钱的人却在抓紧时间盖房，准备借搬迁之机大捞一笔，贫富差距正逐渐拉大。

最后，相邻的不同村因征地补偿价格不同而出现两极分化。相邻的两个村由于不同的补偿标准，使村民生活水平出现显著差距。对阎家务调查8户村民中，反映生活水平有所提高的8户，占样本总数的100%；而相邻的付家庄9户调查中，反映生活水平没有变化的3户，占总样本的33%，生活质量有所下降的2户，占总样本的22%，生活质量明显下降的4户，占总样本的45%，没有生活水平有所提高的农户。而处于高碑店南环的黄辛庄，虽然也有征地情况，但因村里有较多的机动地，所以对征地农民用机动地划地补偿，对村民生活没有影响，农民生活满足，无后顾之忧。

三、相关原因分析

（一）土地被征用后的不同使用用途是导致征地补偿价格悬殊的根本原因。在同时期同区位情况下，付家庄和阎家务相邻的地块出现相差悬殊的补偿价格，即17500元和90000元不同的价格，是因为付家庄是工业用地而阎家务是商业用地，另外同时期因为植物园用地属于公共用地，所以土地补偿价格更低，每亩仅为13500元。所以土地补偿价格的高低与土地被征用后的使用用途密切相关，具体表现在商业用地的土地价格＞工业用地的土地价格＞公共用地的土地价格。另外当地政府支持的重点建设项目土地补偿价格也低于同时期同用途的土地补偿价格，如顺达合资公司的征地价格偏低。该结论也可以在山西省铝厂第三期征地时得到验证，同时期每亩工业用地的征用价格为10-12万元，而铝厂因为是国家和山西省的重点支持项目，补偿价格仅为每亩3-4万元。

（二）土地补偿价格高低与被征用土地农民对征地的配合度相关。土地补偿价格的形成是国家、用地单位、村集体和农户四者博弈的结果，土地补偿价格的高低与各方的实力大小密切相关。如果代表国家利益的镇政府、用地企业和村委会在征地面前成为利益的共同体，被征用土地的农户便沦为征地实施过程中的弱势群体。通过调查发现，即使是同一时间、同一用途的征地，在征地补偿价格也有所不同，如在付家庄2002年顺达公司征地时就出现一队17500元每亩的补偿价格，而二队农民的补偿价格则为30000元每亩，据调查发现是因为二队曾组织过几次因土地补偿价格偏低而联合上访活动，所以结果是补偿价格比一队价格偏高，该种情况在其他村也可以得到验证，所以村民的有计划的维权活动对提高土地补偿价格具有积极意义。

（三）征地实施过程中缺乏有效的监督和执行体系。在执行时由于缺乏透明度和有效监督，导致在同时期同地段同用途的用地也会出现补偿价格不一致的情况。更有甚者，土地补偿价格成为村干部制约村民的手段，对与自己关系好的农户支付较高的土地补偿价格，对一些老弱病残的农户支付较低的土地补偿价格，甚至出现承诺的补偿价格和实际支付的补偿价格不一致的情况，具体表现在同时期同村同队的不同农户支付不同的土地补偿价格。

（四）就业和安置政策失效，是导致农民生活水平下降的原因。虽然国家规定了划地安置、就业安置、入股分红安置和移民安置等不同的安置方式。在调查中发现，虽然在征地时用地单位承诺了一些安置方式，但在具体实施时除了货币安置外无任何其他安置方式。在调查时在选择征地后是否有其他安置和培训时所有的50户失地农户均选择为无，占调查样本的100%，显示安置政策并没有得到落实。

四、解决问题的对策和建议

（一）建议征用土地时相同区位不应该区分土地的使用用途，即不论何种用途的土地征用应严格执行相同的土地补偿价格。针对以上土地补偿价格的影响因素和对失地农民的重要作用，笔者认为同地段同时期因征用用途不同而导致的相差悬殊的土地补偿价格，将不利于社会的发展。首先，相差悬殊的土地补偿价格是形成失地农民贫富差距的根源。一直没有解决的城乡二元结构，由于各种原因又演变为三元结构，即农村又出现严重的贫富差距。中国人历来“不患贫，而患不均”的思想必将对社会的发展产生不利影响；其次，其直接结果将导致公共用地征用土地困难，国家只好动用强制权，使干群关系恶化。2005年6月13日河北省定州市因征地发生的恶性伤人和械斗事件即可见一斑。最后，因为公共用地较低的土地征用价格对农民造成的损失谁来负担？公共用地是为了满足社会公众共同利益的需要，其最终目的是增加社会公众的福利和社会效益。这种受益群体应是社会公众而不是失地农民。根据公平性原则，即谁受益谁应该承担损失。社会公共利益征用土地的损失不应该由农民来负担，而应该有社会或国家来负担。所以，区分公共利益用地和非公共利益用地，根据不同土地使用用途实行不同的土地补偿价格有失公平性原则。建议征用土地时不区分土地的使用用途，征用土地时实行折衷统一的土地补偿价格。这样既有利于保护失地农民的权益，又有利于缓解农民由于征地而发生的贫富不均问题，而且还可以解决公共用地征地难的问题，缓解政府和农民的矛盾。在征用土地时不分何种用途使用土地，在相同区位普遍使用相同的土地征用价格。而政府向有关土地使用部门提供土地时，对“公共性质的”土地使用收取较低的土地出让税金，对“非公共性质”的土地使用征收较高的土地出让税金和费用，以弥补在公共用地征用时支付的较高的征地补偿金，以保证政府征地时收支平衡。同时，建议征地补偿标准一旦确定，应严格进行，不论是何种用途的土地使用，即不论是公共性质的土地征用，还是非公共性质的土地征用，抑或是国家重点工程项目，都严格按照指定的征地标准来进行，以切实保证失地农民的利益。

（二）实行负所得税解决失地农民的生活问题。针对目前失地农民生活困难的情况，很多地方将失地农民纳入最低生活保障。笔者认为将失地农民纳入最低生活保障体系，体现了政府对失地农民的人文关怀，具有积极意义。但是最低保障制度仅仅是构建了一道防贫困网，只能对没有收入的家庭起到扶助作用，却不能解决大部分失地农民的生活问题，而且会造成养懒汉现象。针对以上失地农民收入差距相差悬殊的问题，建议政府实行负所得税制度对不同收入水平的失地农民进行补贴。所谓的负所得税制度，是指政府向低收入个人支付所得税来代替政府福利补助的方式，其实质是政府的税收负收入。其目的有两个，其一是对低收入阶层不仅不征税，而且给予所得税资助，以保证个人收入不低于一定水平；其二是在补助低收入者的同时，又保全效率，避免养懒汉。实行负所得税率的基本思想是政府规定最低收入水平，规定负所得税率，根据不同的收入水平计算出应发放的补助金金额（即负所得税金额）。如假定政府规定的最低收入标准为200元，负所得税率为25%，则不同收入家庭的可支配收入为：

负所得税计算表

表1单位：元

个人实际收入负所得税个人可支配收入

0200-0=200200

200200-200*25%=150350

400200-400*25%=100500

600200-600*25%=50650

800200-800*25%=0800

这样收入在800元以下的都可以得到政府的补助，收入不同，得到国家的补助金额也不同，个人的可支配收入不同。采用这种方法，既可以解决失地农民暂时的生活困难，也可避免失地农民进一步的两极分化。

(三)安置政策应有所侧重。

1、失地农民安置的重点应是征地前以务农收入为主的农民。通过调查，对征地前以务农收入为主的农户收入和生活水平明显下降（详见前调查结果）。建议政府在实施安置政策时应有所侧重，重点应是征地前以务农收入为主的农户的安置问题。失地前以务农收入为主的农户一般文化水平较低或年龄偏大，在择业时有一定困难。通过笔者5月份对河北省高碑店市征地前以务农收入为主和非务农收入为主的50户失地农户调查，发现征地前以务农收入为主的农户受教育程度明显偏低，具体资料见下表（表2）。

征地前以务农收入为主与非农收入为主农户受教育水平对比表

表2

收入类型

文化程度征地前以非农收入为主21户征地前以务农收入为主29户

数量占样本比例数量占样本比例

没上过学00931%

小学文化1048%931%

初中文化838%931%

高中文化314%27%

高中以上0000

合计21100%29100%

通过对以上数据加权平均得出，征地前以非农收入为主的农户平均受教育年限为7年，而征地前以农业收入为主的农户平均受教育年限为4、8年。据研究表明，教育在劳动力转移中发挥了重要作用，据测算，教育水平每增加一年，劳动者到工业部门工作的机会增加1、5%--3、2%。所以，征地前以务农收入为主的失地农民与非务农收入为主的农户相比，具有竞争的弱势性，一旦失去土地，若得不到妥善安置，处境将极为悲惨。

2、选择适合失地农民特点的安置方式是安置失地农民的关键所在。

文化水平的差距导致不同类型的失地农民选择了不同的安置方式，详细资料见下表（表3）。

征地安置意愿调查表

表3

安置方式收入类型征地前以非农收入为主21户征地前以务农收入为主29户

数量占样本比例数量占样本比例

农业生产安置002586%

重新择业1357%414%

入股分红843%00

异地移民0000

合计21100%29100%

通过对征地前以务农收入为主的29户农户调查发现，希望进行农业生产安置的25户，占样本总数的87%，希望进行重新择业安置的4户，占样本总数的13%，选择入股分红和异地移民安置的人数均为0。相反，对征地前以非农收入为主的农户调查，希望农业生产安置的为0户，而希望重新择业安置的有8户，占总样本数的43%。针对征地前以务农收入为主的农户文化素质较低的情况和安置意愿，农业生产安置是最好的安置方式，可以采用村机动地或承包地划地补偿的方式，解决该部分失地农民的生活和就业问题。而对征地前以非农收入为主的农户，通过对38位外出务工人员技能的调查，其中木匠2户，焊工3户，瓦工8户，以上均为技术工，占总样本数的34%，无任何技术的有25户，占样本总数的66%。而据对当地村民的调查，技术工每日工资在28元至32元之间，一般常年有活，而小工（即没有技术的工人）日工资在25元，但活没有保证，一般有半年左右的时间没活。所以，对外出务工的农户，重点应是技能培训，组织适合农户特点的就业培训和技能培训，将对解决该部分农户的生活条件具有非常重要的作用。

参考文献：

1、廖又泉，龙菊梅，实施负所得税制的必要性和可行性，华东经济管理，2005，1；