国土空间规划的概念及内涵范文

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篇1

关键词：城市规划行政管理制度创新

一、城市管理体制的概念及内容

1.概念

在城市发展中，建立完善的体制而加强城市管理尤为重要，能够促进城市有序发展和前进，为人们创设和谐稳定的生活环境。就城市管理体制而言，其内涵相对较为广泛，可从广义和狭义两视角而深入研究：首先，从广义视角看，城市科教卫生、政治、经济等诸多方面的管理体制，能够对城市各行各业发展提供重要的管理依据。其次，从狭义视角看，所谓的城市管理体制，主要由城市政府部门而承担管理工作，也称之为城市行政管理机构体系，其机构负责人针对城市发展实际而制定合理的管理计划和促进管理方案的全面贯彻与落实，为城市更好更快发展指明正确发展方向。

2.内容

城市化进程的加快，促进城市经济快速发展，使城市管理内容逐渐多样化。城市管理体制涉及的内容相对较多，涵盖范围较广泛，对提高城市管理水平发挥着重要作用。其内容主要包括以下方面：首先，城市管理体制是城市规划、城市建设、城市管理等工作开展的行政纲领，在一定程度上加强政府与其它机构之间的联系性。基于城市管理体制的各机构之间呈现行政隶属关系。其次，城市管理体制对城市行政管理各机构之间的职能、权责关系等方面做出明确规定。城市规划中，管理体制是行政管理工作有效开展的重要依据，其制度内容在法律允许范围内，可以获得一定程度的支持与鼓励，同时职能体系决定着权责机构，对各部门履行的权责关系作明确指示，有利于城市规划工作的深入开展。再次，三级管理体制在城市管理体制中有体现，主要包括市、区、街道三级，对其权责进行明确划分，在遵循管理原则的基础上，能够实现事权分配。最后，针对相同管理层机构之间的关系作明确规定，如政府和各单位之间，呈现错综关系，均在城市管理范畴之内。

二、城市规划行政管理中存在的问题

自我国实施改革开放政策以来，关于城市规划的法律性文件逐渐完善，如《城市规划法》，为城市规划工作奠定坚实的基础条件，同时指引城市规划行政管理工作的深入。但是，随着经济发展和社会进步，我国市场经济体制逐渐完善，对城市规划工作产生较大影响，且传统行政管理制度难以充分发挥其积极作用，暴露许多问题，在一定程度上阻碍城市规划工作的发展进程。其问题主要有：职能划分不够明确、管理范围不够集中统一、未能充分发挥城市规划的作用、行政管理手段缺乏力度、缺乏完善的内部监督等。

1.职能划分不够明确。在城市规划行政管理工作中，其职能划分相对不够明确，在一定程度上阻碍城市规划发展进程。首先，我国尚未建立明确的地域空间规划体系，使同一规划工作由多个管理部门承担，各管理部门人员的权力尚未明确界定，导致职权交叉重叠现象较多。其次，行政管理部门的职能划分与我国法律法规之间的衔接度不够，甚至存在矛盾，致使行政管理中出现许多不必要的问题。最后，就城市规划内部而言，各部门相互扯皮问题突出，多头管理矛盾日益突出，为依法行政提高工作难度，且无法通过法治政府标准加以衡量。此外，由于我国城市规划行政管理部门人员的职能划分相对不够明确，使部分地区城市规划与城市发展相脱节，对城市产生阻碍影响。

2.管理范围不够集中统一。我国幅员辽阔，因而在城市规划行政管理中，其管理难度相对较大。由于管理范围不够集中，导致城市规划中存在许多问题。归根结底，是行政管理制度尚未健全的原因。首先，城市规划中的分割问题十分严重。在城市规划中，不仅要对城市内部进行合理的规划布局，而且必须与城市周边相结合，因而城和乡的规划是城市规划的重要内容。但是，在实际城市规划中，行政管理人员未能意识到“乡”规划属于城市规划范畴，未能实现城乡的统筹兼顾发展，降低城市规划效果。其次，在城市规划行政管理工作中，管理权下放问题相对较多，不利于城市规划的集中管理，甚至对城市行政管理部门产生不必要的冲击影响。现阶段，虽然许多行政管理人员意识到管理权下放的弊端，但在实践中，该问题仍然较为严重。

3.未能充分发挥城市规划的作用。自土地有偿使用制度在我国实施以来，对节约和合理开发利用土地资源发挥着重要作用。然而，在城市化发展进程中，城市土地利用的情况相对较为复杂，如出让转让活动频繁等，遏制城市规划的作用。首先，我国宏观调控能力仍然不足，制约手段较为单一化，未能针对土地有偿使用问题给予全方位的调控和指导，导致城市规划难以充分发挥其作用。其次，我国相关部门虽然已经意识到该问题的重要性，通过手段而提升宏观调控能力和开展多样化管理手段，但城市规划行政管理作用仍然不能有效发挥。

4.行政管理手段缺乏力度。城市规划中，行政管理是重要保障，并对城市规划工作发展产生重要影响。行政管理手段力度较小，直接削弱管理力量，不利于城市规划工作的深入开展。首先，政府部门职能划分相对不够明确，且事权较少，不能为深入开展城市规划行政管理工作而保驾护航，阻碍城市规划的发展进程。其次，在城市规划与建设中，政府承担着行政管理责任，虽然能够给予一定程度的技术指导，但其监督机制不健全、管理手段制约能力不足等，在一定程度上降低行政管理效率。例如，城市重复建设、政府部门人员破坏城市规划等问题逐渐增多，阻碍城市规划发展进程。另外，行政管理人员未能树立正确的思想观念，致使其管理工作存在失误，对城市规划造成不同程度的损失影响。由此可见，有必要树立正确思想观念和加大行政管理手段的执行力度。

5.缺乏完善的内部监督。当前，城市发展中，相关部门人员意识到建立监督体系机制的重要性，逐渐开展部门建设工作和加强监督层次分布，对城市规划发挥着促进性作用。然而，从监督体系机制在城市规划行政管理中发挥的作用来看，其监督作用未得到充分发挥，导致某部门或某岗位的权力相对较为集中。可见，权力尚未得到有效分解，导致权力不平衡，对行政管理工作产生不良影响。另外，针对行政管理部门的相关制度规范不够完善，未能对行政管理工作发挥积极作用，使部分权力处于边缘地带。最后，由于内部监督不够完善，导致部分公务人员开展执法工作中，未能实现依法行政，其执法力度不够，导致贪污问题相对较为严重，严重阻碍城市发展进程。由此可见，我国内部监督体系不完善，对城市规划和建设产生阻碍影响。

三、城市规划行政管理制度创新的必要性

在城市规划过程中，行政管理制度是先行者，在一定程度上推动城市规划工作的深入开展。由于城市规划行政管理实践中，其问题相对较多，不利于城市规划工作有序进行。究其原因，与城市规划行政管理制度不完善息息相关，即制度未能充分发挥约束性作用，对城市规划行政管理工作产生不良影响。由此可见，对城市规划行政管理制度加以科学合理的创新具有必要性。首先，通过创新城市规划行政管理制度，能够为城市规划的行政管理工作提供可靠的规范依据，确保行政管理人员深入开展管理工作，提升工作效率，促进城市规划朝着科学合理的方向发展。其次，通过对行政管理制度的创新，相关人员能够开展多样化的行政管理活动，适应城市各行业发展需求，使行政管理工作更具针对性，对加快城市建设和发展发挥着重要的推动性作用。由此可见，城市规划行政管理制度创新具有必要性。

四、城市规划行政管理制度创新的对策建议

对于城市规划管理工作而言，其工作内容多且复杂，为管理工作增加难度，且关于城市规划的行政管理制度相对滞后，为城市规划行政管理工作提出较大挑战。新时期，城市化发展进程加快，城市规划工作越来越充分发挥其重要作用，只有实现城市规划行政管理制度的创新，才能提高行政管理工作效率和推进城市规划工作深入开展。对此，有关人员应针对城市规划行政管理制度创新而提出合理的对策建议：从纵向视角对事权进行划分、建立集中而分权的行政管理框架、从横向视角对管理体制加以理顺、坚持走行政管理制度改革之路、完善内部监督体系。

1.从纵向视角对事权进行划分。传统城市规划行政管理制度条件下，职能划分相对不够精确，对行政管理工作产生不良影响。从纵向结构视角出发，对事权进行合理划分，可以对国家规划部门、省级城市规划部门、市级城市规划部门的关系加以协调。我国事权的类型主要有中央政府直接管理、地方政府管理、中央与地方政府共管三方面。在事权划分过程中，应从以下方面而着手：首先，积极借鉴国外先进经验，并结合我国城市规划行政管理制度特点、目标等方面而开展事权划分工作。其次，国家、省级部门应对自身的宏观调控手段加以强化，以加强中央对地方政府城市规划行政管理工作的有效监管，对各级管理权限、管理范围进行明确规定，有利于事权划分工作有序开展。但是，就不同层次的事权而言，其权利类型存在明显差异，只有对事权进行合理划分，才能全面提高城市规划行政管理效率。

2.建立集中而分权的行政管理框架在我国城市规划行政管理实践中，坚持沿用决策和执行合二为一的体制，虽然能够在一定程度上推进城市发展，但基于该体制，相关部门决策和执行具有随意性，降低城市规划行政管理工作效率。对此，建立集中而分权的行政管理框架至关重要。首先，分别成立决策机构、执行机构，以各城市发展中的管理制度特点为重要依据，将决策和执行相分离，使各机构人员能够各司其职，分别开展决策和执行工作。其次，针对行政管理而确立管理流程，包括决策、执行、监督、反馈等诸多环节。在此过程中，决策部门人员负责决策，不参与执行；执行部门人员负责执行，不干涉决策，但可以针对执行实践而反馈相关意见或提出建议等。通过建立集中而分权的行政管理框架，不仅可以强化城市行政管理，而且能够使各部门独立工作，明确部门权力和责任，更好开展工作。

3.从横向视角对管理体制加以理顺。城市规划的内容较多，为行政管理工作加大难度。基于传统管理的体制，存在不理顺问题，导致管理工作相对较为混乱。如，各部门分割现象十分明显，且管理职能呈现交叉趋势，对城市综合规划管理工作产生不良影响。对此，应从以下方面着手：首先，以《城市规划法》为基础，对城市规划和其它规划之间的矛盾加以妥善处理。在此过程中，对各部门利益加以协调，并为部门人员提供明确的分工，有利于将综合性规划关系理顺。其次，对地域空间进行连贯性的规划。传统国土规划、区域规划、城市规划由多个部门进行管理，不利于管理效率提升，因而，相关部门应将此类管理指定同一部门进行管理，可增强管理工作有效性。再次，城市规划中，以合理配置土地资源和空间资源为主，因而在开展总体规划过程中，应对人力、物力资源加以充分考虑，确保城市规划工作的有序开展。最后，在城市规划中，行政管理部门与其它部门人员之间应加强沟通和联系，能够减少行政成本，同时提高行政管理工作效率。

4.坚持走行政管理制度改革之路。在城市规划行政管理制度创新过程中，应坚持走改革之路，以促进城市规划工作朝着更好的方向发展。首先，遵循行政管理制度改革要求。在市场经济体制作用下，要求政府转变自身的职能，以充分发挥在国家经济建设中的服务职能、管理职能、经济调节职能等，为行政管理体制改革创造有利条件。但行政管理体制改革中，涉及到许多方面的权力、利益关系，如若不能加以妥善处理，则对城市发展产生不良影响。对此，政府树立良好的服务型形象，有效协调权力与责任，有助于推进改革进程。其次，在城市规划过程中，应确立行政管理工作的改革目标。一方面，完善管理机制、体制和健全法制；另一方面，从法律、行政、经济等视角而提出一系列合理的城市规划建议，对城市规划行政管理工作加以正确引导和有效调控，以加快城市规划与建设的发展进程。

5.完善内部监督体系。近年来，我国内部监督体系相对不够完善，直接对城市规划行政管理工作产生不良影响。对此，在实现城市规划行政管理制度创新过程中，应注重完善内部监督体系。首先，完善权责分明的制度，规避权力集中问题，将行政管理权力分别落实到多部门，使各部门之间能够相互牵制和监督，对提高行政管理水平发挥着重要意义。其次，针对行政管理部门而制定完善的制度规范，对管理人员加强正确引导，确保管理工作得以全面开展。再次，在城市发展中，应设立监督部门，并指派专人全权负责监督工作，对行政管理人员的工作行为进行必要的监督。最后，对内部监督体系加以完善，以规范公务人员的工作行为，确保其能够依法行政，加大执法力度，坚决严厉整治贪污人员，加快廉政作风建设，为城市规划行政管理工作创造良好条件。

五、结语

总而言之，在城市发展建设过程中，城市规划发挥着重要作用，行政管理制度作为推进城市规划工作深入开展的重要动力，只有实现完善和创新，才能充分发挥其积极作用。然而，城市规划行政管理中存在许多问题，主要包括职能划分不明确、管理范围不够集中统一、未能充分发挥城市规划的作用、行政管理手段缺乏力度、缺乏完善的内部监督，由于城市规划行政管理制度创新具有必要性，因而应提出合理的对策建议，即：从纵向视角对事权进行划分、建立集中而分权的行政管理框架、从横向视角对管理体制加以理顺、坚持走行政管理制度改革之路、完善内部监督体系。基于此，我国城市规划行政管理制度得以完善和创新，并全面推进城市化发展进程。

作者:贾变 单位:广东工程职业技术学院

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