工程项目代建制管理范文

导语：如何才能写好一篇工程项目代建制管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：政府投资；代建制；管理模式；改进

中图分类号：F27 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0061-02

引言:代建制是以市场化改革为目的，探索政府投资的项目管理新模式，对国家非经营性的政府投资项目实行的一种新的项目管理模式。我国很多部分省、市都在尝试或者进一步推进代建制模式，相当地区已经取得了部分效果，同时也暴露出了一些普遍性的问题。日前，为了进一步进行投资体制的改革，优化政府投资项目建设实施模式，增加政府投资的项目的管理水平以及投资效益，部分地方人民政府积极采纳审计建议，制定了相关《政府投资项目代建制管理办法》，规范了政府投资项目代建制管理。为了进一步提高政府部门投资项目代建制风险管理模式的科学性，本人对于代建制项目管理模式进行一些研究。

一、代建制的引出及特点

（一）代建制的定义

代建制的起源是美国的CM项目管理模式，即Construction Manager，为业主提供的工程管理服务。代建制实质是指政府部门通过招投标，择优选择专业化的代建单位，代建单位的主要职责是项目的组织建设实施和项目投资管理等。国家在改革开放以前积累下来的建设项目投资管理体制，在实施中出现了许多问题，诸如效率低、资源严重浪费和滋生腐败等等。因此，国家有关部门和部分地方政府在吸收发达国家项目管理成功实践的基础上，对政府投资项目使用代建制管理模式，此种模式下，过去投资、建设、管理和使用混淆不清的情况在政府投资项目不见踪影，而是由专业性管理机构对在建项目进行相对专业而又集中的管理，真正实现投、建、管、用等相分离。

（二）代建制度的特点

从改革的目的和总体实施效果分析，各地实行的“代建制”已初显成效。实施“代建制”的项目投资无一超出概算范围，工程也全部按时完工，取得明显的社会效益。与现行的项目融资建设，工程总承包等模式相比，代建制又具有自身特点：

1、项目范围仅限于政府投资为主的公益性建设项目。实施代建制的项目，通常必须符合投资要以政府财政性资金投资为主、不以营利和经营为目的，旨在为社会提供服务的基建项目。

2、相关利益主体相分开。基建项目利益相关方主要是代建人、投资人和使用人，为了提高管理效率，代建制模式要求将项目利益三方相互分开。

3、招标方式产生项目代建人。实行代建制的政府投资项目的代建人，其产生具有严格规定，首先，应通过招标程序确定，而不能指定。其次，要按照国家和省市基本建设程序有关规定，代建人要对项目科研、评估、规划、立项、设计、勘察、施工、监理以及采购主要设备和材料等承担全部责任，做到责任到人，责任明确，同时要按照国家和省市相关规定实行公开招投标。

4、风险控制模式具有严谨性。代建制要求要具有较为严谨的项目管理风险控制模式，这主要体现于对代建人履约保函的要求和责任赔偿的规定方面。代建制管理，要求代建人提供项目投资额10－50％的履约保函，并约定赔偿责任。

二、代建制实施的必要性

以前存在的建设管理模式，有投资主体和建设单位相分离，建设单位缺乏专业管理经验，建设单位和建成后的使用单位相同等特点，是有建设单位组织相关各方进行项目管理工作。这会导致以下后果：项目管理水平不高，浪费损失不可避免；项目成本无法控制，三超现象（超投资、超规模、超标准）严重；项目管理不够规范，容易滋生腐败现象。尤其是项目由国家政府投资建设的，实行建设、投资、管理及使用四位一体，从而造成政府在项目实施的整个过程中无法进行正确有效的过程控制，项目业主和施工单位和监理单位等相关参与方都是超投资、超标准的受益者，国家实际上无法控制投资项目的情况。这也充分体现了现行的政府投资项目管理模式已与我国的土木工程建设项目不相适应。

（一）委托代建制是一种新兴的建设项目实施模式，是提高建设效率、节约建设资金、遏制腐败、减少行政成本的一项重要措施。

项目的管理水平和各方工作效率明显提高。。只有拥有大批具有丰富的专业知识和经验和熟悉整个建设流程的专业人员，才能通过竞争，成为代建单位选中的具有高资质的施工、设计或监理咨询单位。这样通过竞争来的机构代行业主职能，并对项目进行管理，才能够在项目建设中发挥主导作用，并且代建人通过制订全过程项目计划来合理安排工作，能够很大程度上提升项目管理水平和各方工作效率。

（二）发挥代建人的专业化管理优势，转移政府投资项目建设管理的部分风险。以前的建设管理模式中，不管是使用单位还是政府指定单位，共同点是都没有风险承担能力，所以建设的所有风险都最终由政府承担。而在代建制中，代建人首先要拥有一定资金实力，并且通过合理的信用担保机制，来承担工程实施过程中可能存在的风险。代建人由于是专业化的建设管理单位，都具备专业的技术，较强的组织和管理能力，而且还能保证其专业化技能和信息达到有效积累和持续发展。作为强调专业化管理的建设模式，代建制能够更大程度保证政府的投资项目达到预定建设目标。

（三）对腐败行为实行有效遏制。实行项目代建制后，就会打破目前政府投资体制中四位一体管理模式，实现各环节互相分离，彼此制约。代建制管理下的业主不再需要介入项目前期服务，不需要负责建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，同时，代建单位在公开透明的环境下进行招标，这些政策都能一定程度上遏制政府投资项目建设过程中的腐败行为。

三、代建制的缺点及改进

（一）代建制自引入实施以来，虽然取得了很大的成效，但也出现一些弊端：

1、设计的“可施工性”不强，设计方案对项目实施所采用的方法、技术、工艺和降低成本措施等缺乏系统的考虑和研究，致使施工设计变更非常频繁，施工效率低下，拖延进度，费用增加，给业主控制投资和合同管理造成不利影响；并且设计单位与承包商之间相互推倭责任，极大地损害了业主的合法权益。

2、业主的观念没有得到转变，“建设”没有与“运营”分离开来。实行代建制的主要目标就是要解决“建设、监管、使用”三位一体的矛盾，然而，为了更好实现部门利益最大化，有些使用单位对代建工作从根本上可能还存在抵触情绪，不能自觉接受项目代建，不积极主动配合项目代建，不履行项目代建过程中的应尽义务；抑或是不愿放弃手中权力，利用甲方身份超越权限干涉代建单位的正常工作。这样的思想和行为，严重影响代建单位的项目管理工作正常进行，也极大地打击了代建单位的工作主动性和积极性，从而使项目不能得到顺利的实施。

3、代建制监管机构不健全。许多地方，项目代建工作监管主管部门不明确性，代建单位的签订代建合同、招投标等工作得不到有效的监控与管理。代建制相对监理单位来说，没有相应的安全和质量责任约束，收费较高，因此较多单位一股脑的申请代建资质，导致鱼目混珠，良莠不齐。无法在第一时间发现和纠正项目实施过程中出现技术和其他难题，埋下了项目顺利实施的隐患。

（二）针对政府投资项目代建制管理模式目前存在的问题，作者认为可从以下方面进行改进：

1、完善法制建设，通过法律确认代建制度的合法地位。加强政府投资项目的代建管理的立法工作，尽早出台代建制管理办法。通过立法来确认代建单位的合法地位，进一步理顺代建单位、使用单位以及委托人三者之间的关系，合理明晰各自职责权利，对政府投资项目的代建过程实行有效管理。

2、拓宽服务范围，逐步提高代建单位项目管理水平。加强企业高素质人员配备，持续扩大代建企业规模范围，建立健全组织机构；设立代建从业人员的培训机构，并在人员聘用、培训计划到考核激励方面，制定科学的实施细则，实现以制度管人，按制度办事。着力加强从业人员培养力度，提高企业文化软实力，要坚持自身素质提升和服务范围拓展并重，让企业核心竞争力增强成为拓宽代建服务范围的重要保证，以确保市场赢的来，做得好，发挥效益。

3、转变业主观念，强化代建工作监管。通过采取加强宣传报导， 充分发挥试点单位示范效应，让业主们了解代建制在项目管理中所发挥的积极作用，从而增强业主的代建制意识，变被动为主动，从思想源头上确保项目代建制在项目实施过程中能够被业主自觉采用。与此同时，要明确代建工作监管的主管部门，对代建项目的招投标、合同签订及执行进行全程有效的监控与管理，及时发现和处理难题，确保代建项目顺利稳步推进。

四、结论

“代建制”使项目管理思想、技术和手段朝更专业先进的方向发展；政府也不用建立专门的管理机构，能够有效地避免可能存在的公务员队伍膨胀问题；在政府不介入具体的经济活动的前提下，也能通过市场的方式转移项目建设费用超支的风险。这样做既符合国际惯例，又有利于维护市场运行秩序的正常化，还能在杜绝公务人员产生腐败问题上产生巨大的积极影响。所以推广政府项目“代建制”是发展社会主义市场经济的必然要求。

作者单位：宁波市鄞州绕城高速连接线建设有限公司

作者简介：马德胜（1978-1-），男，江苏沛县，宁波市鄞州绕城高速连接线建设有限公司，工程师，方向工程管理。

参考文献：

[1]尹贻林,阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务[M].天津:天津大学出版社,2006.

[2]董军.代建制与工程项目管理[J].中国工程研究,2011.

[3]徐星明.“代建制”政府投资项目管理的制度创新一制度安排中需进一步研究和探索的问题[J].浙江经济,2006.

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[关键词]地方 铁路工程项目管理代建制

1地方铁路建设工程建设概述

1.1 地方铁路建设工程项目不断增长

随着海峡西岸经济区的建设,福建经济不断增长,地方铁路工程建设投资在不断扩大,随着沿海大通道高速铁路的开通,沿海各省市地方经济快速发展、城市建设不断加快,有更多的市政道路、桥梁需要穿(跨)越既有铁路,因而将会产生大量的地方铁路建设工程项目。

地方铁路建设工程项目是指由地方政府或厂矿企业因自身发展而投资修建的与既有铁路或在建铁路联系密切的工程项目。包括铁路专用线、专用铁路(统称专用线)以及地方市政道路穿、跨越铁路的工程建设等。穿、跨越铁路工程是指:上跨铁路的桥梁等各种建筑物和电力、通信等各种线路;下穿铁路的涵洞、框架桥和各种管线。

1.2 地方铁路建设工程项目特点

点多线长、专业性强、安全要求高、协调难度大是地方铁路建设工程项目的特点。专业性强:铁路属专业性很强的企业,工种分工细、专业程度高;站前工程、站后工程等技术特点强、区别大,站前工程包括路基、桥涵、隧道、轨道、站场建筑设备等5个专业;站后工程包括通信、信号、电力、电力牵引供电、房屋建筑、给排水、机车、车辆、机械设备安装等9个专业,涉及面宽。安全要求高:地方铁路建设工程均是在铁路营业线上施工,铁路营业线施工是指影响营业线设备稳定、设备使用和行车安全的各种施工。协调难度大:因铁路建设跨越行政区域多,前期征地拆迁等工作协调难度大;涉及多部门、多层次、多专业的协调工作。在铁路内部就有工务、车务、机务、供电等九个设备管理单位、几十个工种,协调起来难度相当大。

1.3福建地方铁路工程的代建情况

南昌铁路局福建福铁地方铁路开发公司(以下简称福建地铁公司)为南昌铁路局直属企业,负责地方投资建设的工程。福建地铁公司承担了大多数福建境内由地方政府、企业投资的铁路专用线,以及地方市政设施等穿跨越铁路立交工程等地方铁路工程的建设工作,近五年来工程代建产值情况详见表1。

2项目管理与代建制

2.1 代建制模式的优点

代建制的一个重大创新在于引进了市场化管理,把原来建设项目管理中的行政隶属和管理关系,变成基于委托人、代建人、使用人三者之间的契约关系,即委托关系。代建制模式是对近年来全国各地试行“代建制”成功经验的总结和推广。作为代建主体,代建单位的工作性质为工程建设管理和咨询,单位性质是自负盈亏的企业,竞争优势是专业化管理水平,盈利模式是收取费、咨询费,从节约的建设投资中提成。

代建制模式与传统建设管理模式的比较,见表2所示。

代建制具有以下三个优点:第一,能够充分发挥市场竞争的作用(如招标),从机制上确保防止“三超”行为的发生。第二,能够规范政府投资项目建设实施管理行为,增强了项目使用单位的责任意识。第三,有助于加快实现政府职能转变,政企分开。

2.2 代建制的模式分类

根据代建项目管理公司与业主签订的合同性质,代建项目管理模式可以分为两类:代建项目管理服务模式(PM,Project Management)和代建项目管理承包模式(PMC,Project Management Construction)。

2.2.1 代建项目管理服务模式(PM模式)

代建项目管理公司受业主聘用,根据服务合同可为业主进行项目可行性研究,协助业主编制项目要求和项目计划,组织工程设计和施工招标,审查设计文件,代表业主对施工过程进行控制和管理。在这种项目管理模式中,代建项目管理公司只与业主签订咨询服务合同,并按合同要求提供服务,可协助业主选定设计单位和施工单位,或设计―建造总承包商,并对其工作进行管理和监督,但项目管理公司不承担具体的设计和施工任务,与设计和施工单位之间也没有合同关系,所以也不承担经济责任。如图1所示。

2.2.2 代建项目管理承包模式(PMC模式)

代建项目管理承包是指工程项目代建管理企业按照合同约定,除完成项目管理服务(PM)的全部工作内容外,还可以负责完成合同约定的工程初步设计(基础工程设计)等工作。成熟的项目管理承包模式中,代建项目管理承包企业可以就项目与业主签订管理总包合同,并可以直接同其它设计单位、施工单位签订合同,代建项目管理承包企业一般应当按照合同约定承担一定的管理风险和经济责任。如图2所示。

3地方铁路工程项目代建制的运用

3.1引入代建制的必要性分析

针对福建地方铁路工程项目的特点,只有引进代建制这一科学的管理模式,并结合企业实际,规范、有序地开展代建工程项目管理服务,才能适应福建地方铁路工程建设不断增长的需要。

3.1.1 地方业主的需求所决定

地方业主出于对铁路系统的不了解,在建设过程中面对近十个铁路设备管理单位的配合施工及一系列铁路营业线施工管理办法要求,不知如何入手,特别希望有一家机构能帮忙承接这些穿跨铁路或专用线的工程建设任务。随着福建高速铁路不断开通运营,铁路营业线施工的技术要求越来越高,地方铁路建设工程市场更需要专业化企业来承担这项任务。

3.1.2 铁路工程自身的特点所决定

如前所述,铁路工程具有点多线长、专业繁多、涉及面广、协调难度大等特点。由于铁路工程施工是在动态行车状态下完成,因此地方铁路建设工程除了按建设部的要求进行管理外,还必须按铁路营业线施工管理办法要求来组织实施。这一系列特点就决定了地方铁路建设工程需要由一支专业队伍来承担。

3.1.3 铁路运输安全生产的需要

铁路具有 “高、大、半” 的特点,即高度统一、大联动机、半军事化,运输安全生产是铁路永恒的主题。铁路营业线施工管理办法要求,营业线施工必须把确保行车安全和施工安全放在首位,因此安全要求高于其他施工项目。无疑,不熟悉铁路运输的企业是不能承担地方铁路建设工程任务的。

3.2 代建制的具体运用

3.2.1 PM代建项目管理模式

代建管理模式是指提供代建项目技术管理服务的方式,即项目管理服务(PM) 模式。以福建地铁公司代建的厦门杏林公铁大桥B标段上跨铁路配合工程为例,

福建地铁公司以技术管理服务的方式为该项目提供铁路配合工程的建设项目管理服务,项目业主是厦门路桥投资建设集团公司,桥梁主体施工单位为路桥二公局。代建合同以项目管理技术服务合同的形式签定。代建工作的主要内容是为业主提供穿跨越铁路的工程技术咨询和服务,包括组织铁路工程专家对方案、施工图设计、施工组织设计等进行审查,协调各铁路设备管理单位进行施工配合,代业主向南昌铁路局申报施工计划审批等等。在这种模式下,福建地铁公司的地位相当于工程技术管理咨询服务公司。代建模式如图3所示。

3.2.2 PMC代建项目管理模式

代建承包模式是指委托、承包建设的方式,即项目管理承包(PMC) 模式。以三明市化机涵洞拓宽改造工程为例,福建地铁公司就是以委托、承包建设的方式承接了该下穿铁路立交桥项目的工程建设,项目业主为三明市政工程管理处,立交桥主体施工单位是南昌铁路天河建设股份有限公司。工程代建合同采用风险包干的固定总价合同,代建工作包括该项目的工程施工、监理,同时接受铁路工程质量监督。设计单位为福建铁四院勘察设计有限公司。在这种模式下,福建地铁公司的地位相当于施工总承包商。代建模式如图4所示。

3.3 存在问题及建议措施

3.3.1 法律制度配套问题

《建筑法》对设计、监理、施工、设备采购等都进行了法律定位,惟独对工程代建没有定位。即便是政府投资项目的成熟做法,也只是将各地的做法进行了推广,规定工程设计或咨询或监理或施工等相关资质的单位都可以进行工程代建,都没有上升到法律的层面。

建议措施:补充和完善《建筑法》。首先,应在法律层面解决,将代建制与设计、施工、监理、设备采购供应等一起立法,肯定工程代建在建筑市场的地位;其次,通过《招投标法》等法规对工程代建行为进行规范管理,必须坚持公开、公平、公正的原则,通过公开招标,择优选择代建单位。

3.3.2代建单位的资质管理问题

在代建单位的资格上,各地方文件不一、缺乏全国性的统一标准。各地政府一般规定代建单位应是具有相应资质并能够独立承担履约责任的法人。

建议措施:按照PM和PMC两种模式区分对待,在PMC模式下,代建企业的地位相当于工程施工总承包商;在PM模式下,代建企业的地位相当于工程施工监理等工程咨询服务类别。二者在企业资质、代建行为等方面还是存在一定的差异。代建企业的定位是属于承包商类别,还是属于工程咨询企业类别,应根据项目管理服务的类型和模式加以区分,制定不同的资质标准。

3.3.3 代建单位的收费问题

目前,国内各地对代建费的计取,主要参照建设单位管理费的标准为上限进行计算,一般不会超过工程造价的2.0%。如果不是全过程代建,则代建管理费更低,以福建省政府投资项目代建为例,按照闽政[2007]11号文《福建省政府省级投资项目代建制管理办法(试行)》的规定:若只承担施工阶段代建的,则按照全过程代建收费的70%计取(2.0%×70%=1.4%)。由此可见,这种低收费的格局极为不利于代建企业的发展壮大。

建议措施:鼓励采用PMC模式代建,充分调动代建企业的积极性,风险与收益共存,增加代建企业收入,同时增加对代建企业的制约措施和管理办法;若采用PM模式代建情况下,则加大激励措施、鼓励节余分成。尽快出台关于代建单位参与投资节余分成的办法,以达到激励代建人的目的。

综上所述,代建制模式是一种科学、高效的项目管理模式,通过在福建地方铁路工程项目建设过程中实行代建制的有益尝试,可以看出地方铁路工程项目建设引入代建制已势在必行,代建制在今后的实践发展过程中还会存在一系列的问题,这些问题在地方铁路工程项目管理服务的运用过程当中,相信一定会得到逐步的解决,而代建制本身也将得以不断的完善。

参考文献:

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关键词：现代项目管理； 模式；建筑智能化；必要性

现代项目管理技术发展至今已比较成熟，每类项目管理具有共性，但也有其固有的特点，建筑智能化项目也不例外。建筑智能化工程的建设是一项复杂的系统工程，它既具有传统建筑电气工程的特点，又具有现代控制工程和信息化工程的特点。首先，智能化项目是建筑项目主体工程的一个分项，从进度安排上要求配合主体工程的进度要求；其次，智能化系统依附于建筑体内，与建筑的其它系统具有相关性，需要配合其它工程项目，同时需要其它工程的配合，是配合要求较高的项目，必须进行广泛的沟通和协调；再次，建筑智能化属于高科技领域的产物，其综合性强，系统结构和功能复杂，其科技内涵涉及的领域包括计算机学与电子学、控制理论、声光学、系统集成理论等不同的学科，具有高科技特征和目标复杂的特征。因此对建筑智能化系统工程项目管理进行专门研究，是非常有必要的。

政府主管部门要完善相关的法律法规，用经济性政策和服务、协调等手段引导和规范项目参与主体的行为，使建筑业市场运行和工程项目管理有章可循，使产业结构协调发展。

业主应与设计方加强沟通，从工程项目的功能定位开始，到各子系统的技术定位，设备的性能选择、设备及工程费用的控制，使项目的总体功能，总方案设计、各子系统的设计更加合理优化、节约投资。应从设计开始，工程的每一子系统的配制都考虑到全系统的集成和信息互通，实行统一管理分步实施，使各子系统形成统一的整体，实现信息资源共享，避免各子系统自成体系或重复设置。

承包商从施工开始就用系统工程的方法进行工程管理，制定整体实施计划和各系统实施计划，充分考虑各系统间的交叉作业，协调配合，使工程施工安排科学、合理，避免不必要的施工冲突或造成大量返工，节约了人力、物力，同时也对工程进度、成本和质量进行有效地控制。

建筑智能化工程建设是个长期的、系统的工程。整个建设过程划分为需求定位、深化设计、施工管理、工程验收、培训及运行维护等共五个关键阶段。从以上五个阶段可以看到，哪一个阶段和环节都会影响智能化工程的结果。分析以上问题，从表面上看是因为智能化系统涉及技术复杂多样且日新月异，智能化工程协调配合关系复杂，参与工程建设的哪一方都不能全面把握。但进一步分析原因，一是思想认识不到位；二是标准和规范的缺位，市场管理处于无序状态；三是缺乏一套切实可行的工程管理模式。前两方面，目前已经得到极大改善，建设单位对智能化工程的定位越来越符合实际情况。建设部陆续颁布了相应的设计标准和验收规范，建设部从2002年开始对建筑市场进行了大规模整顿，对建筑企业资质进行严格管理，市场己经开始走上健康有序的轨道。但是在工程管理方面，是一个严重薄弱的环节，还需要总结十多年来建筑智能化工程中的失败教训和成功经验，不断提高管理水平。

下文运用现代项目管理知识，首先总结一下建筑智能化工程项目管理常用模式，并根据实际工作总结建议采用的管理模式。

1.建筑智能化项目管理模式分类

目前建筑智能化工程管理并没有形成一个公认的模式，国内常见的有以下几种模式：

（l） 工程总承包模式。这种模式中，工程承包商将负责所有系统的深化设计、设备供应、管线和设备安装、系统调试、系统集成和工程管理工作，最终提供整个系统的移交和验收，这种模式也称交钥匙工程模式。

（2） 工程总承包安装分包模式。这种模式中，工程承包商将负责系统的深化设计、设备供应、系统调试、系统集成和工程管理工作，最终提供整个系统的移交和验收。而其中管线、设备安装将由专业安装公司承担，这种模式有助于整个建筑工程（包括土建、其它机电设备安装）管道、线缆走向的总体合理布局，便于施工阶段的工程管理和横向协调，但增加了管线、设备安装与系统调试之间界面，在工程交接过程中需业主和监理按合同要求和安装规范加以监管和协调。

（3） 工程总包管理分包实施模式。这种模式中，总包商负责系统深化设计和项目管理，最终完成系统集成，而各子系统设备供应、施工调试由业主直接与分包商签订合同，工程实施由分包商承担，这种承包模式可有效节省项目成本，但由于关系复杂，工作界面划分、工程交接对业主和监理的工程管理能力提出了更高要求，否则极易产生责任推委和延误工期。

（4） 全分包实施模式。这种模式中，业主将按设计院或建筑智能化承包公司的系统设计对所有智能化系统分系统分包实施（有时系统集成也作为一个子系统分包实施），业主直接与各分包签订工程承包合同，业主和监理负责对整个工程实施工程协调和管理。这种工程承包模式对业主和监理技术能力和工程管理经验提出更高要求，但可有效降低系统造价适用于系统规模相对较小的项目。

2.建筑智能化项目管理模式选择

以上这几种模式各有利弊，但就效率最高、效果最好而言应是工程总承包模式，原因有几个：

智能建筑在我国是一个新兴产业，它是建筑技术、信息技术、计算机技术和自动控制技术融合的产物。目前发展还不成熟，新的技术、新的产品不断涌现。像全分包实施模式，业主将智能化系统划分成若干个子系统分包，就要求业主具备很强的智能建筑方面的专业知识和施工管理的经验。而目前的情况是，一般单位的业主对智能化工程缺乏较深的了解。即使是一些大单位，在组织机构上设有基建处，有一些负责工程的专业技术人员，但往往这些人熟悉的只是结构、电气、水暖等建筑的常规系统，而对新兴的建筑智能化方面的知识仍有欠缺。即使某些专业技术人员对计算机技术、电子技术等某一系统比较了解，但也不可能对智能化工程涉及的楼控、安防、卫星、有线电视等系统全都熟悉。这就难免造成对智能化系统的管理力不从心；各子系统不考虑对外开放通讯协议，造成总集成的麻烦。负责的人员费了很大的心血但效果不好，巨大的投资不能收到相应的回报。这种案例屡见不鲜。有些业主能招聘到一些具有很强智能建筑方面知识和施工管理经验的员工，但这也使业主的基建班子变得很庞大，而且一旦大楼竣工，这些专业人员也就没有了用武之地。因此，业主单个系统分包的这种办法要求业主方面有很强的技术能力和工程管理能力，而这又是目前实际情况很难达到的。

如果由土建总包商来进行智能化系统的分包和管理，可以使智能化和其他专业的配合更为紧密。但同样存在着目前土建总承包商缺乏具有智能建筑方面的技术人员和管理人员的问题。而且，目前国内的建筑行业的模式是设计院负责设计出图，土建总承包商只负责按图施工和现场管理，这就必然与智能建筑的承包商要求具有深化设计能力的标准相冲突。因此，以目前情况看，土建总承包商尚不能达到对智能化方面的技术和施工全面管理的能力。

由智能化总承包商对整个智能化系统进行统一管理，这符合国际上专业化的趋势，由于一直从事建筑智能化方面的工作，智能化总承包商必须有一个强有力的智能建筑专业技术和管理班子，这些人在多年的工程实践中已经具备很强的智能化各子系统的技术能力和对关键问题、关键点的把握能力。并且智能化总承包商是专业从事建筑智能化工程的，追求自身的不断发展，他们会不断跟踪新技术，力求把事情做到尽善尽美。

3.结束语

综上所述，智能化总承包模式不失为一种好的办法，但凡事有利便有弊。对业主而言，如何选择一个合格的智能化总承包商是一个存在很大风险的问题。目前，随着智能技术的飞速发展，声称能做建筑智能化的承包商越来越多，在发展的大潮下，难免泥沙俱下，抛开没有“建筑智能化专业资质”的企业不说，就是具有“建筑智能化专业”资质的公司水平也良莠不齐。选择一个好的智能化总承包商对工程至关重要，这也是最终交工的工程能否达到业主要求的关键。

参考文献

[1] 杨合湘，我国项目管理发展的问题及对策[J]，中国创业投资与高科技，2003，11（8）：22-25

[2] 乌云娜，张洪青，工程建设项目代建制管理模式探讨[J]，中国工程咨询，2005，12：20-22

[3] （美）罗纳德・马斯特利，如何构建项目型企业-精意项目管理之道[M]，清华大学出版社，2005

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关键词:代建项目；造价控制管理

代建主要是项目业主(使用单位)经过招标、委托等途径,从多数管理单位中挑选专业水平高的单位(代建单位),由此来全权负责项目的投资管理、建设组织等方面的工作,在项目建成后则交付使用单位。对全社会固定资产投资而言，政府投资代建项目是很关键的组成形式,对于社会主义现代化建设起到了无可取代的作用，成为推动社会经济发展的巨大动力。

1决策时期的造价管理措施

在工程建设全过程的投资控制中，对投资决策阶段工程造价严格控制能发挥出巨大的作用。投资决策时期的最大任务在于对项目开展全面的可行性分析，以确定选择的方案能否投入到实际工作中。工程处于该时期时，对工程造价管理必须完成的任务包括确定方案、编制计划、投资估算等。投资估算在整个项目工程里有着很大的作用，其是项目决策、设计、施工、竣工决算等环节的主要依据，对建设项目总投资有决定性作用。决策时期单位双方要根据自己的角度考虑,在错综复杂的关联和因素制定出符合需要的方案，然后再根据方案情况合理估价。而投资估算的准确性将会关系着工程项目实施的成效。这就需要工程单位能立足于实际情况，安排专业水平高的单位进行投资估算工作。

2设计时期的造价管理措施

代建项目工程的设计也有着很重要的作用，其不仅是建设项目科学规划的依据，也是制定具体施工作业秩序的参考。设计工作是工程建设的灵魂,对处理技术与经济关系的操作环节有指导意义，对于工程造价的控制作用尤为显著。工程方案的优化直接影响了建设项目一次性投资额大小,且在建成交付使用后会对项目创造的经济效益产生作用。审查设计单位制定的方案时, 建设单位必须要做好设计方案的优化工作。从长期工程建设情况看，项目实施之前对方案进行优化改进能降低的成本金额占75%左右，这些都提醒工程单位要想从根本上降低工程造价，则需将工作重点放在前期方案优化工作上。利用不同的方案优化措施，能促进施工工艺流程的简单化，避免材料、设备、资源上的浪费，从多个方面实现资金的节约。设计时期控制造价的措施包括：（1)限额设计。对一项目施工方案设计时，将额定的资金作为设计依据，设计过程充分坚持限额设计原则,分解投资和工程量在开展限额设计过程里是常用的方式。其主要把上阶段设计审定的投资额和工程量先分解到不同的行业里,接着将其分解到各单位工程和各分部工程,这样一层层分配下来就可从各个环节抓好资金的使用，对设计规范、设计标准、工程数量、概预算指标等严格控制。（2)调整管理。在建筑项目中常常会遇到这种情况，一套工程方案设计好后需要做出调整或修改，这些对于工程造价会带来直接影响。对工程管理进行调整时需尽量提早，若施工中随时调整方案将会带来很大的影响。

3 招投标时期的造价管理措施

工程单位在编制招标文件时必须综合多个角度考虑，让代建单位、投标方对工程造价的控制更加便捷。需把设计内容放宽，各种资金使用情况必须要经过专业的审计师鉴定。对于项目承包单位，除了要考虑其施工技术外，还需要重点考察其给出的承包价格。此外，我们需要对清单报价调整进行相关的规定，在工程量清单中工程量出现错误，工程变更造成工程量与合同中规定的出现误差时，需要在资金上适当添加，同时对规费、税金等及时改变。这是为了保证工程造价的稳定性，以免出现过大的变动而影响到造价管理。建设单位签订承包合同尤为重要，需要将重点内容在合同里明确规定。结合建筑市场的实际情况，对项目施工时运用到的材料成本严格控制，避免各方面因素造成的造价过高问题。例：材料价格变动过大时要科学调整，将造价更改的幅度控制在有效范围。

4 施工管理时期的造价管理措施

4.1 加强施工及现场管理

建设单位、代建单位和施工方要做好施工现场的交接管理,减少不必要的损失。如某办公楼的建设中,由于建设单位的管理不善,造成施工现场出现其他工地倾倒的建筑垃圾18000 m3,该垃圾的清运与处置费高达28万元。要搞好现场管理,控制现场土方平衡,安排好施工工序,尤其是小区的各种外线的施工顺序要合理安排,避免不必要的浪费。

4.2 变更管理是重点

工程变更主要是针对工程项目开展后出现的变化调整而言，不同的设计方案在变化之后带来的影响也不一样。而工程造成的直接影响则是工程成本增加，尤其是大多数变更工程的价格与招投标的竞争价格存在较大的差距，最后的价格需要工程单位双方协商而定，因而给项目总成本控制带来较大的阻碍。在变更管理过程中，需要对资料的签证给予重视。只要涉及到资料的变更都必须要经过甲方代表、施工方代表、监理单位三方签字、盖章,这样合同协议才能产生效果。而若考虑成本造价，并非全部的工程变更都能计算工程价款，若在这过程中没有足够的资料、手续，则难以获得理想的价款。

对于工程项目之后的办理签证环节，我国立法机关在早期则下发了相关的文件给予明确规定。例：建设部、国家工商则编制了《建设工程施工合同示范文本》，该文件里明确规定了：当工程师未能在准确的时间里给予书面确认的,承包人需在工程师发出口头指令后7 d内以书面的方式提出鉴定,工程师在承包人提出确认后48 h若没有给予答复,则看成默认指令。若在施工过程中出现了异常事故问题，则需要尽可能一次一签证,一事一签证。并且，作为代建单位需在现场签证管理制度理加强规定，要求所有的签证要符合标准规定，不得出现私自签证的现象。

4.3索赔管理是关键

施工索赔对于建筑工程师常见的问题，而若不能合理处理索赔问题将会引起更大的纠纷，施工企业完善自己的索赔管理对项目成本控制有着很大的意义。合同双方的相关人员，如：施工管理、施工技术、经济合同等，需要不断提高自己的索赔意识，采取正常渠道、合法途径来处理不同的索赔事故,从客观的角度去处理好各项索赔事故。对于一些想先低报价,再通过高索赔进行结算单位，必须严格查处。例：少数施工单位对基槽(坑)挖土方的报价随意,结算时未根据工程队实际情况而定，私自赚取高额利润而造成工程纠纷。

5 竣工结算时期的造价管理措施

竣工结算常会被工程单位忽略，这一环节也是控制成本造价的保证。对结算工程应该按设计图纸及合同规定严格操作,必须要出示竣工验收单,例：出现变动时要在验收单中指出,结算时则要将金额去除。全面开展工程洽商签证及预算增减账工作,对于工程材料价格详细核对控制。审核时要和原招标文件对照,凡原标底内已含项目不得二次结算。竣工结算必须遵循合同及有关协议的内容,正确分配提前工期奖、优质奖等费用,对于工程项目涉及的制度全面遵循。

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关键词：代建工程；工程造价；技术；管理；维护

代建工程不但是施工建设中的重要环节之一，也是施工人员应该重点关注的部分。在代建工程的实施过程中，需要综合考虑多个方面的要素，尤其是工程的造价和变更情况，要做好详单报批，尽可能的减少因为代建不当造成的经济损失，因为这种损失可能会给工程的施工造成严重的后果。本文主要介绍了在代建工程实施过程中应该重点考虑的要素，结合笔者多年的经验，提出了一系列有建树的方式和方法，以供大家参考和学习。

1. 工程代建的概念与由来

在很多的工程项目实施过程中，尤其是一些市政工程项目的实施中，大多采用的是项目代建的方式来进行。工程代建是指政府经过对投资项目的审定后，提出一定的规划和建设方案，委托有相关资质的管理公司和建筑公司对项目进行前期的预审和后期的施工。的投资人要明确施工的工期、范围和造价，并采取科学合理的管理方法，确定施工的流程。

一般来说，项目代建制主要是由项目建设经理制发展而来，这种制度最早发起于美国，是一种科学合理的施工管理制度。所谓建设经济制，是指业主委托相关的建设经理对施工项目进行全权负责，这其中包括项目前期的手续办理，项目的施工过程，以及项目后期的竣工运行等，但是这个承包的费用需要承包商和业主之间进行协商确定。正是因为采用了建设经理制的项目，才是得我们在项目的建设和管理方面有规可循，因此项目代建是一种比较正确的项目施工方式。所以我们在施工之前，首先应该确定合适的经理人选，优秀的经理应该是高素质、高水平的人才，精通管理、法律、设计等知识，熟练掌握施工中应有的优秀技能，并且要具有良好的建筑施工经验和信誉，具有做好代建工程经理的基本素质。

2. 代建项目工程的独特性

和一般的项目工程相比，代建工程拥有一些独特的特点，具体来说，表现在以下几个方面：

第一，代建项目的施工主体和普通的项目施工有所不同，它的注意是代建人，而不是承包的施工个体或是个人。

第二，代建项目的施工管理更加的严格。一般的项目施工管理主要是个人实现，而代建人作为施工的主体，通常要面对更加复杂的一个施工环境，特别是委托单位和政府部门的限制，促使代建者更多的投入。

第三，施工的动机不同。一般的项目工程，管理方面主要是业主的任务驱动，按照一定的工期来进行，而代建工程主要是因为有合同的限制，因此在一定的条件束缚下进行，是一种经济型的活动。

第四，总体的决策不同。一般的项目建设，业主在管理的过程中可以自主的选择项目的管理方式和施工方式，而代建工程的主体没有这方面的权利，通常是按照合同的要求进行，没有独立做主的权利。

第五，激励的机制有所不同。代建的激励机制主要是内部员工的管理机制，这和传统的项目工程有所不同，其管理方面的好坏将直接影响工程的成效，严重情况下会给单位经济的发展带来一定的损害。

第六，管理能力不一样。相对来说，一般传统的项目工程，业主的管理能力不会很强，往往不是特别专业的，但是代建人则属于专业的项目管理机构，其对管理知识的要求必须是专业的，普遍来说，代建人的管理水平往往要高于业主。

3. 代建项目施工阶段的工程造价管理

3.1 代建施工现场的管理

代建单位一定要和施工单位做好施工现场的交接管理工作，尽量减少不必要的损失。比如：施工现场的垃圾清理费等是一个庞大的不必要开销，曾经发生过这样一起事件，在建造某办公大楼时，因为代建单位的管理不到位，造成施工现场出现了其他工地施工单位的建设建筑垃圾，面积达到了1800 立方米，又一时找不到是哪个施工单位的低劣行为，最后只能自行处理，这些垃圾的清理费高达28 万元，这无疑是一笔不必要的意外开支，对业主也很难交待。由此可见，搞好施工现场管理，安排好施工工序等对代建工程的造价成本来说，是非常重要的，它可以帮助业主节省成本，避免不必要的开销。

3.2 工程施工过程中的工程变更管理

工程变更是指在施工过程中设计变更、进度计划变更、施工条件变更、使用建材变更、原招标文件变更和工程清单中没有的新增工程变更等情况的发生。工程变更会增加工程成本，比如一些工程的价格变更，不是招投标时的竞争价格，而是重新议定的价格，这样的更改会对项目总成本的控制造成不利影响，这其中主要涉及到工程变更资料的凭证和管理问题。只要是工程变更资料，一定要找相关代表签字或者是盖章；设计上的变更则一定要找设计单位、相关的设计人员签字或盖章后才能实施生效。

3.3 索赔管理

施工索赔是代建项目施工阶段经常发生的事，也是代建方最为头疼的一个问题。代建方要高度重视并做好索赔管理，因为它是项目成本管理的重要手段，索赔事件往往是合同双方争议最大又是最难以解决的，所以合同双方要做好人事施工的管理，尽量减少索赔事件的出现。

4. 代建项目施工阶段的工程造价控制

代建单位要加强对施工阶段全过程造价的控制，对工程造价整体实施动态和主动的造价控制，由滞后性转变为超前性，以适应市场变化。加强施工阶段工程造价的控制，主要应做好以下几方面的工作：

4.1 代建方要严格控制

施工现场管理人员对综合素质代建工程的管理是技术、经济、管理一体化的，在施工过程中常常有突发事件发生，所以现场的管理人员一定要具备比较高的综合素质和能力，除了专业的技能，还要有良好的组织能力、协调能力和应变能力，并能够及时正确地处理各种突发事件，处理好各个方面的关系，这样才能保证工程的顺利进行，提高施工的质量、进度和安全性，并能够有效地控制和节约工程造价成本。

4.2 代建方要严格把好工程建设标准关

代建方作为代建项目独立的一方，应该根据立项批复的可行性研究报告等文件，严格控制工程建设标准，确保造价不突破国家批准投资额，要严格做到不对工程进行随意更改，比如不随意增大材料、更改设备的采购品牌和型号等。

5 结语

总而言之，当前的建筑施工环境决定了很多的项目必须采取代建管理的方式进行，面对日益庞大的建筑市场，需要业界人士不断的调整造价的管理和控制，合理的搭配各方面的要素，提高项目的管理水平，突出自我的优势。只有做到了这几个方面，才能够在众多的代建项目中取得绝对的优势，在达到不错效果的同时，也能为市场的发展做出更多的贡献。

参考文献

[1] 周金华，吴清高. 浅论建设工程过程中的造价管理[J]. 科技创新导报. 2011（11）

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【关键词】工程管理 项目公司 代建制 一体化 模式

0引言

我国的投资项目管理体制基本经历三个发展阶段：第一阶段（1949-1978）是计划经济投资管理体制，一般采取自建模式，成立基建处或委托国有企业建设，成立工程建设指挥部模式实施；第二阶段（1978-2000）是处于改革开放初期，建设体制处于转轨阶段，一般采用项目公司法人制下的自建模式，将项目建设、移交、运营于一体；第三阶段（2000―至今）是处于市场经济时期，特别是2004年国务院出台《关于投资体制改革的决定》后，对投资体制进行重大改革，一般采取政府投资项目采购模式，企业投资项目法人制，鼓励实行工程代建制度。

项目法人是由投资方组建的 ，代表了投资方的整体利益。实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。

随着市场经济的深入发展，工程建设项目投资及管理体制也出现了新情况。很大工程项目法人虽受项目投资方委托成立，但在项目具体管理上往往受专业管理人员、管理能力、管理经验等的欠缺或不足，难以适应现代工程建设管理的需要。在这种情况下，工程代建制作为一种有效的管理模式，弥补了这一不足，解决了业主“缺位”问题。

工程代建制，一般可理解为是指目法人通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给项目法人单位的制度。代建单位在项目法人委托的权限范围内，对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理与服务，以代建合同的形式，约定双方职责、权利、义务等，从而实现工程项目的“质量、工期、投资”目标控制。实行工程代建制，解决了项目法人自身管理能力不足问题，避免了提高工程建设规模、投资的风险，同时通过委托专业化的代建单位，可实现专业化管理，提高项目综合管理水平，实现投资成本最小化、建设管理专业化、经济效益最优化。

工程代建方式一般分为两种。一是两阶段委托代建模式，即项目业主将工程技术前期报批阶段（项目立项及各类专题论证报批）和项目实施阶段（工程招投标、建设组织、交竣工验收等），分别委托专业的代建单位负责实施。二是全过程委托代建模式，即项目业主将工程技术前期报批阶段和项目实施阶段委托一家代建单位实施。之江大桥工程采取即为全过程委托代建模式，并加以代建管理延伸，并取得了较为成功的管理效果。

1之江大桥工程概述

杭新景高速公路延伸线（之江大桥）工程，路线起点顺接杭新景高速公路杭州南收费站，在大桥西端设置之浦路互通与国道G320、之浦路相接， 跨过钱塘江后，设置新浦路互通连接新浦路，并与规划中的彩虹大道相接，是杭州市十一五规划建设的过江通道之一，路线横跨杭州之江度假区和滨江（高新）区。工程采用交通部《公路工程技术标准》设计速度为80km/h的全立交、全封闭、全部控制出入口的双向六车道高速公路标准进行设计，兼顾城市桥梁功能，其中江中桥梁增设慢行系统，桥面宽度不计布索区已达到38.0m，主桥桥宽40.4m。本项目总投资约26.02亿元。

之江大桥主桥为空间双索面拱形塔斜拉桥，桥跨布置为116+246+116=478m， 为主体采用全钢结构的双塔斜拉桥，塔高90.5m。江中东侧非通航孔采用60+11×86+60=1066m十三孔一联预应力混凝土变截面连续梁桥， 效果图如下：

2之江大桥建设管理特点

之江大桥及接线工程的建设长度不长，但由于地处城市核心区，受周边建设条件制约，工程整体建设组织难度大，对建设管理的综合管理能力与水平要求非常高，一般的代建单位和代建管理模式难以满足本工程建设管理的需要，因此对代建单位的综合管理能力也提出了更高的要求。

2.1 项目技术前期阶段专题多、要求高

本项目横跨钱塘江，江堤两岸为城市核心区域，因此本项目的技术前期阶段工作相比一般工程建设项目复杂，前后经历了近三年时间，先后组织办理了桥隧论证、桥型风洞试验、防洪评价、环境评价、饮用水源保护论证、通航论证等近十几项技术专题，并邀请全国知名桥梁专家组成专家咨询委员会，不定期组织专家指导，工程综合技术前期工作水平要求高。

2.2项目建设组织难度大

2.2.1 周边建设条件制约因素大

本项目处钱塘江的下游，于杭州市重要饮用水源上游，水环境保护要求极高。同时钱塘江每年5月-10月为汛期，河道防洪及通航的要求也高，对桥梁施工也提出了很高的要求。桥梁两侧连接城市核心区域，周边道路、居民小区密集，施工交通组织复杂，工程整体建设组织管理要求高。

2.2.2 桥型新颖、桥垮领先

之江大桥工程采用借鉴建筑中一个永恒的元素――“门”，以简洁流畅的线条，勾画出两座拱线形索塔，立意为钱塘之门。大桥主桥采用全钢结构的空间双索面拱形塔斜拉桥，桥跨布置为116+246+116=478m， 居全国同类桥梁领先水平。桥跨中设置双向通航，两侧设置单向通航。索塔为钢结构，主梁为闭口流线型钢箱梁，整体采用半飘浮体系。大桥西侧引桥采用3×60m整体现浇等高变宽混凝土箱梁。东侧非通航孔桥采用60+11×86+60 m悬臂浇筑变界面连续箱梁。大桥钢索塔节段之间国内首次采用栓焊结合连接方式，塔高约90米。工程整体设计水平在国内处于领先，基本无成熟的建设组织管理经验可供参考，一直在摸索阶段。

3、之江大桥建设代建管理模式

3.1代建模式概述

之江大桥是由政府层面的有关国有投资主体，通过股东出资形式成立的项目法人（有限公司）负责项目建设实施。项目性质经政府部门确定为企业经营性项目，采用项目核准制。由于项目法人不具备具体负责建设管理实施的能力，仅处于项目融资方面的考虑，同时鉴于本项目建设实施的难度大、要求高的特点，为此项目法人公司采取了一种不同于一般概念上的全过程委托代建管理模式。

常规的全过程代建管理模式，即项目业主通过招投标等形式，将工程技术前期报批阶段和项目实施阶段委托一家代建单位实施，代建单位在全过程代建管理过程中受项目业主公司委托一般是按委托合同权限实施相关阶段内容，不参与项目业主公司日常项目管理。

之江大桥项目采用的是项目业主公司+工程代建制一体化的全过程委托代建管理模式，通过比选委托项目公司股东下属具有丰富工程建设管理经验和工程代建资质的专业化代建管理单位，以项目投资牵头人名义成立工程建设指挥部，指挥部受项目业主公司委托全权负责项目的全过程管理（包含项目技术前期阶段和项目实施阶段），同时参与项目业主公司的部分日常项目管理工作。

3.2代建模式优点

一方面是提升了项目的综合控制能力，弥补了项目业主公司“业主”缺位的问题，降低了因项目业主公司专业管理能力偏弱带来的建设管理风险，最大程度的保障了项目组织实施，同时保留了项目业主公司作为项目法人对代建单位的监督指导权。另一方面是提升了项目技术前期工作能力，在可研阶段降低了工程造价，优化了设计方案，提升了投资效益水平。采取项目业主公司+工程代建制一体化的全过程委托代建管理模式，相比一般常规的全过程代建管理模式，更能从项目投资方的角度，全面提高代建单位的把握项目立项可行性研究、专题论证、投资分析等综合能力，提高项目技术前期阶段专题办理的工作质量，在项目实施前最大程度的控制投资，降低风险，实现项目的科学决策。再是在项目实施阶段，便于代建单位将项目技术前期阶段与实施阶段有机结合，深化项目前期设计与建设组织管理，充分发挥代建单位建设管理的主动性、积极性、专业化管理水平，能最大程度的保障建设管理的有效性，提高项目管理执行力，便于强化对项目的投资、工期、质量的管理与控制，从而将项目真正组织好，管理好，实现项目业主公司的投资管理目标，达到全过程委托代建管理模式的最优化。

4、结语

之江大桥工程已于2009年12月正式开工，目前已处于全面收尾阶段，2012年底建成通车目标实现在即。通过近三年的工程代建管理，本项目采用的项目业主公司+工程代建制一体化的全过程委托代建管理模式，很好的指导了工程建设管理，取得了良好的建设管理效果，也对工程建设管理模式进行了很好的实践与探索，积累了工程代建管理经验，为类似工程工程建设管理提供了参考。

参考文献：

[1] 牛铮铮. 代建制项目管理模式下代建人的选择[J]《建筑设计管理》，2006年05期

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【关键词】政府投资项目；代建制管理模式；投资控制体系；分离运作；代建收费标准

政府投资是整个社会投资的重要组成部分，主要是指以政府为主体，对资源直接进行配置的投资行为，对于加快公共基础设施建设以及公益性设施建设，改善生态环境，促进经济发展落后地区的经济发展以及产业结构升级，促进社会经济的快速发展都具有极其重要的作用。我国各级政府一直以来对直接投资项目采用单一的“财政投资，政府管理”的管理模式，这样的管理模式基本上都是在一个系统中完成投资、建设、管理、使用等过程，极易出现各环节责任模糊，利益不清的问题。为此提出了代建制管理模式，政府投资项目实施代建制管理模式具有一定的优势，但是在实际管理过程中也容易出现一些问题，下面笔者对政府投资项目代建制管理提出了几点自己的看法。

一、政府投资项目代建制管理的重要作用

代建制管理模式主要是指政府选择具有较高资质的项目管理公司担任项目代建人，由项目管理公司全权负责整个项目组织管理工作，这样就可以确保政府投资项目中投资、管理、使用等各环节的相互独立，通过“他人”的专业化、市场化、社会化控制和管理实现项目管理目标，提高项目的投资效益。具体而言，政府投资项目代建制管理的重要作用具体体现在以下几个方面：

（一）制定了科学、有效的投资控制体系

项目代建制管理模式下，每个工程项目建设阶段都属于一个统一的整体，通过投资限额制建立一套科学的投资控制体系。政府投资主管部门从制定项目建议书、研究投资机会阶段就开始控制项目，进行项目的可行性研究时，前期公司会根据国家出具的可行性研究报告深度论证项目的投资以及规模等，为计划部门批复项目提供相应的科学依据。项目设计过程中，设计单位会严格根据限额进行设计；项目施工过程中，代建单位会根据初步设计概算管理项目建设；竣工决算的过程中，仔细核算超出预期投资限额的部分，并且要求代建公司自己负责，如果决算比限额低，双方可根据合约的比例进行分配。这种投资控制体系可以大大提高政府投资项目的投资控制效率。

（二）使政府投资项目各阶段分离运作

政府投资项目实施代建制管理主要是在建设期间，分离出建设单位的职责，取而代之的是专业化程度更高的项目管理公司或者其他的建设单位，这样就可以很好地解决以往管理模式中责任主体模糊、责任不明的弊端，通过合同的方式可以明确规定建设管理者、出资者以及使用方等各方主体的权利、责任以及义务。同时，项目代建制管理模式可以切断项目建设方和使用方的利益关系，使用方可以不用直接参与到项目建设后，审计部门、财政部门等相关的政府部门会监督投资项目的具体实施过程中，这样就可以形成有效的约束和激励机制，严格控制项目的预期目标，提高项目管理水平。

（三）有助于高效整合资源，提高项目实际管理水平

政府投资项目实施代建制管理模式，政府会以招标的方式选择专业的项目投资建设管理机构，这类机构往往会有很多专业人员，积累了大量的项目建设管理经验，对于整个项目建设流程也比较熟悉。将投资项目委托给这种专业机构，可以有效提高项目管理水平。而且使用单位也可以不用投入过多的时间和精力在繁琐的项目管理业务中，可以更好地做好自己的本职工作。

（四）充分引入竞争机制

市场经济最突出的特征就是竞争，市场竞争遵循优胜劣汰的原则，有利于促进社会的进一步发展。代建制管理模式下，项目投资方可以以招标的方式选择最合适的代建单位，而代建单位也可以以招标方式选择最合适的材料供应商、设计单位、施工单位以及监理单位等。经过层层筛选，可以选择出最有利于实现投资项目预期目标的项目建设参与主体，不仅有助于提高代建单位的管理水平，也有利于提高整个代建水平。

二、政府投资项目实施代建制管理模式中存在的主要问题

（一）代建单位的法律地位问题

实施政府投资项目的过程中，代建单位承担项目法人的职能，这种情况以往的工程建设都没有，因此在实践的过程中可能关于代建单位履行职责相关的法律法规并不完善。换言之，国家的基本建设程序中并未在法律上充分明确代建单位的地位，这样就不能得到各级政府以及相关建设管理部门的客观支持和认可，在实际工作过程中可能会遇到很多困难和问题，尤其是办理各种手续的过程中，可能有的部门不会承认建设单位的主体资格。

（二）代建单位培育的相关问题

国外发达国家已经普遍实施代建制管理模式，将项目委托给专业化的项目管理公司全权负责管理，但是目前我国项目管理中并没有普及代建制管理模式，代建单位在项目管理方面的经验也相对缺乏，项目管理水平和国外发达国家存在很大差距，因此很多业主都不愿意将项目委托给代建单位。建设部曾经在《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中明确提出的，企业项目管理体系以及组织机构有待进一步完善，项目管理的计算机应用水平相对低下，缺乏高素质的优秀项目管理人才，这些问题都不利于代建制管理模式的顺利、高效开展。因此，非常有必要加强代建单位的培育。

（三）代建收费标准问题

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［关键词］企业集团；项目管理；代建制；改进策略

随着我国改革开放的不断深化,近十几年来欧美等发达国家实行的项目管理制度为我国项目传统管理体制带来了较大影响。其中项目代建制的引入与发展使得建设项目管理更加科学、高效、经济,目前对政府投资项目实行代建制管理的研究比较多,但在企业集团的项目管理中较少进行讨论。而且在实际实施代建制的管理中存在多方面的协作,特别是主业为非建设行业同时项目又具有专业性强、规模大、系统复杂的工程,这样的业主企业实施代建制具有重大意义,因此笔者试图通过探讨企业集团代建制的相关问题,以期给代建制的管理带来一点启发。

1 企业集团引进代建制背景

代建制,最早起源于美国的建设经理制(CM制)；CM制是业主委托称为“建设经理”的人来负责整个工程项目的管理,包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作,但不承包工程费用。

我国的代建制也称代业主管理,是指政府或企业业主通过招标或直接委托等方式,选择专业化的项目管理企业(即代建单位),负责对建设项目进行投资管理和建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。代建单位应通过有效项目管理对项目进行资源优化配置,创造最大效益。

我国代建制模式源于厦门。从1993 年开始,厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中,针对市级财政性投融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端,以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和等问题,通过采用招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,由这些公司代替业主对项目实施建设。而2004 年7 月16 日，国家发改委出台了《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号),指出“加强政府投资项目管理,改进建设实施方式”而“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”作为这次投资体制改革中的六项热点内容之一尤其令人关注。

而对于大型国有企业集团(如图1所示),由集团公司持股并经营,各成员企业共同构成企业集团。

有些企业集团根据行业、项目特点也逐步发展代建制模式,比如像民航机场建设、航空公司基地建设等项目,因为是复杂的系统工程,具有规模大、工期长、专业多、结构复杂等特点,同时受市场经济规律、国家政策、投资和技术等外界因素的影响较多,对工期、质量和安全的要求很高,因此运用传统的项目建设管理自建模式不能满足此类项目的需要,而实行代建制则使建设和管理的分离,促进资源合理分配,这样企业集团可专心经营核心业务,同时项目管理更加专业化。

2 企业集团代建制项目管理现状

目前企业集团项目管理模式有多种,而代建制形式是企业集团项目管理的趋势。

2.1 企业集团项目管理模式

投资项目按不同的投资主体可分为政府投资项目和非政府投资项目；笔者对非政府投资项目中企业集团项目进行了调查研究,将企业集团项目管理的模式总结如下：

(1)企业的基建部门。在这种企业集团中,成员企业特别是核心企业的基建部门是常设机构,专门管理项目的建设。

(2)业主成立临时性管理机构。如建设项目部,由内部人员抽调形成临时性、一次性的机构。

(3)项目公司制。多见于房地产公司,每个项目成立独立法人的项目公司。

(4)代建制。企业集团内部组建专业建设项目管理公司,承担集团内部的成员企业的基本建设项目管理，或者通过招标的方式聘请外部专业公司进行项目管理,专业公司可以是专门的项目管理公司,也可以是监理公司、设计公司、招标公司甚至施工企业代业主管理项目。

2.2 企业集团项目代建制基本情况

企业集团内部成立全资专业建设管理公司,承担集团内基本建设管理业务,负责设计、施工招投标、施工、竣工、保修期满的过程管理工作,竣工验收后移交给使用单位,并在建设质量、投资、安全、财经纪律、法律责任等方面承担责任；同时使集团内投资方即集团的成员企业特别是核心企业将其管理资源更好地集中于核心业务的经营。集团内成员企业向建设管理公司支付委托管理费,目前对于委托管理费政府无明确的收费标准,从事与民用航空业有关的建设工程项目管理收费的费率在2%～3%。

建设管理公司每个项目在项目的现场成立一个项目部负责项目建设,项目的实施采用矩阵式的项目管理,由项目部成为项目执行的负责主体,规划、工程、销售、财务、审计等部门成为项目提供资源、建议与监督主体。项目部由各职能部门抽调专人组建,项目成员既对部门经理负责,也对项目经理负责。矩阵式的项目管理能对外界环境做出较快反应的同时,避免了资源的闲置,但存在双重领导的缺点。

项目建设由业主方(使用方)、代建方(中间商)、供应商组成，如图2所示。

3 代建制的优势与问题

3.1 代建制的优势

在现代管理中，实行代建制是工程建设科学化管理,有其突出的优势。

一是充分发挥专业机构的技术优势,对项目的可行性研究、勘察、设计、施工等全过程进行专业化的管理,可以保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益；而且避免业主因不熟悉专业技术而形成建设管理中的技术盲区。有些行业例如航空运输企业的建设项目专业性强,而集团内代建单位长期代建集团内的基本建设项目,专门从事与航空业有关的建设工程项目管理,具有较丰富的经验；而且项目部的人员是长期从事项目管理,同时因为矩阵式管理,使得项目部成员不存在项目交付使用后被用人单位解聘的危机感；而如果由业主直接管理就可能存在因没有经验而出现管理效率低下,待总结经验教训后,项目已完成了,同时如果聘用外部的专业工程人员,可能因为工程人员是短期聘用关系,缺乏归属感,影响项目推进。

二是实施代建制减少投资成本,由于项目建成后移交使用单位经营或管理,代建单位不存在建成后的利益问题,在控制投资倾向上比项目业主更强,从而提高投资效益；因为项目代建单位作为建设工程市场的中间商在与业主和供应商的联系过程中发挥其重要的作用,如制定价格、协调交易和简化合同程序等,同时代建单位因其所具有经验以及专业知识,其有较强的讨价还价的能力,同时施工成本控制中,可从编制招标文件开始一直到工程结算都具有较强的控制能力,因此代建制下投资成本小于自建模式。

假设在代建制下,供应商给中间商的成交价为V1,无中间商的情况下,供应商直接给业主方的成交价为V2,代建管理费为U,而且V2＞V1＋U。这样就像博弈论中的“非零和博弈”,代建单位与业主单位是一种具有对抗又有合作的博弈,双方呈“双赢”状态。

三是项目业主对代建单位的监督通过委托管理合同实行管理,有利于减少行政干预,增加项目管理的透明度,有效防止腐败浪费行为的发生。代建单位受业主委托项目的管理权,严格控制投资规模、建设范围标准,保证投资计划的切实履行。由代建单位作为业主的人选定设计单位、建筑公司、设备供应商,等于设置了防止腐败的隔离墙,可以从源头上防止腐败,充分发挥招标投标制度的积极作用。

3.2 代建制存在的问题

尽管代建制具有明显的优势,但仍存在许多需要改进的方面,笔者就比较严重且可能动摇了代建制继续存续的根本问题进行讨论,期望通过研究思考能促使代建制进一步优化完善。

代建单位与业主单位常常权责不明晰,由于工程建设过程中总是存在利益分配,同时作为使用方的业主总是想方设法地提高工程项目档次和功能,业主总是不愿放手,导致从监督者不断渗透为直接的管理者,因此常常造成双业主或者说是大业主、小的现象,使得项目管理效率明显低下,就像从“一个和尚挑水喝”演变为“两个和尚抬水喝”的局面。

例如某企业集团的基本建设实行代建制,但实际情况是其核心企业的工程建设专业技术人员数十分庞大,甚至超过代建单位；而集团内的代建单位的代建业务却处于亏损状态。该集团重组改革之初,将整个集团内房地产开发公司、工程技术单位包括人员整建制整合成集团内专业建设管理公司(即代建单位),负责项目从可研、设计开始一直到项目竣工交付使用,但不到十年就演变成集团的核心企业(总资产占整个集团95%以上)在每个项目均成立了业主委员会,其成员包括土建、水、暖、电以及造价、财务、合同管理等的专业人员,业主委员会负责项目前期可研、初步设计、施工图设计以及工程量清单编制工作,而建设管理公司仅从施工招标开始到竣工验收阶段(几乎等同于施工监理阶段)实施管理。在以这种所谓的“代建制”模式下管理的大部分项目出现效率低下的现象,代建单位的角色从主动管理到被动管理，大大抵消了代建制的优越性。主要表现如下：

一是造成投资增加。项目投资概算中,项目管理费在传统的业主自建模式中只取建设单位管理费一项,而在上述的状态下,概算中既记取代建管理费,又记取建设单位管理费。同时这种模式大大减弱代建单位讨价还价以及发挥其专业知识的效率。

二是延长项目工期。由于项目为“双业主”,项目管理过程中合同审核,招投标管理,施工过程管理需要经过两个单位包括代建单位和业主单位的审批,一旦两个单位意见不统一造成施工单位无所适从的状态,就会大大延长工期。延长工期使得代建单位消耗的成本大大提高,甚至造成亏损。

三是不利于控制项目投资规模,建设标准,不利于调动代建单位的积极性。因业主单位负责提供施工图和工程量清单,这样业主单位已将投资规模,建设标准确定完毕。而且在组织施工图设计、工程量清单编制的工作同样需要较强的专业性,这样无法充分发挥代建单位的专业知识,同时也极大影响了代建单位的积极性,造成其服务质量的下降。

于是业主方与代建方从原来的“双赢”境况演变成“双输”境况,并出现日益恶化的趋势。

4 代建管理改进策略

加快“代建制”市场的培育速度,规范市场各方的行为,就显得非常重要。现着重分析企业集团的代建制的改进措施。

4.1 可从集团公司、业主单位、代建单位三方着手

一是集团公司,应进行专题细致的研究,考虑集团之所以成立建设管理公司的目的和目标,应把握方向,充分发挥集团公司这双“看得见的手”对下属企业的管理、监督职能。集团公司可主导并会同各成员企业特别是核心企业与建设管理企业,制订具有可操作性的项目代建制管理办法及委托管理协议范本,建立健全从项目审批、初步设计概算核定、投资计划下达,到建设资金拨付、使用和财务管理,工程勘察设计、工程监理、建设施工、竣工验收等行之有效的代建制管理体系,为代建行为提供制度层面的保障。

二是业主单位,充分考虑项目代建制管理模式的科学性,适当“放手”充分信任自己的兄弟企业即代建单位的专业能力与诚信素质。主要职责是提出项目需求、标准、功能并行使项目监督职责,既不用组成一个有形的机构即业主委员会(可由各职能部门兼任相应的职责)；也不用在概算中再单独提取建设单位管理费。

三是代建单位,为业主把好关、当好家。注意角色的转换,即由过去的业主的角色转换成为各业主服务的中介机构,作为工程代建单位,肩负着双重责任,一是应当为业主提供优质服务,不断满足业主的要求,二是必须严格按照国家基本建设法规和程序办事,管理好为项目建设提供服务和产品的供应商。同时要练好内功,认真研究业主单位对自己信任度降低以及管理责任演变的深层次原因,尽快转变思想,进行内部管理流程的梳理,进行流程再造与优化,以理顺项目管理模式。

4.2 可采用的管理方法

一是加强合同管理。项目代建制是按照国际惯例对工程进行管理,有着严格的程序和规则,是公开透明的,参与工程的各方之间利益关系,应是以合同的形式固定下来的。项目业主、代建单位应签订委托管理协议,约定建设及移交过程中的各方权利和义务,明确代建单位的工程建设目标责任,通过授权和考核,提高项目的代建管理水平和管理效益,避免出现“大业主、小(业主越权)”和“小业主、大(管理失控)”以及“管理不作为(管理缺位)”的发生。

二是建立定期简报与会议制度。项目代建制涉及项目业主(委托单位)、代建单位及其主管部门等多方面的关系,需要建立严密的多方联络协调机制,尤其是代建单位和业主单位之间要配合默契,衔接紧密,及时协商解决项目建设过程中的各种问题。因此,分两个阶段实施,第一阶段即项目前期未进入施工阶段期间,集团公司、业主单位及代建单位应每周或每两周召开一次例会通报项目进展情况；第二阶段即进入施工期,每周可让业主单位派代表参加工程例会,通报工程进展、资金使用、质量控制、招标发包、合同管理、安全施工等情况,并做会议纪要报业主单位领导,必要时可扩大参会范围,这样以规范各方人员的职业行为。

三是可运用约束与激励机制。当各方权责明晰后,业主单位可对代建单位予以必要的奖惩,包括投资、工期及质量等方面,同时代建单位也可适当对各项目部予以适当的奖惩,以发挥项目管理的约束与激励机制。

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一、代建制的概念

国际上并无“代建制”的说法，这一说法最初产生于国内一些地方政府规定的文件，是中国政府投资项目委托管理制度的特定称谓。迄今为止，由于没有出台国家级的规范性法律文件作依据，因此各地对代建制的定义是仁者见仁，智者见智。

《北京市政府投资建设项目代建制管理办法》中规定：代建制是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。

《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》中规定：政府投资项目代建制，是指政府投资项目经过规定的程序，委托专业的工程管理公司组织和管理项目的建设。

2004年国务院《关于投资体制改革的决定》是这样描述的：所谓“代建制”，是指通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位对政府投资的非经营性项目负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。

本文中，代建制是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用的一种制度。作为代建单位的项目管理公司必须是项目法人，必须通过招标确定。代建的任务是实现质量、投资、工期三大控制。

二、代建制应用中存在的问题

从目前代建试点的效果来看，实行代建制的工程降低了工程造价和管理费用，提高了工程质量，缩短了工期，提高了政府投资建设项目实施情况的透明度和资金的有效利用。但是，代建制在实际应用中也存在一些问题。

1、任意扩大代建制的适用范围。到底什么样的工程项目应该实行代建制，各地规定都不相同。目前，各地主要依据投资额和政府投资比例来确定代建制的实施范围。《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，全国已经有多个省市自治区试行代建制，到底是不是所有的项目都应该实行代建制，大多数省市认为应该在非经营性政府投资项目上实行代建制，比如北京、浙江、四川，上海市认为对招商项目也推行代建制。

例如，《北京市发展和改革委员会关于政府投资管理的暂行规定》：政府投资占总投资额60%以上的公益性建设项目和非经营性基础设施项目，应实行“代建制”。对于公益性建设项目，《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》：本市市政含越江设施、公路等建设工程项目，包括政府投资项目和招商项目，均应遵守本试行规定。《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》：实行代建制的省级非经营性政府投资项目主要是总投资规模在500万元以上的公用事业项目。《四川省政府投资非经营性项目实行代建管理的暂行办法》：凡政府投资规模在500万元以上的非经营性建设项目必须实行代建管理。

2、政府部门、代建单位、使用单位间法律关系不明确。实施代建制的主要意图就是实现“建设、管理、使用”三位一体的分离，提高投资效益。而目前代建单位、使用单位与投资单位的职责、权利和义务往往难以明确划分。在代建制的实施过程中，许多地方对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确，出现了诸如使用单位或是不积极配合、或是过分干预代建行为的现象。有些项目的建设和使用并没有实现真正的分离，一些业主单位为了部门利益，原本就不希望将项目交给代建单位管理，因此在项目实施过程中，有些业主仍然对一些本属于代建单位做的工作进行干预。这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，使代建单位在政府投资建设项目管理中处于弱势地位，难以发挥其有效作用。

3、建设风险的转移问题尚未解决。实行代建制的初衷是希望通过代建方使业主从非专业领域工作中解脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是，代建制到底是一种民事委托关系还是行政委托关系，理论和实践都提出了这个问题。一方面作为委托的各相关政府部门不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，使政府的“重管理、轻具体操作”的初衷化为泡影；另一方面代建制并不是一个法定制度，法律赋予的建设单位对工程建设的重大责任和义务，不会因实行代建制而转移。

4、代建单位的资质认定没有规定。如何界定代建单位的资质等级，选择什么类型或具有什么资质的法人机构作为代建单位，目前国家还没有制定标准。目前，可从事代建工作的法人机构基本上分两类：一是专业化咨询公司，包括工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司、国有资产经营公司等。选择什么样的机构更适合代建工程，各界争议很大。由于对代建单位的理解不同，各地方部门只有根据相关资质来选定代建单位，出现了以企业资产的多少作为衡量标准的做法。我们知道，代建企业是一个“高智商、高技术，并具有丰富经验”的团队，若没有充足的资

产，那些真正有实力的项目管理单位也只能“望钱兴叹”，在竞争中被淘汰。

三、改进代建制的建议

政府投资建设项目代建制是顺应时展的产物，在工程实践中，难免会出现一些不相适应的问题，应从以下三个层面完善改进：

1、完善代建制管理法律法规。（1）明确代建制的适用范围。本文认为，代建制的适用范围目前仅限于非经营性、公益性政府投资项目，不适用于经营性的政府投资项目。按照《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设［1996］673号），经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人是按《公司法》依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责，工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子；（2）明确代建单位的法律地位。代建单位的法律地位，需要政府各相关部门统一认识，并最终上升到法规的高度予以确立，明确代建单位在国家基本建设程序中作为建设方地位，使之成为独立承担责任的法人代建单位；在基本建设过程中是代表投资人利益的，需要给予办理立项、规划许可和开工许可等的权利，给予申报竣工验收的资格，明确代建单位在建设工程通过政府验收之前，一切风险自担；（3）明确代建制中各相关主体之间的关系。虽然部分省市以地方法规的形式规定了各相关主体的权利和义务，但到底谁是业主，发改部门、建设主管部门，还是使用单位，各地做法各有不同。国家应该以法规的形式明确业主、代建单位、使用单位及各自的职能定位，应该由代建单位行使的职权使用单位就不能干涉，防止出现权利寻租的空间。

2、加强对代建单位的培育和管理。代建单位在项目建设管理中起关键作用，是建设管理的实施者和政府投资管理部门控制投资的执行者，但我国目前有能力接受项目全过程委托管理的、比较独立规范的企业还不多，特别是在规则下企业面临国际环境的竞争，来自国外的项目管理公司已经开始进入我国市场，一旦政策开放，他们的技术、资金、管理优势会带来很大冲击。为了能够有效地推广代建制，各地都在积极地逐步培育一些工程管理公司，从而形成今后市场的竞争主体。（1）明确代建单位的市场准入条件。代建单位作为一个专业的项目管理主体，应该存在资质要求和准入审查的问题；（2）降低履约保函的额度。代建制工作是咨询工作，属于第三产业，不应按第二产业的性质设定履约保函。目前，高额的履约保函极大地提高了代建市场门槛，造成了代建市场竞争性不足；（3）统一并提高代建服务费的收费标准。代建服务是依靠专业化的高级管理技术人才来实施的项目管理工作，过低的代建费用，将造成责、权、利的不对等，从长远看，更不利于代建制的健康发展；（4）建立代建单位的信用体系与退出机制。

3、建立适合我国国情的监管体制。（1）政府职能部门监管。由于非经营性政府投资项目自身利益特点的特殊性，对于一个政府投资项目的建设来说，往往是一个建设主体，多个部门联合监管的局面。政府职能部门应从项目立项、设计、施工、验收的各个环节进行严格把关，以保证项目的顺利进行；（2）社会机构及公众监管。政府投资项目社会机构监督主要是指银行、保险公司的监督。银行是项目融资的主要机构，而保险公司又是工程项目主要风险的分担者，同时他们也是项目的重要监督机构。公众作为政府投资项目的真正出资者，有权力知道钱是怎么花的，而且公众的监督力量是巨大的，有利于规范政府投资项目的管理；（3）完善项目的后评价制度。项目后评价是投资项目周期的一个重要阶段，是项目管理的重要内容。项目后评价主要服务于投资决策，是出资人对投资活动进行监管的重要手段，它可以为项目最终成果的运行和改善提出建议，也可以为新项目的决策提供较为可靠的依据。由于我国政府投资项目代建制的管理模式改革刚刚起步，所以对每一个项目实行详细的后评价制度是十分重要的。

（作者单位：1.河南国安建设集团有限公司；2.洛阳市嵩县建设局）

参考文献：

[1]乌云娜，牛东晓.政府投资建设项目代建制理论与实务[M].北京：电子工业出版社，2007.

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[关键词]政府投资项目；代建制；风险；对策

[中图分类号]F270　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2012)04-0063-03

2004年7月，国务院了《国务院关于投资体制改革的决定》。在该决定的第三条第五款明确规定：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。这表示国家以法规的形式，提出对政府投资项目推行“代建制”管理模式的要求。

一、“代建制”管理模式

政府投资项目，实际投资人应为全体公民，行使投资决策是国家计划主管部门，工程业主一般为工程使用单位，也是政府部门，代建制企业作为专业化、社会化项目管理机构以项目管理服务(PM)或者项目管理承包(PMC)身份代替业主实施工程项目建设管理全过程或者部分工作。由于代建范围和深度的不同，或者说业主委托职能和赋予职权的大小不同，从而形成了不同方式的代建管理模式。

(一)咨询代建模式

咨询代建模式是代建企业作为咨询身份承担原“建设单位”的部分职能，为业主提供建设管理过程技术和管理服务，业主保留招标选择承包商的权力，并且直接与承包商签订合同，主要合同风险由承包商承担，代建企业的角色相当于国外FIDID体系中的“咨询工程师”的咨询地位，在国内往往要求其具备监理资质并承担监理职能(见图－1)。

(二)管理代建模式

管理代建模式是代建企业作为管理主体承担建设管理全过程服务工作，其身份是业主全权人，而不是咨询方，代建企业通过招标选择承包商并与之签订合同，承包商承担合同风险，代建企业通过招标选择监理机构，行使对承包商的监督职能(见图－2)。

(三)承包代建模式

承包代建模式是代建企业不仅成为建设管理的主体，也成为合同风险的主要承担者，其代替总承包商的地位成为建设主体；业主通过招标方式选择代建公司，代建公司以中标价格作为最高成本限额对业主承担投资风险；代建公司通过招标选择分包商，负责实施建设工程；业主通过招标方式选择监理机构，行使对代建公司和分包商的监督职能(见图－3)。

上述代建管理模式对比，我们可以看到：“咨询代建”的实质是把原来“建设单位”的部分职能向社会化咨询单位转移；“管理代建”的实质是把原来“业主”和“建设单位”的职能向社会化咨询单位转移；“承包代建”的实质是把原来“建设单位”和“承包单位”的职能向社会化咨询机构转移。从治理机构的层次上分析，“咨询代建”模式中代建企业处于从属地位，管理方式和风险分配依然属于传统管理模式范畴；“管理代建”模式中代建企业真正处于建设管理主体地位，业主的绝大部分职能真正实现了委托代建的目的，不足之处在于管理层次重叠，社会化咨询机构和承包企业同时承担合同风险，职责不清；“承包代建”模式中代建企业以总承包商身份承包工程项目，处于建设主体地位，业主的工作多数不能实现真正意义上的转移。

二、“代建制”管理模式的风险分析

2004年以来，全国已有十几个省市相继推行“代建制”工作，取得了一些明显的成效，同时也存在众多的风险，主要涉及项目环境系统风险、项目行为主体风险和管理过程的风险。

(一)项目环境系统风险

目前，国内尚未建立起一套行之有效的代建制管理体系，相关法律法规建设滞后。如代建单位的资格认定、业务规范、对业主的管理办法等缺失都是现阶段代建市场未能走向制度化、规范化存在的问题。尤其是缺乏法律法规的保障，缺乏代建职能定位的依据，政府对代建市场的监管、业主对代建单位的选择、取费标准、代建责任、管理效益的考核等方面的不明确，使项目代建存在众多风险。

(二)项目行为主体风险

项目行为主体产生的风险主要有两个方面：一是政府违反程序的干预；二是代建人技术和管理能力不足。政府工程实行代建制的目标之一就是要解决建设、监管、使用多位一体的矛盾，但在工作过程中，有些项目的建设和使用并没有实现真正的分离。一些业主单位为了部门利益对项目进行干预，这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性发挥，进而影响到工程项目的顺利实施。建设部建筑市场管理司招投标监管处对各地投资项目实施代建制的调研报告显示，对具备代建资格的单位，无论是总承包企业、房地产开发企业还是监理单位，虽然都具有一定的专业水平，但由于项目管理都不是其主业，代建单位的技术和管理能力总体水平低，造成了代建风险。

(三)管理过程风险

因为存在对项目管理公司的职业道德和技术能力的不信任，以及承担代建的项目管理公司多是技术型和智力型的咨询企业，注册资金少，所以代建制单位签订的代建合同普遍是管理责任大和权力小，承担义务多和收费少。而且大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，激烈的市场竞争使各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，导致代建管理费一降再降，最终产生投资失控，质量降低，进度拖延的风险。

综上所述，由于管理体制的不完善，产生了环境系统风险，它是是其他风险的主要根源，会引起项目行为主体的风险和管理过程的风险，最终将导致项目目标的风险(见图－4)。

三、“代建制”管理模式的风险防范对策

(一)完善“代建制”的法律法规

“代建制”已经经历了近十余年的试点探索，其制度安排主要在《合同法》、《招标投标法》、《政府采购法》和《行政许可法》等法律框架下构建。由于中央政府公益性建设项目代建暂行规定及相关实施细则尚未出台，为此，各地方政府主管部门陆续出台了一些地方性法规。但由于尚未上升到国家法律的高度，因而，一方面，“代建制”本身及代建人缺乏应有的法律地位，另一方面，各项法规之间不配套，甚至相互矛盾，使得代建实施颇有举步艰难之感。因此，政府尽快出台相关的法律法规，明确代建各方的法律地位、权力与责任。同时制定出台代建制管理办法，该办法主要内容应该涉及代建项目单位条件与选择、代建工作内容、代建单位的权利与责任、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目的验收与移交、代建项目咨询管理费用标准与支付、代建项目中止与终止等众多内容。同时还应研究和编制项目代建合同示范文本，为代建制的实施打下一个良好的基础。

(二)健全“代建制”的政府监管约束机制

政府监管机制应由一整套制度构

成。我国应进一步完善工程预算审核制度、招投标监督制度、合同变更审查制度、索赔与反索赔审查制度、责任追究制度和舆论监督与举报制度；建立代建单位以及承包商、供应商的资质管理制度；修订专业组织、专业人员工作条例，及职业道德标准。健全的政府监管机制为“代建制”的推行创造了良好的实施环境。

(三)培育工程项目管理公司

由于对代建单位资质要求不严，导致代建单位在代建项目技术方案的确定、设计以及直接的工程质量、安全控制等方面的管理能力明显不足。参照国外项目管理公司的做法，代建单位可以根据业主的需求，按自身的实力和能力，找准自己的市场定位，采用多种管理承包和项目管理咨询方式提供服务，培育企业的核心竞争力。第一，要大力培养和引进既懂经济法规、又精通专业技术、还会进行项目管理的复合型人才；第二，要树立先进的管理理念，不断提高企业科学管理的水平；第三，要细分管理服务咨询业务，可设立各种专业子公司，完成招标、动拆迁、投资顾问等业务，形成代建管理的全方位、全过程服务。

(四)推行工程合同担保制度

工程担保是有利于解决代建单位的逆向选择和道德风险。通过工程保证担保能有效地将信用风险转换到风险源本身，让风险的制造者成为风险的承担者，在主观上消除代建单位不认真履约的动机，增强其履约的自觉意识，降低违约事件发生的概率。因此在代建单位向担保公司申请保函时，担保公司为了避免损失，减少代建单位履约不良的情况，在考虑是否接受代建单位为承保对象及确定保额和保费时，要对代建单位进行严格的资格审查，对代建单位的经营状态进行深入了解，这样通过专业化的资格预审进一步降低逆向选择的可能性。此外，如果道德风险发生后，委托人也可以通过担保人获得损失赔偿，或者由担保人代为履行合同义务，从而极大地降低了风险损失。鉴于工程担保的以上作用，应在政府投资项目中大力推行工程担保。当然，推行工程合同担保需要建立与完善相应的配套体制。

四、结束语

“代建制”项目管理模式是政府投资项目的必然选择。开展“代建制”模式下风险防范的研究，有助于增强政府投资“代建制”项目管理的规范性和操作性，引导项目管理公司开展公平合理的竞争，促进政府投资项目管理工作健康、有序地协调发展，使“代建制”管理模式更好地服务于建筑业的改革开放，增强我国建筑业的国际竞争能力。

[参考文献]

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[3]张君兰.我国代建制模式的激励与约束机制研究[J].价值工程，2010，(33)：58-59.