自然灾害治理范文

导语：如何才能写好一篇自然灾害治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

1工程概况

河右岸自然灾害沟由浸沟、崇粉沟2条沟组成，本次治理的主要是浸沟形成自然灾害沟。浸沟位于河右岸，主沟流域为典型的中山峡谷地貌，最高海拔高程为597m，最低海拔高程216m，相对高差381m。该沟左岸分水岭北麓为崇粉沟自然灾害地质灾害的形成区，浸沟沟长1.46m，集雨面积1.23km2;为典型的中山沟谷地貌，沟谷深切，地势陡峻，地形坡度大，谷坡25°～55°，上、中段沟谷呈“U”形，下段沟谷呈“V”形，沟谷弯曲狭窄，沟床起伏较大，沟内陡坎、卡口较多，沟床比降184.03‰～509.4‰，平均比降276.38‰。这种地形条件使自然灾害地质灾害得以迅猛直泻，沟谷两侧堆积较厚的第四系残坡积松散堆积物，厚1～4m，边坡、崩塌较发育，为自然灾害地质灾害的形成提供了大量的固体物源。该区区域影响较大的主要有16条支沟，属于中山峡谷地貌，相对高差较大。各支沟主要分布在浸沟的两侧，地势较高，坡度在17°～45°，大多属于“V”形沟谷，纵向切割较深。且所流区域面积较大，人类活动较多，崩塌较发育，第四系松散堆积物为多结构松散的碎石土组成，厚度在0.5～3m，是浸沟自然灾害地质灾害的主要天然固体物源。浸沟全流域内松散固体物质总储量约218000m3，其中可直接参与自然灾害地质灾害运动的松散固体物质储量约121000m3。浸沟流域地处桂东北，降雨量较丰富，年均降雨量1524.4mm，降雨多集中在4～8月，占全年降水量的67.72%以上，最大降水量114.30mm/h(龙胜县气象局资料)。浸沟自然灾害为新近发生自然灾害，主沟长度和流域面积较大，沟床纵坡度相对较陡，有利于降雨的大量汇聚和径流，冲蚀沟内大量堆积的松散固体物质(含人工堆积物)，易导致自然灾害发生。特别是地域性大到暴雨为自然灾害暴发提供了丰富水源。该地区处于中高山地区，经常产生强降雨，并产生洪流，在狭窄陡深的沟谷中产生强大的动能，这为自然灾害的产生提供了动力。由于山区可供建设用的土地资源紧缺，自然灾害堆积扇也成为城镇建设规划区，浸沟沟口已建有大量民房建筑物。近年来，大量建筑物向自然灾害扇附近扩展，逐步压占沟道，挤占了原有扇体上的部分沟槽地，降低或堵塞了自然灾害沟的排泄通道。城市建设产生的大量弃土无序排放，在浸沟中下段沟中形成一人工堆积厚30m、宽120m、长130m的碎石土体，人为造成在浸沟中增加自然灾害固体物源。这些堆积土体均已发生了变形、滑塌破坏和水土流失，是人为造成的浸沟自然灾害地质灾害固体物源。浸沟为老自然灾害沟，曾于1994年9月18日发生过自然灾害，这次自然灾害造成崇粉沟与河交汇处的桥梁(龙胜北旧桥)堵塞，原河底抬升约3.00m，致使街道漫水，危及日新村、居民的安全;浸沟携带出大量泥沙和碎块石，在沟口处堆积成自然灾害扇(扇顶高出原地面约3.00m)，淹埋了近30亩农田，冲毁数十间房屋，造成严重的经济和财产损失，万幸的是没有造成人员伤亡。自然灾害的直接经济损失已超过1亿元。现自然灾害沟仍直接威胁人口约3000人。

2治理工程设计方案

设计思路滑坡堆积物、人工堆积土为浸沟自然灾害的主要物源，治理以稳固滑坡、固定人工堆土为主，同时采取拦栅坝拦截天然物源治理手段，稳定沟道天然物源，有效减少自然灾害物源的参与量。综上所述，本次治理方案的设计主要以稳固堆积区及拦栅坝拦截和排导工程为主。治理工程方案设计在充分掌握治理区地质灾害影响因素、稳定性状况以及其危害特征的基础上，结合自然灾害基本特征，提出浸沟自然灾害治理方案。物源区:主要指主沟与支沟两岸山体斜坡，以保护天然植被为主，主要是不再破坏现有斜坡和植被(本设计不具体设计)。流通区:主沟与支沟底段，设计拦栅坝，主要采用RXI－200型SNS柔性拦截网的治理方案对物源区的物源进行拦截。堆积区(含沟内人工堆积体):修建导流槽(钢筋混凝土箱涵渠)坡面排水沟导流堤格构式锚定板挡土墙。

作者：成吉思单位：内蒙古大学

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【关键词】地质灾害；自然地理；地质环境；探讨

一、区域自然地理概况

（一）地形地貌

盘县位于云南高原向黔中山原过渡的斜坡地带，呈NE向展布。地形起伏较大，河流发育，切割强烈，沟谷纵横，海拔在1500-2000m之间。海拔最高点2807.0m；海拔最低点740.0m；相对高差2067.0m。

根据地貌主要内外营力的不同，划分出溶蚀地貌、溶蚀-侵蚀构造地貌，剥蚀-侵蚀地貌三大成因地貌类型。三大地貌极易造成崩塌、滑坡、塌陷等地质灾害，雨季如遇排水不及，则酿成洪涝灾害。

（二）气象水文特征

1.气象

盘县为亚热带季风气候区，四季分明，气候温和湿润，一般无明显严寒酷暑，降雨具有连续集中的特点，雨季多暴雨。盘县境内山峦起伏，相对高差大，在太阳辐射、大气环流和地形地势等因素的综合影响下，造成地区气候垂直差异大，立体气候显着。

2.水文

盘县境内水系发育，河流较多，均属珠江水系。受地形地貌和构造控制，水系多呈树枝状发育，密布全境，河谷深切，一般河流坡降大，水流急。流量随季节变化显着等共同特征。较大河流有属北盘江的拖长江、乌都河和属南盘江的马别河等。南北盘江分水岭大概位于亦资孔——乐民——老厂一线。北盘江年平均流量96.1m3/s，年径流量30.4亿m3，最大洪峰流量1000m3/s，最小流量25.0m3/s，最大流量与最小流量比值40：1，说明地表河流属雨源型河流，河水流量具暴涨暴落的特点。

二、区域地质环境条件

（一）地层与地质构造

1.地层岩性

盘县区内自泥盆系中统罐子窑组至第四系均有出露。其中以石碳系、二迭系及三迭系发育最全，出露面积最广，局部河流阶地和斜坡、洼地有第四系冲积、残坡积、崩积等松散物体分布。

2.地质构造

盘县位于扬子准地台黔北台隆六盘水断陷普安旋扭构造变形区。北东部的普安山字型构造、中南部的北东向华夏系构造带以及西南部属于黔西南莲花状构造三大构造体系奠定了该区内构造的基本轮廓。

（二）新构造活动与地震

本区自第三纪末达到准平原状态之后，地壳开始抬升，特别是第四纪以来上升较快。在地壳抬升运动的同时，各种新构造活动表现得广泛而强烈，其中以新华夏系与普安山字型构造活动尤为明显。

地震是人类直接感觉到的地壳活动形式之一，根据盘县幅（1/20万）区域水文地质普查报告资料，盘县及邻近地区自14世纪以来，虽多次发生地震，但对于盘县的危害并不大。盘县地震基本烈度为VI度。因此，境内地震活动对地质灾害影响较弱。

（三）水文地质条件

1.地下水类型、含水岩组及富水性

根据岩性组合和地下水赋存条件，将区内地下水分为松散岩类孔隙水、碳酸盐岩类岩溶水和基岩裂隙水三大类型。松散岩类孔隙水因零星分布，故未划分亚类及富水等级；碳酸盐岩类岩溶水根据所夹碎屑岩的多少分为纯碳酸盐岩裂隙溶洞水、碳酸盐岩夹碎屑岩裂隙溶洞水和碎屑岩夹碳酸岩溶洞裂隙水三个亚类。将同一含水岩组的富水性，按枯季径流模数6l/s?km2为丰富、中等、贫乏三级；基岩裂隙水则根据岩性不同和裂隙的差异分为构造裂隙水和孔洞裂隙水两个亚类，富水性根据枯季径流模数

2.各类型含水岩组特征

（1）松散岩类孔隙水

分布于坡残积、冲洪积粘土、粘土及泥砾岩及第四系松散堆积物中，含水贫乏，泉流量一般0.1-1l/s。由于其下基岩具较好的隔水作用，雨季时，大气降水在松散土层与相对隔水的基岩接触面之间富集，并顺坡向下运移，一方面增加了岩土体自重，另一方面软化了滑带土，降低了滑带土的内聚力（c）和内摩擦角（φ），降低了斜坡体的稳定性，从而为土层滑坡的形成奠定了基础。盘县几乎所有土层滑坡的形成都与之有关。

（2）碳酸盐岩类岩溶水

1）纯碳酸盐岩裂隙溶洞水

包括三迭系法郎组（T2f）至关岭组二、三段（T2g2+3），二迭系栖霞组至茅口组（P1q-m），石碳系摆佐组至马平组（C1b-C2m），泥盆系罐子窑组至宰格组（D2g-D3zg），岩性为中厚层状灰岩、泥质灰岩及白云岩、白云质灰岩、枯季流量11.376m3/s，暗河、伏流长73.8km，地下水以管流为主，富水性较好。

2）碳酸盐岩夹碎屑岩裂隙溶洞水

包括三迭系永宁镇组（T1yn），石碳系岩关组至大塘组（C1y-d），泥盆系罐子窑组至代化组（D2g-D3d），岩性为白云岩、灰岩、泥质灰岩及泥质白云岩、泥岩、砂岩及粉砂岩、灰岩夹泥、页岩、枯季流量5.138m3/s，暗河、伏流长84.55km，由于可溶岩与非可溶岩相间出现而迫使地下水沿其界面运动、排泄。

3）碎屑岩夹碳酸盐岩裂隙溶洞水

本亚类仅关岭组一段（T2g1）一个含水岩组，岩性为杂色泥、页岩夹泥质灰岩，泥质白云岩，枯季流量19.2l/s，暗河长0.45km，由于可溶岩与非可溶性岩呈互层状态，因而使地下水多沿层间裂隙运动、排泄，对其上覆及下伏之岩溶含水层具有相对的隔水作用。

（3）基岩裂隙水

1）玄武岩孔洞裂隙水

岩性由火山集块岩、火山角砾岩、凝灰岩、玄武岩、砂页岩组成四个韵律，枯季流量41.67l/s，钻孔单孔涌水量17-267.8m3/日，地下水露头多，但流量很小，多沿河沟两侧坡残积物中泄出。风化带以下构造裂隙水多具有高水头、小流量的承压水特征。富水性属中——贫乏的含水层。

2）构造裂隙水

包括下第三系（E）、上三迭统（T3e）、下三迭统飞仙关组（T1f）、上二迭统煤系地层（P2l-d）、下二迭统梁山组（P1l），除下三迭统飞仙关组及上二迭统煤系地层外，均零星分散，含水性较差，除下第三系外，均具有相对隔水作用。

3.地下水补给、径流、排泄条件

（1）补给：大气降水是境内地下水主要补给来源，在碳酸盐岩的地区，大气降水通过落水洞、漏斗迅速落入地下，补给地下水。

（2）径流：境内由于岩性条件的差异，而使地下水的径流方式差别较大，在厚层灰岩分布区，岩溶管道发育，地下水多集中于岩溶管道中径流，并以岩溶大泉及暗河的形式于河谷中或沿与非可溶性岩的接触带排出地表。地下水多以层间水的形式径流。在非可溶岩分布区，地下水主要赋存于基岩裂隙中，并沿地形自然斜坡作渗流运动。于就近的溪沟中排出地表，特别是在大片玄武岩分布区，这种现象较为明显。

（3）排泄：区内地下水排泄主要受岩性、构造、地貌控制，根据以上因素可分为七种主要排泄类型：1）向斜谷地汇流排水型；2）背斜山分流排水型；3）断层谷汇流排水型；4）可溶岩与非可溶岩接触排水型；5）缓倾岩层面流排水型；6）峰丛谷地排水型；7）岩溶峡谷排水型。

以上七种类型中，较为突出的为岩溶峡谷排水型。区内深切峡谷是地下水主要排泄区，如拖长江、乌都河、格所河、新桥河、楼下河等，这些河谷地下总排泄量约占流量68%。

三、岩土工程地质特征

根据岩石的力学性质、岩性及组合关系，将区内岩层划分为硬质岩类工程地质岩组、软硬相间岩类工程地质岩组、软质岩类工程地质岩组及松散岩类工程地质岩组四大工程岩组类型。

（一）硬质岩类工程地质岩组

包括三迭系中统法朗组（T2f）、关岭组（T2g）、二迭系下统栖霞、茅口组（P1q-m）、石碳系上统黄龙、马平组（C2h-m）、石碳系下统摆佐组（C1b）等地层，岩性为薄-中厚层状灰岩、白云质灰岩、白云岩，这类岩石结构致密、坚硬，力学强度高，抗风化能力强，工程力学性质好，新鲜完整的岩石抗压强度30～60Mpa，软化系数0.8-0.9，摩擦系数0.5-0.6，地下水丰富，常有暗河发育。坡度大、地形陡、裂隙发育的地段，易形成崩塌；在地势低洼地带岩溶塌陷现象较为发育。

（二）软硬相间岩类工程地质岩组

包括三迭系下统永宁镇组（T1yn）、石碳系下统大塘组、岩关组（C1d、C1y）、泥盆系上统代化组、桑朗组、宰格组（D3d、D3s、D3zg）、泥盆系中统火烘组、罐子窑组（D2h、D2g），岩性为石灰岩夹泥岩、砂岩，岩溶较发育，由于岩性不均，并且有软弱夹层的存在，在此工程地质岩组内易形成顺层滑坡或产生地基的不均匀沉降。

（三）软质岩类工程地质岩组

包括第三系（E）、侏罗系（J）、三迭系上统二桥组（T3e）、三迭系下统飞仙关组（T1f）、及二迭系上统龙潭、长兴组、大隆组、峨嵋山组（P2l、P2c、P2d、P2β）及二迭系下统梁山组（P1l），岩性为泥岩、粉砂岩、岩屑砂岩、玄武岩、集块岩等，该类岩石抗风化能力弱，遇水易软化，岩石抗压强度5～30Mpa，摩擦系数0.4～0.8，风化深度1～5m（局部地区达10余m），稳定性差，易发生滑坡和泥石流。

（四）松散岩类工程地质岩组

包括第四系（Qel+dl）残坡积层及冲积层，岩性有粘土、砂质粘土与砾石层，此类岩层具有一定的可塑性，抗压强度低，零星分布于坡麓、河流阶地、洼地中。该类岩组工程地质性质较差，常造成地基沉陷与边坡不稳定等工程地质问题，易发生滑坡和泥石流。

四、人类工程活动特征

盘县境内人类工程活动强烈，对地质环境的破坏十分严重，因此而诱发的地质灾害有376处。盘县对地质环境有影响的人为工程活动主要表现在：采矿（采煤）、采石、公路建设、水库建设、工业与民用建设及不合理农垦等。

五、矿山地质环境条件概况

盘县的矿产资源丰富，其中尤以煤炭资源最为丰富，素有西南“煤都”之称，已探明煤炭储量95.4亿吨，远景储量500多亿吨，主要呈条带状分布。

由于煤炭资源的大量开发利用，盘县的矿山地质环境已经变得相当脆弱，矿山开采区内出现了大量的地裂缝、地面塌陷、滑坡、崩塌等地质灾害现象，且采煤活动形成的大量废弃堆积物，也容易形成滑坡或泥石流。

六、小结

盘县地处云南高原向黔中山原过渡的斜坡地带，剥蚀～侵蚀地貌，溶蚀-侵蚀地貌、岩溶地貌均较发育。岩屋自泥盆系中统罐子窑组至第四系均有出露。地质构造复杂，降雨较为集中，多级河流冲积阶地，落水河及深切河谷等客观特征。加上人为工程活动的影响，为盘县地质灾害特别是滑坡、崩塌、泥石流、塌陷的发生提供了有利条件。

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一、全面整合教材，把握课标要求

在复习这部分内容时，要打破课本的章节顺序，重点以我国区域为背景，讲解主要的气象灾害：台风、寒潮、干旱、洪涝、沙尘暴。提炼出四点课标内容：①运用地图说明我国主要的气象灾害分布；②结合我国自然灾害多发区的环境特点分析台风、寒潮、干旱、洪涝等气象灾害的形成原因；③结合地理环境特点分析同一灾害对不同地区造成危害程度的地域差异。④针对重要的气象灾害提出具体可行的应对方法及防灾减灾措施。在复习的过程中一定要把握课标的要求，针对课标的要求选取典型的配套习题训练。

二、重点分析灾害的成因，把握本质

气象灾害的复习和自然地理联系比较紧密，在分析讲解时，成因是重点。下面以台风和寒潮为例举例分析。在讲解台风时，可从台风是发展强烈的热带气旋入手，分析气旋的气流运动状况，从而分析出台风的三个结构及台风形成的三个条件，这样，学生在掌握台风形成的三个条件基础上很容易分析出形成台风的地区在哪里，非常简单地理解了台风的形成和分布，而不用去死记硬背台风的知识点。

三、危害和措施体现差异性、区域性

自然灾害的减灾措施虽有共性，但在具体实施时，应根据不同的自然灾害强调其减灾重点。①时间跨度大、影响范围广的自然灾害，如干旱、洪涝等，其减灾措施除了平时的防御措施及预警外，应强调遭灾时的抗灾。②时间跨度小、影响范围广的自然灾害，如地震、海啸等，其减灾措施除平时的防御措施及预警外，应强调灾后的救援。③时间跨度小、影响范围小的自然灾害，如泥石流、滑坡等，其减灾措施重点是工程、生物措施的实施。④同一灾害的不同地区措施要有差异，如洪涝灾害不同的河段措施不同：

上游治理原则是调洪，做法是修水库、植树造林、退耕还林还草，保持水土，减少水土流失；中游治理原则是分洪、蓄洪，做法是修水库，修建分洪、蓄洪工程；下游治理原则是泄洪、束水，做法是加固大堤，清淤疏浚河道，开挖河道。

四、辩证地看待自然灾害

自然灾害在带来灾害的同时也会带来一些好处。

（1）台风：①携带大量淡水资源，缓解旱情；②在一定程度上降温，缓解酷暑；③维持着地球的热量平衡；④增加捕鱼产量（使江河湖海底部营养物质上泛，鱼饵增多，吸引鱼群聚集）。

（2）沙尘暴：①加大对太阳辐射的削弱作用，延缓全球变暖趋势；②中和酸性气体，降低北方酸雨发生概率；③形成黄土高原；④给海洋生物提供营养物质。

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关键词：政治社会学；防灾减灾；灾害评价；忧患意识

在政治社会学的当代视野里，我国的防灾减灾工作具有广泛的应用空间，它既关乎社会发展，又与社会稳定密切相关。这项工作包括灾害区划、灾情预测、灾情教育、防灾预案制定、防灾工程建设、应急反应机制建设、灾害发生后的社会力量动员、救灾的组织实施和灾后重建等内容。政治社会学强调社会治理的政治性及其效果，使防灾的应急准备、实际救灾能力和灾后重建能力建设成为长期的、全面的思想、技术、组织准备和力量积蓄。本文的写作初衷是从这一新的视角审视灾害和人控制灾害意识的现实关系及处在灾害环境中的人的未来命运。

一、灾害的“族群”与灾害认知

进入新世纪以来，我国改革开放和现代化建设在更高的起点和水平上全面推进，人口和社会财富进一步增长，人们的社会经济活动更加广泛，同时，各种灾害发生的可能性和几率趋于增大，并成为对经济社会发展的一种现实的制约因素。从增强公民对各种灾害的忧患意识、强化社会责任感和自我救护的多重视角考量，应强化对两大灾害系统的认识。

（一）深入了解和把握关涉自然灾害的基本理论和知识

目前理论界对自然灾害的分类研究，是我们强化对自然灾害认识的一个重要维度。

地质灾害。地震、火山爆发、山崩、滑坡、泥石流、地面沉陷等属于此类。地震是地球运动的一种表现形式，是地球大规模、迅速地释放能量的结果。地震预测的实质在于对地壳运动状态进行深入的了解和科学的把握，对震前种种异常信息的捕捉和综合分析也是地震预测的重要辅助手段。［1］关于火山爆发，到目前为止，人类对它爆发的时间和原因很难做出有说服力的解释和科学的预测。我国传统的治理滑坡的措施主要包括：排除地表和地下水，防止河水、水库对滑坡体坡脚的冲刷，改变滑坡体外形、设置抗滑建筑物，改善滑动带土质性质等。［2］有学者注意到山体滑坡、泥石流等山体突变灾害多发生在雨季这一现象，把山体突变灾害从理论上抽象成材料科学平面上的一条裂缝。这样做的结果，不仅从理论上找到了山体骤变灾害产生的条件、滑动的准则，而且以该理论为依据为预测这种灾害的发生提供了现实可能性。

气象灾害。暴雨、洪涝、热带气旋、冰雹、雷电、龙卷风、干旱、酷热、低温、雪灾、霜冻等属于这类灾害。学者们普遍认为，多数气象灾害与人们面对自然显示出的傲慢和无节制地利用环境资源有着密切的关系。人与自然的关系，是人类智慧中最基本也是最重要的问题，人类如果能以爱心对待万物，与万物平等相处，世界将充满生机而又呈现出丰富性和多样性。生命智慧的形式不是“知识”而是“境界”，“境界”是心灵存在的方式，是存在与价值的统一，善待自然是人生的一种境界；境界又是情感与理性的统一。［3］人类生存是动态的，是生命创造与生命的延续与发展，友好地、理性地对待自然是减少气象灾害的基本途径。

生物灾害。病虫害、森林火灾、沙尘暴、急性传染病等属于这整理类灾害。生物灾害实际上是由自然界的生物失衡引起的。在政治社会学的视野里，人在发现、发明、掌握和运用科学技术解决实践中遇到问题的过程中，即在改造客观世界的过程中，同时也提高了自己的认识水平和实践能力。一方面，科学技术是防治生物灾害、维护人的全面发展的需要；另一方面，科学技术的革命和创新又使人类活动和追求的起点越来越高。人的本质力量在人类积累新知识、探索新规律、创立新学说、创造新方法的过程中不断增强，当然也就为防治生物灾害提供了更多的新手段和新方法。面对可能发生的生物灾害风险，社会政策更多需要考虑的是，以科技新手段预防和管理这些风险，强调多元、参与、平等、协商和互动。

天文灾害。天体撞击、太阳活动异常等属于这类灾害。对天文灾害的分析应有一个逻辑框架，这一框架必须以客观可见的天文灾害的定向变迁因素为基础，而不应过多涉及主观的、现时的愿望。换言之，天文灾害的客观性，不仅制约着对这种灾害的认识，也规定着人们治理这种灾害的能力，我们只能根据特定历史环境中的天文事件来认识天文灾害。危机与行动主体对危机的快速反应是政治社会学中的重要主题，天体灾害的防控与现代高科技在这一领域的运用有着密切的关系，面对天体灾害所选择的手段是思维多样性、理论多样性和方法多样性的统一，这是应对天体灾害所应予以认真思考的问题。

其他自然灾害。雪崩、冰崩、海啸、鼠害等属于这一类。对其他自然灾害的强调，为人们提供了一种认识自然灾害这种多“族群”实体并使之保持一个整体和互相关联的状态的视角：在一个统一的、正在进行更高水平小康社会建设的广大疆域内，将自然灾害实体看成一个整体，并时刻关注这个整体的另类，其社会效能显然要远远高于只关注其局部、大部抑或某些即使是危害极为严重的灾害个体。雪崩、冰崩与环境变暖有关，鼠灾与生物链的断裂有关，海啸与地球内部的运动有关。对这类灾害监控的关键是要组织人力、运用高科技手段对可能发生灾害的地区进行跟踪监控，注意搜集异常情形的信息并加以分析研究。

自然灾害主要是由自然因素引起的，这类灾害一般都要经过潜伏期、爆发期、期、缓解期、消退期等五个阶段。防灾减灾的中心任务是，发现自然灾害在潜伏期的征兆，以最短的时间控制自然灾害爆发后的态势，缩短自然灾害对人们损害的持续期以及从自然灾害的突发性中吸取教训等。还须注意，自然灾害是自然界作用于人类的结果。自然的突变对人类产生巨大影响，人类反过来又要对灾害产生巨大的反作用。从政治社会学视野里考察防灾减灾工作，才能更有意识地、不断地强化这种反作用；逐步深入认识自然灾害的特点和规律，不断地跟踪、研究、形成具有创新价值的行之有效的对策，消除自然灾害可能给人们带来的灾难性后果。

（二）关涉人为灾害的基本理论和知识深入了解和把握

生态环境灾害。烟雾与大气污染、温室效应、水体污染、水土流失、气候异常、人口膨胀等属于此类。人类在利用自然和改造自然的活动超出了大自然的资源承受力和废弃物降解力，是导致生态环境灾害的最重要原因。人类在科技、经济和社会关系上协调不当，引起了自然关系和社会关系的失衡，从而造成温室效应、热岛效应、环境污染等人为灾害。自然界是生命之源，应当把人与自然界看成是人的生命的整体，人与万物应是生命共同体，万物是“我”的朋友，不是与“我”对立的它者。所以在开发、规划和社会建设的全过程中，应从社会意识角度切入灾害和人的生活层面，重视对公民进行生态环境灾害宣传教育：要选择最有说服力的理论和事例，促使人们在日常生活中对生态环境灾害进行现实体验，体会灾害给人们造成悲惨境遇的情景，逐步培养和强化人们人道主义的真诚思想、行为表达和对未来美好社会的追求。

工程事故灾害。岩土工程塌方、爆炸、人为火灾、核泄露、有害物失控（毒气、毒物、有害病菌等）、水库溃坝、房屋倒塌、交通事故等均属此类。人类对灾害的研究促进了材料科学的发展。在19世纪，钢铁材料在机器和建筑中广泛使用，曾经引发灾害事件，最典型的是19世纪中叶在欧洲多次发生火车车轴断裂造成车毁人亡。对这类灾害的研究，使材料科学理论和材料开发有了重大发展：一种新的试验方法和一个新的分支学科——金属疲劳（Fatigure）学应运而生。到目前，从对金属疲劳的研究又延伸到新的更为广阔的领域，扩展到了陶器、复合材料等方面。我们应该从中获得某种启示：既要从源头上查找工程事故灾害的原因，探讨从根本上解决问题的途径和方法，又要从设计、制造、加工、使用、监测等多方面堵塞漏洞，预防这类灾害的发生。

社会灾害。球迷骚乱、战争、集团械斗、人为放毒、车祸、海难、空难、毒气污染、社会暴力、动乱、金融风暴等属于此类。这些危害社会的行为如果发展成为特大恶性事件，就可能加剧社会系统的紊乱。政治社会学观点认为，从全局上避免社会灾害的发生，肯定了社会人作为个体的特殊性、意义和价值，实际上就是肯定了多数人；同时，要按照法治的要求社会灾害识别，界定社会灾害的主体，防止制造灾害的行为，以法治理，消除危害。治理社会灾害的道德和法律规范蕴涵于社会生活的方方面面，这样的规范如何论证和阐发，体现了国家和民族的能力和风格，我们要不断地提高对社会灾害的理论阐发能力和实际控制能力。

灾害的多元并存格局对防灾减灾工作提出了严峻的挑战，同时也为各种防灾减灾观念和方式的创新突破提供了广阔的空间。在新的技术条件下，科学家关注的社会问题的范围极其广泛，经济社会的发展需要科学家自觉地把自己的研究成果与整个社会的利益结合起来。［4］政治社会学强调社会治理的政治性和相对平衡性，就此提出了一项现实而紧迫的任务：既要让人们从整体上认识各种灾害，进而为灾害治理夯实现实的基础，又要在科技和社会认知领域架起融通的桥梁，在灾害的范畴内保持概念的多元性和层次化，为当下我国的防灾减灾工作提供强有力的分析工具，以便更好地指导防灾减灾工作。

二、灾害的评价尺度

笔者认为，仅仅依据财产损失来确定灾害危害程度具有一定的片面性，应该根据人员和财产损失程度、对本地区造成损害与GDP的比例关系，社会影响大小等进行综合评价。具体地说，应该在以下三个方面予以注意：

（一）根据灾害造成损失的绝对数把灾害分成五类

根据灾害造成的损失对其进行分类，是一种对灾害的基本分级方法。这种方法对灾情的判断最为客观具体，可以直观地看出灾害造成的损失的大小。1.巨灾。死亡10000人以上，经济损失在1亿元人民币以上。2.大灾：死亡1000-10000人，经济损失在1000万-1亿元人民币。3.中灾：死亡在100-1000人之间，经济损失在100-1000万元人民币。4.小灾：死亡人数在10-100人之间，经济损失在10-100万元人民币。5.微灾：死亡＜10人，经济损失＜10万元人民币。［5］

（二）根据我国东中西部的差异对灾害损失进行评价

虽然以损失和伤亡数为指标，可以给人具体而深刻的印象，但单纯以绝对数划分等级，也不尽合理。在我国东部地区，1000万元不算大损失，而对于国内生产总值仅亿元的中西部的县市则是重大损失。所以在进行灾害损失评估时，首先应测算出其造成的经济损失的绝对数，第二步就是要看灾害损失对GDP总量所占的比重。自然灾害对GDP造成的损失超过35%的，为特重度影响区；对该地区GDP造成的损失在25%-35%之间的，为重度影响区；在15-25%之间的，为中度影响区；在10%-15%之间的，为轻度影响区；小于10%的，为微度影响区。［6］这种灾害评价目的是要考虑灾害给本地区带中国整理来的财产相对损失，对政府科学估算灾害损失和在多大程度上组织全社会力量赈灾具有重要意义。

（三）根据灾害给国家造成的不良影响进行评价

有些突发事件虽然没有造成人员伤亡和财产损失，但它们给社会和国家带来了不良影响，有损于我国的政治形象或者伤害了民族大家庭的感情，给人民造成心理创伤，或者引起社会和民众的恐慌等等。这种影响就是灾害的社会危害和政治危害。由此可知，对灾害的评估不能限制在定量分析比较狭小的视野和范围内，必须尽可能地将主体的眼界放宽广些。这样，当灾害来临时，政府才能根据灾情进行科学的把握，以便决定在多大程度、多大范围、多大强度上进行社会动员，组织救援力量。

三、灾害的演变规律与忧患意识培育

政治社会学视野里的防灾减灾工作反映了一种崭新的灾害观，是灾害治理的一种新的理念。它要求人们，既要对灾害进行整体的、科学的把握，又要特别关注不同灾害的特殊性和独特的潜伏及爆发形式；既要强化人们对灾害的整体把握和科学防范意识，又要提高人们坚持以人为本，关爱生命的精神境界。

（一）骤变型灾害更要求人们强化忧患意识

地震、泥石流、山体滑坡和某些工程事故灾害，如岩土工程塌方、爆炸、人为火灾、核泄露、有害物失控（毒气、毒物、有害病菌等）、水库溃坝、房屋倒塌、交通事故等，会以突然袭击的方式对人们造成危害，有的危害后果极为惨重。这种突发型灾害，乍看起来好像猝不及防，事实上事先防范与疏于防范会产生截然不同的效果：南美的智利，在宪法里明确中央政府在处理灾难性事件中的责任。自1977年起，智利的学生每年都会参加三次地震演习。2005年，由于一个关于海啸的谣言，大批居民在凌晨时分逃离家园。在没有任何天灾的情况下，逃离时的混乱造成1人死亡和17人受伤。这种惨痛的教训增强了智利从国家到公民的防灾减灾意识。在这个国家里，所有建筑须符合非常严格的防灾标准，以保证能抵御地震和其他灾害的侵袭。如果你到了这个国家，就会有人告诉你，楼房承重墙在哪里，地震时应在楼房的什么地方避险。2010年2月27日，智利发生里氏8.8级强烈地震，只造成799人死亡。加勒比海岛国海地则是一个在历史上未曾发生过巨大灾难的国家，对灾害的忧患意识就不那么强烈。2010年1月12日，发生里氏7.3级大地震，造成27万人死亡。这充分说明，是否具有防灾减灾的忧患意识，是否针对骤变型灾害开展卓有成效的预防工作，会产生截然不同的减灾效果。

骤变型灾害的发生通常缺少先兆，爆发是突然的，发生的过程历时较短，但破坏性很大，而且可能在一定的时间内重复爆发，对人民的生命财产安全造成巨大损失。过程难以控制，但是人在极短的时间内是可以充分利用长期训练积累的经验和聪明才智的。政治社会学强调，对灾害的关注和认知要具有特殊的政治情感和命运体认，这“有助于减少社会上的挫败感，从而提高政治稳定性”。［7］这种从全社会强化人们对骤变型灾害的警惕的内在精神感受和忧患意识应该成为我们全社会的共识，要进行典型经验和教训教育，采取近距离的观察体验以深化人们亲身体验的心理感受。

（二）发展型灾害是渐进积累的结果

自然灾害中的暴雨、台风、洪水和社会灾害中的战争、集团械斗、人为放毒、车祸、海难等属于此类。与骤变型灾害相比，发展型灾害在爆发之前有一定的先兆，往往是某种灾害渐进积累的结果。这种灾害发展比较迅速，但是比骤变型灾害要缓慢一些，因而其过程具有一定的可控性。“每个人的主要生活内容都总是属于某一系统的，人们的共同活动的适当方式也就体现在社会生活体系中”。［8］面对发展型灾害，各主体承受感的强化是政治社会学关注的基本问题之一，要使社会不同群体的思维和行动发生积极的变化，在全社会实现关注重心的下移，深化公民对人的生存和精神状态的认知，力争将发展型灾害控制在潜伏期和预备爆发期。

（三）持续型灾害表现为连续地对人类造成危害

旱灾、涝灾、传染病、生物病灾害等就是以持续性方式对人们造成危害的。灾害爆发后，持续的时间可几天、半年到几年。在中国千百年防灾减灾的历程中，由于受思想观念和技术条件的规约，在过去很长的时间里，对持续型灾害的防治缺乏自觉的政治关怀和灾害意识。党坚持以人为本，才使防灾减灾工作真正成为为人民解除痛苦、维护社会稳定和改革发展成果的重要手段。我们必须懂得，在现实生活中，国家的政治法律只是为公民预防各种灾害提供间架，具体内容需要由各级政府和公民进行创造性填充。预防持续型灾害必须以创新观念为牵引，处理好政治法律的规定性和措施的创新性之间的关系。形式的规约对于内容的创新提供了保证并发挥激励作用，防灾减灾内容的变革则是创造力的源泉。要进一步培养和强化人们负责任的生活方式，引导人们积极主动地为社会承担防灾减灾义务并使之内化为社会的主流价值标准；要积极地将防灾减灾的思想理论成果运用于实践中，以持之以恒的精神对持续型灾害进行防治。

（四）环境演变型灾害通过对环境造成危害危及人的生存

沙漠化、水土流失、冻土、海水入侵、地面下沉、海平面上涨、以及区域气候干旱化等环境灾害是以演变的方式对人类构成危害的。环境演变型灾害的发展是一种长期的自然过程，是自然环境演化再加上人类不当行为造成的结果。因其进程缓慢，不易引起人们的重视而采取有效措施，更何况有些措施需要人类共同合作才能完成。不过，这类灾害具有统计意义上的可预测、可预报性。如二氧化碳倍增可能引起全球气温升高1-3℃，这在理论上比较容易计算出来；它导致的区域干旱化和海平面上升的后果，人类也可以比较准确地加以测算。

我们要发挥政治社会学的学科整理优势，强化人们对灾害的强烈的关注和应有的问题意识。政治社会学提出了一个长期被人们忽视却又值得认真思考的问题：要根据人与灾害的矛盾焦点，更为广泛地、内在地触及民心民意，从中清理出那些具有价值或值得吸取的教训，渐进地推进各种措施的落实，把现实和历史、理论和价值统一起来。应设立科学的灾情防御标准，以便在灾害发生后，政府能够确定在多大程度上动员和组织社会力量进行救灾；还应强化全民族的防灾教育，使防灾知识教育以及实地演习走进人们社会生活的各个角落，成为生存培训的基本内容。这样，当灾害发生时，灾区的政府和社会组织才能从容应对，企业、学校、社区才会更为积极地配合，而个人则有可能快速调节心理状态以适应突如其来的危急情势。

参考文献：

［1］焦双健等.城市防灾学［M］.北京：化学工业出版社，2006：68.

［2］全国重大自然灾害调研组.自然灾害与减灾［M］.北京：地震出版社，1990：306-307.

［3］蒙培元.追求生命的智慧［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2010（2）：14-15.

［4］邹农俭.社会学的视野［M］.北京：社会科学文献出版社，2005：492-493.

［5］原国家科委国家计委国家经贸委自然灾害综合研究组.中国自然灾害综合研究的进展［M］.北京：气象出版社，2009：60-140.

［6］高庆华等.中国自然灾害风险与区域安全性分析［M］.北京：气象出版社，2005：63.

篇5

一、社区基本情况

Xx社区位于Xx街道办事入东2公里，辖区有企事业单位8个，4个家属院落，2个物业小区及1个城中村，另有学校1所，辖区共有常驻居民2187户，4000余人。

二、工作机构和职责

1、应急领导小组：负责我社区自然灾害防治和应急工作指挥、组织、协调、监管。

组长：Xx（社区主任）

副组长：Xx（社区党支部书记）

成员：Xx（副主任）Xx（委员）Xx（委员）Xx（委员）Xx

下设办公室，负责社区自然灾害防治和应急工作日常管理工作，办公室主任由Xx兼任。

2、职责分工：

（1）组长：分管组织、指挥、协调本辖区自然灾害群测群防和突发性自然灾害各项应急处置工作；负责自然灾害灾情报告，在强降雨期间执行“零报告制度”，并负责向社区居民公布本预案。

（2）副组长负责组织抢险小分队及其人员分工；组织自然灾害临灾抢险、排险。

（3）成员负责本辖区地质灾害气象预警信息；负责地质灾害监测资料和地质灾害易发地段巡查资料的整理、汇总和上报工作。

（4）小组组长：负责组织本辖区居民小组范围自然灾害点监测和自然灾害易发地段巡查；负责临灾时组织受威胁群众撤离；负责及时向应急工作组组长报告自然灾害灾情。

（5）应急工作组其他成员：负责物质保障、灾民安置、救护和汛期值班等项工作。

2、社区巡查小组：社区两委会、社区居民小组、社区志愿者组成社区巡查小组。

二、防灾抢险

1、自然灾害点监测、易发地段巡查防灾避险。

2、预警及抢险救灾措施。

当遇强降雨和上级自然灾害预警预报，立即加强自然灾害点监测、加强地质灾害易发地段巡查。发现险情征兆，立即组织受影响群众撤离，并及时上报。疏散安置地点必须在汛期前实际调查选点，确保安全。划定临时危险区，在危险区边界设置境界，同时明确具体监测人。在强降雨过后，根据自然灾害点具体情况，采取修建地表排水沟、埋实裂缝等简易治理措施。

3、监测、巡查要求

旱季每月监测、巡查一次。汛期8月1日—10月15日每15天巡查一次，若发现监测自然灾害点有异常变化和暴雨天气前后，应增加观测次数，每日观测次数不少于3次，灾害体处快速异变状态的，应每1-2小时监测一次；易发地质灾害地段巡查不少于2次，并通知受影响社区居民加强观察、巡查，发现险情立即报告。监测、巡查必须做好数据记录、归档。:

4、灾后处理

灾情发生后，社区应急工作组将与上级部门一道做好灾区群众的思想工作，安定群众情绪，并妥善安置受灾群众，及时组织灾区群众开展自救。

三、保障措施

1、组织到位。做到机构落实、组织落实、人员落实，不断把社区自然灾害防治工作纳入规范化、制度化的管理轨道。应急领导小组、应急工作组成员、抢险小分队成员、社区巡查小组成员于每年3月底前完成调查补充，修改本预案，并向社区居民公布。

2、宣传到位。向社区居民宣传自然灾害防治的基本知识，公布本预案，充分认识防御自然灾害工作的艰巨性、重要性，提高社区民有自我防范意识。

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近期，受冷暖气流的影响，我市已出现区域性中到大雨，部分地区暴雨的天气过程，极易引发各种灾害，特别是前期干旱严重地区，务必高度警惕和防范旱涝急转灾害。加之夏季来临，气温高、湿度大，雷电、暴雨、台风等自然灾害多发，给安全生产带来很多不利因素。为保障广大人民群众正常的生产生活和人身财产安全，市政府要求全市切实做好汛期及高温季节安全生产工作，防范自然灾害和恶劣天气引发生产安全事故，现就做好今年汛期及高温季节的安全生产工作提出如下要求：

一、高度重视，明确责任，加强领导

各行政村、企事业单位一定要牢固坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的工作方针，树立“以人为本、安全发展”的理念，充分认识做好今年汛期及高温季节安全生产工作的重要性和紧迫性，克服麻痹松懈思想和侥幸心理，切实把各项安全生产工作及早安排好、布置好和落实好。要进一步加强领导，健全安全生产领导组织机构，落实各项安全工作责任制，建立和完善汛期及高温季节安全生产工作制度，明确责任，各负其责，形成一级抓一级、层层抓落实的责任机制。

二、突出重点，排查治理，落实应急措施

各行政村、企事业单位要密切关注天气变化，合理安排高温期间从业人员的作息时间，尽早安排部署汛期和高温期间安全生产工作，组织一次全面细致的拉网式安全大检查，认真排查可能由自然灾害和恶劣天气引发生产安全事故的隐患。特别是道路交通、建筑施工、特种设备、危险化学品、烟花爆竹、人员密集场所、水利、供电、供水、等重点行业和领域，要针对重点环节、重点部位、重点设施，及时排除安全隐患，切实落实各项防范措施，尤其要加强对桥梁、涵闸等各类抗洪排涝设施的检查保养，对查出的严重不符合安全生产条件的生产经营单位，要采取果断措施，该停产的停产，该关闭的关闭，决不手软，真正做到“生产必须安全，安全才能生产”，坚决防范各类事故的发生。与此同时，各单位要进一步完善生产安全事故的应急预案，组织开展应对由自然灾害和恶劣天气引发生产安全事故的应急演练，储备必要的应急救援装备和物资，逐级落实各项应对措施，做到职责到位、思想到位、人员到位、装备到位、措施到位，确保各种险情处置及时、有力、有效。

篇7

1、营口市经济概况

1961年，营口市被开辟成为通商口岸，被人们称为是“关外上海”享有“东方贸易总汇”的美誉。作为最早兴办近现代工业的民族工业发祥地之一，营口市在我国的纺织工业和冶金石化装备制造工业都占据着一定的地位。近年来，营口市将建设成为沿海经济强市为目标，大胆的推进改革并不断的进行科技创新，旨在推进本市社会经济的快速发展。

2、创新科技，推动经济社会各方面的发展

2.1发展能源新技术，提高能源对经济与社会发展的保障程度将能源节约技术作为工作的重心进行重点的研究和开发，加大能源综合利用技术以及回收利用技术的推广力度，并在其过程中进行优化控制，利用先进的科学技术进行能源结构的优化，为能源安全提供更加坚实的保障，使得能源的供给能够更加的多元化。2.1.1能源节约技术。学习借鉴国内外先进的科学技术，优化现有的工业生产节能技术和工艺，提高镁质材料、石化等能源的综合利用率。2.1.2常规能源开发与利用。开展中小型锅炉低成本污染控制技术和烟气污染控制技术，开发火电机组先进控制、故障诊断计算机仿真技术，提高煤炭利用效率，减少环境污染。2.1.3完善自然灾害监控预报系统，并加强对自然灾害治理方法的研究，在预防自然灾害的基础上，提高城市的抵抗自然灾害的能力。将先进的技术运用于自然灾害的预测监控平台，建立自然灾害预警系统和防汛抗旱指挥系统，在高新技术与理论的支撑下实现科学的防汛抗旱，增强与自然灾害抗衡的能力。2．2大力开发生态保护与资源循环利用技术，构建资源节约型社会按照“减量化、再利用、资源化”的原则，将资源的持续利用率大幅度的提高，降低废弃污染物的排放，从而减轻对自然环境和人类及生物健康的危害。2.2.1环境污染综合防治技术研究。改革污水治理以及资源化利用技术，重点完善对于大气污染的治理技术以及固态废弃物的处理技术，加强对废弃物品重复利用的研究，重点研发特种危险废物资源化、无害化处理技术，农村及小城镇污染综合防治技术，使全市环境得到明显改善。2.2.2建立环境预警体系。开展采样与分析技术、重点污染源和污染物排放连续自动监测系统的技术；区域环境质量地面自动监测、预报与预警。技术的研究，开发环境监测技术研究及仪器设备，构建环境污染预警体系。2.3发展海洋科技，加速海洋开发重点研究海洋相关技术，合理的开发利用海洋资源，提高海洋资源的利用率，提升海洋技术的科技水平，为海洋经济的建设与发展提供有力的技术支持。2.3.1海水综合利用。重点加强对于包括盐和苦卤等在内的海水化工产品的研发，探索先进的技术利用先进的设备应用于对海水的淡化，增强日海水淡化的能力。2.3.2海洋生物资源的开发与利用。加强对海洋生物资源开发以及利用的研究，突破海洋生物活性筛选和海水种苗选育繁育技术；研究海洋天然产物活性物质的提取、分离、纯化的技术和海洋功能食品的生产关键技术研究，开发海洋生物材料、微生物发酵及其天然产物在工业、农业、环保、水产养殖业中的应用技术。2.3.3海洋渔业资源开发、利用与保护。重点攻克渔业增养殖生物种质资源与遗传改良技术、高效规模化、集约化、标准化、产业化、品牌化养殖模式和养殖生态安全技术、安全水产养殖与养殖生物疾病防治体系及绿色渔药研发技术；发展碳汇渔业、设施渔业、休闲渔业和水产品精深加工产业，开展“营养利用性”海洋水产养殖品种的增养殖，并进行浅海生物资源修复与增殖技术的研究。2.3.4现代海洋运输与物流数字化技术将信息技术及网络技术应用于海洋运输行业和物流行业中，开发决策辅助系统以及能够保障运输及物流中船只航行安全的保障系统，大力的生产和研发大型的运输工具，真正的实现在货物运输过程中的无缝隙的中转以及零距离的旅客换乘。在科学技术水平不断提高的今天，营口市将借助国家创新型城市建设这一难得的契机，加强对科技的创新能力，利用先进的科学技术来带动整个城市社会经济的发展，加快对城市的创新改革。合理的调整城市发展的规划，做到与国家科技发展战略的良好的对接，争取做到各产业创新能力的持续提升。建立起循环经济和节约型社会的技术发展模式，有效地缓解能源、资源与环境对经济社会发展的巨大压力。利用科技的创新推动全市经济增长以及社会的进步，引领经济社会实现全面协调可持续发展。

作者：陈曦 单位：辽宁营口市生产力促进中心

篇8

关键词：西部民族地区

灾害问题

综合治理

作者许飞琼，女，中央财经大学保险学院副教授。地址：北京市，邮编100081。

自古以来，中国就是多灾之国，各种灾害，尤其是水灾、旱灾、地震等自然灾害一直是威胁国计民生的重大负面因素。近数十年间，尽管国家重视防灾减灾工作，并在大江大河治理与抢险救灾等方面取得了巨大成就，但我国的灾害问题仍然处于不断恶化之中。

据统计，在“十一五”期间，我国仅自然灾害就造成22亿人次受灾，10.3万人因灾死亡、失踪，直接经济损失达2.4万亿元。水利部副部长鄂竞平曾通报，20世纪90年代以来，全国年均洪涝灾害损失约占同期全国GDP的1.8%，而在严重干旱年（以2000年为例）的旱灾直接经济损失占GDP的2.5%，一般干旱年（20世纪90年代平均）的旱灾直接经济损失占GDP的1.1%。以农作物灾害为例，20世纪70年代年均受灾面积是4112.4万公顷，成灾面积占受灾面积的32，19%；进入本世纪头十年，年均受灾面积上升到4444.8万公顷，成灾面积占受灾面积之比高达53.85%，灾情日趋严重的趋势非常明显。

存这样的大背景下，少数民族聚居的西部地区因地质构造特殊，地理地形差异大，自然条件相对恶劣，各种灾害更是频发，灾害成为西部民族地区仍然处于落后与贫困状态的一个深刻原因。因此，研究西部民族地区的灾害问题并对其进行综合治理，客观上关系到少数民族人口的治贫脱贫，关系到民族团结与社会安定以及西部民族地区的长远发展。本文以西部民族地区为考察对象，揭示西部民族地区的灾害问题及其深刻影响，在剖析现行减灾模式的条件下，提出强化西部民族地区灾害综合治理的政策建议。

一、西部民族地区的灾情分析

西部民族地区（包括广西、贵州、云南、四川、、新疆、青海、宁夏、甘肃、陕西、内蒙古、重庆等12个省、自治区、直辖市）是我国少数民族的主要聚居区，土地面积达600余万平方公里，约占西部国土面积的90%。分布有5个自治区、27个自治州（盟）和83个自治县（旗），跨居南北30多个纬度，形成了特有的复杂气候条件，加之地理与地质结构复杂，使西部民族地区成为自然灾害群生群发的地区。

（一）自然条件相对恶劣，容易形成各种灾害

少数民族聚居相对集中的西北地区，以高原、山地、沙漠、戈壁为主，干旱与水资源短缺是基本的环境特征，其河流亦多为季节性河流，除陕西省降雨量较多外，其他省区的降雨量都在400毫米以下，属于干旱、半干旱地区。特别是兰州、包头以西的广大地区，除伊犁河谷外，年降雨量多在200毫米以下，属严重干旱地区。在全球气候变暖的大背景下，西北地区的气候十旱化还在增强，南疆地区的沙尘暴持续不断，内蒙古草原的荒漠化更是成了当今风沙天气、沙尘暴的主要发源地。同时，北疆地区的大雪与冰川融化还会生成水患。

在少数民族聚居相对集中的西南地区面积约占全国总面积的12%，位于我国三大灾害带中的沿江灾害带与山前灾害带的交汇部位，是典型易灾的喀斯特岩溶地区，其碳酸盐岩出露地区的面积达91—130万平方公里。该地区山高沟深，耕地极少，土质极差，地质灾害严重，地方病与传染病流行。加之该地区的多山地貌和江河众多，极易形成洪涝灾害，近年来在降雨量充沛、水资源集中的同时，又连年发生大面积干旱。

与此同时，由于中国大陆构造变形的主要动力来自印度板块对青藏高原的推挤，全国的地震分布具有明显的西强东弱特征，新疆天山南北、青藏高原、川滇地区、内蒙河套盆地、宁夏银川盆地和六盘山区等都是强震集中发生区。

可见，西部民族地区的自然条件是相对恶劣的，这种与人居条件不相宜的自然环境，容易生成各种自然灾害。因此，西部民族地区的防灾减灾任务较之其他地区更加繁重。

（二）灾种多样，灾害频发，灾情严重

从历史统计与近年来的灾情公布情况来看，西部民族地区的灾害种类除海洋灾害外，几乎涵盖了世界上所有的自然灾害。以地震为例，有历史记载以来，以东经107度为界，西部共发生7级以上地震91次，东部只发生过27次。汶川大地震使北川羌族自治县遭到毁灭性的打击；青海玉树地震同样使大批藏族同胞失去了赖以生存的家园。

旱灾、水灾是西部民族地区最主要的灾种。北部干旱区几乎年年干旱，有些年份是一年多旱，近年来在西南地区也频繁发生旱灾；水灾主要发生在西南半湿润地区，在云南、贵州、广西、四川等省区无年不灾，这一灾种在新疆北部、甘肃等地区也不时发生。

雪灾是西部民族地区又一主要灾种，它是由于大量的降雪与积雪对牧业生产及人们日常牛活造成危害和损失的一种气象灾害。我国的草地面积约占世界草地面积的13%，占国土面积的40%，其中牧区草地主要分布在内蒙古、新疆、、青海和甘肃等地，这些省区每年为国家创造约20%的畜牧业产值。而一旦发生雪灾，不仅影响冬季放牧，而且严重威胁着因前期十旱累积而特别脆弱的冬季畜牧业生产，从而制约我国畜牧业的可持续发展。

此外，西部民族地区还有风灾、沙尘暴、冷冻害、冰雹、滑坡、泥石流等各种灾害。以哈萨克族集中聚居（占当地总人口的51.76%）的新疆阿勒泰地区为例，据笔者调研，2012年就先后遭受雪灾、低温冷害、旱灾、雹灾、洪涝、地震、病虫害等自然灾害46次，受灾人口占总人口的21%以上。

西部民族地区还是我国荒漠化和沙化最严重的地区，新疆、内蒙古、等地区的荒漠化面积占全国沙化面积的80%。日益严重的荒漠化导致了沙尘暴频繁发生，它又进一步加剧了西部民族地区生态环境的恶化，进而成为制约当地发展的重大因素。西部民族地区还是水土流失最严重的地区，据统计，西部地区的水土流失面积达297万平方公里，占全国的83%。可见，西部民族地区是多灾之国中的多灾地区。

（三）农牧区生产具有脆弱性

在灾害学研究中，脆弱性通常指在一定的政治、经济、文化背景下，孕灾环境区域内特定受灾体对自然灾害表现出的易于受到伤害与损失的性质，是区域自然孕灾环境与各种人类活动相互作用的产物。一般而言，西部民族地区的社会经济发展相对滞后，农牧业生产占有重要地位，农牧民亦构成了少数民族人口的主体，其共性是受气候及自然环境变化的影响巨大，从而在生产与生活中表现出较其他地区及群体更为显著的脆弱性。

一方面，西部民族地区的农牧业迄今仍然是传统型农牧业，新疆、、内蒙古等还有部分牧民处于游牧、半游牧状态，基本上“靠天”吃饭，一旦遭灾必定造成农牧业损失。在北疆地区、藏北地区及内蒙古，雪灾是导致牧业生产损失和影响牧民生活的重要因素，一旦遭遇大雪灾，牧民往往要遭受损失。因为草料供给通常只能按照正常年景的需要储备，而如果未发生大雪灾，过量储备草料同样会形成重大损失。正是这种农牧业生产的脆弱性，使农牧区群众在灾害面前往往很被动。

另一方面，西部民族地区居民的收入水平与生活水平虽然有了较大提升，但很难主动采取防御或抗御自然灾害的措施，特别是游牧、半游牧状态下的牧民更不具备抵御各种自然灾害的能力。而这些地区的旱灾、水灾、雪灾、风灾、雹灾、沙尘暴等自然灾害频繁，生态环境十分脆弱。加之人口增长、不合理的耕作方式、毁林毁草开荒等不合理开发，原本脆弱的生态进一步遭受破坏；水土流失日益严重，有的地方连最基本的生存条件都难以保障，形成人口、资源、环境的尖锐矛盾，陷入资源破坏、环境退化、贫困加深的恶性循环中。如新疆的塔里木河、甘肃的石羊河等就是生态脆弱河流，对人类活动干扰十分敏感，遭受破坏恢复难度极大。西部民族地区同时还是地方病高发区，地方病和传染病流行，更加剧了这些地区的生产与生活脆弱性。在这样的条件下，一些在其他地区可能不会致灾的自然现象，在西部民族地区却可能造成极大的损失，而要想依靠群众自己的力量来抵御各种灾害的袭击显然是十分困难的。

（四）抵御自然灾害的能力薄弱

在严重的自然灾害面前，西部民族地区如果不能减轻灾害及其损害后果，便不可能彻底根治贫困落后局面，并走上正常、健康、持续发展道路。防灾减灾需要相应的财力投入与人力投入，而西部民族地区发展相对落后、财力薄弱，也缺乏相应的防灾减灾人力与技术投入。以财力为例，尽管中央财政对西部民族地区的财政补助数据未公布，但从这些地区的财政收支预、决算数据来看，可以发现，西部民族地区的地方财力是十分有限的。如的公共支出90%以上靠中央财政补助，新疆的公共支出60%以上靠中央财政补助。2011年中央财政对广西、内蒙古的补助规模均超过1500亿元。宁夏2010年全区公共财政支出 557.5亿，而公共财政收入只有153.6亿，这一年中央转移支付给了宁夏300多亿。在人力方面，不仅居民居住分散，难以形成防灾减灾的合力，更重要的是无法吸引专业的防灾减灾人才，呈现的是灾情日趋严重，而防灾减灾专业队伍建设却异常滞后。财力与人力方面的双重制约，直接影n向着西部民族地区的防灾减灾效果。

（五）灾害问题具有典型的灾害一贫困链条效应

在东部地区，尽管各种灾害也常常发生，但因灾致贫的现象基本上得到了根治，因为发达地区灾后的自我修复能力很强，补偿机制也较健全。而在西部民族地区，灾害贫困的链条关系依然紧密，多数民族聚居地区是灾贫交加，灾害频发导致贫困加深，而贫困又制约着防灾减灾能力的提升。即使是在平灾之年摆脱了贫困，灾年重返贫困的现象也时有发生，成为不少集中连片地区致贫的最主要、最直接原因。如青海藏区由于自然灾害频发，因灾返贫率就高达25%，远远高于全国平均水平。根据国家民委对民族地区农村贫困的监测结果，2007年末，民族地区农村绝对贫困人口为773.6万人，占当年全国绝对贫困人口的52.3%；低收入人口占全国低收入人口的52.1%；绝对贫困发生率为6.4%，比全国高出4.8个百分点。民族地区的贫困人口占农村人口的比重比全国平均水平高出14个百分点。因此，如果不切断灾害一贫困之间的链条，西部民族地区就无法真正摆脱贫困与落后。

二、现行减灾模式不利于西部民族地区的防灾减灾

西部民族地区的灾害问题长期以来得不到有效治理，除了自然规律和自身抵御灾害能力薄弱外，还与国家现行的减灾模式密切相关。毫无疑问，要减轻西部民族地区的灾害危害，必须尊重自然规律，并提升西部民族地区的防灾减灾能力，但如果不重视国家现行减灾模式的缺陷并加以改进，这一目标仍会长期落空。我国现行的防灾减灾模式，是20世纪50年代形成的，它具有中央政府主导、部门分割、重救轻防、资源配置失衡等典型特征。从国家层面出发，防灾减灾T作在近十年间确实得到了重视，但现行的防灾减灾模式并不利于西部民族地区的减灾。

（一）重发达地区轻落后地区的防灾减灾取向，使西部民族地区成了国家防灾减灾体系中的短板与薄弱环节

在国家的防灾减灾政策体系与资源配置中，由于发达地区人口稠密、物质财富集中，一旦发牛灾害所造成的直接损害后果也会较为严重，因而会受到高度重视。而西部民族地区由于地广人稀、城镇化率低，在实践中不可能得到与东部地区同等程度的重视。总体而论，国家关注东部、中部地区的灾害问题要高于西部地区，各种防灾减灾投入也是东部、中部地区要多于西部地区。例如，我国的防灾减灾主要是各种灾害监测、预报与各种防洪、抗旱、抗震工程建设，东、中部地区的灾害监测网络化建设是健全的，绝大多数城镇对灾害是设防的，而西部地区则明显不足。在水利建设方面，国家一直将注意力放在大江大河的治理上，但又主要集中在这些江河的中下游地区，对于其西部源头则关注不够，投入也就严重偏少。再如，在水资源开发利用方面，全国的平均水平在20%以上，东部地区部分流域高达80%以上，而西南地区的水资源异常丰富，但由于投入不足，水资源的开发利用率仅11.2%，工程性缺水问题非常严重，这是导致西南地区连年干旱的重要原因。

尽管在国家财力薄弱的条件下，采取这样的取向有其合理性，但在国家财力持续超速增长之后，再长期如此就更加难以扭转东、西部发展失衡和西部民族地区与发达地区差距日益扩大的格局。因此，在西部民族地区财力薄弱与群众抵御灾害能力严重不足的条件下，特别需要国家层面更多关注西部民族地区的防灾减灾，这在现阶段显得至关重要。

（二）部门分割、重救轻防的现行防灾减灾体制。使西部民族地区的灾害问题难以得到有效的治理

一方面，我国现行的灾害管理体制基本上是按照灾害种类分类管理的，在实践中表现出条条分割与块块分割，往往形成重部门单一行为、轻部门协同与社会联动的现象，直接影响着防灾减灾的效力。

根据现行体制，政府系统的涉灾部门就多达30多个，地震、水旱灾害、病虫害、水土流失、海洋灾害、台风、火灾、爆炸、交通事故、传染病等分别由地震、水利、国土、农业、海洋、公安、安监、卫生等部门主管。不仅如此，还存在着“条外有条”、“块外有块”及特殊的“条块关系”，如党、政、军在重大灾害面前的一体化指挥问题，跨区域的灾害治理问题，以及上级垂直领导的行政机关、企事业单位与当地政府管理的脱节，都是现行体制未能有效解决的问题。这种体制虽然有一定的便利，但因缺乏综合管理机制和部门之问的有效协调机制，带来的是灾种分割、城乡分割及管理分割，并具体表现为政策分割、资源分割，其后果便是灾害管理中的缺漏与交叉并存，进而直接影响着防灾减灾资源的合理配置，有时甚至相互之间产生抵消作用。

在西部民族地区，除直接涉灾部门的管理分割外，国家的扶贫政策与减灾政策并无直接关联，扶贫投人不考虑减灾效果，而防灾减灾又未被当作有效的扶贫，这对于切断西部民族地区灾害一贫困之间链条的迫切要求显然极为不利。例如，在西南民族地区、新疆阿勒泰地区等，国家投入的扶贫款主要用于上工业项目，没有专门的防灾减灾支出，而一些丁业项目上马后，虽然能够在短期内带来部分经济增长的效应，却进一步导致了灾情的恶化，并未带来长远的缓贫或减贫效果。再如，在灾害监测与灾情信息方面，亦存在着部门之间相互封锁、信息不畅等现象，它直接影响着防灾减灾的推进，这种状态在西部民族地区表现更为突出。

另一方面，长期以来，我国在应对灾害问题时形成了重救轻防的传统。在防灾方面往往投入不足，而一旦发生灾害，特别是巨型灾害，救灾与灾后重建却又不计成本，其带来的直接效应就是对灾害问题忽视事先防范。地方政府与公众防灾意识淡薄，如西部民族地区的城镇大多不设防，乡村更是普遍不设防。甚至在一些西部民族地区遭灾后的重建中，亦不乏忽视防灾的例子，有的灾区高标准重建后又在时隔不久后的自然灾害中毁掉。如2008年汶川大地震后，国家投入了巨额的重建费用，但在陇南与川北地区因忽略灾后重建的防灾措施，致使一些已经重建好的公路设施在2009年的洪灾中再次被冲毁，巨额重建投入化为乌有，这些地区的灾后生产与居民生活亦受长期影响。

由于国家现行的防灾减灾模式直接延伸到西部民族地区，其缺陷在西部民族地区又被放大了，它导致的结果必然是西部民族地区的灾害问题长期难以得到有效的治理。

（三）公共资源配置失衡，使西部民族地区畸高的减灾救灾成本往往得不到有效顾及

从总量而言，我国的防灾减灾投入不足，投入结构亦不良。近30年来国家在防灾减灾方面的投入不仅未随着国民经济的高速增长而增长，许多地方基础设施防灾标准偏低或已年久失修，在一些领域甚至出现严重的负投入现象。如农田水利基本建设在许多地区全靠吃计划经济时代兴修的水利设施的“老本”，西部民族地区水利建设的荒废是水旱灾害恶化的重要原因。在国家总量有限的投入中，西部民族地区分得的份额更是偏少。例如，在地质灾害治理方面，西南地区是多发区、重灾区，这一地区在2003 2007年问因地质灾害导致的直接经济损失占全国的比重平均为36.7%，而防治地质灾害的投入却只占全国的18.5%。在水土保持方面，全国有646个水土流失严重县，但国家投入长期偏低，最高的2009年投入为29.94亿元，不到当年GDP的万分之一，只有200多个水土流失严重县开展了重点治理，绝大多数水土流失严重县无钱治理。这对于主要受害于水土流失及其衍生灾害的西南民族地区的自治县而言，无疑是对有效减灾的极大制约。

与此同时，由于西部民族地区复杂的地理与气候条件，加之居住分散，其防灾减灾基础设施的建设成本也会大大高于内陆及沿海地区。例如，农村饮水安全是民生工程，也是减灾工程。根据国家制定的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，2011—2012年中央投资于该项工程的资金分别达到202亿元、280亿元，国家针对民族地区与西部地区农村饮水安全工程建设的人均投资为580元，较全国人均投资536元高8.2%，但也需地方配套资金。然而，西部民族地区地广人稀，人均投资虽然要高于全国水平，但集中起来却解决不了问题。

在牧业区，对灾民的救助不仅是要解决人的吃穿住用等问题，还需要解决牲畜的饲料及避难场所等问题，因为牲畜既是牧民的生产资料，又是牧民的生活资料，牧区的救灾必须是人畜同救，一旦牲畜因灾死亡，牧民也就失去了一切。然而，对牲畜的救助迄今尚未纳入中央政府的有效救助范畴。笔者在阿勒泰地区的调研中，牧民就反映因对牧畜救助乏力而对其来年的生活与生产造成直接影响。

此外，在救灾工作中，即使西部民族地区的灾民能够得到足够的救助，但实施救助的工作成本却要高昂得多。如新疆、地区因疆域辽阔、地形复杂，救灾成本就要高于东部省的3—5倍，因为要将救灾物资等顺利运送到灾区与灾民手中，必然要耗费更多的人力、物力，其中交通工具的使用成本就要高若干倍，但国家在这方面显然还未充分考虑并采取相应的特殊扶持措施。以救灾物资储备基地建设为例，国家先期设立了天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、成都和西安等11个中央级救灾物资储备库。近年来虽开始建设新疆乌鲁木齐、青海格尔木国家级救灾物资储备库，但西部民族地区一旦发生大的灾害，救灾物资运距过远、运输时间过长的问题依然无法解决，不仅影响救灾工作的时效，而且大大增加了运输时间和运输成本。因此，现行政策体系下的公共资源配置并不利于西部民族地区减灾救灾。

（四）资源税收政策与生态补偿机制不健全，既使西部民族地区发展不足，亦使西部民族地区灾情趋向恶化

西部民族地区是我国十分重要的资源供应区域，石油天然气等矿产资源、森林资源储量丰富，更是我国大江大河流域的主要发源地，具有极为重要的战略地位。长期以来，东部发达地区在利用西部地区的资源时往往需要西部地区付出相应的环境代价，然而，我国并未建立起能够让西部民族地区合理分享的资源税收政策。同时，作为大江大河流域的发源地，以及为了保障东部地区的环境，西部民族地区还肩负着保持水土的重大责任，而相应的生态补偿制度却迄今仍未建立起来。例如，青海是著名的“三江源头”，却长期处于落后状态，近几年来开始步入快速工业化轨道，生态环境亦面临着破坏的危险，一旦“三江源头”受到污染，损害后果将波及全局。如果不让青海发展工业，其落后局面又不可能改变，伴随少数民族人口的增长，对自然资源的索取同样会恶化生态环境，导致自然灾害进一步恶化。

此外，我国一直采取政府包办救灾的方式，特别是四川汶川地震、青海玉树地震、甘肃舟曲特大泥石流灾害等发生后，这种传统事实上得到了强化，从而使应当伴随市场化改革而发展起来的市场机制（如商业保险）与社会机制（社会救灾）受到了抑制，进而影响了利用市场资源与社会资源防灾减灾的动员能力。例如，2008年我国南方发生冰雪灾害，直接经济损失1516.5亿元，保险补偿20亿元，仅为灾害损失的1.3%；2008年汶川地震损失8451亿元，保险补偿16.6亿人民币，只占地震损失额不到0.2%。在这种极为有限的损失补偿中，西部民族地区的保险灾害损失补偿几乎为零。一些在西部民族地区发展的企业，甚至包括部分中央企业亦更多考虑自身经济利益而忽略防灾减灾。

与此同时，计划经济时代曾经流行的让农牧民出义务工来兴修水利等防灾设施的政策亦被取消，而国家又未同时建立新的投入补偿机制，从而导致防灾减灾实际投入的下降。类似情形尽管在东部地区也存在，但发达地区的保险业发展水平、社会救灾慈善事业的发展还是较西部民族地区要发达得多，自我组织能力与资源动员能力也强得多。因此，群防群治传统的舍弃与取消农牧民兴建水利设施义务工的做法，对西部民族地区的防灾减灾工作影响明显要大于东部、中部地区。

三、重视对西部民族地区灾害问题的综合治理

西部民族地区的灾害问题是一个十分复杂的发展问题，也是一个值得高度重视并需要采取有力措施加以治理的问题。从历史经验来看，西部民族地区的灾害问题并非不能有效治理，因为其面对的主要是自然灾害，而自然灾害一般有其客观规律，只要尊重自然规律来应对，便能够取得成效。西部民族地区灾害问题的治理应当是一项综合性的治灾治贫与发展工程，迫切需要有效协同、多管齐下。

（一）必须确立发展与减灾同步、减灾与扶贫脱贫相结合以及综合治理灾害问题的新理念

西部民族地区因灾致贫与因灾返贫现象时有发生，这就要求多灾地区应当树立减灾就是发展、减损即是增长的新理念，因为能够治理灾害并使灾害损害后果得到减轻，就等于获得了实质性的增长与发展。因此，西部民族地区的发展应当是必须包含减灾在内的发展，扶贫与脱贫工程应当是包含减灾效果在内的民生工程，在考虑和推动西部民族地区的发展时，不能只见GDP增长，同时还应当看通过对灾害问题的有效治理而带来的减灾效果。为此，国家埘西部民族地区的扶持政策，以及西部民族地区的考核制度均应当充分体现出发展与减灾同步、减灾与扶贫脱贫相结合的发展理念，将减灾作为治贫、缓贫，乃至灭贫之根本。与此同时，还需要树立对灾害问题进行综合治理的防灾减灾理念，统筹防灾减灾的各个阶段、各种措施手段、各类资源。因为在自然灾害与人为灾害日益交织在一起、灾害链条与灾害损害后果链条及其对整个经济社会的影响日益复杂化的背景下，如果仍局限于灾种分割下的具体灾种应对，忽略各种灾害问题并非孤立的事实，便只能采取相互分割的技术方案与手段，其综合防灾减灾效果必定不好。因此，必须打破传统的灾种分割格局与传统体制的束缚，强化针对灾害问题的综合治理，包括统筹规划应对灾害的工程措施与非工程措施，合理布局防灾减灾设施，整合当前过度分割的资源配置，力求取得综合的防灾减灾效果。

（二）科学规划国土资源开局，在全国灾害治理一盘棋中优先治理西部民族地区的可控灾害

西部民族地区承载着国家的环境保护、资源供应，以及民族团结、戍边卫国等重大责任，需要科学规划国土资源开局。国家应当充分考虑到西部民族地区的生态保障功能，既不能让西部民族地区不发展，也不能只顾短期利益滥开发、乱开发。在保护西部民族地区生态方面还需要继续加大力度，应当面向西部民族地区实施生态修复工程，对西部民族地区的可控灾害从优处理。例如，在笔者调研过的新疆阿勒泰地区，季节性冰雪融化导致的泥石流等灾害其实是可控灾害，只要建设相应的拦蓄工程即能够取得长期的减灾效果，但因当地财力薄弱而缺乏治理，致使类似灾害后果年年发生，甚至一年多发。在笔者调研过的黔西南地区，其降雨量丰沛，水灾、干旱其实是可控灾害，只要搞好水利建设，即能够获得一劳永逸的防灾减灾效果，但同样因缺乏投入而年年遭遇灾害袭击。在新疆、、内蒙古、甘肃等少数民族牧区，亦可以通过修建牧民定居点，并发展饲草生产来从根本上解除雪灾等对畜牧业及牧民的长期危害。可见，西部民族地区的许多灾害是完全可以有效控制的，要避免其反复致害，就必须有相应的投入，中央政府无疑需要承担起更多、更大的支援责任，并需要有相应的倾斜政策，包括财力投入与人力、物力投入。因此，国家应设立防灾减灾专项预算，其中也应为西部民族地区设立专项防灾减灾补贴制度。在西部开发与扶贫政策的投入中，亦应单列一块专门用于西部民族地区的防灾减灾，优先并重点治理西部民族地区的可控灾害。如此所产生的必定是长期的综合的减灾效果。

（三）因地制宜，突出重点，治本与应急相结合

西部民族地区的灾害主要是自然灾害，而自然灾害受地理地形与地质条件的影响，大多有规律可寻，即灾害发生的季节性与地域性特征明显，灾害治理需要因地制宜。如的雪灾主要集中发生在秋冬年初，且主要集中在藏北的那曲地区和阿里西部地区；新疆的雪灾主要发生在冬季，地域则是以北疆与西疆地区为主要发生地。如果提前做好了牲畜转场与草料准备，是可以减少，甚至避免牲畜损失发生的。再如，对牧区的防灾减灾，关键在于最大限度地降低灾害性天气过程造成的损失，如果在提前预报灾情信息的同时，大力发展高效节水灌溉饲草料地，提高草地载畜能力，并建立饲草料贮备信息报告制度，提前安排饲草料缺口区域的供应对策，受灾牧畜便可以安全度灾，灾害损失便可避免或者得到有效控制。

同时，治理西部民族地区的灾害问题还需要突出重点，即区域主要灾害的防控至关重要。例如，贵州铜仁地区和黔西南布依族自治州11个县、甘肃临夏回族自治州7个县，全部为水土流失严重县，对这些地区的灾害治理就必须强化水土保护，不仅要继续推进退耕还林政策，还要在工业化、城镇化进程与各类工程项目建设中将保持水土纳入优先范畴并加强监管。此外，还需要针对西部民族地区的区情调整国家现有的治理政策。例如，国家对大江大河的治理主要集中在其中下游区域，而作为这些主要河流源头的西部却得益甚少；近年来国家加快推进中小河流治理亦有流域面积规定，西部一些河流（如新疆阿勒泰地区）因流域面积或河流长度不够而不能纳入，这种无法兼顾西部西部民族地区区情的国家政策，导致西部民族地区的一些可以控制的灾害长期得不到有效根治。因此，对西部民族地区的防灾减灾，国家必须充分考虑当地的灾种结构与灾情特征，需要有适合当地的灵活政策，只有解决好西部民族地区的主要灾种危害，才能使西部民族地区的灾害问题得到有效治理。

（四）重视提升西部民族地区公众的防灾减灾素质，建设防灾减灾专业人才队伍

在普及宣传防灾减灾知识，并提升公众的自觉意识与应对灾害的技能的同时，对西部民族地区特别需要考虑其特有的习惯与传播方式，以提升其防灾减灾素质。因此，应当设立民族语言的防灾减灾专题节目、读本及其他相应的具有民族特色的防灾减灾宣传品等，并通过防灾减灾知识及技能传授与相应的政策扶持，让西部民族地区的群众把防灾减灾（如修建房屋选址时考虑如何避灾，以及增强建筑物的防震功能等）变成维护自身生命与财产安全的自觉行动。在地震、山体滑坡、泥石流、洪水等灾难多发地区，更要有针对性地进行防范和自救知识的宣传普及，并定期开展防灾演习，做到警钟长鸣，有备无患。另一方面，还应当尽快形成西部民族地区的防灾减灾专业人才队伍，包括将西部民族地区的防灾减灾人才培养与专业队伍建设纳入到西部开发与西部民族地区发展战略中去。让西部民族地区能够吸引并留得住所需要的防灾减灾专业人才，强化西部民族地区基层灾害信息员队伍建设，真正构建起专业防灾减灾与群防群治协调配合的灾害治理格局。

（五）大力发展保险业，特别是农牧业政策保险与巨灾保险

从发达国家的灾害治理经验来看，保险业往往充当着防灾减灾体系的生力军，因为它可以利用市场机制来调动广泛的社会资源并用于灾害补偿，同时还可以提供专业的防灾减灾服务。然而，在我国保险业发展滞后的大背景下，西部民族地区的保险业尤其落后，国家现行的农业政策保险亦不能惠及西部民族地区。据统计，2010年我国的保险深度（保险业收入占GDP之比）仅相当于全球平均水平的55%，其中直接应对灾害损失补偿的非寿险（财产保险）只相当于全球平均水平的45%；同年我国的保险密度（人均保险费支出）仅相当于全球平均水平的25%，其中非寿险只相当于全球平均水平的20%。西部民族地区的保险业更是落后，如新疆2010年、2011年保险密度低于全国平均水平15%、13%。2011年西部12个区域保险市场原保险保费收入在全国原保险保费收入中的占比仅为18.72%。这使得市场机制在西部民族地区的减灾与灾害损失补偿中作用异常微小。如前文所述，2008年汶川地震损失8451亿元。保险补偿不到地震损失额的0.2%。因此，西部民族地区一旦遭灾，只能依靠政府救灾，它不仅无法满足补偿需要，而且进一步强化了西部民族地区对政府的依赖性。

要改变这种局面，就必须重视西部民族地区保险业的发展。其可行措施主要自。二：一是急切需要改变现行农业政策保险只在粮食主产区实施的做法，这一政策应当惠及西部民族地区，特别是牧区的畜牧业应当平等享受这一政策保险的补贴。二是建立巨灾保险制度。前已述及，西部民族地区的地震、洪水灾害频发，但一般商业保险不愿意承保，借鉴国外经验，同家宜尽快建立巨灾保险制度，即将地震、洪水等巨型灾害纳入巨灾保险范畴，通过政府专项补贴由专门的保险公司承保，政府再承担相应的再保险，以便调动保险公司的积极性，最终使西部民族地区的受灾居民得到相应的补偿。如果农业政策保险与巨灾保险制度能够建立并惠及西部民族地区，保险机制将对减轻西部民族地区的灾害损失，并提高灾害损失补偿水平做出重要贡献。

（六）积极探索西部民族地区“大扶贫”的框架思路。实现扶贫开发与生态环境保护双赢

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一要落实学校安全工作责任制。各地各校要始终高度重视学校安全工作，牢固树立安全重于泰山的意识，坚持以人为本，预防为主，着力在“强基础、抓规范、提水平、增实效”上下工夫，扎扎实实做好学校安全工作，切实保障学校师生生命财产安全。要切实落实学校安全工作责任制，加强监督检查，强化责任追究。

二要做好安全教育，指导学生珍爱生命，增强安全意识和自我保护能力。要贯彻落实《中小学幼儿园安全管理办法》和《中小学公共安全教育指导纲要》，进一步增强安全教育的有效性和针对性，切实把各项要求和规定落实到每所学校、每位师生。要深入细致地做好交通安全、校园集体活动安全、食品安全、防火、防盗、防溺水、防传染病、防拥挤踩踏、防校园伤害和预防自然灾害的安全常识教育，组织好防灾应急演练，开展好第18个全国中小学生安全教育日活动。

三要加强制度建设，用制度保障安全工作。建立和完善安全管理和追究责任制度，用制度保障安全工作。认真建立和完善门卫制度、值班制度、巡查制度、卫生制度、消防制度、责任制度、奖惩追究制度等安全管理制度，将安全工作落到实处，责任分解到人。完善应急预案，扎实做好安全应急准备工作。

四要加强消防安全工作。进一步贯彻落实《中华人民共和国消防法》和《高等学校消防安全管理规定》，加大消防设施设备投入，对学校老建筑的消防设施进行改造，完善视频监控系统和应急报警系统建设，购置安保器材和消防装备，提高消防工作的科技含量和防范能力。有森林林场的学校加强森林防火能力，确保森林防火安全。

五要加强实验室及特种设备安全管理。采取有效措施，将学校实验室安全教育纳入新进教师和实验技术人员的岗前培训，层层落实实验室安全责任制度，加强对学校危险化学品仓库等重大危险源的监管，强化剧毒、一类易制毒、易爆药品以及放射源等的领用管理，严格实行台账登记制度。对购买剧毒化学品和放射性物质实行归口管理，严格遵循有关规定，经公安机关或环保部门备案审批后，向有经营资质供应商购买。对购买进口含源仪器设备或射线装置，从采购招标环节开始把关，严格审批程序，及时登记备案。同时要加强对锅炉、电梯和压力容器等特种设备的检查。从体制机制、制度责任、检测检修、合法性及安全隐患等方面对特种设备的管理和使用进行监督检查，确保安全有效运行。

六要确保学生上下学交通安全。要认真贯彻落实《校车安全管理条例》的各项要求，因地制宜为学生提供安全的交通服务。使用校车接送学生的，要健全校车安全管理制度，配备好校车安全管理人员，加强校车安全维护，定期对校车驾驶人进行安全教育和培训。2013年12月2日是第二个“全国交通安全日”，各地各校要举办主题宣传活动，营造氛围，增强广大师生文明交通安全意识。

七要加强食品安全与卫生防疫。学校食堂采购食品原料时，必须坚持采购索证制度，不购买无检疫证明的禽类肉类及其制品。保持食堂环境和食品加工操作的卫生清洁，严格执行生熟分开、烧熟煮透、食物留样等食品安全加工操作规范，加强学校生活饮用水自备水源及二次供水设施的管理，严防各种食源性疾病的发生。确保学生学习和生活场所的通风与清洁卫生，消除传染病发生和流行的条件。建立健全学校传染病疫情监控与报告制度，随时了解学生的出勤、健康情况，一旦发现传染病病人或疑似传染病病人，及时向当地的疾病预防控制机构进行报告。

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【关键词】 井工煤矿 高危环境 实现零事故

随着煤炭生产现代化的发展的今天，安全要求越来越高，井工煤矿的事故虽然有所下降，但重特大事故时有发生，需要说明的是，各类不同事故究其原因，都是由于管理不到位、人为因素所造成，它不同于地震、海啸等人类无法抗拒、无法预报的自然灾害。井下的五大自然灾害是井工矿特有的自然灾害，我们安全管理的目标很明确，就是首先要管控好五大自然灾害，怎样消除管理和人为的缺陷因素，其基础是清楚认识到危害的因素和实施有效的管控手段。

1 井工煤矿高危因素再认识

1.1 系统性危险因素的存在与过程管控是井工煤矿高危性的具体体现

由于井工煤矿作业系统和环境是人为形成的，这个环境中的所有人员都共用这个系统，经过对这个人为形成环境中的水、火、瓦斯、煤尘、顶板的管理与控制，经过供风等形成的环境中的氧气、空间、适宜人员生存作业的环境，这个环境中每个因素都互相关联，把每个人联系在一起，他们共用系统中的氧气、空间等各种资源，一旦这个环境中某个因素受到破坏，就会影响到整个系统的安全，系统中的每个人均会受到安全威胁。同时每个危险因素，都由不同岗位人员控制，如果某一岗位某一危险因素失控，即会造成系统灾害发生。说明只要我们处在井下这个系统中，每个人自己的安全是自己掌控不了的，掌握在系统中或系统外其他人的手中，系统中其他人的安全也掌握在你的手中。

我们每一个井工矿员工，不论职务高低，一入井口，就进入到一个高危环境中，井工矿这个高危环境安全是非常脆弱的，可以说是稍不注意，就可能酿成大祸，造成群死群伤系统灾害的发生，如目前机械化矿井皮带长度都有几万米，每隔1.5米就有4个托辊，在生产过程中一直在高速运转着，难免有个别托辊轴承损坏，在不能及时更换运转的过程中，就会产生高温热源，如果浮煤清理不及时，极容易产生火灾，形成系统性灾害，影响系统中人员的安全。一个正在井下运行的无轨胶轮车，如果发生自然，在井下风量大的巷道内，即使车上或周围有灭火器材，由于空间所限，人员也无法接近车辆进行灭火，在着火点如果煤壁没有进行喷浆隔火处理，一场大的系统火灾瞬间就可形成。一个高瓦斯矿井，一辆车或一个人通过风门时没有关闭风门离开，就会造成风流短路，局部区域就会瓦斯集聚，在井下大功率设备随处存在的情况下，摩擦、撞击火花随处可见，瓦斯爆炸灾害瞬间就可以产生等等。水、火、瓦斯、煤尘、顶板、通风在井下每时每刻都存在着危险，每个人的不规范操作、管理，都有可能造成灾难性后果，这就是我们井工矿的高危性和安全全管控的难度。

1.2 形成高危环境的因素

形成高危环境的因素主要有以下几点：

（1）井下系统是一个受限空间，需要人为供给稳定的氧气，通风系统需要稳定可靠，通风系统是否可靠，直接威胁到系统安全。

（2）五大自然灾害“水、火、瓦斯、煤尘、顶板”的存在及其安全预控是否到位直接威胁到矿井安全。

（3）引发系统灾害的因素遍及系统人、机、环、管各个方面。

井下系统中，每个环节、每个因素、每个人员如果管控不到位，都可能引起系统性灾害事故发生。

1.3 不能正确摆正安全与生产的关系，导致高危源及五大自然灾害和系统的稳定性得不到有效控制

1.3.1 对安全第一的生产方针理解不全面，现场落实不到位

一些人认为，安全和生产是相矛盾的二个方面，在生产和安全发生矛盾的时候，由于企业效益的关系，总是偏向于生产。但实际情况是安全第一是井工矿煤炭生产的需要，是煤炭生产的前提条件，我们生产内容的80%以上是安全管理问题，一通三防、顶板管理、地质防治水、设备管理、辅助运输管理、安全六大系统等，均是安全管理方面的内容，安全与生产的区别只是安全监管与安全工程具体施工的区别，职能不同，其目的是一致的，关乎安全的每一个问题如果处理不好，就不能正常生产，而实际情况一些单位面对安全考核不能给予应有的考核力度，这方面神东公司安全考核的权重已经占绩效考核的35%，具体体现了安全第一的管理理念。

1.3.2 由于安全第一认识不到位，重大隐患控制不到位，导致一些井工矿安全安全事故频发，生产不能正常进行

我国煤矿安全生产管理根据经济、技术条件，分为初期生产安全管理时期（1953-1978年）这一时期经历了经济困难时期、安全管理技术发展初期，由于安全投入不足，加上当时安全技术研究上为初级阶段，技术上支撑力度不够，井下隐患和五大自然灾害及通风不能得到有效管理和控制，表现在当时安全管理目标为指标形式，说明人们对灾害的控制能力没有足够的把握，对隐患的控制没有可靠的措施和技术手段来预防控制，灾害处于不可控状态，人们对安全管理没有十分的把握，这个阶段，对井下一般事故的发生认为是正常的。第二阶段为安全生产的发展阶段（1979-2002），这个阶段随着经济、技术的不断发展，对井下灾害的认识和管控能力逐步增强，安全技术研究迅猛发展，监测监控在井下得到广泛应用，瓦斯、地测防治水安全管控研究取得突破，支护技术和材料（锚杆、锚索）支护方式的改变为及时控制顶板提供了条件，防控措施能够做到有效到位，井下安全控制能力得到显著提升，产量稳定持续增长。这个时期，安全管里认识逐步提高，逐步认识到安全管理是生产的前提条件，井下作业环境安全不能得到有效控制直接关系到作业人员的安全，更关系到煤炭生产的正常进行。第三阶段（2003-2006）生产与安全管控发展速度不均衡阶段。由于现代化生产机械的应用，煤炭产量突飞猛进，安全管理手段和措施还停留在过去的管控基础上，安全控制能力、范围与机械化开采速度不相适应，开采速度大于瓦斯、水、顶板安全控制范围，这个阶段，全国范围内，发生多起瓦斯、水灾、顶板事故。安全管理主要是过去的经验管理为主，没有形成系统化安全预控模式。第四阶段为与现代化开采相适应的安全风险预控管理模式的发展与应用（2007-）。在这个阶段，神华集团由于在煤炭生产现代化处于国内领先地位，对井工矿安全认识已经比较全面，提出了安全零死亡、安全零伤害理念，率先提出并实施安全风险预控管理，这一安全管理系统的发展与应用，科学的适应了现代化煤矿安全管控的需要，为企业高产高效奠定了坚实的基础。

1.3.3 由于安全与生产关系不能摆正，导致设备故障不断，生产不能正常进行

安全管理是生产的前提，这是井工矿的特殊环境所决定的，是自然规律所要求的，他不是行政口号，是自然规律，不尊重自然规律，生产就不能正常进行。如综采工作面如果工程质量标准化动态达标安全方面管理的不好，造成工作面起伏不平，煤壁里出外进，支架不成直线，那工作面就会出现漏顶，片帮，溜子负荷增大，那溜子运转就不正常，不是哑铃销子断，就是链子断，或者是电机烧，造成生产不正常，同时，给检修班造成突发性机电事故增加，打乱了计划检修秩序，本来检修班按正常检修，按计划更换易损件、按服务时间重点部位检修等，由于质量管理跟不上，打乱了计划，该检修的检修不了，该更换的更换不了，处于被动，严重影响生产。所以，机电管理人员一定要关注工程质量，机电事故的追查一定要联系工程质量，工程质量是保证正常检修的重要一环，而生产管理人员一定要关注检修，是保证正常生产的关键，这二个方面是互为条件的、因果关系的、统一的整体，不是对立的个体。

1.3.4 生产产量大于煤层解放的安全储量，安全管理失控

我国发生的瓦斯爆炸事故、火灾事故、透水事故及顶板大面积垮落冲击地压事故的发生，大都是由于安全超前投资不足、重大隐患治理不到位，可以控制的安全储量不足以完成生产产量，导致安全失控，发生事故。如高瓦斯矿井抽采达标储量和速度小于开采速度；存在水害的煤尘疏放水范围小于回采范围，开采有冲击地压的煤层超前泄压措施不到位，导致灾害的发生。

2 安全零事故管控措施

2.1 正确认识井工矿的高危性

只有切实认清井下高危的自然条件，人们因为对安全的需要，才能主动地进行安全作业，才能自觉地接受安全管理，才能要求严格的安全管理，安全管理在思想上重视起来，安全管理的主动性才能调动起来，这是安全管理重要的基础。

2.2 煤矿的五大自然灾害“水、火、瓦斯、煤尘、顶板”

“水、火、瓦斯、煤尘、顶板”是井工矿特殊条件下时时刻刻都存在的灾害，在井工矿全生命周期中，我们只能时时刻刻控制，不能消除。且引发灾害的条件很多，每个人的操作、每个人的管理都需要严谨细致，在井下的每时每刻都要有如履薄冰、如临深渊的感觉，我们的安全制度和措施才能在现场落地生根。

2.3 过程管控比结果管控更重要

利用风险预控管理体系实现动态达标，实现动态管控。井工矿的高危特点就是危险时时刻刻存在，不只是某一时刻，所以过去质量标准化验收管控的只是一个结果，对过程监管失控，对灾害控制也处于失控状态。

目前，由于风险预控管理体系的形成与应用，给安全动态管控提供了科学理论和工具，为实现现场动态达标管理提供了可靠管理体系。

2.3.1 风险预控管理系统的应用，实现了由人的关系的管理向现场管理的革命性转变

风险预控管理系统由于录入权限大众化，每个管理人员都有录入隐患问题的权力，考核结果由系统自动生成，相当于每个人都有参与考核打分的权利，避免了过去体制下由少数人控制考核的情况，为了提高考核成绩拉关系走后门，减少处罚提高效益，把精力耗费在关系上，同时大大减弱了现场管控力度。现在由于系统提供了人人参与考核的平台，现场的问题如果和某单位关系好的管理人员不录入考核，如果不及时整改，但其他管理人员也会及时录入系统进行考核，彻底消除了关系考核带来的弊端，被考核单位只能通过加强现场管理来提高考核成绩获得效益。

2.3.2 风险预控管理系统考核实现了危险源的全过程管控，夯实了安全管理基础

风险预控管理系统的连续记录跟踪功能和自动预警功能奠定了全过程管控的基础功能，通过矿领导职能科室带班跟班动态巡查；矿领导职能科室管理人专项检查巡查，专检人员跟班盯防的动态检查，定期步行检查发现隐患除现场盯防处理外，升井后及时录入本安系统进行进一步跟踪落实，实现了全过程零漏洞动态管理。

2.3.3 本安体系对人的管理以不安全行为管控手段，更加完善了作业行为操作行为的管控，使员工上标准岗干标准活有了保证，进一步提升了对人的危险因素的管控

过去对人的安全管控是以“三违”的形式进行管理，种类简单，粗放，对员工作业行为管控不具体，不全面、不严谨、不系统。现在，以不安全行为为管控手段，是对每个工种的每个操作，分段全过程进行辨识管控，系统的规范了每个岗位每个工种的管理行为、作业行为和操作行为，使员工上标准岗干标准活有了管理保障。

2.3.4 风险预控管理系统每一部分都与效益挂钩参与考核是风险预控管理体系落地的关键

2010年4月， 随着神东公司各单位效益工资以五型绩效考核作为考核结算依据，本安考核占在五型绩效考核中的系数加大，各单位本安系统考核进入实质性应用落地阶段，柳塔煤矿坚决执行公司要求，在过去的试运行基础上，加大本安信息系统考核在本单位五型绩效考核所占系数，本安信息系统考核占五型绩效40/%的系数， 矿内各单位以此比例结算绩效工资，本安信息系统考核得到各单位前所未有的重视，录入本安系统的隐患得到了及时整改，各单位纷纷出台内部管理制度，把每一条且把每一条隐患都落实到现场具体管理人员和具体职工，隐患整改效率显著提高

2.4 切实把握安全与生产的关系，达到安全与生产的和谐统一

2.4.1 安全管理是生产管理的充分条件，没有安全环境，生产无存谈起，安全是生产的前提条件，安全是生产的充分保障

管生产的前提要管好安全，管生产不是一定要管安全，是必须要管安全，管安全就是管生产，生产施工过程90%以上是安全施工，就连采煤面管理顶板的支架占综采设备比例也相当大，动态达标工作所占比例也很大；掘进面顶帮管理占掘进作业量很大比例，加上通风、瓦斯管理，动态达标管理，比例相当大，一通三防、地质防治水、动压防治等等。所以在这个特殊环境下，不管安全不要说不能保证人身安全，就是生产不可能正常的。

2.4.2 生产以安全为前提，产量以安全为保障

以安全预控能力计划产量；以风定产；以治理瓦斯能力定产；以治理水害的能力定产；以治理火灾的能力定产；以治理地质矿压能力定产，以安全综合保障能力定产。否则安全就是失控，事故就会发生。

2.4.3 精细化管理

安全投入要以安全预控需要为前提，降本增效，精益化管理的前提是在高危控制下的基础上进行的，精益化管理是在高危环境下的精益化管理，不是在地面工厂里的精益化管理，他是有安全条件的精益化管理，有了安全保证后才能谈到精益化管理。很多井工矿管理者由于对自然不重视，违背规律做事，结果事与愿违，酿成事故。

3 零事故是可以实现的

（1）零事故可以实现是因为井工矿的事故是可预见的，不同于地震、海啸等不可预见性的自然灾害。井下可以预见的五大自然灾害目前的管控技术与施工措施已经过关，管理经验也已经较为丰富，水灾预防提出“先治后采、预测预报、有疑必探，先探后掘”的十六字方针；瓦斯治理提出“通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位”十六字体系，还有先进的支护技术的应用，六大安全保障系统实施，已经能够做到控制预防事故的发生。

（2）风险预控管理体系的应用实现了动态达标管理，实现了全过程管理，对井工矿整个系统有了安全管控办法和安全管控能力。

（3）先进的安全管理技术支持和应用给安全管理提供了可靠保障。

（4）对自然环境危险因素的认识，增强了自觉遵守安全规章制度的思想，形成对安全管理高度统一的认识，促进安全齐抓共管局面的形成。

4 结语

只要管控到位，就可以不发生事故，就能实现零伤害。用零伤害安全管理的目标实现井工矿安全管理的目的――多出煤，达到效益最大化！

参考文献：