村级项目实施与管理范文

导语：如何才能写好一篇村级项目实施与管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

（宁夏宝塔能源化工有限公司，灵武 750001）

（Ningxia Baota Petrochemical Group，Lingwu 750001，China）

摘要： 随着社会经济的发展，社会对土建施工的关注度越来越高。土建项目施工的专业性也越来越高，与此同时，土建项目施工的复杂性也越来越高，也使得土建项目的施工难度越来越大。土建项目中经常出现技术性问题，对施工质量造成极大的影响，本文主要从这个角度出发，对土建项目施工中存在的技术问题与管理措施等内容进行分析，希望能与同行人士共同探讨相关内容。

Abstract： With the development of social economy， there is increasing social awareness of the civil engineering construction. The professionalism and complexity of the civil engineering project construction is becoming higher， making the civil engineering project construction more difficult. Technical problems often occur in the construction project， which cause great influence to the construction quality. This article analyzes the technical problems that exist in the civil engineering project construction and management measures.

关键词 ： 土建项目施工；存在技术问题；管理措施；要点

Key words： civil engineering project construction；technical problems；management measures；main points

中图分类号：TU712 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2015）25-0059-03

作者简介：周文全（1984-），男，宁夏银川人，初级职称，土建工程师，研究方向为工业与民用建筑。

0 引言

随着社会经济的飞速发展，土建工程建设标准不断提高，业主对施工管理规范化、个性化以及工程质量的期望值越来越高，土建施工单位只有不断强化施工管理来迎合业主需求，以适应当前的市场发展形势。

施工技术的管理与控制是施工管理过程中最关键的部分。施工单位在管理某项土建工程前，首先应该分析同类工程施工管理中的常见问题，严格把控技术措施，强化施工管理力度，合理调配工序、材料，在确保安全施工的前提下提高工程质量，为企业争取更多经济效益。

1 土建项目施工技术与管理的重要性

当前社会经济飞速发展，企业竞争不断加剧，土建工程作为国民经济的组成部分，与公众生活和社会发展息息相关。土建施工企业要开拓市场，提高经济效益，加强技术管理是必然选择。在土建施工中，技术管理不仅事关工程整体质量，并且还与施工效益和施工单位的行业信誉直接挂钩，技术管理甚至攸关企业存亡。

国内目前的土建工程在技术管理方面多少存在一些问题，比如施工管理不力，技术措施不合理等等，导致“问题工程”屡见不鲜，不仅有损企业信誉，还在一定程度上阻碍了国民经济可持续发展。加强技术管理，旨在在保证施工质量的同时通过有效的技术措施控制施工成本，提高经济效益。有效的技术管理要求工前做好施工准备工作，详细分析施工中可能存在的各种隐患，明确施工控制的重点和难点，从而在实际施工中优化配置现有资源，合理调配劳动力，在保证工程质量的前提下实现节本降耗，为国民经济发展和社会稳定做出贡献。

2 土建项目施工典型性技术问题

2.1 钢筋连接技术问题

钢筋是土建工程常用材料。在施工中，大部分钢筋材料需要采用焊接或绑扎的方式使之连接，钢筋连接质量直接关系到工程整体质量。

目前的钢筋连接技术尚有缺陷，有的项目施工中钢筋连接会出现焊接缺陷，有的是操作技术不规范，直接影响工程质量，甚至引发严重后果。

2.2 混凝土技术问题

裂缝是土建工程常见缺陷之一。裂缝属于典型混凝土施工技术问题。混凝土具有干缩性和放热效应，温度应力使混凝土构件承受拉力，当拉应力达到混凝土构件的抗拉极限时，会造成构件开裂，并且使整个土建工程质量和安全性能遭到破坏。

2.3 防水技术问题

防水技术是土建施工中比较常见的技术措施之一。对一些结构进行防水处理，有助于增强结构强度，防止建筑物渗水。

就目前来看，大多数土建工程在交付使用后结构会开裂或出现孔隙，导致建筑物出现不同程度的渗水问题，这主要是因为防水技术措施或操作过程存在缺陷。因此，防水技术也是施工检测的关键指标。

3 土建项目施工技术与管理措施

3.1 做好前期的技术准备工作

土建施工中会用到各种施工技术，譬如防水技术、混凝土技术、钢筋连接技术等等，这些技术在实施过程中往往出现一些问题，并且有可能对工程质量造成不利影响，所以有必要在各项技术实施阶段加强过程控制，尤其要做好前期准备工作。

严格来讲，每一项施工技术都有相应的操作流程，施工单位要做的是提前备足各项技术所需的材料、设备、人员，制定一套技术方案，对参建人员进行技术交底。应该确保各项施工因素具体且全面，按相关技术指标严格控制操作流程，同时根据设计要求严格验收进场的材料，妥善存放合格的材料，以备后用。

3.2 加强施工技术的管理工作

任何技术措施都尤其既定的操作流程。加强技术管理，要求结合各项施工技术的特点对操作流程加强管理，保证施工技术按照规范化的流程顺利实施。

譬如钢筋连接技术的管理，首先要验收钢筋材料，重点看钢筋型号、材质是否与技术要求一致，然后检查各个钢筋连接点，看连接是否良好；再如混凝土施工技术的管理，重点看混凝土材料的规格、质量是否符合技术标准，然后按设计要求的混凝土强度检查水、水泥、沙砾的配比是否合理，因为关系到混凝土强度，所以该环节是技术控制的重点监测内容。防水技术的控制，重点看防水材料的防水性能是否符合技术指标。

除此以外，还需要加强后期维护，以防结构开裂或者防水结构出现缺陷。

4 土建项目施工技术管理的重点

4.1 严把土建项目的材料关口

在土建施工技术管理中，需要根据材料性能和质量标准建立一套科学的控制体系，在施工过程中严格按控制体系中技术指标严格控制材料质量和各道工序的操作过程，严禁劣质材料进场。土建施工中所用的水泥、钢筋、电焊条都要符合土建项目施工的技术规范要求，有出厂合格证、技术检定合格证等证明产品质量达标的质检单据，严禁不具备质检单据的材料进场。进场的材料一律进行复验，复检不合格的材料也不予使用。

4.2 建立信息化管理系统

当前，计算机信息技术已在各行各业中普及应用，不仅方便了大众生活，也促进了国民经济飞速发展。土建工程作为国民经济建设的重要内容，应该紧跟时代潮流，不断加强信息技术在工程领域的应用研究，要利用先进的网络科技改进生产效率，节本降耗，提高经济效益。土建施工企业必须加强学习，充分认识信息技术在施工管理中的重要性，积极引入信息化管理系统，全面监控施工进程，同时基于网络科技重点分析可能对土建施工造成不利影响的技术因素，提前制定应对策略，以免施工中临时抓瞎拖延工程进度。另外，可以有效地减少施工过程中的不安全因素，为安全施工提供保障。

4.3 强化土建项目施工质量控制

施工质量事关企业信誉和经济效益，加强施工质量控制必须注意细节，要根据施工进度随时收集各类数据并建档保存，确保每一环节可追溯。施工单位通过查看这些数据、资料，可以充分了解施工时的实际情况，一旦某一环节出问题，可以根据当时的描述采取正确的应对措施，从而保证施工质量始终可控。

4.4 加强土建项目施工的安全管理

安全管理与参建人员的生命安全和身心健康息息相关，是施工控制的重点内容。

现场安全管理有两点要求：一是加强施工过程控制。各类作业严格落实班前会制度，严格执行班前班后“反违章思考三分钟”规定，工作负责人对当天的工作任务严格履行安全和技术交底程序，使工作人员明确工作项目和范围。

二是加强现场安全巡查。加大对“两票”使用、施工机具性能和作业人员精神状态的现场安全检查力度和密度，对发现的问题及时予以查纠整改，保证施工现场的安全措施到位，以达到对土建项目施工安全的保证。

5 典型案例

5.1 工程概况

宁夏宝塔能源有限公司宁东西区项目事故池土建工程为钢筋混凝土结构事故池，长度为70.9m，宽度为25.6m池壁厚度为300mm，净高为5.8m。事故池基础底板结构找坡坡度为2%，底板为500mm。池体采用C30混凝土，抗渗等级不低于P6，基础底板与池体混凝土分二次性浇筑完成。主体施工且闭水试验合格后，池壁及池底内外侧刷环氧沥青2道。基础采取防冻措施详细做法及基槽钎探要求详见《混凝土结构工程总说明》。

5.2 工程特点

①土方开挖面积较大，基坑比较深，开挖底标高不一致分别为1257.2、1256.2，最大开挖深度7.05m。基坑需采用边坡支护措施。

②污水池现浇混凝土量比较大、钢筋量大，模板一次投入量大。

③污水池为矩形水池，池底板面积大，池壁轴线长，在施工中应作好混凝土的养护及降温、防裂措施。

④本工程功能试验多，根据国家规定，构筑物必须进行满水试验，管线需进行水压、气压、通球试验，土建单位必须按部就班的执行。

⑤本工程施工内容多，工期短，许多工序要求使用专业技术，并且部分工序需要立体交叉作业，要求施工单位必须合理调配工序，加强人、机、材料等方面的控制，保证在30日历天内保质保量完成施工任务。

5.3 工程管理

按照公司《质量环境职业健康安全管理手册》、《质量环境职业健康安全程序文件》的要求，结合上文所述土建项目施工技术管理的重点和措施，建立健全项目质量组织机构和质量保证体系，对过程质量进行全面控制管理，确保质量目标的实现。如图1所示。

6 结论

综上所述，近些年来，土建行业的发展极为迅速，而且，应用在土建项目中的施工技术也在不断的进行改进和完善，相比于传统的土建项目施工来说，现阶段的土建项目施工质量更高，为土建行业的发展打下夯实的基础。但是，在土建项目施工中却存在一些技术性的问题，对土建工程的施工质量造成极大的影响，因此，必须要做好相关的管理措施。

参考文献：

[1]刘铭.土建项目施工中存在的技术问题与管理措施[J].中华民居（下旬刊），2012，11：94-95.

[2]谷鹏，姜健.浅析土建工程项目中的安全管理方法及策略[J].四川水泥，2014，11：48.

篇2

为保证国家建设工程的顺利进行，保护拆迁人和被拆迁人的合法权益，经请示市政府法制办并报市政府主管领导批准，现就国家建设项目用地需拆迁集体土地上的农村房屋的有关规定通知如下：

一、农民户转为居民户的，其自住房屋的拆迁补偿、拆迁安置及补助标准，均按《北京市实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则》（以下简称《细则》）及市政府京政发〔1991〕56号文关于《北京市城市房屋拆迁补助费标准》的批复的规定执行。

二、不转为居民的农民户，其自住房屋的拆迁可由拆迁人或乡、镇政府统一迁建，也可由被拆迁人自行迁建，还可由拆迁人按《细则》有关规定用公房安置。

实行统一迁建的，迁建的房屋建筑面积和建筑标准超过被拆迁人原房屋建筑面积和标准的部分，由被拆迁人负担。

迁建房屋建筑面积不足原房屋建筑面积的部分，由拆迁人按原房屋重置价格结合成新，对被拆迁房屋所有人进行补偿。

被拆迁人自行迁建的，其原房屋由拆迁人按重置价格进行结算、补偿。

由拆迁人按《细则》规定，用公房安置被拆迁人的，被拆迁人应按房屋管理部门的规定，按期交纳房屋租金及有关费用。

三、拆迁农民出租房屋补偿时，应按照拆迁房屋的重置价格结合成新进行作价，由拆迁人给予补偿。

承租农民房屋的居民户，在本市有城镇居民的常住户口，且拆迁范围以外无正式住房的，由拆迁人按《细则》的有关规定给予适当安置。

四、拆迁农民庭院前后种植的树木和各种经济作物，由拆迁人按有关规定给予补偿。

五、拆迁农民个体工商户用房及因拆迁引起停产、停业的，其经济损失的补偿，参照市政府京政发〔1991〕56号文件第七条的规定办理。

六、拆迁农村集体企事业单位的房屋，其拆迁安置和拆迁补偿，按《细则》的有关规定执行，其停产、停业期间的损失，参照市政府京政发〔1991〕56号文件的有关规定执行。

篇3

（一）建设原则

1、坚持农村能源建设与贯彻落实党的十七大和全会精神相结合的原则。以农村能源建设为纽带，以增加农民收入为目标，努力为农民办好事、办实事，不断改善党群和干群关系，促进农村精神文明建设和社会主义新农村建设。

2、坚持农村能源建设与促进农业结构调整相结合的原则。开展农村能源建设要以改善生态环境，发展农村经济，促进农业产业结构调整，改善农村生产条件，提高农民生活质量为目的，让退耕农民直接受益。

3、坚持农村能源建设突出重点、集中连片、统一管理的原则。沼气池、太阳灶、节柴灶建设重点安排在农民积极性较高的退耕乡村实施，做到集中连片、规模发展、充分发挥综合效益。

（二）建设目标

1、优化退耕还林项目区农户生活用能结构，项目户沼气用量及太阳灶占全年生活能耗的70%左右。

2、项目区实现“三化”目标，即家居温暖清洁化、庭院经济高效化、农业生产无害化，达到节能减排，优化环境，增加退耕户收入的目标。

3、项目区实现生态良性循环，生态环境和农民生活环境明显改善，生活质量明显提高，农村经济可持续发展。

二、建设任务及规模

沼气池建设主要以解决改善退耕农民生活燃料为主，与改路、改水、改院相结合，营造生态家园，积极推广“三沼”综合利用技术，取得综合效益。沼气池建设池容为8m3，推广旋流布料强制循环高效沼气池，实现自动进料、强制回流，并配备半自动出料装置。节柴灶为节能减排灶，充分利用燃料燃烧，达到料最大利用，比普通灶节能达40%，太阳灶可为农户提供每年能源的20%。

该项目在我县14个乡镇35个行政村4603户农户实施，每户建8立方米沼气池一口，共建沼气池955座。每户安装太阳灶一台，共3670面太阳灶，节柴灶4630户。

三、主要任务

1、制定项目实施方案、技术操作规程，起划项目目标管理责任书、合同书及项目管理考核办法，制定相关管理制度。

2、成立巩固退耕还林成果项目建设领导小组，召开项目启动大会，安排部署项目建设工作。

3、确定项目乡镇包村领导和节柴灶、技术人员、沼气生产工、项目户的培训及对各级干部和项目户的宣传工作。

4、完成项目户的规划、筛选、确定、动员群众备砂石料，修建节柴灶、沼气池。

5、备料填料，调试，点火启用。

6、落实太阳灶的安装、发放工作。

四、组织实施与管理

（一）明确工作职责、部门联动协作

1、做到“六统一”和“三包一保”。即统一规划设计、统一材料供应、统一技术标准、统一跟踪管理、统一由专业人员施工、统一检查验收；包产气使用、包节柴灶的使用、包损失赔偿、包跟踪服务；确保建设质量。

2、严格按照制定的技术规范标准指导施工，发现问题，及时纠正。不得擅自改变池型或结构，一旦技术指导上出现问题，要严肃追究包村技术人员的责任。如在技术上有改进或其他创新的，须经办公室会议研究通过，并报请有关专家和省市业务部门认定后方可实施。

3、实施项目单位要组织招标、采购项目建设材料，确保工程质量。负责材料的管理、投入，不得影响工程进度。

4、负责项目建设的跟踪督查和总结经验工作。

5、制定相关管理制度和考核办法，加强对农村技术干部的管理，靠实工作责任，严格兑现奖罚。

（二）严格项目管理，确保规范运行

1、实行项目目标管理责任制。县上要与项目实施乡镇，乡镇与村、户层层签订项目目标管理责任书，并纳入农村经济社会发展目标责任指标考核范围，单位行政主要领导为第一责任人，做到责任到人，奖罚到人。

2、实行项目合同管理制。实施单位要与沼气生产工或施工队签订施工责任合同，落实建设责任，依法按合同要求进行管理，确保建设质量。

3、实行项目后续管理制。项目建成后，施工队、建池技工，沼气灶具配件供应厂家和基建材料供应厂家，要在一年内实行“三包”（包建设、包质量、包后续服务），确保沼气池的正常运行，维护广大农民群众的利益。

4、实施项目资金的使用管理报帐制。要严格按照国家巩固退耕还林成果农村能源项目资金使用管理办法，建立专项资金管理制度，实行专户专人专帐报帐制管理，确保专款专用，严禁截留、挪用，最大限度地发挥资金使用效益。项目竣工后编制决算报表，上报审计部门进行资金审计。

5、实行项目农户公示制。动员广大农户积极申请参与项目建设，按照农户资金自筹能力、家庭劳动力，确定项目农户进行会示。

6、加强后续服务工作。项目实施乡镇建立乡、村两级农村能源技术服务体系，引导建立沼气协会，完善村级服务网点建设、产业化经营、物业化管理。

7、项目竣工完成后，项目实施乡镇进行自查初验后，上报主管部门，由县上组织验收人员进行复验，书写验收报告，申请上级项目主管部门进行验收。

（三）广泛宣传引导，营造良好氛围

在“一池四改”项目建设过程中，要宣传当作一件大事来抓，切实提高广大干部和农民群众对沼气重要性的认识，确保项目的顺利实施。

篇4

近年来，新发传染病不断出现，给基层传染病管理工作带来更高的要求和更新的挑战。需要结合实施基本公共卫生服务项目和疾病预防控制绩效考核，因以制宜，创新举措，不断提高基层传染病管理能力和服务水平。

一、在健全管理体系上求突破

组织专门力量，采取封闭式集中办公的方式，专门进行了项目管理方案的修订，本着务求项目实施的系统性、规范性、可操作性、透明性和实效性的原则，对原先制定的项目管理方案调整为健康教育、艾滋病性病综合防治、急性传染病防治与突发公共卫生事件处置、寄生虫病防治、血吸虫病碘缺乏病防治、结核病防治、麻风病防治、预防接种、慢性非传染性疾病防制、卫生监测、精神病防治、妇幼保健、农村公共卫生监督、基本公共卫生信息收集与报告等多个具体实施项目，每个项目均明确工作内容要求、完成时间、经费预算、考核评估办法、责任单位、责任人等。通过培训，使所有从事基本公共卫生服务的各级各类人员对整个项目管理的目标、任务、要求、经费、考核、奖惩等全面掌握，明确了各自所承担的职责。从而使项目管理工作从体系上得到了健全完善，纳入了惯性运行的轨道。

二、在完善管理机制上求突破

以县疾控中心、卫生监督所、妇幼保健所为龙头，以各镇社区卫生服务中心（镇卫生所）为枢纽，以各中心卫生院、民营医院为补充，以社区卫生服务站为网底，“横向到边，纵向到底”的基本公共卫生服务网络已基本建成。

在镇级，建立了由镇卫生所公共卫生业务骨干为主要成员的镇项目工作指导检查小组，根据各镇社区卫生服务中心（镇卫生所）、医院、社区卫生服务站项目工作的职责要求，落实具体的实施单位及责任单位。各镇卫生所定期对辖区医疗卫生机构进行指导检查，医院每月至少一次，社区卫生服务站每两个月不少于一次。医院项目工作检查员对重点工作每天巡查一次，工作完成情况每旬检查一次，所属社区卫生服务站每月检查一次。在村级，各社区卫生服务站站长负责将各具体项目工作分解落实到站内人员，并加强本站实施项目工作的管理和检查。

为进一步健全考核机制，强化考核结果的使用，我县采取“谁指导、谁考核、谁评价”的办法，实行统一扎口管理，由县各项目督导组进行考核，实行平时考核与年中、年末考核相结合，县级考核与镇级考核相结合，单位考核与具体工作

责任人考核相挂钩，上级考核结果与下级考核结果进行捆绑的办法进行，即社区卫生服务站考核结果与其举办主体、镇卫生所的考核结果相挂钩，医院考核结果与镇卫生所考核结果相挂钩，镇卫生所考核结果与县相关项目督查单位考核结

果相挂钩。为了促进和保证各级督导、考核落到实处，提高基本公共卫生服务质量，

三、在规范经费管理上求突破

针对基本公共卫生服务项目经费总额有限，还不能满足当前基本公共卫生服务项目管理工作需求这一现状，我县将农村基本公共卫生服务项目资金、各级财政相关专项业务补助资金等进行整合，统一建立专账，实行项目管理，捆绑式使

用。本着规范管理、透明公开、谁做谁得、劳酬相扣的原则，严格按照完成的数量、质量以及序时进度等实绩的考核结果，对劳务费、补助费等实行一竿子到底的办法进行分配。所有纳入项目化管理的经费.采取预拨与逐季核算、年底考核结算的办法予以下拨，直接下拨到中心卫生院、民营医院、社区卫生服务站等项目实施单位。为确保项目补助经费及时、足额到位，对乡村医生的劳务补助费统一通过银行打卡的方式进行发放，防止截留使用现象的发生，调动了乡村医生从事项目工作的积极性，夯实了基层项目工作的基础。

四、在提升管理效益上求突破

篇5

关键词:非政府组织;参与式扶贫;绩效评价;四川农村发展组织

中图分类号:F124.771 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0055-06

一、引言

从20世纪80年代中期提出贫困与反贫困问题以来,我国反贫困取得了举世瞩目的成就,全国农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿减少到2007年的1 479万。但是,目前我国农村扶贫开发依然面临严峻的挑战:扶贫对象规模依然庞大,贫困人口的自我发展能力弱;现有贫困人口在地域分布上出现分散化趋势,主要集中在老、少、边穷地区,贫困程度深,扶贫难度大,成本高;贫困人口数量减少的同时,返贫问题越来越突出。

在许多发展中国家,非政府组织都在扶贫与救灾中扮演着重要角色。在中国,上个世纪80年代中期以后,非政府组织逐渐参与到反贫困行动中来,特别是进入新世纪以后,作为政府扶贫运动的重要补充,非政府组织积极地投入到反贫困的活动中,并在许多偏远的贫困地区开展着各种形式的扶贫项目和活动。清华大学NGO (non-governmental organization)研究中心的研究成果显示,我国有近21%的NGO的活动涉及农村扶贫开发领域。何道峰采用投入评价法测出“八七计划”期间参与扶贫的NGO和准NGO的扶贫贡献率在20%～35%之间。我国对非政府组织扶贫的研究从20世纪末开始越来越多,一方面主要是对非政府组织扶贫优势的研究,另一方面是对非政府组织与政府在扶贫方面的合作模式及机制探讨。曲天军 [6] 、黄承伟[7] 、郑功成[8] 等从目前我国扶贫形势出发,提出非政府组织存在“能够深入基层,倾听最贫困的老百姓声音,了解到他们的需求;目标明确,机制灵活;创新性强,能将扶贫效力达到政府部门达不到或无法达到的广度和深度”等优势。

在非政府组织的扶贫过程中,参与式扶贫作为其重要的扶贫方式得到了广泛的应用和推广。参与式扶贫是参与式发展思想在扶贫实践中的具体运用,是20世纪80年代末以来逐渐发展起来的扶贫方法。作为一种全新的扶贫方式,其核心理念是赋权和机会均等。参与式扶贫方法是近些年来国际组织实施项目时开发的一种新的方法,强调项目的受益人、特别是弱势群体,参加项目的规划、实施、受益、监督、评估等全过程;重视发挥当地社区村民的乡土知识,以实现社会经济的可持续发展。

本研究着眼于非政府组织参与式方法在扶贫开发中的优势,在深入开展实地调查研究的基础上,以政府失灵理论、参与式发展理论、可持续发展理论为指导,从项目投入、项目产出、项目后续管理等三个方面构建了由10个指标构成的参与式扶贫绩效评价体系。运用非线性回归、因子分析、聚类分析等方法,对一个非政府组织扶贫的典型案例――四川农村发展组织进行了实证研究。在实证研究的基础上,提出本研究对非政府组织扶贫的建议和对我国政府扶贫的启示。

二、样本数据和分析方法

(一)数据来源及效度检验

在中国的扶贫开发领域里,活跃着一批非政府组织。其中四川农村发展组织是少数专注于农村扶贫和农村发展工作的非政府组织之一,且其一直采用参与式的工作方法进行扶贫实践,是非政府组织参与式扶贫的典型。

四川农村发展组织(Development Organization of Rural Sichuan,简称DORS),是1996年10月由英国人罗斯在英国注册成立的慈善机构(注册号:1061133),扶贫工作地点主要在四川省定贫困县汉源县,近年也开始在凉山彝族自治州的甘洛县进行扶贫工作。汉源县位于四川省西南山区,雅安市南部,共有汉、彝、藏、回等17个民族,其中少数民族人口占10%。全县总人口34.21万,其中农村居民31万。

四川农村发展组织主要由委托人和工作人员两部分组成。委托人主要负责联系国外的组织机构和国际事务的处理,属于义务工作性质。项目实施工作全部通过汉源的工作人员实施,这一部分人员的数目通常在2~4个之间。从成立至今,在一间仅35平方米的“英国四川农村发展组织”办公室里,有全职的专业工作人员和29名来自9个不同国家的志愿者参与到四川农村发展组织的扶贫工作中来,目前工作人员大多是汉源本地人。组织的经费主要靠的是国外慈善机构和个人的资助,前者占绝大部分。主要途径是写信、发EMAIL以及通过网络、报纸等媒体的宣传。

四川农村发展组织的宗旨是实施以村为单位的小规模综合项目,目标定位于最需要帮助的群体,促进四川农村社区的长期可持续发展。尤其关注村里的弱势群体:主要为妇女、儿童、少数民族和残疾人。

本研究数据资料主要来源于四川农村发展组织的项目评估报告(1996―2008年)、研究人员实地调查以及对相关部门工作人员的深度访谈。实地调查获取数据后,本研究首先采用SPSS13.0对这些指标的统计结果进行因子分析,结果显示Bartlett检验值为161.346,P(sig.=0.000)

(二)评价指标体系构建

充分考虑资料的可获得性,力求指标承载尽可能多的信息,结合参与式扶贫绩效的主要表现形式,本文以扶贫项目为评价对象,依据体现特色原则、目标导向原则、综合性原则、过程与结果相结合原则,从项目投入、项目产出、项目后续管理三个方面构建评价指标。指标主要围绕参与式扶贫“赋权”的理论核心,及参与式扶贫通过提高贫困群体扶贫过程的参与能力,进而提高其自我发展能力的扶贫开发目的,结合目前扶贫多以项目为载体的现实背景进行构建,具体指标见图1。

(三)分析方法

根据课题组实地调查的资料,对四川农村发展组织总体投入产出扶贫绩效进行了回归分析,在此基础上,应用SPSS统计分析软件,对33个样本项目的扶贫绩效进行因子分析,以期找到非政府组织参与式项目扶贫绩效的影响因素;在此基础上,对33个项目的扶贫绩效进行排序,并对33个样本项目进行聚类分析,以期揭示不同类型的项目其扶贫绩效存在的规律。

图1 参与式扶贫的绩效评价指标体系

三、分析结果与解释

(一)总体投入产出关系分析

基于调查事实,本文认为四川农村发展组织对贫困地区的投入与该地区脱贫情况有正相关关系。为了进一步分析该组织扶贫投入与产出之间存在的规律,本文对四川农村发展组织1996―2008年在汉源县29个乡村的扶贫投入和受益人次之间的关系进行分析,假设“四川农村发展组织对贫困村的扶贫投入”为自变量X,“扶贫项目受益人次”为因变量Y,为了判断二者之间的关系,对其做散点图,得图2。

图2 四川农村发展组织对贫困村的扶贫投入(X)和扶贫项目受益人次(Y)散点图

通过对图2分析发现,指数函数对二者关系拟合性较好;进一步对因变量Y进行对数化处理,并对X与lnY进行回归分析,具体分析结果如下:

In=(1.11E-05)+5.095295即Y^=e(1.11E-05)X^+5.095

(8.59) (25.36)

F=73.78 R2=0.372 2=0.722

从模型的检验结果中可以看出:模型的拟合优度达到了73.21%,说明模型的总体解释效果较好,另外,模型的F值为73.78,其临界概率为0.00,常数项和系数的t值临界概率也为0.00,显著水平较高。

分析结果显示,四川农村发展组织对贫困村扶贫投入与该村贫困人口在扶贫项目的受益程度之间呈指数关系。由此可见,从贫困群体受益程度的角度来说,四川农村发展组织参与式扶贫的绩效较高,且随着其对贫困地区投入的增加,贫困群体受益程度以大于投入增长速度的速度增加,具有较高的绩效。

(二)样本项目绩效评价

根据上文所述,以图1的参与式扶贫的绩效评价指标体系为基础,运用SPSS13.0统计分析软件,对抽取的33个样本扶贫项目进行因子分析。采用因子分析中的主成分分析法提取因子,得到如表1所示的因子解释原有变量(10个指标)总方差的情况:

该表描述了随着因子数量的变化,原有10个指标的信息涵盖情况(累计方差贡献率)。在对“尽可能地减少因子数量”和“尽可能多地保留信息”两方面做出权衡的基础上,提取4个公共因子。因为当因子数量为4个时,累计方差贡献率达到80.157%,说明此时约五分之四的原有变量信息将被保留,并且变量数得到了缩减。

1.因子旋转及命名

建立因子分析模型的目的不仅是找到主因子,更重要的是知道每个主因子的意义,以便对实际问题进行分析。如果求出主因子解后,各个主因子的典型代表变量不是很突出,还需要进行因子旋转,通过适当的旋转得到比较满意的主因子。运用统计分析软件SPSS13.0对这些指标的统计结果进行测算(原始数据为33×10的矩阵)。由于各类指标的量纲和测度量级不同,为消除其带来的影响,对原始指标进行Z标准化处理。

因子分析分析结果显示Bartlett检验值为161.346,P(sig.=0.000)

统计结果表明可以提取4个主成分因子,其累计贡献率达到80.157%,这说明4个主因子基本包括了10个指标的总信息量。

由表2可以看出,第一主因子对扶贫绩效的贡献率为29.355%,占主要比重,是影响扶贫绩效最大的因素。其中与农户的协调配合率X5、扶贫主体对项目管理质量的满意度X10、项目计划目标完成率X6、单位功能投资指标X1有较大载荷,而这四个指标反映扶贫开发从投入(单位功能投资指标X1)――过程(与农户的协调配合率X5)――结果(扶贫主体对村民项目管理质量的满意度X10、目标完成率X6)全过程的综合绩效,尤其反映配合度,故我们将F1称为贫困群体配合效度因子。

第二主因子对扶贫绩效的贡献率为29.354%,占次要比重,基本与第一因子占相同的比重,是影响四川农村发展组织扶贫绩效的第二重要影响因素,其重要程度与第一因子基本等同。其中参与该项目实施的村民占全村人口的比例X2、参与项目实施的村干部数X3、项目村农户受益率X7、参与项目管理的村干部人数X9有较大载荷,这四个指标均反映项目实施过程中贫困人口的参与程度,故将F2称为贫困群体参与度因子。

第三主因子对扶贫绩效的贡献率为11.403%,占较次要比重。其中实际投资超概率X4、目标完成率X6在该主因子有较高的载荷,这两个指标均反映扶贫过程中项目前期规划的执行情况,故我们将F3称为项目计划执行度因子。

最后,第四主因子由参与项目管理的村民占受益人口比例X8这项指标单独构成,其作为反映扶贫绩效的一项重要指标,贡献率为10.045%,由于其主要反映贫困群体在项目后续管理中的参与程度,我们将F4称为项目后续管理水平因子。

2.因子得分

在因子分析的实际应用中,当因子确定以后,便可计算各因子在每个样本上的具体数值,这些数值就是因子得分。只有计算出因子的具体得分,才可以定量地说明某个因子的大小,从而可以知道某个扶贫项目在某个因子上的表现如何,有助于对各项目参与式扶贫绩效进行深层次的分析。

对四个主因子的得分进行加权综合,并以主因子对总信息量的贡献率为权数,得到综合评价得分模型为:

Z=0.2936×F1+0.2935×F2+0.1140×F3+0.1005×F4

根据该模型可以计算出各主因子得分和各项目综合得分,并给出各项目最终排名。

(三) 样本项目聚类分析

聚类分析(Cluster Analysis)是依据样品(或指标、变量)之间的相似性进行分类的多元统计方法。聚类分析就是将一个数据对象的集合分组,使其成为多个类或簇的过程,聚类从大量的未分类的数据开始,按照给定的聚类标准(如距离),对数据对象归类,其目的是使每个类内的数据对象之间相似,而不同类之间的数据对象差别较大。本文运用聚类分析法的主要目的是对不同性质的项目进行聚类,分析不同类型的项目所呈现的共同特点,为在不同项目之间的投向选择提供参考。

本文采用最常见的K-均值聚类方法,根据各项目扶贫绩效评价综合得分,基本上可划分为四类,见表4。

由表4可以看出,第一类项目主要是饮水项目、节能灶项目、入户路项目、供电项目等与生存相关的项目。仔细观察可以发现这些项目的共同点是:(1)多是与人们生活密切相关的基础设施建设以及能力建设项目;(2)项目实施时间短,饮水项目和节能灶项目的时间一般都不超过1年,其他项目都是几个月;(3)项目花费较少,见效快。项目对人们生活质量改变的效果立竿见影。

第二类项目主要是公路项目、林业项目等关乎受益群体社会事业发展的项目。总结这类项目的特点是(1)当地村民实施该项目的意愿高,该项目受益人口覆盖率高。当地农产品品质和产量都很好,但由于交通不便,市场占有率很低,当地人希望通过改善交通状况进而增收的愿望非常迫切。(2)资金投入较大,需要投入较多的人力和物力。由于地质环境复杂,人口密度低,在这里修路代价高,回报低。而且修路过程中需要投入很多人力,由于青壮劳力都外出务工,村里劳动力很缺乏,完成此类项目的难度非常大。(3)项目见效所需时间长,项目实施过程中不可预见因素多。公路的修建常常需要2―3年的时间,甚至更长,从林木种下去到林木挂果也需要至少3―5年的时间,项目见效所需时间较长,同时这类项目实施的过程中,不可控因素较多,风险较大。

第三类主要是经济发展类项目。表中“增收项目”是四川农村发展组织工作人员出于工作方便对其的命名,其实际是种植业项目等能带来农户直接经济效益增加的项目。种植业项目与养殖业项目都会带来农户直接经济效益的增加,属于经济发展类项目。这类项目的主要特点是(1)属于四川农村发展组织新开展的项目,项目实施经验较少;(2)项目涉及的不确定因素较多。

第四类是小额信贷项目。这个项目单成一类,主要是对受益群体的金融支持。其区别于其他项目的显著特点是:(1)需要偿还(其他项目投入的资金,四川农村发展组织DORS不要求村民偿还)。小额信贷项目属于对村民自我发展的一种暂时扶助,需要在规定的日期由村民偿还。(2)农户和四川农村发展组织承担的风险都较高,虽然DORS在项目实施过程中给予适当的技术帮助,但由于当地贫困人口自身素质和生产环境局限,部分农户不能按时还款,影响了其他需要贷款的农户。

四.结论及建议

(一)研究结论

本文以四川农村发展组织为例,实证评价了参与式扶贫的绩效。分别描述了四川农村发展组织参与式扶贫的总体绩效,并分析了其项目投入和项目受益人次之间存在的非线性关系;以构建的参与式扶贫绩效评价指标体系为基础,运用因子分析法,对抽取的33个样本项目进行了绩效评价得分计算并排序;在样本项目进行绩效得分计算的基础上,对样本项目进行聚类分析;最后分析了该组织的扶贫机制对其扶贫绩效的影响。通过分析,得出如下结论:

1.贫困人口的受益程度与该组织对扶贫项目投入之间呈指数关系

通过对该组织对扶贫项目的投入和项目受益人次的数据分析,发现二者之间呈现指数关系。即随着四川农村发展组织对贫困地区投入的增加,贫困群体受益程度以大于投入增长速度的速度增加。

2.贫困群体的参与度是影响其参与式扶贫绩效的最重要因素

通过因子分析发现,影响四川农村发展组织参与式扶贫绩效的因素主要有以下四类,分别是贫困群体配合效度因子、贫困群体参与度因子、项目计划执行度因子、项目管理效度因子。从因子的贡献度可以看出,一般贫困群体的参与度得分较高的项目,其扶贫绩效的综合得分也较高。

3.生存相关类项目扶贫绩效较高

通过对33个样本项目的综合得分进行排序,结合聚类分析的结果,可以看出,第Ⅰ类项目(生存类项目)的综合得分都较高,其他类项目的排名多数靠后,项目类别与扶贫绩效有较强的相关性。一般投资少、见效快、与人们生活密切相关的基础设施建设,贫困人口比较欢迎,对人们生活质量的改善效果好;投资多、见效慢、风险大的项目,理论上有实施的必要性,但在实际操作中却很难达到理想的效果,其对人们生活质量的改善效果也相对较差。

(二)对非政府组织扶贫的建议

1.增加对边远贫困地区的扶贫投入,同时增强资源动员能力

通过实证研究发现,在实证研究中发现,贫困人口的受益程度随着非政府组织对扶贫项目投入的增加呈指数级增长。建议其他非政府组织能继续发挥自己的志愿精神和社会公民责任,继续增加对边远贫困地区的扶贫投入,尤其在政府扶贫开发作用发挥较弱的边远贫困地区开展扶贫活动,这样的活动随着后期投入的持续增加,会使贫困群体受益程度大大增加。

同时建议其一方面与政府合作,充分发挥政府在大型公共基础设施项目建设中的优势,结合自身工作方法中创新、灵活等优势,争取政府在资金、政策的支持,积极争取政府的扶贫资源;另一方面加强与其他非政府组织合作,通过与其他非政府组织的合作与交流,学习先进的工作方法,增加工作人员学习提升渠道,同时也可以提升自身的影响力,为提高自身的筹资水平提供信誉基础。建立具有专业水平的非政府组织扶贫体系,依靠集体能力提升对政府、企业及社会扶贫资源的争取能力。此外,还可以加强与高校及企业的合作,为受益群体提供技术和市场支持。

2.完善受益群体的项目参与机制,加强对项目后续管理的监督和评估

高效率的扶贫开发需要贫困人口在各个方面的积极参与,并且在很多方面都要发挥主导作用,参与式整村推进扶贫开发模式就提供了贫困人口全面参与机制。案例分析发现,影响四川农村发展组织参与式扶贫绩效的因素主要有以下四类,分别是贫困群体配合效度因子、贫困群体参与度因子、项目计划执行度因子、项目管理效度因子。其中贫困群体的参与度对项目扶贫绩效的影响尤为显著。基于这样的分析结论,建议非政府组织在现有工作基础上完善其受益群体的项目参与机制,案例中的“合约式”参与机制值得借鉴。

此外,对于贫困地区来说,脱贫最大的制约因素就是寻找合适的发展项目,以及项目完成后如何确保其可持续发展。项目的验收完毕并不意味着项目管理工作的结束,而应该本着项目的可持续发展原则进行后续管理。参与式扶贫模式不仅注重扶贫项目的前期实施过程,而且注重扶贫项目的后续管理,坚持实施与管理并重,增强项目的可持续发展。

3.扶贫投入向小型生活基础设施建设倾斜,挖掘生产类项目潜力

在案例研究中发现,饮水项目、节能灶项目等与村民生活联系紧密的小型基础设施建设扶贫效果较好。非政府组织应抓住自身在这类项目建设方面的经验丰富、灵活、创新性强等优势,将这类项目中积累的成功经验推广到其他项目的实施中。此外还发现,经济发展类项目的绩效较低,而经济发展项目是增强村民自身发展能力的最直接的项目。建议扶贫领域的非政府组织在总结经验教训的基础上,着力为当地村民打造一个资金、技术、信息的创收平台。自身为村民提供适当的资金支持;同时为村民寻找权威的技术支持,比如通过给高校学生提供实习基地,同时为村民获取了技术支持;通过自身的影响力,号召企业参与自己的扶贫开发,为村民提供市场信息。通过发挥自身的平台作用,增强村民自身的发展能力。

4.在发挥自身组织优势的同时,增加对政府行为的关注

非政府组织受政府和政策的影响非常大,不但要在国家政策允许范围内运作,还应该更多的关注当地政府和管理部门的需要。加强对政府相关政策的了解,在项目的实施过程中应该对国家及地方政策信息有一定了解,加强与外界的密切联系,了解政府在农村建设方面的思路和相关优惠政策,避免资金的浪费和重复建设。迄今为止,和四川农村发展组织一样,很多非政府组织主要是在微观层次上开展扶贫活功。大多数非政府组织仍然主要是针对贫困的症状和后果从事活动。它们没有在解决贫困的结构性根源上做更多的努力,缺乏能力、资源、愿望去参与全国性的发展决策过程。如果要彻底消除贫困,除要对贫困的表征采取措施外,还应针对造成贫出的根源采取行动。非政府组织如果要将扶贫活动从微观推向宏观,创造一种机制使非政府组织在扶贫方面的成功经验为政府部门接受和推广持,必须得到政府部门的支持。

(三)对政府组织扶贫的启示

1.转变扶贫理念――向穷人学习

在调查阶段,扶贫工作应深入调研当地的社会结构、经济和传统文化间的内在关系,了解穷人自己对扶贫的态度,了解穷人需要何种扶持和帮助,穷人比外人更清楚他们自身的情况;在决策和实施阶段,要充分相信穷人都是理性人,在整个扶贫过程中对受益群体的充分赋权,而不是自上而下的扶贫项目决策机制,从而提高受益群体参与项目的积极性和对项目的拥有感,提高项目实施成功率。

2.完善扶贫机制――构建参与式扶贫体系

就贫困村而言,参与式扶贫体系建设的基本内容包括两个方面:一是以行政村为基础,采用参与式的理念、原则和方法,组织、引导、发动群众制定、实施、管理贫困村扶贫开发规划,并监测、评价每一个项目的质量、效果和影响;二是以参与式村级扶贫开发规划为载体,培育基层组织参与扶贫开发的能力。

具体建设内容包括以下几方面:一是提高规划质量,采取有效措施,确保参与式村级扶贫开发规划的质量;二是转变扶贫工作方式与运行机制,充分发挥贫困村党支部和村委会在参与式扶贫开发中的作用;三是完善扶贫项目管理制度,为参与式村级扶贫开发规划实施管理小组和监测评价小组真正发挥作用提供制度支持。同时以参与式扶贫开发规划为载体,全面提高贫困村现有基层组织的参与和管理能力,围绕扶贫开发规划项目的实施管理、监测评价,以及其他经济社会发展活动开展有效的培训。

3.调整扶贫投向――寻找微观扶贫领域的非政府组织机构

通常情况下,政府扶贫在瞄准贫困群体中最贫困的人口的精确度上不够,为穷人设计的项目也往往容易发生目标群体偏离。尽管有些政府扶贫项目有社区参与的方法,但由于制度约束,只能从宏观上提供政策干预,不能规定具体工作的行动和方法,参与式方法没有发挥其应有的功效。政府干预行为通常都是在国家总体发展目标和政策指导下进行的,而这些目标和政策有时是不符合穷人的发展需求的。只有少数的政府行政部门有能力和资源去进行参与式研究、去监督和评估扶贫干预项目。在此背景下,可以充分发挥非政府组织在微观扶贫领域的优势,寻找合适的非政府组织作为政府组织在微观扶贫领域的机构,政府为其提供一定的扶贫资金和政策支持。

基金项目:本文得到国家社会科学基金西部项目(09XM008)和浙江大学CARD‘985’工程二期研究生项目的资助。

注 释:

之所以选择项目受益人次作为扶贫投入的产出指标,主要基于以下的考虑:一是不同类型的项目扶贫效果体现方式不一,难以比较。如饮水项目和增收项目,一个是饮水情况的改善,一个是收入的增加。二是参与式扶贫的主要效果体现在贫困群体的受益程度如何。用贫困群体的收入程度增加或贫困人口数减少等常见衡量减贫效果的指标,很难衡量大量的社会发展项目对受益群体生活状况的改善程度。故选择项目受益人次作为不同类型项目反贫效果的统一单位,其效果大小用受益人次的多少体现。

参考文献:

[1]杜.扶贫项目中的管理问题对实施效果的影响[J].调查与研究,2006,(06).

[2]张衔.民族地区扶贫绩效分析[J].西南民族学院学报(哲社版),2000,(03).

[3]王卓.四川扶贫绩效评价[J].财经科学,1995,(05).

[4]朱乾宇.政府扶贫资金投入方式与扶贫绩效的多元回归分析[J].中央财经大学学报,2004,(07).

[5]朱乾宇,董学军.少数民族贫困地区农户小额信贷扶贫绩效的实证研究[J].农业经济导刊,2007,(05).

[6]曲天军.非政府组织对中国扶贫成果的贡献分析及其发展建议[J].农业经济问题,2002,(09).

[7]黄承伟,蔡葵.贫困村基层组织参与扶贫开发―――国际非政府组织的经验及其启示[J].贵州农业科学,2004,(04).

[8]郑功成.中国的贫困问题与扶贫的发展[J].中国软科学,2002,(07).

[9]庄天慧.四川省民族地区新农村建设评价指标体系构建[J].西南民族大学学报,2008,(05).

篇6

同志们：

这次全区妇幼卫生工作会议的主要任务是：以科学发展观为指导，全面分析妇幼卫生工作的形势，进一步明确工作思路，认真贯彻执行妇幼卫生工作方针，切实抓好重大公共卫生项目这一民生工程的实施，推动我区妇幼卫生事业健康快速发展。刚才张天德局长作了专题工作报告，希望同志们会后认真贯彻这次会议精神。下面我讲几点意见。

近年来，我区妇幼卫生在区委区政府的领导下，在全区妇幼卫生工作者的共同努力下，妇幼卫生主要指标：两个系统管理率、新法接生率、住院分娩率、婚前医学检查率显著提高，孕产妇死亡率、婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率持续下降，新生儿破伤风发病率连续五年无发病病例报告。妇幼卫生三级网络基本健全，队伍素质和服务能力逐年增强，服务质量明显提高；妇幼保健服务、降消项目、重大公共卫生服务项目“农村妇女宫颈癌筛查项目”、新生儿疾病筛查、听力筛查和预防艾滋病母婴传播等妇幼卫生项目工作都取得显著成绩。这是卫生部门和全区广大妇幼卫生工作者辛勤工作的结果，也是各级政府和相关部门以及全社会对妇女儿童健康事业关心和支持的结果。在这里，我代表区政府对全区广大妇幼卫生工作者和所有关心、支持妇幼卫生事业的仁人之士表示衷心的感谢！

在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，社会的进步和医疗卫生事业的飞速发展，使我区的妇幼卫生工作与广大妇女儿童日益增长的卫生保健需求不相适应，妇女儿童的一些健康指标与发达地区相比还有一定差距，特别是农村妇女儿童健康水平、生活环境还比较低。但是随着医药卫生体制改革的深入，给发展妇幼卫生保健事业带来了机遇。已经确定的十二五发展规划已把重大公共卫生项目纳入民生工程，“降消”项目的实施，以及人民群众对妇幼保健需求不断增加等，都给妇幼卫生的发展带来了难得的机遇。因此，我们要以科学发展观为指导，以重大公共卫生项目投入妇幼卫生民生工程为契机，抓住机遇，明确思路，增强信心，促进我区妇幼卫生事业科学、健康、快速发展。

一、以科学发展观为统领，始终抓好“四个坚持”

（一）坚持妇幼卫生的公共性质。我国妇幼卫生工作是在政府主导下，面向基层群体的有组织的社会活动，实行预防为主，以消除危害母婴生命安全的危险因素为重点，保护和促进妇女儿童的健康。妇幼保健服务具有公益性、外部性和共享性的功在当代、利在千秋的德政工程；妇幼卫生的公共性质在医药卫生体制改革的意见中得到了充分体现，在国家优化公共卫生服务均等化实施方案中得到了加强。因此，坚持妇幼卫生的公共卫生性质，不能停留在口头上和文件里，而要体现、落实在制定政策、增加投入、建立机制、提供服务、谋划发展中，更要积极宣传，努力让其成为相关部门的共识、成为社会共识。

（二）坚持妇幼卫生工作方针。《中华人民共和国母婴保健法》确定的我国妇幼卫生工作方针是“以保健为中心，以保障生殖健康为目的，保健与临床相结合，面向群体、面向基层和预防为主”。“以保健为中心”是这一方针的核心，对保护广大妇女儿童的健康，具有丰富的内涵，“保健与临床相结合”是这一方针的基础，只有坚持保健与临床相结合，才能依据妇女儿童的健康需求，提供综合的、全面的优质妇幼保健服务。“面向基层、面向群体”体现了妇幼卫生工作的重点，我们要切实把妇幼卫生工作的重点放到农村和城市社区，服务前移，层面下沉，积极推动城乡、区域妇幼卫生工作协调发展；“预防为主”强调了妇幼保健服务的策略，就是要把妇幼保健服务的重点放在孕产妇系统管理、儿童系统管理、托幼机构卫生管理、防治妇女儿童的常见病多发病、新生儿疾病筛查、产前诊断、预防艾滋病母婴传播和健康教育知识普及等方面上。

（三）坚持妇幼保健机构发展的正确思路。第一，我国的妇幼保健机构是由政府举办的公益性事业单位，是公共卫生机构，理所当然要坚持公益性。第二，群体妇幼保健服务是通过个体服务体现的，妇幼保健机构是医疗服务机构，必须提供彰显公益事业性质的妇女儿童所需要的质优、价廉、方便快捷的妇幼保健服务。第三，当前有两种错误的发展思路需要纠正：一是重临床轻保健。目前，个别基层医疗服务机构为了经济补偿或创收，重临床、轻保健，没有把主要的精力用在基层和群体保健上，这里虽然有投入不足和缺少补偿机制等原因，但也反映出极少服务机构在市场经济条件下贯彻妇幼卫生工作方针有所动摇，在发展的指导思想上出现偏差。二是轻服务、不服务，由于妇幼保健服务收费较低，个别基层医疗单位对妇幼保健没有提供妇幼保健服务的积极性，业务萎缩，设备闲置，技术生疏，对村级的业务指导也流于形式，根本谈不上发展。第四，国家对妇幼保健的投入越来越向需方倾斜，政府买单实施农村孕产妇住院分娩补助，乡镇卫生院住院分娩基本达到免费、免费婚前保健已经实现，孕产妇系统管理、儿童系统管理、新生儿疾病筛查服务也被列入政府买单，所以，妇幼保健机构一定要有责任感、紧迫感，一定要把服务做好，不断拓展服务领域，推广适宜技术，提供方便、快捷的优质服务，才能实现自身的发展。

（四）坚持科学发展、加快发展。发展是硬道理，我区乡、村级妇幼保健规模小，人员、房屋、设施条件差，底子薄。业务范围窄、经济实力差、发展速度慢，与日益增长的妇女儿童健康服务需求不相适应。我们必须加快发展，多渠道加大资金投入，加强能力建设。要坚持科学发展，既要加强硬件建设，又要重视软件建设，特别是人才队伍建设。通过加快建设和发展，力争到十二五末，全区农村妇幼卫生服务网络比较完善，区乡两级妇幼机构能力进一步增强，为城乡妇女儿童提供方便、优质的妇幼卫生服务，实现《甘肃省妇幼保健工作规划（2011-2015年）》和《两纲》确定的各项妇幼卫生目标。

二、以妇幼卫生民生工程为重点，始终抓好“五个加强”

（一）加强妇幼卫生服务网络建设。妇幼卫生发展的重点难点在农村，必须把巩固和完善县、乡、村三级妇幼卫生服务网络作为妇幼保健服务体系建设的重中之重，抓紧抓好。村级要配备负责妇幼保健的乡村女医生，用好政府财政给予的补贴，督促乡村医生履行公共卫生职能，承担妇幼保健服务任务。要改善乡镇卫生院产科、儿科和高危孕产妇转诊急救的基础设施条件，保障緑色通道的畅通。配备相应卫生人员承担妇幼保健工作，建立乡村一体化妇幼保健服务模式。同时要重视和发挥社区妇幼卫生服务网络对保护和促进妇女儿童健康的重要作用，加强相应基础设施建设和服务队伍建设，使之承担起开展妇女儿童基本保健服务和公共卫生服务的责任和任务，要做到对辖区内妇女儿童的底子清楚、数据准确，档案规范。达到常规保健不出社区，疑难病例及时转诊。

（二）加强妇幼保健机构基础设施建设。从2011年起，要结合“十二五”卫生及妇女儿童发展规划，争取上级主管部门每年对妇幼保健机构的基础设施建设和设备配置的机遇，结合项目的实施。要认真调研，科学论证，制定好本单位的发展规划，根据实际和妇女儿童保健服务提供的需要，确定投资内容；争取经过五年的努力，使我区乡镇卫生院的产儿科基础设施建设得到加强，服务环境有根本性的改变，服务能力上一个台阶。同时，我们也要积极争取多方支持，加强区级妇幼保健机构建设。

   （三）加强妇幼保健服务技术队伍建设。编制少、人才缺乏、队伍不稳，是制约我区妇幼卫生发展的主要问题。加强妇幼保健服务技术队伍建设，就是要努力建设一支思想端正、业务过硬、作风扎实、爱岗敬业的妇幼卫生技术队伍。一要引进人才，要落实编制，大力引进高校毕业生，改变人才结构，提高整体素质；二要培养人才，岗位培训是队伍建设的重点；三要留住人才，要创造良好的工作环境，建立更加合理的人事制度、分配机制、人才流动制度，稳定队伍，激发干劲；四是用好人才，最大限度地发挥人才作用，做到知人善任、人尽其才。

（四）加强妇幼卫生信息化建设。随着社会、经济高速发展，世界已经进入了信息化时代。加快妇幼卫生信息化建设，加大妇幼卫生宣传培训力度，对于提高妇幼保健形象、优化妇幼保健服务、降低运行成本、规范管理与监督、提高决策水平、推进妇幼卫生事业科学发展具有重要意义。妇幼保健信息系统开发与利用已是当务之。要积极探索开展妇幼卫生信息化管理经验，提高妇幼卫生统计工作效率，充分发挥能源的有效利用，保证数据的及时性、完整性、准确性和科学性。切实加强领导，善于应用统计信息进行科学决策，改善管理和指导实践，修正工作计划，做出正确决策。

（五）加强婚育保健服务，实施好重大公共卫生服务项目“农村妇女宫颈癌筛查项目”。婚育保健服务在政府的大力支持下，于2010年1月正式启动以来，经过一年的运行，起步良好。当年婚前体查率由过去的0.81%提升至76.72%。提高认识、加强规范管理、保证服务质量，杜绝流于形式是今后工作的主要任务，保证在“十二五”规划末使婚前体查率提升至95%以上。农村妇女宫颈癌筛除项目是我区重大公共卫生项目实施的重要内容之一。我省武都地区等地的妇女宫颈癌死亡率在全国处于较高位，做好宫颈癌筛查早诊早治工作，对提高我区广大妇女的健康水平、生活质量具有重要的意义。妇幼保健机构应强化责任意识，加强宫颈癌筛查项目的实施与管理，探索农村妇女宫颈癌筛查方式，建立以政府主导、多部门协作、全社会参与的宫颈癌防治模式和协作机制。保障广大农村妇女的获益权力，加大宣传力度，提高农村妇女的自我保健意识和健康水平，保障项目的顺利实施。

三、以《母婴保健法》和法律法规为依据，始终抓好“五个强化”

（一）强化依法行政意识。我们要深入贯彻《中华人民共和国母婴保健法》及其实施办法，从以人为本、保障妇女儿童健康的宗旨出发，努力为广大妇女儿童提供妇幼保健服务；卫生部颁发的《妇幼保健机构管理办法》、《甘肃省母婴保健技术服务执业许可管理规范》、《婚前保健服务技术规范》、《助产技术服务规范》、《新生儿疾病筛查管理办法》等一系列妇幼保健服务业务管理和技术规范，妇幼保健机构要严格执行；妇幼保健机构要高度重视妇幼保健服务安全，要树立安全第一的意识，建立安全管理组织，制定管理制度和责任追究制度。完善突发事件处理机制，定期组织培训、演练和督查，防患于未然，保障母亲儿童安全。

（二）强化服务质量和创新意识。妇女儿童是弱势群体，我们要改善服务态度，优化服务环境。要加强妇幼保健服务技术人员教育，强化服务意识、优化服务环境、提高服务质量；要加大人员技术培训力度，改造设施、配齐设备, 努力提高服务质量和水平；争取做到环境温馨，技术一流，态度和蔼，群众满意；要从方便群众的角度，科学设计服务流程。要努力降低收费标准，尽最大限度减轻妇女儿童的经济负担；要提高妇幼卫生政策研究水平，积极做好妇幼卫生发展规划，着力解决制约妇幼卫生事业和妇幼保健机构发展的突出问题。结合妇幼保健工作实际，创新思维，促进我区妇幼卫生科学、有序、可持续发展。

（三）强化医疗质量管理和监督意识。卫生行政部门和妇幼保健机构要将实现“两纲”目标、加快妇幼卫生事业发展作为妇幼卫生工作的重点，加强妇幼卫生工作的领导。要加强医疗质量管理、控制院内感染、医疗废弃物处理等技术规范和要求，强化妇幼卫生服务质量管理，提高服务质量，防止医疗事故。助产技术属高风险技术，妇幼保健机构要高度重视妇幼保健服务安全，要树立安全第一的意识。建立安全管理组织，制定管理制度和责任追究制度，完善突发事件处理机制，定期组织培训、演练和督查，防患于未然。加大妇幼保健技术服务和母婴保健技术服务准入市场的监管力度，坚决打击和取缔无证行医、超范围执业、非法胎儿性别鉴定，维护广大妇女儿童的健康权益。要严格妇幼卫生项目经费管理，专款专用，专帐管理，强化经常性监督检查和年度审计，发现违规违纪，严肃处理。

   （四）强化妇幼卫生工作考核和指导。妇幼卫生服务领域越来越宽，项目越来越多，投入越来越大。免费婚前健康检查、农村孕产妇住院分娩补助、 “降消”项目等重大公共卫生服务项目是今年乃至今后几年的妇幼卫生重点工作，都将列入了重点卫生工作考核内容。区卫生局要严格妇幼卫生的目标和进度管理，建立目标管理责任制，细化任务，责任到人。并组织定期督导，发现问题，及时纠正，出现质量和安全事故的，一定要追究当事人责任。要严格妇幼卫生信息管理，要如实及时收集上报相关资料和信息，特别是要按省、市相关部门的要求，做好信息报送工作。

（五）强化社会动员和部门协调。发展妇幼卫生事业是一项社会化系统工程，卫生行政部门和妇幼保健机构要积极主动的协调发改、财政、物价、民政、教育、人力资源社会保障和人口计生等部门，相互配合，形成合力，共同做好妇幼保健工作。要加大社会宣传、咨询力度，要向各级党委、政府、部门和社会宣传妇幼卫生方针、政策、措施、成绩，反映问题，争取支持。同时，我们更要加大群众健康教育的宣传力度，普及健康知识，引导广大妇女儿童提高健康素养素质，增强自我保健意识，创造良好的社会舆论氛围和工作环境，努力为我区广大妇女儿童的健康保健服务。

篇7

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；过程异化

中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0039—04

城乡建设用地增减挂钩是指农村集体建设用地减少跟城市建设用地增加挂钩，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地（或农用地）的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设、农民居住区建设的地块（新建区），共同组成建新拆旧项目区，通过农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，最终实现建新拆旧项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理，集约化水平大幅度提高的土地整理工作。作为国土资源部出台的一项重大战略决策，城乡建设用地增减挂钩进一步盘活了利用农村存量建设用地，提高了土地利用效率，缓解了城乡用地供需矛盾，受到各地的普遍欢迎。然而，在具体实施过程中，某些地方“增减挂钩”发生异化，出现了一些新情况、新问题，必须引起高度重视。

一、城乡建设用地增减挂钩政策的实施及成效

近年来，为加强耕地保护，国家出台耕地占补平衡办法，要求各地要严格按照建设项目占地的数量，进行耕地占补平衡，补充的耕地要在数量和质量上与原有耕地相当，并要求县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。2004年国务院出台了城乡建设用地增减挂钩政策，支持农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，最终达到既盘活农村存量建设用地，缓解城市建设用地扩张对农用地的压力，又实现增加耕地数量、提升耕地质量的目的，其本质是“占补平衡”的创新。2006年国土部开始在全国五省市开展试点，2008年又增列19省市为试点。试点政策的出台在全社会产生了广泛的影响，在政策的不断完善与创新下，拓宽了建设用地空间，保护了耕地，提高了耕地质量。

各地在试点过程中，因地制宜，探索了不同的增减挂钩模式。从实施主体来看，主要有政府主导、市场主导和农村集体自主运作等类型。所谓政府主导，主要指由政府统筹管理和组织，负责项目立项选址、规划编制、方案设计、资金筹措、工程督办和项目区验收等。项目实施企业作为具体的执行单位，负责拆旧区农民安置和新建区工程。所谓市场主导，是指政府通过提供优惠政策，运用市场机制来引导企业参与项目实施，企业通过投资、拆旧和安置，获得项目用地， 政府在这个过程中只是监督、引导、协调和服务。农村集体自主型运作，指新区建设和旧地复垦都由农村集体组织依据政策自行控制的模式。政府主导型是目前全国各地比较普遍的模式，市场主导型也有一定比例，农村集体自主型运作的情况相对比例较少，一般对农村集体的经济实力要求较高，同时村民要充分了解政策，对改善居住环境具有较强的意愿。从具体的实施方法上看，又有四种：第一，就地城镇化。主要是经济发展较好的城市或县城郊区，其主要做法是将城市建设和农村建设统筹规划，通过增减挂钩政策将农村居民点整理后，周转出的指标全部用于城镇建设，而原拆旧区转化为城市社区，农村居民相应转变为城市居民。第二，场镇扩展。实施范围在小场镇及周围的农村，主要做法就是引导场镇附近农民向场镇集中，通过整理农村居民点的建设用地指标，用于场镇建设，壮大地方小城镇规模，并引导农村剩余劳动力从事二三产业。第三，拆村并村。将几个居民点分散、居住条件不好的村落整合，通过规划选址，加强基础设施建设，将几个村落的居民合并到相对集中的一处或几处居住。第四，整村搬迁。主要指在一些自然条件恶劣的山区和地质灾害易发区，通过增减挂钩将所有农村居民点进行复耕，选择地理条件较好的新区重新规划建设，节约的用地指标用于发展城镇建设。

城乡建设用地增减挂钩政策在执行中取得了以下较好成效。

1.缓解了城市供地紧张的矛盾。当前国家对各地城市发展中年度用地指标有严格的规定，导致各地在推进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩，在满足大的耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。

2.推动了统筹城乡发展。长期来，我国大多数农民习惯于自然院落形式分散居住，村庄建设大部分是以农民自主建设为主，由于未经过科学规划指导，村庄布局不合理，制约了农村的发展。通过增减挂钩，整体规划，推进田、水、路、林、村综合整治，改善了农民生产、生活水平，提高了农业生产能力，有效解决了耕地保护和节约用地“缺动力”、农业发展和农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”的问题，有效地推动了农民向城镇和新村集中、土地向适度规模经营集中，有力促进了城乡统筹发展。

3.促进了集约节约用地。通过增减挂钩，有效整合农村居民点用地，对原有散乱、废弃和闲置的农村建设用地进行整治，农村居民点“小、散、乱”现象有所改善，形成集聚效应和规模效应。共用设施建设，降低了人均用地标准，节约了大量土地，同时通过建设标准化的田间地块，整体改善土地质量，促进土地利用的有序化、合理化、科学化，提高了土地利用效率。根据全国已试验的增减挂钩试点调查，旧村庄整治后一般节地在50%左右。刘彦随等通过高分遥感影像调查，认为全国64万个行政村330万个自然村通过综合整治，近期增地潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩，而若能保障转移进城人口全面小康住房用地需求，并实现快速城镇化发展后农村人口、产业、用地相对集中，我国农村综合整治远期增地可达992.16万公顷，约合1.49亿亩。

4.撬动了农村土地管理制度改革。众做周知，我国实现最严格的土地管理制度。受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地所有权人主体的问题、运行管理问题、权益保障问题缺乏具体的政策办法，农村土地使用和管理制度改革的深度和广度不足，农村集体建设用地尚不能充分实现合理的市场化价值，市场化流转还存在一定的障碍。而增减挂钩则通过合法途径对土地权属进行调整，对建设用地进行流转，对耕地保护提出措施，对农民权益进行保障，对低效使用土地进行整治，成为推动土地资源向土地资产、土地资本转变的一个重要抓手，成为撬动农村土地管理制度改革的一个“导火索”，对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果具有重要的意义；对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等有重大促进和导向作用。

二、综合评估滞后使“挂钩”实施面临异化风险

作为一项解决工业用地、城市发展用地供需矛盾的工具性措施，城乡建设用地增减挂钩政策从开始试点就受到各地的普遍欢迎，同时由于对增减挂钩的具体评估缺乏统一规定和实施细则，导致部分地方在“挂钩”过程中前期调查评估不够，中期监管不力，后期验收不规范，从而使“挂钩”效果出现偏离耕地占补平衡目标的风险。

1.重前期申报不重中后期评估验收，耕地占补平衡运行面临异化风险。按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）文件的要求，城乡建设用地增减挂钩项目要严格按照前期调查评估、中期监督管理、后期验收评估等环节实施，要重视征求农民集体和农户意见，对涉及权属调整的集体土地使用权及土地承包经营权进行摸底调查，编制《土地权属调整初步方案》，并委托有资质的专业评估机构对建设用地整理项目进行技术审查，出具技术审查报告。要求加强监管，整治项目自立项批复之日起时必须完成复垦整理工作。项目实施后要进行严格的数量、质量评估验收。而目前部分地方增减挂钩的实际运行中，耕地占补平衡存在被异化的可能。主要有几种情况：一是“实占虚补”风险。有些地方只注重“占”，不注重“补”。新区建设工作热心，拆旧区复垦工作滞后，难以按规定时间归还台账，导致被占良田已经成为城市建设用地，而补充或新增耕地却迟迟得不到落实。二是“实优虚劣”风险。一般而言，城市周边土地相对平缓、肥沃，水源、地质条件较好，而偏远农村地区可能位于高原山区或土质较差的丘陵山地，同时又是原有宅基地、砖瓦厂或其他建设用地，复垦成为与城市周边耕地质量一样的良田相对较难，在耕地质量上有可能形成用质量较差的替换质量较好的风险。三是农地“非农化”风险。由于土地整理成本相对较高，而纯粹的农业生产缺乏比较优势，不少地方土地整理以后，不是用来进行农业生产，而是进行一些“非农化”的经营牟取更大的经济效益。四是耕地“非粮化”风险。在各地的土地整理以后，即使仍然从事农业生产的，也有不少地方更倾向于种植花木、蔬菜等经济作物，而不是单纯的生产经济效益相对较差的粮食。

2.补偿标准不一和新村建设规划缺少评估使农民增收、农村建设面临风险。城乡建设用地增减挂钩政策实施的初衷是解决城乡合理用地问题，同时也是推进和落实以城带乡、以工促农战略的一条有效路径，可以通过建设用地指标的流转将城市发展成果转移到农村，使城市资金通过一定的方式支持农村建设。但在实施过程中，存在四方主体，即政府、企业、农村集体组织和农民。国家有关部门在房屋拆迁和建设用地复垦为耕地上并没有出台具体的收益分配标准，有些地方工作做得好的，农民不需花费太多就可以搬到新区或新村。而也有少数地方将增减挂钩的补偿标准参照传统征地补偿，据国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%，造成农民利益受损。另一方面，新区或新村建设规划评估不足，导致新建集中区在具体使用时，不符合农民生产生活习惯，造成较大生活成本。如有些地方只是考虑让农民集中居住，但却未考虑农民饲养牲畜的习惯，新建区未规划牲畜饲养空间，导致新区建成后农民入住率低。也有的地方不考虑文化风俗习惯，导致新区建成后，原有村落长久形成的历史非物质文化丢失或遭到破坏。

3.挂钩项目与相关规划缺少衔接评估使农村用地面临结构失衡风险。规划编制质量不高，规划滞后，规划意识不强，是长期以来我国农村发展和建设无序的症结之一。开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩，就是要变无序为有序，提高农村用地的质量和效率。因此，城乡建设用地增减挂钩的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照土地使用规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，一些地方为了尽快解决城镇建设用地指标紧缺的压力，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接，与城乡规划不协调，对农用地、建设用地和未利用地三大一级类用地的结构缺乏科学规范的引导和控制，使三类用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进社会主义新农村建设、统筹城乡综合配套改革、建立新型城乡形态的战略目标，各种争地矛盾很难得到有效解决。

4.置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险。保障国家粮食安全是城乡建设用地增减挂钩政策的根本要求，是国家规定18亿亩耕地红线的政策本底。目前各地在增减挂钩后，对新补充耕地的质量评估还需要更加严格，形成更为完备的标准。尽管表面上通过增减挂钩，一些地方在耕地总量上保持大体平衡，但实际上新复垦的耕地要形成较好的生产力，还需要多年的精心培育。各地挂钩过程中存在劣地换良田现象，补充耕地的质量与被占用耕地的质量之间存在较大的差距，实际上是耕地在减少，与耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面积没有减少，但实际上粮食产量下降，这种情况一旦成为普遍现象将严重影响国家粮食安全。

三、科学实施增减挂钩政策的对策建议

1.坚持统筹规划，健全完善项目规划管理体制机制。政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和新建区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑市县域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。

2.创新农村产权制度，推动农村建设用地优化配置。明晰农村产权关系和权能，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。全面开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农村房屋产权确权登记颁证，这是开展农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩的基础。要在技术方面对确权工作进行规范，坚持实测确权，在管理上加强指导和监督，建立健全农村产权维护和纠纷调处机制。完善农村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建设强度，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制和农村房屋产权流转、交易、处置机制。

3.建立科学合理的补偿标准和责任评估体系。在严格执行规划的前提下，逐步提高农民在土地非农化和增减挂钩过程产生的增值收益中的分配比例。明晰建设用地作为一种商品的价值构成要素，在补偿标准方面要综合考虑区位、自然生产力、开发成本、机会成本、复垦成本、预期收益、社会保障价值因素等。建立专业、权威的评估机构，科学估算土地价值的合理区间，将其作为监督土地交易市场正常运行的依据。明确土地使用权交易各方的责任与义务，作为土地转换之后续工作的考评与监督依据。

4.建立项目区招投标和规范化管理机制。在项目区挂钩实施过程中，严格依据条件实行项目区招投标管理。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以采取项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制等。严格控制周转指标规模，规范管理，不得违反规划扩大试点范围，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注重耕地的数量不减少，又要保证整理后耕地的质量不降低，要做好耕地质量评估检查。

实施城乡建设用地增减挂钩政策，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡建设用地的双向互动和协调运行，对缓解当前我国经济发展速度与耕地保护之间的矛盾具有紧迫性和现实性。而如果不重视“挂钩”过程中的综合评估和管理，则一项好的政策也会异化为侵害农民权益、造成国家粮食安全的隐患。因此，探索制度创新，完善体制机制设计，对进一步科学实施增减挂钩政策、促进城乡一体化发展具有重要意义。

________________________________________

参考文献

[1]赵伟霞，杨小爱.城乡建设用地增减挂钩政策研究[J].农村经济与科技，2010，（9）：88.

[2]张兴武.试析农村宅基地问题[J].科技信息，2008，（7）：323.

[3]刘洪添.城乡建设用地增减挂钩试点政策存在的问题及解决措施[J].理论界，2011，（5）：36.

[4]国务院办公厅，关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知[Z].明电〔2004〕20号.

[5]国土资源部.耕地占补平衡考核办法[Z].国土资源部令第33号.

[6]国务院.关于深化改革严格土地管理的决定[Z].国发〔2004〕28号.

[7]国土资源部.关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复[Z]，国土资[2006]269号.

[8]崔岩.对城乡建设用地增减挂钩的一点思考[J].国土资源情报，2011，（5）：2.

[9]李昌平.土地“增减挂钩”与农民“集中居住”是大势所趋[J].商务周刊，2011，（5）：24.

篇8

第一条根据《计划生育技术服务管理条例》（以下简称条例），制订本细则。

第二条中华人民共和国境内从事计划生育技术服务活动的各级各类机构及其人员应当遵守条例和本细则。

第三条计划生育技术服务实行国家指导与个人自愿相结合的原则。

公民实行计划生育时，有权了解自身的健康检查结果和常用避孕节育方法的作用机理、适应证、禁忌证、优缺点、使用方法、注意事项、可能出现的副作用及其处理方法，在计划生育技术服务人员指导下，负责任地选择适合于自己的避孕节育方法。

从事计划生育技术服务的机构和人员，在提供避孕节育技术服务时应充分考虑服务对象的健康状况、劳动强度及其所处的生理时期，指导公民选择适宜的避孕节育方法，并为其提供安全、有效、规范的技术服务。对于已生育子女的夫妻，提倡选择以长效为主的避孕方法。

第四条国家保障公民获得适宜的计划生育技术服务的权利，向农村实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕、节育技术服务。

免费提供的技术服务项目包括发放避孕药具；孕情、环情检查；放置、取出宫内节育器及技术常规所规定的各项医学检查；人工终止妊娠术及技术常规所规定的各项医学检查；输卵管结扎术、输精管结扎术及技术常规所规定的各项医学检查；计划生育手术并发症诊治。

第五条向农村实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕、节育技术服务所需经费，由各级财政设立专项经费予以保障，具体结算标准和结算形式由各省、自治区、直辖市人民政府制定。

国家向城市实行计划生育的育龄夫妻免费发放避孕药具。城市实行计划生育的育龄夫妻接受避孕、节育技术服务的，其费用解决途径为：参加生育保险、医疗保险和其它相关社会保险的，由社会保险基金统筹支付；未参加上述保险的公民，由所在单位或地方财政负担。具体办法由县级以上地方人民政府制定。

对西部困难地区免费提供避孕节育技术服务所需经费，由中央财政给予适当补助。

第六条国家计划生育委员会负责管理全国计划生育技术服务工作，履行下列职责：

（一）制定与条例配套的规章和制度；

（二）围绕生育、节育、不育制定生殖保健服务的规划与规范，编制并颁布计划生育技术服务项目、药具目录；

（三）制定全国计划生育技术服务工作发展规划，指导各地计划生育技术服务网络的规划、建设、管理和监督；

（四）组织制定并实施与计划生育技术服务工作相关的科学研究总体规划，组织计划生育新技术推广和避孕药具上市后的监测工作；

（五）对计划生育技术服务进行管理和监督；

（六）管理与计划生育技术服务相关的其他工作。

第七条各地计划生育技术服务网络的规划，应当由县级以上地方人民政府计划生育行政部门在当地人民政府的统一领导下，遵循布局合理、规模适当、广为覆盖的原则提出，并报请同级人民政府将其纳入国民经济、社会发展和区域卫生规划。

第八条从事计划生育技术服务的机构应当坚持“面向基层，深入乡村，服务上门，方便群众”的工作方针。各级各类从事计划生育技术服务的机构要合理分工，密切协作，优势互补，围绕生育、节育、不育共同做好避孕节育和其他生殖保健服务工作。

第九条国家计划生育委员会制定并组织实施计划生育科学研究、技术发展、新技术引入和推广的总体规划。省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门负责组织实施推进与计划生育优质服务相关的科学研究、技术发展、新技术引入和推广项目。

国内外企业、基金会、国际组织和社会团体，可以根据条例和本细则的规定申请承担或参与推进计划生育技术服务相关的科学研究、技术发展和新技术的引入和推广。

第二章技术服务

第十条计划生育技术服务是指使用手术、药物、工具、仪器、信息及其他技术手段，有目的地向育龄公民提供生育调节及其他有关的生殖保健服务的活动，包括计划生育技术指导、咨询以及与计划生育有关的临床医疗服务。

第十一条计划生育技术指导、咨询包括下列内容：

（一）避孕节育与降低出生缺陷发生风险及其他生殖健康的科普宣传、指导和咨询；

（二）提供避孕药具，对服务对象进行相关的指导、咨询、随访；

（三）对施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术的，在手术前、后提供相关的指导、咨询和随访。

第十二条与计划生育有关的临床医疗服务包括下列内容：

（一）避孕和节育的医学检查，主要指按照避孕、节育技术常规，为了排除禁忌证、掌握适应证而进行的术前健康检查以及术后康复和保证避孕安全、有效所需要的检查；

（二）各种计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、鉴定和治疗；

（三）施行各种避孕、节育手术和输卵（精）管复通术等恢复生育力的手术以及与施行手术相关的临床医学诊断和治疗；

（四）根据国家计划生育委员会和卫生部共同制定的有关规定，开展围绕生育、节育、不育的其他生殖保健服务；

（五）病残儿医学鉴定中必要的检查、观察、诊断、治疗活动。

第十三条因生育病残儿要求再生育而申请医学鉴定的，依照《病残儿医学鉴定管理办法》执行。

病残儿医学鉴定诊断及其父母再生育指导，依照《病残儿医学鉴定诊断暂行标准及再生育指导原则》执行。

第十四条计划生育手术并发症的诊断、鉴定和管理，依照《计划生育手术并发症鉴定管理办法》执行。

计划生育技术服务中发生的医疗事故，按照国家有关规定处理。

第十五条在城乡基层开展涉及人群的计划生育科学技术研究项目和国际合作项目，应按规定由项目承担单位提出书面申请和工作方案，经实施地省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门初审同意，报国家计划生育委员会审查批准后实施。实施中接受项目实施地县级以上地方人民政府计划生育行政部门的监督。

第十六条涉及计划生育技术的广告，须经省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门审查同意后，再报同级广告主管部门批准。

第十七条各级计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构，在施行避孕、节育手术、特殊检查或者特殊治疗时，应向实行计划生育的服务对象做必要的解释，征得服务对象的同意。

特殊检查、特殊治疗是指具有下列情形之一的诊断、治疗活动：

(一)有一定危险性，可能产生不良后果的检查和治疗;

(二)由于服务对象体质特殊或者病情危重，可能对其产生不良后果和危险的检查和治疗；

(三)临床试验性检查和治疗；

(四)需收费并可能对服务对象造成较大经济负担的检查和治疗。

第十八条从事计划生育技术服务的机构及其计划生育技术服务人员，不得进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠。

因生育病残儿经鉴定获准再生育者，怀疑胎儿可能为伴性遗传病需进行性别鉴定的，由省级病残儿医学鉴定组确定，到指定的机构按照有关规定进行鉴定；鉴定确诊后，要求人工终止妊娠的，应出具省级病残儿医学鉴定组的鉴定意见和处理意见。

第三章服务机构

第十九条从事计划生育技术服务的机构包括计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构。

计划生育技术服务机构是指依照条例规定取得执业许可、隶属同级计划生育行政部门、具有医疗保健性质、从事计划生育技术服务的非营利的公益性全额拨款事业单位。各级计划生育技术服务机构的事业经费由各级财政予以保障。

从事计划生育技术服务的医疗、保健机构是指已持有《医疗机构执业许可证》，又依照条例规定设有计划生育技术服务科（室），并取得计划生育技术服务项目执业许可的医疗、保健单位。

第二十条设置乡级以上从事计划生育技术服务的机构必须符合国家计划生育委员会制定的机构设置标准。

村级和城市社区计划生育技术服务机构的设置标准和审批程序由省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门提出方案，报同级人民政府批准，并报国家计划生育委员会备案。

第二十一条依照分级管辖原则办理计划生育技术服务机构的设置审批、执业许可审批和校验。

省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门负责设区的市级以上计划生育技术服务机构的设置审批、执业许可审批和校验；

设区的市级地方人民政府计划生育行政部门负责县、乡级计划生育技术服务机构的设置审批、执业许可审批和校验；

批准执业的，发给《计划生育技术服务机构执业许可证》，并在《计划生育技术服务机构执业许可证》上载明获准开展的计划生育技术服务项目。

第二十二条乡级计划生育技术服务机构除可以开展条例第七条规定的计划生育技术指导、咨询外，可根据《从事计划生育技术服务的机构设置标准》和《计划生育技术服务项目评审基本标准》，申请开展避孕和节育的医学检查、放置和取出宫内节育器、绝育术、人工流产术以及与避孕、节育有关的临床技术服务；经设区的市级地方人民政府计划生育行政部门逐项审查、批准，方可开展相应的服务项目。未经批准，不得擅自增加技术服务项目。

第二十三条医疗、保健机构开展计划生育技术服务，应当依照国家计划生育委员会制定的设置标准，内设计划生育科（室），由县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，在其执业许可证上载明获准开展的服务项目。

第二十四条乡、镇既有卫生院，又有计划生育技术服务站的，各自在批准的范围内开展计划生育技术服务工作；乡、镇已有卫生院而没有计划生育技术服务机构的，不再新设立计划生育技术服务机构，但是，乡、镇卫生院内必须设立计划生育技术服务科（室），专门从事计划生育技术服务工作，并接受上级卫生行政部门和计划生育行政部门的业务指导和监督管理；乡、镇卫生院内虽设有计划生育技术服务科（室），但无人从事计划生育技术服务，或不能满足计划生育工作需要的，由所在乡、镇人民政府、县级地方人民政府卫生行政部门和计划生育行政部门妥善解决；乡、镇既没有卫生院，又没有计划生育技术服务机构的，必须设立计划生育技术服务机构。

第二十五条计划生育技术服务机构开展条例规定的与计划生育有关的临床医疗服务项目之外的其他诊疗业务，应当依照《医疗机构管理条例》的规定，依法向卫生行政部门申办《医疗机构执业许可证》，并接受卫生行政部门的监督管理。

第二十六条计划生育技术服务机构从事产前诊断的，应当经省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门同意后，报同级卫生行政部门审查批准。受理部门应在规定的时限内作出决定，书面通知申报单位，并向同级计划生育行政部门通报。作出许可决定的，在规定的时限内，将批准的单位同时上报卫生部和国家计划生育委员会备案。

从事计划生育技术服务的机构使用辅助生育技术治疗不育症的，应根据卫生部会同国家计划生育委员会制定的使用辅助生育技术治疗不育症的管理办法申办服务项目申请。

获准开展使用辅助生育技术治疗不育症服务项目的机构和技术人员，应当按照使用辅助生育技术治疗不育症的技术规范开展服务。

第二十七条计划生育技术服务机构设置、执业许可和校验依照《计划生育技术服务机构执业管理办法》执行。

申报新设置从事计划生育技术服务的医疗、保健机构，应当向县级以上卫生行政部门申请，参照医疗机构管理条例规定的程序，取得设置批准书和执业许可证明文件。执业许可证上应注明获准开展的技术服务项目。

第二十八条从事计划生育技术服务的机构需要变更名称、场所、法定代表人、主要技术负责人的，应到原发证部门登记变更。因歇业、转业而停止从事计划生育技术服务的，必须向原发证部门办理注销登记，收回相应的许可证明，或在《医疗机构执业许可证》上注销相应的计划生育技术服务项目。

原发证部门在收到变更、注销申请之日后30个工作日之内作出决定并函告申请者。

从事计划生育技术服务的机构，其执业许可证明文件遗失的，应当自发现执业许可证明文件遗失之日起30个工作日内，在所在地县级的报纸上刊登遗失证明后，向原发证机关申请补发，未申请补办的，视为无证。

第二十九条从事计划生育技术服务的机构应将执业许可证明、服务项目和收费标准悬挂于明显处所。

从事计划生育技术服务的机构，应当自觉遵守有关法律、法规，严格执行国家制定的医疗技术常规、计划生育技术服务规范及其他有关的制度。

第三十条计划生育技术服务专家委员会由计划生育行政部门商同级卫生行政部门后提名，报同级人民政府审查批准后设立。计划生育技术服务专家委员会由从事计划生育技术服务和相关医学专家及计划生育、卫生管理专家组成，其主要职责是：

（一）参与从事计划生育技术服务的机构的评审；

（二）参与组织计划生育技术服务人员的考试、考核；

（三）指导病残儿医学鉴定、计划生育手术并发症及其他与计划生育有关的技术鉴定；

（四）协助当地计划生育行政部门组织与计划生育技术服务有关的科研项目，指导当地计划生育新技术推广应用和对计划生育技术服务的指导和培训；

（五）参与计划生育技术服务工作的考核和评估；

（六）开展计划生育技术服务的调研，对计划生育技术服务的管理和发展提出意见和建议；

（七）承担计划生育行政部门委托的其他工作任务。

第四章技术人员

第三十一条计划生育技术服务人员是指依照条例和本细则的规定，取得《计划生育技术服务人员合格证》（以下简称《合格证》）并在从事计划生育技术服务的机构中从事计划生育技术指导、咨询以及与计划生育有关的临床医疗服务的人员。

第三十二条计划生育技术服务人员中依据条例的规定从事与计划生育有关的临床服务人员，应当依照《执业医师法》及国家有关乡村医生、护士等卫生技术人员管理的规定，向所在地县级以上地方人民政府卫生行政部门申请注册。

暂未达到执业医师、执业助理医师、乡村医生、护士注册条件，但从事计划生育技术服务工作3年以上且未发生过医疗事故，并已取得国家计划生育委员会岗位培训合格证书，经县级以上地方人民政府计划生育行政部门推荐，由设区的市级地方人民政府计划生育行政部门商同级卫生行政部门同意，从2001年10月1日起缓期2至3年认定执业资格。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门制定。

第三十三条计划生育技术服务人员实行持证上岗的制度。从事计划生育技术服务的各类技术人员，应当经过相应的业务培训，熟悉相关的专业基础理论知识和实际操作技能，了解国家和地方的计划生育政策，掌握计划生育技术标准、服务规范，取得《合格证》，按《合格证》载明的服务项目提供服务。

在计划生育技术服务机构或从事计划生育技术服务的医疗、保健机构中从事计划生育技术服务的人员的《合格证》的审批、校验及其管理分别由设区的市级以上地方人民政府计划生育行政部门、县级以上地方人民政府卫生行政部门负责。

第三十四条拟从事咨询指导、药具发放、手术、临床检验等各类计划生育技术服务的人员，均应申请办理《合格证》。

申请办理《合格证》应提交以下文件：

（一）申请人填写的计划生育技术服务人员合格证申请表。申请表应清楚注明技术服务项目的类别，由申请人所在单位审查、签署意见并加盖公章；

（二）设区的市级以上地方人民政府计划生育行政部门组织的人口政策与计划生育技术基础知识考试和县级以上地方人民政府计划生育行政部门组织的操作技能考核合格的证明文件；

（三）学历、专业技术职称证明文件；

（四）设区的市级以上地方人民政府计划生育行政部门或县级以上地方人民政府卫生行政部门要求提交的其他材料。

第三十五条条例实施前已取得计划生育手术施术资格并继续在从事计划生育技术服务的机构内从事计划生育技术服务活动的，应换发《合格证》。换发《合格证》应提交以下文件：

（一）原由县级以上地方人民政府计划生育行政部门或卫生行政部门核发的施术合格证；

（二）申请人填写的计划生育技术服务人员合格证申请表，单位审查、签署意见并加盖公章；

（三）近3年内无医疗事故，无违背计划生育技术规范和职业道德行为的证明文件；

（四）设区的市级以上地方人民政府计划生育行政部门或县级以上地方人民政府卫生行政部门要求提交的其他材料。

第三十六条《合格证》的申请办理、申请换发和审批，均应注明技术服务项目，获准从事手术服务项目的，应注明手术术种。

已取得《合格证》，要求增加技术服务项目或手术术种的，须向原发证部门申请。

第三十七条《合格证》的有效期为3年。有效期届满前3个月，持证人应持《合格证》、单位审查意见、近3年内无重大医疗事故、无违背计划生育技术规范和职业道德行为的证明文件，到原发证机关进行校验。逾期未校验的《合格证》自行作废。受理申请办理、换发、校验的部门应在收到申请之日起30个工作日内作出决定，并通知申请者。

第三十八条县级以上地方人民政府计划生育行政部门或卫生行政部门，应制订规划、组织实施本部门计划生育技术服务人员的业务培训和继续医学教育，不断提高计划生育技术服务人员的业务能力和技术水平。

在计划生育技术服务机构中接受的与执业有关的培训和继续教育的记录，可作为医师执业考核和专业技术职称评定的依据。

第五章监督管理

第三十九条国家计划生育委员会负责全国计划生育技术服务的监督管理工作，履行下列监督管理职责：

（一）对条例和本细则及其他配套文件的执行情况进行检查、监督和指导；

（二）对计划生育技术服务统计工作监督、检查并负责组织全国计划生育技术服务统计数据汇总、分析和结果的；

（三）负责全国计划生育技术服务事故、并发症、不良反应的汇总、分析和信息，指导不良事件的调查、处理；

（四）对全国计划生育技术服务工作的其他事项进行监督管理。

第四十条县级以上地方人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内计划生育技术服务监督管理工作，履行下列监督管理职责：

（一）负责提出对本行政区域内计划生育技术服务网络的规划，报同级人民政府批准后，负责其建设和管理的具体工作；

（二）负责对本行政区域内计划生育技术服务机构和人员执业许可、登记和许可证明文件的校验；

（三）对本行政区域内从事计划生育技术服务的机构和人员执行条例和本细则的情况进行检查和监督；

（四）负责本行政区域内计划生育技术服务统计工作；

（五）对本行政区域内计划生育技术服务中出现的事故、并发症、不良反应进行调查处理；

（六）负责病残儿医学鉴定和计划生育手术并发症的管理工作；

（七）对在本行政区域内开展的涉及人群的计划生育科学技术项目和国际合作项目进行监督管理；

（八）对违反条例及本细则的行为，依法给予行政处罚；

（九）负责本行政区域内计划生育技术服务监督管理的其他事项。

第四十一条县级以上地方人民政府计划生育行政部门应配备科技管理人员和执法监督人员，由具有相关专业学历并经计划生育技术执法和管理培训合格的人员担任，依法履行计划生育技术服务的管理和执法监督职责。

第四十二条计划生育技术服务执法监督人员在履行职务时，应当出示证件。计划生育技术服务执法监督人员可以向从事计划生育技术服务的机构了解情况，索取必要的资料，向相关人员进行调查、取证，对计划生育技术服务工作进行检查、监督，从事计划生育技术服务的机构和相关人员不得拒绝和隐瞒。

计划生育技术服务执法监督人员对从事计划生育技术服务的机构和相关人员提供的资料负有保密的义务。

第四十三条县级以上地方人民政府计划生育行政部门应建立计划生育技术服务监督员制度，聘请计划生育技术专家、科技管理专家和药品检测专家对本级从事计划生育技术服务的机构和人员执行条例和本细则的情况进行检查并及时向计划生育行政部门报告。

第四十四条县级以上地方人民政府计划生育行政部门每年至少组织一次计划生育技术服务工作检查，检查的主要内容包括：各级从事计划生育技术服务的机构执行条例和本细则的情况，执行计划生育技术标准、服务规范的情况，技术服务质量以及计划生育技术、药具的应用情况。

第四十五条县级以上地方人民政府计划生育行政部门依法受理辖区内机构、个人对销售计划生育药具、相关产品的质量、事故、不良反应以及辖区内从事计划生育技术服务的机构提供的计划生育技术服务的质量、事故的举报和投诉，并对举报和投诉进行登记，会同有关部门及时作出处理。

第四十六条从事计划生育技术服务的机构必须按照国家计划生育委员会制定的计划生育技术服务统计制度，以及技术服务事故、计划生育手术并发症、计划生育药具不良反应报告制度，如实向所在地县级以上地方人民政府计划生育行政部门和卫生行政部门报告计划生育技术服务的统计数据、事故、并发症和药具不良反应。

县级以上地方人民政府卫生行政部门每年的11月1日前，将从事计划生育技术服务的医疗、保健机构所做的计划生育技术服务工作的统计数字通报同级计划生育行政部门。

第四十七条国家计划生育委员会会同卫生部每年对计划生育技术服务事故、手术并发症和药具不良反应的数据进行汇总、分析和通报，并将药具不良反应数据汇总和分析结果通报国家药品监督管理局。

各省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门应会同同级卫生行政部门对本区域内计划生育技术服务工作中发生的事故、手术并发症和药具不良反应数据进行汇总、分析，并及时上报国家计划生育委员会和卫生部。

第六章罚则

第四十八条未取得执业许可，擅自从事计划生育技术服务的，按照条例第三十一条的规定处罚。

计划生育技术服务机构违反本细则规定，使用没有依法取得《合格证》的人员从事计划生育技术服务的，由县级以上地方人民政府计划生育行政部门责令改正，没收违法所得；违法所得1000元以上的，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1000元的，并处1000元以上3000元以下的罚款。

第四十九条从事计划生育技术服务的机构和人员，违反条例的规定，未经批准擅自从事产前诊断和使用辅助生育技术治疗不育症的，由县级以上地方人民政府卫生行政部门会同同级计划生育行政部门，依据条例第三十二条的规定，对违规的机构和人员进行处罚。

第五十条对买卖、出借、出租或者涂改、伪造计划生育技术服务执业许可证明文件的，由原发证部门依照条例第三十四条的规定进行处罚。

买卖、出借、出租或涂改、伪造计划生育技术服务人员合格证明文件的，由原发证部门责令改正，没收违法所得；违法所得1000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1000元的，并处1000元以上3000元以下罚款；情节严重的，并由原发证部门吊销相关的执业资格。

第五十一条向农村实行计划生育的育龄夫妻提供避孕、节育技术服务时，在规定的免费项目范围内收取费用的，由县级以上地方人民政府计划生育行政部门按照条例第三十五条的规定进行处罚。

第五十二条从事计划生育技术服务的人员违反条例和本细则规定，擅自增加计划生育技术服务项目或在执业的机构外从事计划生育技术服务的，由原发证部门责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得1000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1000元的，并处1000元以上3000元以下罚款；情节严重的，并由原发证部门吊销相关的执业资格。

第五十三条计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构在开展计划生育技术服务时，出具虚假证明文件、做假手术的，由原发证部门依照条例第三十九条的规定进行处罚。