农村产权抵押融资范文

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农村土地使用产权融资创新实践

枣庄市作为人均耕地面积只有0.73亩的偏远农业市，人多地少、经营分散，由于传统农业收益低下，越来越多的农民选择外出务工，土地流转日渐活跃，一批以土地为纽带的农民专业合作社应运而生，土地集中经营面临的资金需求明显增加。传统的农村信贷模式已难以满足现代农业多元化、量级大的融资需求。

枣庄市顺应市场需求，积极协调各方组织推动农村土地使用产权抵押创新，但也面临“金融机构对贷款风险如何覆盖和控制”等诸多质疑。枣庄市金融机构的顾虑主要集中在四个方面：第一，流转后的土地不是完全意义上的抵押品，只有耕地的增值收益才具有一定的抵押权能，一个不完整的抵押品如何保证贷款安全？第二，流转土地在确保符合农地农用政策的前提下，土地流转主体必须具有一定经济实力，有稳定的收益来源，否则金融机构将承担一系列政策和市场风险。第三，对耕地的增值收益设立抵押，面临法律政策以及定价、确权等一系列技术性难题。第四，一旦发生自然灾害或者农民随意退出情况，将导致土地流转合同失效，如何才能保证流转土地抵押贷款的安全？银行业金融机构反映出的意见和问题，正是农村土地使用产权融资所面临的交易约束。不破除交易约束，融资创新活动将寸步难行。

为使流转土地抵押融资能够成功操作，自2008年开始，枣庄市探索推行了以发放农村土地使用产权证、成立农村土地使用产权交易所、发展农村土地合作社“一证一所一社”为核心的“三位一体”农村土地使用产权制度改革，赋予农村土地使用产权财产化权能，使其具备抵押资质，盘活了农村土地资本，缓解了农业规模经营的融资瓶颈难题。

对农村土地使用产权进行确权发证，赋予其财产化权能。从2008年开始，枣庄市尝试把耕地使用权从土地承包经营权中单独分离出来，强化土地使用权的产权地位，对其予以确认，由区（市）人民政府向农户颁发《农村土地使用产权证》，在《农村土地使用产权证》记载的有效期限内，持证农户可依法使用、经营或转让土地，也可以作价、折股作为资本从事合作经营、股份经营或抵押贷款。土地合作社流转农户的土地、受让土地使用产权后，还可以拿全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构办理总的土地使用产权证。合作社凭总的土地使用产权证，向银行抵押贷款，农村土地资源变成了资本，“死地”变成了“活钱”，一定程度上缓解了规模经营融资难题。枣庄市对农村土地使用产权进行确权颁证，保障持证农民拥有土地的流转、收益和抵押三项权益，土地所有权归集体、承包权归农户、使用权归合作社，达到了盘活农村土地资本的目的，这是在充分尊重相关法律精神的前提下，对我国农村土地制度改革的一大突破性尝试。

建立有形土地市场，搭建土地流转平台。在枣庄市农村土地使用产权制度改革中，虽然政府向入社农民颁发了土地使用产权证，但要实现农村土地使用产权流转和抵押，就必须建立土地使用产权交易市场，对土地价值进行客观公正评估。为避免土地私下流转带来的风险，支持土地抵押权能的实现，枣庄市建立了市、区、乡（镇）、村四级流转服务网络，搭建起土地流转服务平台。市级建立了“三农”服务中心，区级建立了农村土地使用产权交易服务中心，乡（镇）级建立了农村土地使用产权交易服务所，村级建立了农村土地流转服务站。目前，枣庄市共成立农村土地使用产权交易所59个。2011年创建了全国首家农村土地资产专业评估机构——枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，对农村土地使用产权价值、土地收益价值及各类农村资产进行评估。在农村土地使用产权抵押贷款中，农民、合作社或银行凭土地使用产权证，向评估事务所申请评估，评估事务所依据评估标准对土地使用产权价值做出客观公正的评估，为交易双方提供参考。农村土地使用产权交易市场的建立，一是提供了土地使用产权交易的平台，实现了土地的流转价值，推动了农村土地的规模经营；二是为农村土地使用产权抵押提供了保障，一定程度上解决了农业发展资金不足的问题；三是土地资产评估事务所对土地进行客观公正地评估，解决了信息不对称以及制约农村土地流转的市场缺位问题。

发展农村土地合作社，培育规模经营主体。基层群众的创造力为枣庄市推行农村土地使用产权制度改革创造了条件。2008年，由山亭区徐庄镇土山村8位农民牵头，以土地使用产权作价入股，组建了全国首家农村土地合作社——徐庄土地合作社；同时，成立了中国第一家农村土地使用产权交易所——山亭区徐庄镇农村土地使用产权交易所，280户入社农民首次得到了地方政府发放的土地使用产权证；随后，徐庄土地合作社以1700亩土地使用产权作为抵押，从农村信用社获得了45万元贷款，拉开了枣庄市土地资本化改革的帷幕。在农村土地使用产权制度改革中，枣庄市在顺应农民土地规模经营意愿的基础上，遵循“依法、自愿、有偿”的原则，一方面鼓励农民积极探索创新，另一方面对农民创新和探索给予引导和帮助，站在幕后“当导演做剧务”，而不是走到前台直接操作，充分尊重了农民的意愿。在改革进程中，枣庄市规定，土地合作社必须在工商部门登记，取得法人资格；农户可以凭借承包的耕地或果园等作为资本，自愿加入合作社。农户入社后，须与合作社签订《土地承包经营权委托经营协议书》，并给入社农户发放《合作社成员证》予以确认。土地合作社利用先进、高效的农业种植及管理技术，统一开发利用土地，也可凭借土地使用产权证向银行抵押贷款，解决发展资金不足问题。

推动农村金融制度创新，加大涉农服务力度。为规范农村土地使用产权抵押贷款业务，人民银行枣庄市中心支行会同市财政局、农业局等部门，出台了《关于金融支持农村土地合作社发展的指导意见》、《枣庄市农村土地使用产权贷款管理暂行办法》、《关于开展农民土地专业合作社信用评价支持农村土地使用产权制度改革的实施意见》，创新涉农信贷产品，拓宽农村融资渠道。这些文件明确规定：一是贷款对象为具有一定规模的、以土地为纽带的农民专业合作社；二是贷款额度根据农民专业合作社信用状况、资产负债情况、综合还款能力和经营效益、土地使用产权及其收益评估总值等合理确定，最高不超过评估总值的60%；三是贷款期限根据生产周期和实际经营情况确定，原则上不超过3年，但不能超过《农村土地使用产权证》记载的剩余期限；四是贷款利率最高不超过基准利率的30%，农村土地使用产权价值由枣庄市普惠农村土地资产评估事务所评估认定；五是抵押登记部门为各乡（镇）农村土地使用产权交易服务所；六是当借款人不履行债务时，抵押权人有权通过转让、变现、诉讼等方式处置抵押物，从所得价款中优先受偿。

枣庄市农村土地使用产权抵押融资提升了土地规模化经营水平，提高了农业组织化程度和土地收益，有效缓解了资金瓶颈难题。一是盘活了土地资本，为发展农村经济注入了活力。自试点以来，累计发放农村土地使用产权抵押贷款5.04亿元。二是促进了土地规模经营，为发展现代农业夯实了基础。目前全市已发放农村土地使用产权证78210个，农民专业合作社发展到2877家，其中以土地为纽带的合作社达到1102家，规模经营土地49.5万亩，流转入社比例74.9%；土地合作社平均经营土地面积449.2亩，平均资产246.2万元，入社农户数平均87.8户。三是激活了农村劳动力资源，为农民增收开辟了新路径。土地流转到合作社后，进城农民既可以务工挣钱，又可以在合作社领到保底金和分红，而留下来的农民通过在合作社和社办企业打工，可以获得工资性收入。全市土地合作社亩均收益3050元，人均增收70%，惠及农民近50万人。四是推动了农村人口有序转移，为新型城镇化提供了动力。农地改革把越来越多的农民从土地上解放出来，进入城镇生产生活，全市农村劳动力转移7.23万人，其中80%得益于农地改革的带动。

农村土地使用产权融资创新的运行机理

融资创新载体的选择。信贷契约的达成需要交易双方都拿出相对对称和对等的交易筹码。金融机构让渡资金使用权，客观上要求农村借贷主体在利率之外还要提供与之相对称的抵押标的物，以谋求风险的覆盖。从枣庄市探索和实践看，将农村抵押品的载体和平台锁定在农村土地使用产权上，较好地解决了融资载体选择的难题。土地流转预示着未来土地的规模化经营，随着土地制度改革逐步配套完善，土地流转将成为未来我国农业发展的主流趋势。不仅如此，涉足土地流转的市场主体绝非一般意义上的传统农户，他们既是农村先进生产力的典型代表，也是农村新增财富的创造者和拥有者，更是农村有效金融需求的承载者。枣庄的金融创新表明，只要抓住了农村土地使用产权和这个核心的交易客体，就等于抓住了传统农业向现代农业转变的主脉络，抓住了现代农业土地规模经营和集约经营的大趋势，抓住了农村现实和潜在的有效金融需求。以此为载体进行融资创新，必将加快农村土地流转进程，促进金融与现代农业有效对接。

信息甄别功能的实现。农村信贷供给不足，很大程度上是信息不对称情况下，银行采取信贷配给策略造成的。而发现信息和甄别信息的真实性是信息搜寻的两个重要环节，也是两个至关重要的技术性难题。农业生产经营者主动向金融机构提供土地使用产权信息，可以降低金融机构的信息搜寻成本，一定程度上消除信息不对称问题，解决传统农村金融市场中存在的逆向选择和道德风险。枣庄的土地合作社既然能把分散的农户土地集中到自己手里，必然有一定的经济实力、合适的项目安排以及有预期的增值收益，当然也附带着大量的有效金融需求。自试点以来，枣庄市土地合作社累计获得了4.17亿元的土地使用产权抵押贷款。

金融创新的稳定性设计。农村土地使用产权抵押融资的稳定性主要取决于的基础、承贷主体和客体、抵押土地处置机制三个方面是否稳定。第一，枣庄的农村土地使用产权制度改革始终坚持“三不变”原则，不违背国家现行的土地制度，即土地所有权不变、农民承包权不变、农地性质不变。第二，枣庄市坚持一个明确的导向——扶持农村土地合作社，发放的《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围内，对试点社给予政策扶持，形成了激励土地合作社发展的利益导向机制，确保土地长期被控制在农民手中。第三，建立农村土地产权交易市场，使土地供求信息收集更加容易，供求双方交易更加便捷，交易行为更加规范，而且减少了交易摩擦，降低了交易成本。

制度变迁的行政推动。枣庄市政府及有关部门作为农村土地使用产权抵押融资创新的执行者和参与者，遵循市场原则。枣庄政府在土地流转确权、建立土地交易市场和发展壮大土地合作社等众多事务中建章立制，确保金融机构愿意涉足农村土地使用产权抵押贷款。

土地使用产权融资创新展望

近年来，全国各地围绕有效活化农村生产要素、充分激活大量潜在的“沉睡”资产等目标，组织开展了大量富有成效的金融创新实践。人民银行枣庄市中心支行着眼于现代农业发展趋势，将推动农村金融创新作为支持现代农业发展的抓手，把充分发掘利用蕴藏于农业农村中的大量财产和权益，作为破解农村信贷困局的着力点，积极引导和配合地方政府、有关部门及金融机构，大力组织开展农村土地使用产权抵押贷款融资试点工作，在较短时间内取得了明显成效。但随着金融改革创新不断向纵深推进，来自相关法律法规、经济社会制度等深度层面的束缚愈加明显。尽快消除这些障碍、为深化金融创新铺路架桥，已成为当前亟待解决的重要问题。

重塑土地承包经营权抵押的价值取向。在我国现行法律体系中，土地承包经营权表现为财产性与身份性的双重属性。财产权的基本特性在于其具有财产价值，主要体现在权利人对承包地享有占有、使用、收益和依法流转的权利；身份属性实质上是取得土地承包经营权的前提或资格，它是土地承包经营权发生的依据，但并非权利本身。现有的土地承包经营权性质理论上固化了权利与身份之间的关联，强调农民与土地的捆绑性，对于土地资源以抵押方式获得合理利用和效益最大化形成严重阻碍。因此，理清土地承包经营权的单一财产性质，成为突破土地承包经营权抵押制度障碍的理论前提。一直以来附加在农村土地承包经营权上的社会保障功能与耕地保护功能，也是阻碍现阶段土地承包经营权抵押试点继续深入的两大因素。土地承包经营权抵押与发挥土地社会保障功能在阶段目标上具有一致性，规范土地承包经营权抵押制度，比不切实际的固守农村土地的禁止流转规则更能体现并实现农村集体和农民个体的土地收益权，通过对这种土地价值增值收益的合理分配，可以更好地促进土地社会保障功能的发挥。

继续深化农村土地使用产权制度改革。2008年，国家尚未对农村土地承包经营权进行确权、颁证，枣庄市为入社农户颁发《农村土地使用产权证》，保障农户的土地流转、收益和抵押三项权益，其创新价值是值得肯定的。目前，中央提出5年内完成农村土地确权登记颁证工作，山东省要求在3年内完成。在此背景下，《农村土地使用产权证》应从农户中逐步淡出，由《农村土地承包经营权证》取而代之，并把《农村土地使用产权证》由单一的土地专业合作社向家庭农场、种养大户等新型农业经营主体延伸，强化其抵押融资功能。这样考虑的理由有两个：一是《农村土地承包经营权证》已经赋予土地承包户占用、使用、收益及部分处分权能，是完整意义上的产权。现行法律和政策允许土地承包经营权以出租、转包、入股等方式进行流转，农户以承包地入股合作社，双方通过规范的土地流转合同即可以实现。而当时给农户颁发《农村土地使用产权证》的目的，主要是规避与法律的对抗性冲突，解决农户土地承包经营权不能抵押问题，但土地使用权抵押贷款不是“万能钥匙”，单家农户即使办理了土地使用产权证，金融机构也不愿意介入，因此无法从根本上解决一般农户的贷款难题，对一般农户贷款完全可以通过其他多种方式予以解决。二是土地合作社、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体是现代农业发展的主流。由于土地承包经营权的身份属性，新型农业经营主体依法流转取得的大规模土地，仅仅是一定期限内的土地使用权和收益权，其权利来源于与原土地承包户的契约，并非取代原承包户成为新的土地承包人。因此，为维护这些新型农业经营主体的合法权益，政府有必要继续颁发《农村土地使用产权证》，赋予其再流转权、收益权和抵押权，使之成为合法的抵押人，以维护交易安全和秩序稳定。

高度重视金融创新顶层设计和激发基层创新活力。总体而言，农村信用社、农村商业银行等地方法人金融机构创新实践活动较为活跃，国有和股份制银行动能相对不足。原因在于，大中型银行在市场定位上依然偏重于大企业、大项目，对“三农”业务尤其是农村信贷创新缺乏足够的关注，在资源配置上缺少应有的投入。这样一方面，即使分支机构具有创新意愿和条件，由于没有上级授权而难以具体操作实践，制约了创新业务的开展；另一方面，涉农信贷投入和农村信贷创新产品难以形成规模效应，在解决重点问题和关键障碍上缺乏足够的影响力。因此，加强农村金融创新的顶层设计显得尤为重要。建议各大中型商业银行从总行层面研究设计金融创新的总体规划，组织重点创新产品开发，并在流程设计、风险管控、考核监督等方面采取切实有效的措施。同时，要重视激发和保护基层机构金融创新的积极性和主动性，鼓励支持类似枣庄的创新试点，对申请推出并切合实际的创新产品和服务模式，尽快研究审批和组织推广，形成“自上而下”和“自下而上”相结合的金融创新工作格局。

篇2

关键词：农地收益权；抵押融资；比较优势

中图分类号：F311

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2015）05-0048-04

当前，我国正处于经济转型的关键时期，农业产业发展也正经历着从传统封闭走向现代开放的过渡阶段。从现实情况看，由于农村内部金融抑制矛盾普遍尖锐，融资困难和投入不足已经成为制约现代农业发展和农民增收的突出问题。对农民而言，土地无疑是其最重要的资产，实践中以土地承包经营权和土地经营权抵押融资的探索虽然已有一定进展，但总体上仍存在难以破解的诸多障碍，无法在更大范围推广。正因如此，进一步探索和完善以收益权为基础的农地抵押融资新模式，寻找一条更具现实性的破解农民融资难的有效路径，无疑具有十分重要的现实意义。

一、农地抵押融资产生的现实背景

从理论上分析，一般意义上的农地抵押融资是指土地承包经营权人在不转移对其所承包土地的占有、使用、收益的基础上，将其土地承包经营权作为债权的担保，当债务人不履行到期债务时，债权人有权依法按照规定将作为担保物的土地承包经营权进行拍卖或者变卖，以获得的价款优先受偿的融资形式。就实质而言，农地抵押融资是一种“用益物权”的抵押融资，是土地权利的抵押融资而非土地实物的抵押融资。

近年来，随着工业化和城市化进程的加快，农村劳动力大量外出务工，土地流转规模不断增大，农业规模经营的推进必然带来资金需求的显著增加。值得关注的是，土地流转加快和适度规模经营扩大虽然催生了种养大户、家庭农场、合作社等新型经营主体快速成长，但其大都处于发展初期，规模较小，实力不强，普遍面临投资能力不足的困扰。在此背景下，大多数新型经营主体都理所当然地把正规金融机构视为首选的融资渠道，各级政府也大力倡导金融机构必须更大力度地强化对新型经营主体的融资服务。但在缺乏基本抵押物的条件下，金融机构基于资金安全的现实约束却很难在改善农村金融服务方面实现实质性进展。毫无疑问，农村内部金融需求增长而供给仍然停滞所导致的供需失衡矛盾的普遍加剧，是多种农地抵押融资模式的实践探索得以产生和发展的主要动因。应当看到，作为常态化融资工具的土地金融制度，在西方发达国家早已成为农业相关制度和国家土地制度的重要组成部分。随着我国农村经济发展特别是土地适度规模推动的现代农业的快速发展，基于我国特有的农村土地制度基础，不同地区以不同方式多样化地创新探索以土地资产为基础的抵押融资模式，着力改善农村内部严重的金融抑制现状，已经具备基本的实践基础和制度条件。

二、农地抵押融资的实践探索

尽管我国现行法律仍然明令限制农地的抵押融资，但近年来，由于现实需求日趋强烈，金融抑制的矛盾不断尖锐，国家在政策方面对农村土地制度改革给予了越来越多的明确支持，正是由于宏观政策层面对农地抵押融资的限制趋于松动，促成了实践中农地抵押融资多样化的制度创新。总体而言，现有农地抵押融资大体有以下三种典型模式。

（一）以农户为贷款主体的土地承包经营权抵押融资的“同心模式”

“同心模式”是宁夏同心县于2006年率先探索的农村土地承包经营权抵押融资模式，其基本方式是在每一个行政村成立一个非盈利机构――“土地抵押协会”，由村民选举出常务理事，由常务理事来管理该村土地抵押贷款的相关事务。村民将自己所拥有的部分土地承包经营权向协会人股成为会员。当入股的会员需要贷款时，选择三户已加入协会的村民和一名协会的常务理事作为贷款担保人，与协会和担保人签订土地承包经营权抵押转让协议。村民在完善抵押担保手续后，向信用社提出贷款申请，由协会再与信用社签订总担保协议，信用社审查通过后与农户签订贷款借据并放款。

同心县属于国家级贫困县，农户脱贫任务重，产业发展基础薄弱。其设计抵押融资额度一般为1万～2万元，贷款年限为1年，主要满足贫困农户发展生计项目的小额资金需求。在同心县这一贫困地区，土地承包经营权抵押融资的突破在一定程度上有助于解决贫困农户资金短缺、贷款难的现实问题。同时，因农户对于土地的依赖性强，用土地作为抵押品来发展生产和摆脱贫困的模式也有效提高了农户的还款意识。然而已有的实践表明，在“同心模式”的实际运行中，由于农地承包经营权抵押融资的贷款主体仍为普通农户和贫困农户，主要解决的仍是分散的传统小农经济面临资金不足的问题，并非是满足以新型经营主体为主导的现代农业发展产生的较大规模资金需求，因而，“同心模式”之下的土地抵押融资规模必然是十分有限的。一旦农户在生产经营中出现无法及时还款的违约情况，容易造成农民失地风险，对贫困农户而言，其可能产生的影响是十分严重的。因此，“同心模式”虽然探索较早，也具有重要制度创新价值，但总体上适应范围有限，难以在更大区域推广和复制。

（二）以新型经营主体为贷款主体的土地经营权抵押融资的“崇州模式”

2011年，崇州市在四川省率先启动土地经营权的抵押融资试点，重点解决快速增长的各类新型主体发展现代农业资金不足的现实困难。崇州市在完成土地确权颁证基础上开展了农业经营体系的创新实践，其核心内容：一是引导农户以土地承包经营权入股，组建土地股份合作社；二是以市场化方式培育懂技术、会经营的职业经理人队伍，负责合作社土地的生产经营管理；三是引导建立适应规模化经营的专业化服务体系，打造“一站式”的农业服务超市平台。截至2014年底，崇州市已组建土地股份合作社225个，人社土地31，1万亩，培养职业经理人1588人，职业经理人人均经营农地面积达377，4亩，基本完成具有显著区域特征的新型农业经营体系的重构过程，为规模化现代农业的发展奠定了良好基础。在此条件下，土地股份合作社和职业经理人都必然面临资金不足的困扰，崇州市由此开展了主要针对土地股份合作社和职业经理人的土地经营权抵押融资试点。其基本方式是借款人主体首先向市农村发展局申请正式颁发《农村土地经营权证》，借款人再持证前往农商银行完成相关抵押融资手续，土地经营权抵押融资在经过农商银行核准后，提交崇州市土地承包经营权抵押融资联席会议审核通过，再由崇州市农业产权流转担保公司担保，签订贷款协议、合同，最后由农商银行正式发放。

崇州市直接利用农村土地经营权作为抵押融资的担保依据，重点解决新型经营主体扩大土地经营规模面临的融资难问题，不仅对推进土地合理集中和农业产业规模化发展具有重大现实意义，而且对多种新型经营主体的培育成长也有重要促进作用。但崇州的实践表明，由于对土地经营权的合理估价缺乏实质突破，在一定程度上限制了“崇州模式”更大效应充分发挥。实践中，崇州对土地经营权的估价是以传统农作物的产出来衡量土地价值，并未对土地经营权实际价值进行评估；而抵押融资的额度则是根据经营权的租赁年限来确定。抵押借款的期限统一限定为2年。这样的制度设计虽然总体上有利于降低银行的贷款风险，但同时也限制了抵押人的贷款规模。加之银行部门认为土地经营权的抵押融资存在评估难、担保难、处置变现难等现实障碍，因而普遍缺乏基本的内生动力。正因如此，尽管崇州市瞄准新型经营主体的土地经营权抵押融资的探索实践已经多年，但实际推进不尽理想，也未能产生更大范围制度创新的辐射扩散效应。

（三）以土地收益权实现抵押融资的“平罗模式”

2009年，宁夏平罗县针对现代农业发展中贷款难的突出矛盾，尝试以“存地证”作为质押的贷款业务创新。其操作办法是农户或其他需要贷款的经营主体，将土地产权证或经营权证质押贷款银行，事实上是以“存地证”暂归贷款银行，贷款人以存地收益归还贷款，直到借款人将贷款归还完后才可收回“存地证”。从本质上分析，“平罗模式”实际运行中放贷金融机构所处置抵押物是存地收益权而不是经营权，是以存地收益或土地上的预期收益所进行的农地抵押融资的模式创新。实践证明，土地收益权抵押融资模式表现出了更强的适应性和可操作性，因而在更大范围内得到了较大规模的实际推广。

2013年8月，四川省按照“农村土地流转收益保证贷款”的基本模式，在全省9个县（市、区）开展了农村土地流转收益保证贷款试点，成为国内第一个以省为单位进行土地收益权抵押贷款试点的省份。

2014年，武汉市大范围开展以农地收益权为基础的抵押融资试点，抵押融资规模超过6亿元。土地评估价值以土地上的农作物为主，附加大型生产基础设施价值，贷款额以土地收益评估价值的50%～60%发放。

三、土地收益权抵押融资模式的比较优势

从总体上看，我国农村土地抵押融资的早期探索大都以土地承包经营权抵押或土地经营权抵押为主，由于土地承包经营权抵押融资以农户为主要对象，难以满足适度规模经营发展中各类新型农业主体的融资需求，而土地经营权抵押融资模式虽然主要瞄准的是种养大户、家庭农场和合作社等新型经营主体，但金融机构因面临土地经营权评估难、处置变现难等障碍而不愿主动有所作为，实际推行困难重重。正是在此背景之下，探索其适应性更强、更利于实际操作的新型农地抵押融资模式的需求也就表现得十分强烈，平罗、四川、武汉等地以收益权为基础的土地抵押融资模式由此应运而生，而且因更为现实可行表现出了明显的制度创新的比较优势，在实践中得到了更为快速的推广发展。相较于土地承包经营权或经营权抵押融资模式，土地收益权抵押融资以下六个方面的比较优势是显而易见的。

一是有效规避了现行法律障碍。现行《物权法》和《农村土地承包经营法》明确规定农村耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不允许抵押融资，但对农村土地收益权抵押融资却无法律禁令。相反，按地上收益物的抵押融资类似于应收账款担保贷款。根据中国人民银行2007年的《应收账款质押登记办法》第四条规定，“应收账款的权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利，包括现有的和未来的金钱债权及其产生的收益，允许使用应收账款作为权利债权性流转收益权质押融资”。因此，现有相关法律事实上为土地收益权抵押融资提供了有效的法律依据。

二是避免了农民失地的风险。担心土地抵押融资会导致农民失地，甚至引发社会不稳定，一直是一些地方政府不愿大力推进土地抵押融资的主要原因，在实践中这也的确是难以回避的潜在风险。而土地收益权抵押融资尽管也可能导致农民在一定期限内失去土地收益权，但是却能保住农民的土地，农民并不会因此丧失土地承包经营权，因而可以较为有效地规避农民的失地风险。

三是对土地收益权的评估更易操作。当前对土地承包经营权和土地经营权的评估缺乏科学合理的方法。在部分试点地区，土地附着物的价值往往占抵押评估总价值的较大比重，评估贷款额远远低于土地资产的实际价值。与之相比，土地收益权的评估更加科学方便。农民在承包土地上种植粮食或经济作物，其产量和市场交易价格基本稳定或可预期，评估价值较接近于真实价值；有些大宗农产品交易甚至无需专业评估机构，银行借贷双方通过协商即可完成对收益权的价值评估，既简单又易操作。

四是处置变现相对更加容易。对土地承包经营权或土地经营权抵押融资而言，若债务人不能按期偿还贷款，债权人很难通过转让承包经营权或经营权来弥补贷款损失，“不归还贷款，就收回并变卖土地”的威胁对农户来说不具现实性。相反，农户还可能采用策略故意不归还贷款，产生“道德风险”，进而使形成不良贷款。相比而言，土地收益权抵押融资的处置变现方式相对容易。债务人可收取土地农作物收益权充抵贷款，还可通过对农作物拍卖、折价变卖等形式清偿债务，获得应收账款收益，由于收益权的处置变现流动性更强，搭建流转处置收益权的交易平台更易推行。此外，若农户无法按时归还贷款，农民并不失去土地，而只是土地上的农作物收益被收走，其发生道德风险或赖账不还的概率也会大大缩小。

五是贷款风险相对可控。由于我国《商业银行法》规定金融机构自身不能自营不动产，土地承包经营权或土地经营权的处置变现不易实现，加之对承包经营权和经营权的评估难、管理难等问题，这就必然使得抵押权人的贷款风险较大。而土地收益权抵押融资的还款来源是较为可靠的土地经营的预期收益，这种模式的风险显然相对可控。另外，金融机构还可建立银行与债务人资金账户的连接机制，债权人可优先控制债务人账户资金分配，以保证收益优先用于归还贷款本息，确保还款资金来源的稳定和充足。

六是担保体系更易搭建。当前，土地承包经营权与经营权抵押融资共同存在缺少担保的突出问题，由于承包经营权或经营权在抵押融资过程中存在诸多风险及不可控因素，金融机构自身不愿涉足此类信贷产品，以盈利为目的的担保机构更不愿参与其中，这就造成了“贷款难，缺担保，贷款更难”的恶性循环。而以收益权为基础的土地抵押模式的担保平台实际上已经基本建立，现行的农业政策性担保公司或商业性担保公司等担保机构早已建立农作物项目的担保体系，政策性补贴也向农作物担保倾斜，这就构建了土地收益权抵押融资的担保连接机制，使得以收益权为基础的土地抵押融资模式更具可推广性。

四、结论与建议

农地收益权抵押融资模式突破了现行法律障碍，有效解决了农地评估难、变现难等突出难题，是农地抵押融资改革探索的深化和完善，具有适应性更广和推广性更强的制度创新的比较优势。然而，在现行试点地区的实际探索中，还存在一系列制约问题，亟待受到高度重视和有效解决。基于此，对进一步完善农地收益权抵押融资的制度设计提出如下政策建议。

（一）以明晰农地产权结构为基础，完善产权主体权能

农地金融需要土地产权清晰化来降低交易成本和风险，其关键在于如何完善农地产权结构、明确产权主体的地位和权利。按照我国土地制度的历史延续性，要在坚持农村土地集体所有，长期稳定土地承包经营关系的基础上，探索所有权、承包权、经营权“三权分离”的制度创新，赋予承包经营权人清晰完整的产权。另外，需要进一步明确土地收益权抵押融资是在承包经营收益权和经营收益权之上设立的，只有通过完善和明确产权权能，才能确保农地金融的规范运行。

（二）建立土地流转市场，促进新型经营主体成长

土地流转市场是农地市场化的关键。建立规范有序的土地流转市场有利于协调土地流转过程中的各方利益关系，妥善处理可能发生的各种矛盾和问题，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地收益权的抵押融资能够有效规避波动风险，成为一个平稳有序的过程。此外，还应依托土地合理集中过程，大力培育种养大户、家庭农场、合作社等新型经营主体，提升贷款人的贷款需求、经济实力与抗风险能力。

（三）强化土地收益权抵押融资的风险防范

农村土地收益权抵押融资的基本功能是保障债权的实现，债权不能实现是土地收益权抵押中的最大风险。在土地收益权抵押中，收益权的取得处于不确定的状态，对于此类风险，金融机构可以在接受土地收益权抵押的同时与第三方签订协议，采用其他担保方式，以扩大担保范围的方式增强防风险能力。在实践中，农村金融机构在办理土地收益权抵押时可采用保证、抵押和动产质押并用的双重或多重担保。

（四）进一步完善相关配套政策

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中江县地处四川盆地偏北，是四川省25个丘陵大县之一，是传统的农业大县。截至2011年年末，全县总人口143.20万人，其中87%是农村人口。

农村土地及其附着物抵押状况

农村土地。在调查中我们了解到，由于农村土地不论哪种用途，仅在1997年核发了《农村集体土地使用证》，1997年之后农户使用(经营)土地用途发生的变更情况，至我们今年上半年进行调查时都还没有得到国土部门认证。同时，不论是哪种用途的土地，广大农户没有个人土地使用权证。根据国家土地管理局1995年9月11日的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》：经县级人民政府土地管理部门登记的集体荒地土地使用权和乡村企业集体土地使用权可以设定抵押权，其他类型的集体土地使用权不得抵押。据此规定，现有农村土地没有抵押权。

农户房产。1997年前建成的农户房产多为土坯草房或土坯瓦房，虽有权属证书，但其价值低廉、几乎没有变现能力，金融机构出于风险控制考虑，对这部分农户房产拒绝抵押；1997年后，特别是2008年“5·12大地震”后建成的房屋基本为砖泥二层楼房，在价值上虽然相对较高，但均没有产权登记，没有权属证书，自然无法进行抵押登记。

林权。一方面虽然大部分林地具有林权登记证书，但林业管理部门对林权抵押业务不熟悉，基本上不给予抵押登记；另一方面当贷款发生风险后，由于采伐限额和采伐后林木更新要求，金融机构认为抵押林权执行难度大，缘于风险控制，金融机构也不愿意发放林权抵押贷款。

突出问题

目前，中江县的城乡二元结构较大程度地限制了农村居民参与市场经济活动的能力和范围。承包经营土地、宅基地及其上的房屋、林木仍为绝大多数农民的主要财产，虽然土地承包经营权流转较为活跃，但宅基地及其附着物一直被排斥在土地市场和房产市场之外。宅基地使用权不得进行抵押，其上的房屋所有权的转移也受到法律的种种限制。特别是对宅基地上房屋的抵押问题，目前仍没有可以参照适用的法律法规和政策文件，有大量的农村资产被排斥在市场经济活动之外。以中江县2011年统计数据为例，中江县农村人口有124.91万人，农村住户人均居住面积41.55平方米，全县农村住户房屋面积达5190万平方米，若对这些房屋进行抵押登记，按每平方米造价500元计算，中江县就可以盘活总价值高达259.5亿元农村住户房屋资产。这一巨大资产存量因为得不到法律确认，无法进行抵押融资，可说是导致农村金融市场发展滞后、农民贷款难的一个重要因素。

农村土地抵押登记缺少法律法规支持。虽然《农村土地承包法》允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，但是对于其抵押的问题，《土地管理法》、《物权法》和《担保法》都是明令禁止的。《物权法》第一百八十四条规定“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”。这里的“除外规定”指的是该法第一百八十条规定的“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权”，并没有对宅基地的例外规定。

农房抵押发生风险后，一旦执行被拍卖，抵押人将无处居住。我国《土地法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。《房屋登记办法》第八十二条规定“依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋，可以依照本办法的规定申请房屋登记”。由上述条文可知，宅基地上的房屋属私有财产，建造人享有所有权，可以进行房屋登记，受法律保护。并且，在通常情况下，建造人与宅基地使用权人是同一人或同属一户。再由于根据《土地管理法》第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，可知农村村民可以将宅基地上的房屋所有权以出卖、出租的方式进行转移，宅基地使用权随着宅基地上房屋的所有权一并转移，农村村民在丧失宅基地使用权后，不能再申请宅基地。

相关建议

面对农村人口城镇化、土地经营集约化、农业产业化的发展趋势，以土地这一基本生产要素流转为基础的农村土地及其附着物抵押贷款将长期成为农村金融创新关注的热点。然而，面对相关法律的制约和诸多问题的困扰，如何“破冰”，要举内外之力，逐步实现农村土地及其附着物向信贷资源的转化。

实现农村土地及其附着物的抵押登记，拓宽融资渠道。目前农村土地及其附着物抵押的法律依据尚未修改，抵押过程中存在着抵押价值不高、抵押权实现困难等很多需要解决的潜在问题，需要政府在充分论证的基础上，出台或修改相关法律和政策，使各级金融部门及社会经济实体对农村土地及其附着物作为押物的借贷关系予以认可、支持，同时允许在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下，允许将土地承包经营权作为注册资本，以实现农村土地及其附着物抵押登记机制与金融机构风险控制机制的有效对接。

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一、村乡产权抵押的融资法律障碍

1.村乡土地承包经营权抵押本身存在的法律障碍

在现有的法律制度框架中，对土地承包经营权的抵押制度，主要存在三种立法形式，其一，有条件允许的情况下，根据《农村土地承包法》、《担保法》和《物权法》等来进行相关管理，其主要通过招标、协商、拍卖等形式来实现农村土地的承包，经法定程序鉴定后，可以授权经营证，完成土地承包的全部手续，而抵押人则需啊哟依法承担相应的司法责任即可，而用于抵押的荒山、荒沟等，均属于抵押物品。其二，直接明令禁止，其法律依据为《物权法》第184条中的相关规定，对农用耕地、自留地、自留山等多种集体所有权限土地，私人不得作为抵押，外界不得进行干预开发使用；《担保法》中在第37条中明确规定了《物权法》第184条中的规定[1-3]。其三，在规定中尚有不明确，比如在《农村土地承包法》中第32条中对家庭承包所取得的土地在承包经营权中，就规定了，在出租和周转中，不能作为抵押的平整，且在经营过程中，不可越权操作。除以上几条以外，在最高人民法院的相关判决解释中，也有对于此类问题的解答。

综上所述，在依照我国现有的司法规定进行实践活动处理中，根据四荒以及特定的处理方式来进行土地承包经营，其抵押的贷款，需要进行确认才能被认可。

2.农村宅基地抵押过程中的融资法律障碍

根据我国法律中对宅基地的使用权抵押方面，主要根据《担保法》第37条以及《物权法》第184条中的相关规定来进行实施，其主要说明的就是在权限使用中，宅基地不得进行抵押。在《土地管理法》中的对农民的宅基地限制上，主要在第62条中有明确规定，一户一宅[2-3]，其中第四款规定中，有明确指出，相关机构不允许批准农户进行宅基地出租或转让，在已有宅基地的基础上，不得进行二次申请宅基地。本管理法的内容以不言而喻，其意图就在于限制村民利用宅基地进行金融抵押。在立法中禁止对宅基地的过权使用，其对应的配套设施中，根据相关的政策文件来进一步限制，其使用权则通过流转来进行了相应的周转，如此，便算是越权。在国务院批准的相关土地转让通知书中，对农民的住宅要求上，农民住宅不得向城市居民出售，且在后期的规定中，也提出城镇居民不得在农村购置宅基地。而这些规定中，虽然保护了农田等的资源，但是也阻碍了城乡之间的资金沟通渠道。

3.农户宅基地抵押融资的法律障碍

宅基地，属于农户的个人财产，我国的相关法律，也规定，公民个人对自己的房屋享有占有、使用和受益的处分权利，而这里面的关系就有对财产的处分权利，其中也就包括了抵押一项，和前面提到的两项相关政策上，就有了一点冲突。在履行法律法法规的过程中，瑞然没有明令禁止农民进行自有房产的处分，但是在对农房抵押融资方面，则仍存在很大的法律阻碍。根据我国对房地一体化原则来看，对现在农民的房屋抵押形式进行控制，需要同时进行所占有的宅基地进行同时抵押才能够符合全款法规，但是在《担保法》和《物权法》中则明令禁止农民对宅基地进行抵押[4-5]，这就导致了在实施金融机构的房屋抵押中，无法完全的履行我国的现代法律法规，从而诱发了融资无法进行的状况。

二、改良法律障碍的必要性

在四川成都地区，国家为统筹改革城乡综合配套设施，设置了相应的改革试验区，并与2008年底开始推行，在实行的一年时间里，市级机关下发了多条通知，并组织了土地产权的金融抵押政策研讨，应根据建设农村产权交易市场的当下状况，对农户所有的房产进行价值评估，并根据建筑构造以及建立的农村产权结构来进行秩序上的控制，进一步推动土地的产权抵押分配。

在对农村的产权抵押融资合法依据探讨中，根据法律层面以及政策层面进行产权分配，根据产权的抵押形式来确定融资改革等的可靠性依据，根据合法性本身来进行确定，其法律依据则需要根据《物权法》的相关规定来进行确认，在承包经营权限中，根据当地的政府相关规章制度来拟定抵押的全权操作。而对于制度的不全面处理方面，需根据现代改革主体方向来制定有效的措施，强化相应的处理应对办法。在立法的缺失方面，必然会导致金融机构在对农村产权的抵押上需要进行安全风险担保，在减少自身的风险危害过程中，根据金融机构展开相应的土地产权抵押，对借款人提供相应的财产保障，通过政府对产权抵押上的制度控制，在多方面的程序条件运用上，尽量避免和相关法律条规产生冲突，应满足线性的抵押政策。

三、应对农村产权抵押问题的对策

在以部分地区的改革中，根据法律严令禁止的相关转让政策中，根据农村的产权抵押制度来进行经济法律上的资金周转，加上对土地法律规范体系的处理方法，在制度的创新以及对配套设施的跟进上，就需要针对政策来进行一定的适应。本人认为，在本着眼前记长远的原则上，对农村的产权进行制度体系上的控制，其具体的实施方式，则需要在改革中严格的按照以下两点来进行。第一，如需解决农村产权的抵押合法，则需先建设妥善的配套应对措施，从基础经验教训中一步步实施相应的决策参考。第二，在这个基础上，全面推进改革力度，在结合我国现有的城乡一体化发展进程中，重新构架农村产权的法律流转体系，在改革的金敏衔接中，完善对户籍管理制度的构建。

在解决农村的产权抵押合法问题上，首先，我们需要从立法的机关中进行授权，经我国的部分地区改革实践中西区教训，在应对农村的产权底线中，仍存在一些无法逾越的法律障碍，这需要我们得到一定的法律支持才能够完成抵押，而对于变相抵押模式在进行固化的仿制过程中，其隐秘性，则需要格外关注。与此同时，在对农村的产权抵押中，主要的风险还没有得到有效的解决，在进行改革过程中，对于偏离了最初的设计轨道问题，需要重新进行律法上的设计。其次，应寻求司法机关的帮助，豁免相应的不必要处理措施，在应对农村的产权改革中，不仅需要立法，还需要司法的保护，这样才能确保在进行农户产权抵押合法化。最后，完善全面的配套设施，通过不断的推进现代农村产权抵押金融的发展，不断的进行平稳顺利发展，应用配套制度来保驾护航，在围绕农村土地产权的现实应用基础上，根据体制内体系建立相对完善的产权规章制度。通过这一类的完善制度，一方面可以更快捷的将一些产权认证问题进行统一，同时在流转相应的规模发展中，针对明晰的土地承包经营权限进行登记，及早的完成农民对所有证明的确立，保障每一位农民对自有房屋的拥有权力，同时也为农村的产权抵押提供了方便。

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“土地上的附属设施到底归谁”

2010年以来，杭州瑞德农业有限公司在浙江省建德市流转了830多亩土地种植蔬菜瓜果，2000多万元投资主要用于建设蔬菜大棚和生产用房。“农地上的附属设施都没有明晰产权，连个凭证都没有。”公司总经理李英姿说，土地流转期限一到，农民就要收回土地，谁能说清这些设施是谁的？

在河南省信阳市息县，农业大户于庆海流转了1000亩土地种西瓜，为了提高生产效益，于庆海每30亩地就打一口深机井，还自费配套修建了灌排沟渠，装了变压器，基础设施一次性投入40多万元。于庆海说：“西瓜每种植3年就要换一次地，建在土地上的配套设施没有产权，也不可能卖给农民，每次换地就等于资产‘白送’一次。”

在重庆市九龙坡区，随着近郊都市农业发展，区里16万亩农地中，集中流转、集约化经营，用于发展观光休闲农业、乡村旅游的土地就超过5万亩。在这些土地上，也为苗木、花卉种植等大量配套建设了各种设施和生产管理用房，由于无法取得产权证明，也引起不少农业经营业主的担忧。

“土地流转期结束后，建在土地上的农业附属设施、生产用房到底归谁？国家政策和法律都没有明确的说法。”一位农业大户告诉笔者，传统农业要想有高收益，要么和第二产业结合，搞农产品加工，要么和第三产业结合，搞“农家乐”等旅游观光农业，二者都要就近建设生产用房和配套设施。

“按相关规定，农业结构调整，允许在农地上建一定数量的临时生产用房，不办理产权。但什么是临时？临时有多长的期限？都没有明确规定，各地都在‘摸着石头过河’。随着农业投资体量越来越大，这个矛盾会更多地暴露出来。”一位基层干部表示。

“没有产权，投入再多也是‘死资产’”

没有明晰产权不仅带来归属的争议，也使这些资产难以抵押融资，无法缓解农业生产“缺血”问题。

在九龙坡区白市驿镇大河村，重庆诗美花卉苗木合作社入股经营的土地有1000多亩，既搞花卉种植，又搞观光旅游。“合作社投入了500多万元，收回成本需要6年左右。”合作社社长胡霓辉说，扩大生产最缺的就是钱，合作社的生产用房等大量投入无法办理抵押贷款，难以满足融资需求，不得不向民间融资，利息很高，压力很大。

在重庆江津区现代农业园区，农业龙头企业、大户投入农业生产的资金超过19亿元，在园区内，平整的机耕道、生产便道深入到一片片果园、菜地，沟渠管网纵横交错，生产管理用房规范整洁，现代农业发展已初具雏形。

江津区政府相关负责人说：“目前农业业主反映较多的问题，就是在现代农业发展中积聚了可观的固定资产，但这些资产无法做资本认定、无权抵押融资，投入了19亿，却贷不出一分钱。没有产权，投入再多也是‘死资产’。”

为推动农村产权制度改革和农业金融创新，近年来，重庆、浙江、山东等多地，已在逐步开展农村土地承包经营权、宅基地使用权和林权抵押贷款，但对于投资于土地上的大量农业固定资产能否进行抵押贷款，改革才刚刚涉及。

浙江省慈溪市农业局副局长段明权说，配套的农业附属设施、生产管理用房，经过多年积累，实际上已形成资产附着在土地上，如果不予以产权上的清晰界定，不利于农业生产的进一步发展。

明晰产权需大胆探索

采访中，不少基层干部和专家认为，农业固定资产投资巨大，却未明晰产权，农业业益得不到保护，很大程度上影响到了农业投入的稳定预期。

“土地流转、规模经营，既要保护农民土地承包经营权，也要保护业主投资权益。”重庆市农委主任夏祖相告诉笔者，在现代农业发展过程中，农业固定资产投入必定会越来越大，相关产权的明晰，有待决策者通盘考虑、大胆探索。

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关键词:农地产权;产权资本化;土地经营收益权抵押贷款

Abstract:In adapt to rural land management,Zaozhuang innovates land operating income mortgage loan business,“waking up”the sleeping land assets,which helps to achieve the scale of rural land management and capitalization. Also,it expands the credit scope of the agriculture-related financial institutions,and helps to meet the interests of the government and the bank and the farmer,having a potential market value on cracking the loan problem of the farmers.

Key Words:rural land property,property capitalization,land operating income mortgage loan

中图分类号:F830.6 文献标识码:B文章编号:1674-2265(2010)05-0048-04

长期以来, 抵押物缺乏一直是导致农民“贷款难”的主要原因。农民除了农机具、蔬菜大棚等价值有限的基本生产资料之外,最大的财富资产就是房屋和土地。然而,受产权方面的限制,农村土地和房产目前还不能成为法定的抵押物。必须对农村土地和房屋产权进行满足市场经济条件的适应性构造,在避免与法律对抗的情况下,实行房屋和土地使用权的资本化,才能确保抵押权的实现。近年来,枣庄市顺应农民意愿,通过对农村土地使用产权制度进行尝试性改革,重点解决了土地产权的物权化和土地使用收益权抵押融资等核心问题,开辟了农民融资的新渠道,形成了独具特色的农地经营收益权抵押贷款的“枣庄模式”。

一、理论研究与文献综述

在现有法律和制度下,农村土地不能进行抵押融资或以入股等方式实现产权的资本化,从而使产权功能得不到有效发挥。由此引发了关于现有农村土地产权制度弊端及改革方面的讨论和研究。吴远华、林翊(2009)等人认为,土地作为重要生产要素必须具有流动性特征,失去了流动性,土地也就失去了活力与效率。我国农村土地过于分散的现状以及法律障碍使农地流转困难(全国范围内土地流转发生率仅大致为5-6%,经济发达地区也只在8-10%,部分地区可达20-30%,而内地则约为1-2%),无法形成农地经营的规模优势,也使得农民无法通过市场机制享受到土地的增值收益。程启智,覃美英(2007)等人认为,土地收益权是农民享有土地使用权的目的,但我国农民的土地收益权并不完全。由于农民处于弱势地位而不具备与政府博弈能力,农民土地收益权遭受侵蚀成为必然。金丽馥(2008)对目前部分地区推行以土地承包权为股权的农地股份合作制的创新形式研究后认为,由于目前农民土地处置权能不完整,农民只能对土地进行转包、出租、互换、转让等,农民土地处置权能实际上是在集体统一意志支配下的一种附和行为,处于被动状态。因此,目前的农地股份合作制是不稳定的。它提倡通过土地制度改革增强农民的土地处置权能,改革后的土地制度不仅要维护农民的承包权,更要让土地能够活起来,充分体现出土地的资本性。而要做到这一点:一是必须确保农民拥有土地资产性权利;二是实现土地资产市场化经营;三是健全土地资产实现途径。

上述讨论和研究,都是触及农村土地制度和相关法制的完善和改革,而土地制度和相关法制改革不能一蹴而就,因此不能在短期内解决目前农地产权中收益权等缺位问题,必须探索一条新的农村土地运用路径来确保农民产权权能的真正实现。而枣庄市农村土地经营收益权抵押贷款实践就是一个成功的尝试。

二、枣庄市农村土地经营收益权抵押贷款的实践

2008年,枣庄市政府按照“尊重农民意愿,坚持‘三不’原则,还原农村土地使用权财产权权能,允许农村土地使用权抵押担保,引导发展土地适度规模经营,建设现代农业”的整体思路,全面介入推动农村土地使用产权流转改革的深化,形成了以农村土地使用权确权、土地使用权交易市场、土地合作社、金融服务“四位一体”的土地流转模式,为土地使用权的资本化和合法抵押奠定了基础。

(一)对农村土地使用权进行确权和发证

枣庄市选择山亭区徐庄镇进行土地使用产权制度改革试点。2008年9月份,山亭区政府在为农民换补发《农村土地承包经营权证》的同时,还给张凯华合作社的280户农民每户颁发了《农村土地使用产权证》,这是全国首批农村土地使用权证。持证人在产权期限内,按规定用途,可依法使用、经营、流转、转让土地使用权,也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。土地合作社、种植大户受让土地使用权后,可用全体成员土地使用产权证,向县级政府申办统一的土地使用产权证。目前,枣庄市已核发土地使用产权证1566个,涉及土地9440亩。

(二)建设农村土地使用权交易市场

在农民有了土地使用产权后,为确保土地转让、收益、抵押权的实现,避免民间私下流转带来的风险,枣庄建立了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用权有形市场交易网络,农民、合作社或银行拿到土地使用产权证,可以到土地交易所进行交易;土地交易所对土地进行客观公正的评估,给交易双方提供参考价格,形成了农村土地产权交易的有形市场。目前,市级建立“三农”服务中心1处,区(市)建成土地流转服务中心4处,33个乡镇建成了农村土地流转中心、“三农”服务站或农村土地使用产权交易所,有1378个村建成了农村土地流转或“三农”服务站。

(三)发展农村土地合作社

农户可以将所承包的粮田或果园作为资本,申请加入土地合作社。合作社与农户签订《土地承包经营权委托经营协议书》,土地合作社发给入社农民《合作社成员证》予以确认,合作社成员凭《合作社成员证》获得土地收益(见图1)。目前枣庄市发放《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围内,形成了刺激土地合作社发展的利益导向机制。一是农民把土地流转给合作社,而不是给企业,不会改变土地的农业用途。二是促使各种不规范、松散型的农民合作经济组织,向以土地为纽带、紧密型的土地合作社转变。三是农村土地合作社可以将入股的农村土地使用权集中,并以此作为抵押,从银行中获取农业发展所需资金,土地合作社的金融功能得以拓展。政府通过上述政策杠杆,引导农民组成农村土地合作社,鼓励现有的专业合作社向农村土地合作社转变。目前,全市以土地为纽带的专业合作社达294家,规模经营面积达6万亩。

(四)金融跟进配套服务

为加强政策引导,当地人民银行及时出台了《关于金融支持农村土地合作社发展的指导意见》,明确金融支持重点,引导涉农金融机构加大对农村土地合作社的授信力度。各涉农银行机构也分别出台了农村土地合作社贷款实施办法,积极稳妥地开展土地使用权抵押贷款试点及推广工作,并制定了农村土地使用权抵押贷款的业务流程(见图2)。一是确定具体的贷款规则。贷款性质为公司类贷款,贷款对象为土地合作社,贷款期限一般为2年,贷款利率实行基准利率上浮10%,低于同期限农业贷款利率水平。二是制定完善的审贷程序。土地合作社提出申请并提交土地产权证,银行进行信用评级,政府指定机构对土地经营使用权价值进行评估,然后到土地交易市场办理登记,最后银行与土地合作社签证贷款合同,并约定在合同期限和最高额度内信贷资金可循环使用。三是合理确定授信额度,一般为评估价值的30-50%。四是实行一证多贷。如徐庄土地合作社分别以花椒园、板栗园的土地使用权作抵押,从山亭区农行、农村信用社分别获得贷款10万元和30万元。五是跟踪管理。按期进行贷后检查,保证专款专用。在上述创新模式下,农民土地使用产权抵押贷款业务发展迅速,目前已累计发放土地使用产权抵押贷款1600万元。

三、枣庄农地经营收益权抵押贷款的作用机制

(一)农地产权分层与确权:法律和政策风险的规避

按《物权法》规定,土地承包经营权由承包权与经营权复合而成,属于用益物权,其物权属性已经比较完备,土地承包经营权人依法对其承包经营的土地享有占有、使用和收益的权利。但为防范农民失地风险,《担保法》对土地使用权的入股、抵押作了限制,造成农民土地经营权物权属性上的残缺。在这种情况下,要实现农地产权抵押融资功能,又不形成与法律对抗,必须对现有农村土地产权进行市场经济条件的适应性构造,建立具备主体性、完整性、可让渡性和交易规范性等特征的现代农村土地产权制度。

基于上述思路,枣庄市尝试性进行了农地产权改革,发放了全国首张《农村土地使用产权证》,持证人在所有权、承包权、农地性质“三不变”的前提下,可按规定用途依法使用、经营、流转、转让土地使用权,也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保,对农民的担保物权进行了确认,形成了农地所有权、承包权与经营权事实上的“三权分离”。农民可用承包土地经营权期限内的土地收益,即土地上的附着物进行抵押,类似于农业期货交易,交易的标的物是合作社抵押土地上的现有以及在规定期限内可以产出的农作物,而非农民的土地承包权,规避了与法律的直接对抗风险。另外,为规避政策风险,枣庄市规定土地合作社用来抵押贷款的土地最多不超过1/3,即使这部分土地使用产权因经营不善而被迫抵押拍卖,加入合作社的农民仍然拥有绝大部分的土地使用产权;同时将《农村土地使用产权证》有效期定为3年,土地承包经营权抵押期限届满后,经营权又回复到原承包户享有,“三三制”的实施保证了农民不会长期失地。通过对农地产权的分层与确权,土地经营收益权已具备了充当抵押物的确定性、可交易性及价值稳定性等特征,成为一种具有物权属性的财产性权力,农民能更充分地实现与土地权利相关联的潜在经济机会,为农村土地使用权的资本化创造条件。

(二)规模经营和交易市场设置:农地经营收益权实现抵押的关键

抵押物对银行而言,具有提高借款人违约成本、降低违约概率、减少风险暴露余额和降低违约损失的功能。而要真正发挥这些功能,客观上要求抵押物必须稳定并可以产生可预测的现金流,且具有方便的变现途径和较高的变现价值。土地使用权抵押贷款的抵押物为土地收益,即土地上的附着物,交易标的物是合作社抵押土地上的现有以及在规定期限内可以产出的农作物。相比较而言,农作物产出具有一定的稳定性,而且土地合作社实行规模化经营后,因生产资料成本下降、产量提高、产业链延长和产品销路广,预期收益明显增加,可为银行提供可预测的稳定现金流。枣庄市土地产权交易市场的设立和相关规定的出台为农地经营收益权拍卖和转让提供了场所和条件,即使出现贷款逾期,银行也可对抵押期间内的土地经营收益权进行拍卖和处置,从而确保了抵押物的顺利变现。上述两项措施的实行,确保了抵押物的稳定安全和及时变现,并因此成为农地经营收益权实现抵押的关键。另外,为保障土地收益稳定和信贷资产安全,枣庄市在土地合作社中引入了农业保险机制并实现高达80%的保费补贴,而且由市财政安排专项资金设立土地使用产权质押贷款风险补偿基金(如滕州市政府建立了总额达100万元的农村土地使用产权质押贷款风险补偿基金),对贷款进行全额贴息,一方面减轻了承贷者的融资成本,提高了抵押融资的积极性;另一方面,降低了银行的经营风险,确保了信贷资产的安全。因此,通过增强农业生产的稳定性、设立产权交易市场以及政府引导的农业保险和贴息扶持,农地经营收益权已经完全具有银行抵押物融特性,为农地经营收益权融资提供了条件。

(三)资产安全和交易成本下降:银行信贷投入的内在动力

交易费用是决定交易成败的原因之一。与联保体贷款、“速贷通”等大多数涉农贷款品种相比,枣庄市土地经营收益权抵押制度的创新降低了土地合作社的契约成本和银行的信息搜寻成本及贷后管理成本:一是农民土地专业合作社的契约成本降低。土地使用产权证的发放增加了土地专业合作社的可抵押资产。农民和土地合作社在拿到土地使用产权证,可以到土地交易所进行评估和市场交易,最大程度上减少了其契约成本。二是银行信息搜寻成本和贷后管理成本降低。多数农民专业合作社规模小,信用信息非常分散,且正规金融的记录非常有限,还没有形成完善的征信系统,银行要深入调查寻找最佳的贷款对象,要付出巨大搜寻成本。农村土地经营收益权抵押模式保障了银行信贷资金安全,解决信贷投放的后顾之忧,减少银行对贷款对象的搜寻成本。另外,由于农民土地产出收益相对稳定,加之农业保险、财政补贴的保障,银行信贷资产容易保全,贷后管理成本大大降低。

(四)政府介入与策略优选:合作性博弈格局的形成

在枣庄模式中,不管是农地产权的分层还是抵押物属性的构建,都是政府介入推动的结果,而产权的分层和抵押物的形成都为融资创造了条件。作为融资当事人的农民(土地合作社)和放贷银行之间为了自身收益最大化而开展交易,但是这种交易若没有政府的介入是不可能完成的。从博弈视角看,政府介入之前,资金需求农户或土地合作社因缺乏法定抵押物,不存在与银行合作的条件,也就不能开展合作性博弈。政府的介入,给承贷主体创造或提供了条件,才导致博弈格局的最终形成。因此,从实质看,农地经营收益权抵押贷款中虽然涉及政府、农户或土地合作社、银行三方,但政府和银行才是这场博弈中的主导力量。作为政府,其博弈目的是通过引导信贷支农推动农村经济发展,提高农村经济效益的同时,达到促进公平和提高社会效率的目的;而作为银行,在确保安全情况下,通过信贷支农实现自身收益。在双方的博弈过程中,政府采取了对农地产权进行分层确权、建立农村土地使用权交易市场为产权流转提供方便、为承贷者提供贴息和保费补贴等策略,而这些策略的采用正好迎合了银行的抵押放贷条件;从银行方面看,为了培育和吸引更多风险小收益稳定的优质信贷对象,通过实现利率优惠和简化贷款手续等方式将信贷资金注入农业,促进了农村经济的发展,其结果正好符合了政府的博弈初衷。因此,由于政府和银行在为实现各自收益的博弈策略中,均选择了符合对方利益要求的策略,形成风险收益均衡,从而促使银行和政府合作成功并顺利推出农地经营收益权抵押贷款业务。

四、基本结论

在现有法制框架下,通过政府对现有农村土地产权进行市场经济条件的适应性构造,实现土地产权的分层和物权化,使土地使用权从承包经营权中分离出来,赋予农户承包经营土地完整的流转权利,是土地经营收益权抵押贷款开办的基础。

在农地产权分层和确认后,只有政府建立相关制度实现规模经营和提供相应的产权交易场所,才能确保抵押物的安全稳定和顺利变现,而抵押物的安全稳定和易变现的条件又正好符合了银行放贷条件。因此农产品规模经营和产权交易市场设立是农地经营收益权抵押贷款业务开展的关键。

农地经营收益权抵押贷款业务虽然涉及政府、承贷农户和银行三方,但政府和银行才是真正博弈力量。由于政府和银行在为实现各自收益的博弈策略中,均选择了符合对方利益要求的策略,进而推动了农地经营收益权抵押贷款业务的顺利开展。

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篇7

关键词：计划行为理论；土地承包经营权抵押贷款；参与意愿；参与行为

中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）04-0083-07

土地产权抵押在国外普遍运用，并被证明是提高农户融资能力的一种有效途径[1]。我国在推进农业现代化进程中，为缓解农户“贷款难”问题，通过试点开展了土地承包经营权抵押贷款。农户作为主要参与者，其行为直接影响试点效果，因此有必要深入研究农户参与土地承包经营权抵押贷款行为的影响机制，掌握其行为规律。

一、文献综述及研究理论

（一）文献综述

近年来，国内学者从农户角度对我国农村土地承包经营权抵押贷款效果展开了大量讨论。学者们普遍认为，随着经营规模的扩大，农户希望以土地承包经营权抵押贷款的意愿日趋强烈[2-3]，但由于现行法律制度的禁止[4]，取消贷款抵押物赎回权和处置土地成本高[5-6]、土地产权市场不健全[7]等原因造成了金融机构供给不足，农户实际参与行为受限。此外，学者们还关注影响农户参与的因素。影响参与意愿的因素包括人口特征，如性别、年龄、受教育程度、是否有打工经验等；家庭特征，如家庭经营类型、劳动人口比、有无贷款经历、有无投资项目、投资风险承受能力、社会关系、耕地情况、地理位置等[8-12]；金融环境，如利率水平、贷款期限等[13]。少量学者涉及农户的参与行为，认为文化程度、耕地面积影响农户申请贷款的可能性，政策了解程度、交通便利程度以及人际关系正向影响获贷率[14]。也有研究开创性地将行为分为行为响应和响应次数两类，并证明教育水平、家庭结构、耕地面积、最近金融机构距离对农户行为响应产生影响，家庭结构同时也影响农户的响应频率[15]。

以上文献为我们研究提供了丰富的基础，同时也存在可拓展的空间。第一，现有文献多从经济学、社会学角度分析，关注农户的理与外部特征的影响。现实中农户往往会受其认知程度、周围环境、长期决策习惯的影响，形成由意愿到行为的心理决策过程[16]，而相关的研究较为缺乏。第二，现有文献将意愿与行为分离研究，鲜有纳入同一体系分析。从理论上来说，意愿与行为具有一致性，即行为是意愿的外在表现，意愿是行为的前期主观判别[17]。但现实中两者在信贷领域存在着背离的情况，金融排斥在世界范围内普遍存在[18]，自我排斥（self-exclusion）作为金融排斥的一种，表现为意愿贷款的农户认为申请获得金融产品的可能性很小，从而把自己排除在获得金融服务范围之外的行为[19]，即意愿与行为的背离。附加于金融产品上的条件设定又是造成金融排斥的成因之一[19]，我国土地承包经营权抵押贷款处于试点阶段，各试点地制定不同的贷款模式与条件。差异化的条件设定造成不同程度的金融排斥，产生意愿与行为的背离情况。如在贵州省凤冈县调研发现，大部分农户具有参与意愿，但放贷条件是10亩规模以上的土地，这直接导致大量有意愿的农户放弃抵押贷款行为。第三，现有文献的研究对象多是试点区农户。我们认为，对象应进一步瞄准到“有贷款需求”的试点区农户，否则“无贷款需求”的样本会降低意愿与行为值，弱化结论。

计划行为理论是解释人一般决策过程的，将意愿与行为纳入同一分析体系的理论[2]，被广泛运用在心理学、社会学、经济学等领域。大量研究证实，该理论能显著提高行为的解释力和预测力[21]。基于此，本文对其进行修正后引入我国土地承包经营权抵押贷款行为研究中，以此探讨试点区有贷款需求农户的参与行为。对此研究，一方面，深化农户参与土地承包经营权抵押贷款的行为认识，丰富农户参与行为的研究；另一方面，多角度检验试点区开展土地承包经营权抵押贷款的可行性与有效性，为后期完善贷款政策、增强实施效果提供理论依据和决策参考。

（二）理论基础

计划行为理论（theory of planned behavior）是Ajzen构建解释个体行为的理论[20]。其指出，人们决策并不总是理性的，多数时候依靠其自动激活的态度、外部资源以及内部的情绪去决定行为。行为受到行为态度（behavioral attitude）、主观规范（subject norm）以及感知行为控制（perception behavior control）的共同作用。行为态度是个体对特定行为所持有的积极或者消极程度的评价，受到行为信念的影响。主观规范指个体在决策是否实施某项行为时所感知到的社会压力，压力可来自于他人和团体。感知行为控制类似于自我效能（self-efficacy）[22]，即对完成一件事的难易感知，成功率的自我评估。

计划行为一经提出，众多学者对其进行验证与修正。如选用元分析方法检验模型对意愿和行为的解释力度分别是39%和27%[23]；修正模型纳入过去行为（past behavior）[24]、个人道德规范（personal norm）[25]、自我认同（self-identity）[26]等要素。20世纪90年代后，计划行为逐渐引入农业经济领域，用以解释农业市场上供需方的行为，如农户安全农产品供给行为[27]、消费者安全食品支付行为[28]、农户参与专业合作社组织行为[29]等。

文化是影响心智构念的主要因素，人们通过先存的心智构念处理信息和辨析h境，做出行为决策[30]。中国文化与Ajzen所处的西方文化有着巨大的差别，这必然会导致差异化的行为。传统的农业耕种方式发展出了中国以家族为主的集体主义，个人必须忠于家族，必要时甚至可以牺牲自己成全家族。而西方更多的是工业经济形态，强调个人知识、技能以及性格，形成了个人主义。西方决策中个人的重要性高于团体，团体的价值在于能为个人谋求福利[31]。中国家庭化特征不仅体现在行为上，也表现在生产上[32]，将其扩展可形成伦理本位，即个人的一切行为是嵌入社会关系中的行为[33]。中国式的关系被形象比喻为差序格局，格局中的位置也不同程度影响行为[34]。相比较西方而言，中国文化下个体更多受到关系的影响，尤其是最密切的家人影响，而影响会更直接也更有效。基于以上分析修正中国文化背景下的计划行为模型。第一，主观规范中除原有的个人和团体影响外，加入家庭要素。第二，主观规范不仅中介意愿作用于行为，还直接对行为产生影响。修正后中国语境下的计划行为模型见图1。

1.自变量（X1-X3）对农户参与行为（Y1）回归分析。从表4可见，农户的主观规范（X2）、感知行为控制（X3）显著影响农户参与行为。从系数来看，感知行为控制对行为的影响最大，其次是主观规范。该结论表明，农户在贷款行为中更多考虑的是获贷的难易程度，即贷款的可得性。从影响方向来看，主观规范负向影响农户行为、感知行为控制正向影响农户行为。即农户认为外界给予的压力越小，自己预期贷款越容易，农户参与的行为越强烈。

2.自变量（X1-X3）对农户参与意愿（Y2）回归分析。农户行为态度在1%水平上显著正向影响农户的参与意愿，主观规范在10%水平上显著影响农户的参与意愿，感知行为控制在5%水平上正向显著影响农户参与意愿。从系数来看，影响意愿程度从大到小的分别是农户行为态度、感知行为控制与主观规范。行为态度对参与意愿的影响程度高于主观规范，说明农户在参与意愿选择中更多考虑个人因素而非外界压力因素。

3.农户参与意愿（Y2）中介效应检验。选择检验回归系数法[38-39]检验，第一步将自变量（X1-X3）对因变量（Y1）回归，检验回归系数α的显著性；第二步将自变量（X1-X3）对中介变量（Y2）回归，检验回归系数β的显著性；第三步自变量（X1-X3）与中介变量（Y2）对因变量（Y1）回归，检验回归系数α'的显著性。如果系数α、β、α'均显著则存在中介效应；如果α'不显著则存在完全中介；如果回归系数α'显著，但是α'

四、结论及建议

（一）主要结论

利用修正后的计划行为模型，对4个试点区有贷款需求的1 156户农户进行参与抵押贷款行为的实证分析，得出以下几点结论：

1.农户参与意愿与行为有差异，但两者存在显著相关性。意愿与行为有以下两点差异：（1）程度差异。统计发现，农户参与意愿均值高于参与行为。（2）影响因素差异。行为态度直接影响农户的参与意愿，而中介农户参与行为。意愿决策中，个人因素（行为态度）比社会因素（主观规范）影响更大；行为决策中，社会因素较个人因素影响要大。农户参与意愿与行为存在显著的正强相关性，即农户参与意愿越高则实施抵押贷款行为的概率就越大。

2.修正后的计划行为模型能很好解释农户参与行为。基于中国集体主义下的行为人特征，对模型中的主观规范进行修正。计量结果显示，修正后的计划模型能很好解释农户参与土地承包经营权抵押贷款行为。

3.参与意愿、行为态度、主观规范、感知行为控制不同程度影响农户的参与行为。行为态度通过参与意愿完全中介效应影响参与行为，主观规范与感知行为控制直接与部分中介农户参与行为，参与意愿直接对参与行为产生影响。即农户参与意愿越强烈，外界压力越小，预期贷款越容易则农户参与抵押贷款行为的概率越大。行为态度、主观规范、感知行为控制对参与意愿直接产生影响。

（二）对策建议

上述研究结论揭示了农户参与土地承包经营权抵押贷款的行为机制。基于此，本文认为可从以下几个方面增强农户的参与行为，提高土地承包经营权抵押贷款政策的利用率：1.加强土地承包经营权抵押贷款政策的宣传，重点打造标杆性农户，通过示范作用树立农户对政策的正确认识。这不仅提高农户对土地承包经营权抵押贷款政策利用的效果预期，也可减少外部对土地承包经营权抵押J款行为的舆论压力，形成一个良好的土地抵押贷款的社会环境。2.规范贷款程序，降低贷款门槛，以此增加农户感知行为控制。地方政府可建立统一的贷款程序与贷款门槛，将土地承包经营权抵押贷款与信用贷款或者其他贷款联合，减少资质审核成本；将土地承包经营权抵押贷款与政府确权联合，减少土地价值评估成本，以此提高农户的获贷预期。3.搭建贷款意愿与行为的桥梁，实现意愿到行为的有效转化。鼓励金融机构开展土地承包经营权抵押贷款业务，增加可供选择的抵押贷款模式，扩大农村抵押贷款覆盖面。在有业务开展的地方，建立完善的产权交易平台、信息平台，降低土地承包经营权抵押贷款进入门槛，减少外部制度、身份约束，将抵押贷款意愿有效转化为贷款行为。

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篇8

一、多管齐下鼓励土地流转

1、强化法律政策支持

农村土地的流转，需要法律和政策的高度支持，淄博市的土地流转，需要尽快合法化。促进土地的合法流转，也需要淄博市的法律相关部门配合，尽快出台适合当地实际情况的法律法规，在法律上支持党的各种决策保护农村农民的各种权益，提高农民对于土地流转的积极性。

2、强化土地的商品性

农民在使用土地的过程中并不能拥有完全的土地使用经营处置的权力，影响了农民对土地的使用，对土地流通有非常多的限制。淄博市在该方面应向附近其他地方汲取先进经验，一方面要保障土地的所有权和用途不发生质变，另一方面也要相应的放开政策，减少土地限制，将土地成本降低的同时也可以把它当成一个筹码抵押，进一步搞活农业市场。

3、加大宣传力度

淄博市相关部门应当利用各种资源和条件，通过宣扬土地流转的成功例子及优惠，加快土地流转的进度。一是利用媒体宣传政策，对一些没有普及土地流转政策的地方进行培训；二是对发展比较好的种植大户和一些已经获得显著成就的企业和单位进行积极的宣扬，来打消普通农民的顾虑；三是淄博市的农业部门也要充分展现自己的优点，制定好土地流转经营的相应规则，做好农民的思想工作，引导农民参与土地流转。

4、畅通土地流转渠道

在调查淄博市农村的土地流转过程中我们发现，之所以土地流转没有办法很好地进行下去在很大程度上是因为在流转渠道会遇到很多困难。为了解决信息传递上的问题，应该培养专门服务于土地流转的中介组织，这样一来进行土地流转的渠道就不会被堵塞，相关工作也可以更好地开展下去。

5、积极探索多元化的土地流转方式

不断探索更具创新性与可行性的土地流转方式，是为了适应不同区县的不同发展情况，也是让农村经济可以快速发展的途径。一方面可以让农民多一种选择，另一方面可以让土地流转效率更高，让更多土地资源可以得到充分利用，让农业发展更专业、更具规模化、在经营和管理上也可以有据可循。

6、加大资金扶持力度

淄博市想要更好的进行土地流转，必然需要一定的资金作为支撑。为了改变这一现状，淄博市应该建立专门的融资平台、改变现有贷款制度，让农村的贷款门槛降低。根据各地情况确定信贷金额的规模，首先要让农业大户可以贷到款，并且要保持与农业的生产周期相同。

二、明确产权归属

土地流转首先要明确土地所有权，这样土地流转才是合理合法的。具体要做到以下几点：

1、抓好土地确权登记颁证后续监督保障工作

对农业部颁布的《农村土地承包经营权确权登记颁证成果验收检查办法》文案部分内容进行一定的结合，加大淄博市各部分区县土地的自查审核次数，让审查工作更加的真实有效。健全与完善土地承包经营权的等级制度以及承包合同，对于每一个登录记载的家庭成员信息应进行一定相应的核实，对于一些损害相关权利的行为，要进行打压和处理，从根本上保护相关权益。

2、全面搭建土地流转交易及抵押融资平台

针对整个淄博市来说，要将新型经营主体以及健全机制作为核心的发展内容，对于“两个平台”这一工作要有更加积极的开展力度，从而使得网络体系有一定的配套性。就土地承包权来说，力争在调节以及仲裁等方面都要继续完善，从而让农村社会的发展速度稳定提升。

3、加快建立抵押融资服务机制

对于诚信体系以及评估等方面来说，要及时结合新型的农业经营主体，使得抵押融资等方面工作的运行更加的顺畅健康。针对抵押贷款政策来说，在贴息以及担保方面进行一定的资助和支持，从而使得土地流转更加的顺畅。

三、完善管理，推动土地有序流转

1、促进农村土地流转依法进行

首先，针对农村土地流转制度某些细节方面进行一定的规范。其次，对于农村土地流转工作要进行更加大幅度的宣传力度。第三，通过法律的渠道来对内部运行进行一定的保护。

2、规范明确土地流转范围

在淄博市，针对农村土地流转范围来说，主要是存在于各个农户之间。针对这一现象，应加强农业对工商企业的吸引力，通过农业规模化的渠道进行一定的完善。只有对农村土地流转的范围进行明确规范的划分，才能够从根本上对农户的权益进行合法的保障。

3、完善服务体系

从淄博市这一地区作为切入点，它在农业社会化的服务水平上高度不够，这使得土地流转的发展有一定的阻碍。第一，对于利益分配来说要建立并且完善相关的体系；第二，针对农村社会保障进行一定的完善与健全。

4、进一步健全土地流转机制

对于淄博市来说，由于农村土地的改革，需要采取一定的应对措施，其中主要是针对中介服务机构进行一定完善优化，形成一个合理有效的新土地流转机制，也就是“土地流转-中介服务组织-土地流入”。

四、发展优势产业，促进土地规模化流转

1、加大农业项目招商引资力度

在发展该市的农业优势产业时，应该注意加大农业项目的招商引资力度，改变农业土地的经营模式，更加重视农业规模的经营模式。充分利用淄博市所具有的农业产业优势，将其特色产业进行合理适度的规模经营管理，并完成农村土地的大面积流转工作。

2、发挥农民专业合作社带头作用

在淄博市，有越来越多的农业专业合作社得到了发展，由于农业专业合作社的出现，使得农民在面临土地流转时，能够有能力进行风险应对，并且能够获得相对客观的收入，使得农民和农业专业合作社能够相互促进发展。

3、加大科技投入及培训力度

在土地规模化发展中，需要一定的科学技术，这就需要加大科技投入以及科技培训力度。可以从多个方面进行科技投入，常见的有机械、信息、以及科研成果等方面。这些新科技、新技术的实施，可以保证土地流转的成功改革。

4、推?幼筒┦信┮盗?头企业发挥带头作用

在一定程度上，农村土地流转受到淄博市农业龙头企业的发展影响。在淄博市建设更多的农业企业，大力发展农产品，不断完善农产品的经营模式，形成一条完整的产业链条，将生产、加工、销售进行统一管理，这一新产业链条的产生，不仅能够创造出大量的新就业机会，而且能够提高农业的组织管理力度。

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关键词 宅基地使用权 抵押 风险

基金项目：本文受到南开大学2014年“天津市大学生创新创业训练计划”项目资助。

作者简介：韦想、狄志颖、吕昕，南开大学。

农村房屋作为农民最主要的财产，由于受到宅基地使用权抵押法律上的约束而无法实现融资操作，这将大大制约农村社会经济的发展。现实中，农民对宅基地使用权抵押贷款的需求愈加迫切，不少地方也逐步开始了这方面的探索。中国人民银行、银监会、证监会、保监会出台的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》便明确提出，要探索开展农村宅基地使用权抵押贷款业务，要求“探索开展相应的抵押贷款试点”，可见，今后农村宅基地使用权抵押贷款的发展工作将得到进一步的发展。

在宅基地使用权抵押相关法律和制度不完善、农村金融服务体系不健全的情况下，开展宅基地使用权抵押贷款业务，所面临的风险会越来越突出。如何解决行使抵押权后农民失去宅基地的问题，如何对宅基地进行价格和风险评估等，都是亟待解决的问题。依法规范和宅基地使用权抵押贷款业务，防范和控制融资风险，是宅基地使用权抵押问题的一个重点。

一、宅基地使用权抵押立法现状

现行立法对宅基地使用权的抵押进行了严格限制，致使农民利用自家房屋进行融资的愿望长期受阻。《物权法》第184条规定，宅基地使用权不得抵押，《担保法》第37条亦有类似规定。从全国范围上看，宅基地使用权抵押的条件尚不成熟。宅基地是我国农民赖以生存的存在，我国农村社会保障体系尚不完善，宅基地是农民生存发展的根本。宅基地使用权的取得实行“一户一宅”原则，农民流转宅基地后再申请的不予批准。一旦农民失去宅基地及其上的住房，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。

在我国《物权法》在第三编中，宅基地使用权的用益物权性质得以确认，宅基地使用权人对宅基地依法享有占有、使用和收益的权利，这是与现行立法对宅基地使用权流转和抵押的严格限制相矛盾的。《物权法》第180条规定，抵押人所有的建筑物和其他土地附着物可以抵押；《担保法》第34条规定，抵押人依法有权处分的房屋和其他地上定着物可以抵押。农村房屋当然属于以上两条规定的范围，依法可以抵押。但由于“房地一致”的原则，宅基地使用权无法抵押，则宅基地上的房屋抵押也归于无效，二者相互冲突、相悖相离。

在宅基地使用权抵押方面，一些学者的立法建议稿也值得参考。王利明教授主持的《民法典（草案）・物权编》中第896条便规定，不得在宅基地使用权上单独设定抵押权，但可以就宅基地上的房屋设定抵押权，因实现抵押权而导致房屋所有权发生转移时，宅基地使用权应当一并转移。此规定明确了宅基地使用权不能单独抵押，但可与房屋一并抵押。这在立法技术上很好的避免了《物权法》和《担保法》的冲突。给宅基地使用权抵押的制度设计提供了参考。

二、 农村宅基地使用权抵押实践探索

现行农村宅基地使用权抵押试点实践运作存在几种模式：

（一）变更宅基地使用权之属性以抵押

这一模式是将宅基地使用权的属性变更为集体建设用地使用权再进行抵押贷款。成都市便采用了这一模式推进宅基地使用权抵押贷款工作。根据《成都市农村房屋产权抵押融资管理办法（试行）》，抵押人办理农村房屋及其附属的宅基地使用权抵押贷款时，应将该宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，在国土资源管理部门办理登记手续。就已变更的集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请办理出让，并承诺放弃今后申请宅基地的权利。使用权的出让申请得到办理后，可向金融机构申请抵押贷款，用于抵押的农村房屋及其附属的集体建设用地使用权应当一并抵押。农村房屋及集体建设用地使用权抵押要实行登记制度，由所在地的房屋登记机构进行登记，抵押权自登记时设立。成都市的措施是变更宅基地使用权的属性进行抵押的典型例子，这一模式实际上直接回避了宅基地使用权抵押在法律上受限的问题，但也存在缺陷，由于土地的属性在抵押过程中被改变，如此，宅基地使用权在抵押时便已经丧失了，这将在一定程度上损害农民和农村集体经济组织的利益。

（二）宅基地使用权直接抵押

该模式是将宅基地使用权进行直接抵押，但在抵押过程中引入担保机构以降低风险。农民把宅基地使用权抵押给银行，向其申请贷款。当地的农资担保公司依据贷款合同提供担保。若贷款到期时农民无法还清款项，担保公司负责承担连带清偿责任，对银行进行清偿后，再与农民协商处理抵押的宅基地使用权。把担保公司引入到宅基地使用权抵押过程中，避免改变宅基地使用权的性质，还降低了抵押贷款的风险，有利于促进宅基地使用权抵押贷款业务顺利开展。

在广东省郁南县，支持“具有郁南户籍、有信用、有一定资金、有规划、有抵押物、信用良好的”农户新建、改建、扩建自住房屋的宅基地抵押贷款，农民申请宅基地使用权抵押贷款时，必须有所在集体经济组织中三分之二村民的签名证明，相关部门进行审核后，再对抵押物进行价值评估，担保方为郁南县国鑫投资有限公司，其承担连带清偿责任；金融扶贫担保基金向国鑫公司承担担保责任 。除此亦有，重庆市政府组建农村融资担保公司，成立农村抵押贷款风险补偿专项基金，逐渐放开对宅基使用权抵押的政策限制，在试点农村进行宅基地抵押贷款的探索。

（三）房屋所有权抵押，宅基地使用权间接抵押

农民以房屋为抵押物进行抵押贷款，兼及所附随宅基地使用权实现抵押权。从目前实践来看，各试点多是在相关规范性文件中规定，农民以宅基地上的房屋作为抵押物向金融机构申请贷款，房屋所有权因实现抵押权时的拍卖或变卖发生权利移转，其宅基地使用权应当与其一起进行拍卖、变卖并实现移转。这一模式与王利明教授主持的《民法典（草案）・物权编》中关于宅基地使用权抵押的建议大体相同。在房屋所有权上设定抵押，在抵押权实现过程中才发生抵押房屋附属的宅基地使用权的转让问题，既不违反“房地一体”原则，还变相的规避了法律对宅基地使用权抵押贷款的禁止性规定，使其存在一定的合法性。 三、宅基地使用权抵押贷款风险分析

（一）金融机构面临的风险

1. 抵押物登记难以办理。财产抵押必须办理抵押物登记，否则抵押权人的权利不受法律保护。因此不管是房屋所有权还是宅基地使用权的抵押，均需办理抵押物登记。对宅基地使用权进行抵押时，其上的房屋等附着物必须一并抵押；对房屋所有权进行抵押时，附属的宅基地使用权也不能与之分离，这是房地一体原则所决定的。但《物权法》以及《担保法》都明确地将宅基地使用权排除在抵押财产之外，在法律对宅基地使用权抵押持禁止态度的情况下，无疑会使宅基地使用权的抵押登记成为不可能。而法律规定，当事人未办理抵押物登记的，不得对抗第三人，如此，作为抵押权人的金融机构之权利得不到保护，利益极易受损。

2. 抵押权实现困难。由于法律在宅基地使用权流转之上的所作的限制，抵押权难以实现。《土地管理法》对宅基地的取得和流转作出了明确的主体资格限定――只有宅基地所在的农村集体经济组织成员才能取得宅基地。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及《关于加强农村宅基地管理的意见》也对宅基地的受让主体作出严格限制，严禁农民宅基地向城镇居民出售，严禁有关部门为城镇居民在农村违法建造和购买的房屋发放土地使用权证和房产证。只有宅基地所在的集体经济组织的成员才能受让宅基地使用权，绝对排除城镇居民的购买权。因此，宅基地使用权的抵押权实现时，移转登记只能发生于宅基地所在的集体经济组织的成员之间，排斥其他人的参与，如此抵押权的实现便被限制在一个很小的范围。在农民无法清偿债务而要对宅基地进行处理时，很容易面临无人对其进行购买、拍卖的情形，这无疑会增加金融机构办理宅基地使用权抵押贷款的风险。即使一些地方政府出台规范性文件，颁布支持宅基地使用权抵押的措施，也因宅基地使用权流转的主体受法律限制而无法抵消金融机构的贷款风险。

（二）农民面临的风险

宅基地是农民安身立命的基础，是农民赖以生存的所在，也是农民手中最重要的财产之一，是其生活发展的必需品。农民利用宅基地进行抵押融资，满足自身的需求，实现了农民对宅基地所拥有的权能与权益，发展了农村经济，同时也承受着相当大的风险。

宅基地使用权抵押的相关制度不完善，隐性抵押普遍存在，不受法律保护，农民所面临的风险巨大。由于缺乏法律规范，抵押人和抵押权人利益得不到保障，极易产生法律纠纷。而农民普遍知识能力水平较低，法律意识不强，在融资纠纷中通常处于弱势的一方。在农村隐形交易市场，由于缺乏规范性程序，且在典型熟人社会的农村，当事人极易背弃书面协议而采用口头协商的方式完成交易，纠纷产生时便无足够的证据支持，合法利益也得不到保障。且由于农村保险业务尚未全面展开，农村社会保障制度不完善，一旦遇到自然灾害等不可预知的因素，便会直接影响到宅基地使用权及附属房屋的市场价值，给农民及金融机构都带来巨大的风险。

宅基地使用权抵押贷款的配套制度不够完善，针对农村土地和房屋的价值评估制度尚未形成体系，无法满足现实需求；农村社会保障制度不健全，抵押权实现之后农民居无定所的风险难以解决。一旦贷款到期而农民无法清偿债务，发放贷款的金融机构将处分作为抵押物的宅基地使用权以行使抵押权，这时，农民将面临无家可归的风险。在农村社会保障制度尚未健全的情况下，对失去宅基地的农民的后续保障无法跟上，农民将面临失去居住权的风险。

四、 完善宅基地使用权抵押制度的建议

（一）明确宅基地使用权期限和抵押登记

现行法律并未限制宅基地使用权的期限，考虑到其保障性的性质是极为合理的。但抵押权实现后，宅基地使用权的受让人或抵押权人获得无期限的宅基地使用权，显然是不合理的，这也会损害其他集体经济组织成员的利益。基于这种考虑，为保障农村集体经济组织成员及后来人公平取得宅基地的权利，法律应为通过抵押权的实现而取得的宅基地使用权设立一种退出机制，即给抵押权人或受让人对宅基地的占有和使用设立一个最长期限。出于消除城乡差距、逐步取消城乡二元结构社会的考虑，可参照城市居住用地用途的建设用地使用权的期限，定为七十年。

建立并完善宅基地使用权抵押的登记制度，是降低宅基地抵押融资风险的重要手段。产权明晰是市场交易的基本，要推进宅基地使用权抵押融资，关键在于完善宅基地使用权登记，建立产权清晰的农村宅基地产权管理制度。现今农村宅基地使用权登记发证制度已经确立，在此基础上，要进一步建立和完善与宅基地使用权抵押贷款密切相关的抵押登记管理制度。为了更好的保护农民和金融机构的权益，维护农村土地市场正常发展，各地方政府应在相关的规范性文件中作出规定，对于农村宅基地使用权的抵押，应采取登记生效主义，由所在地的房屋登记机构进行登记，抵押权自登记时设立。

（二） 确立宅基地使用权抵押的工作程序

金融机构办理宅基地使用权抵押贷款业务的主要工作程序包括：受理抵押申请、贷前对申请人的调查、贷款审批、贷款发放、贷后管理和贷款回收几个阶段。农地金融机构在受理宅基地使用权人的抵押请求后，主要审查农户抵押房屋的市场价值、抵押人有其他处所的证明、还贷能力、信用度、抵押贷款的用途等等。金融机构在办理宅基地使用权抵押时，应当着重对贷款用途、债务人的还贷能力进行严格筛选，避免产生过多的不良贷款。农地金融机构审查通过后，除紧急情况外，一律分期发放贷款。双方在签订合同时，应当赋予金融机构用款监督权，赋予农户用款如是报告义务。金融机构可以主动审查农户贷款使用情况，或者要求农户按期提供贷款使用情况。贷款期限届满后，借款人不还款的，应当及时通知借款人按期还款，并给予一定的宽限期，在此期间内计算贷款利息。期限届满，借款人若不能还款的，农地金融机构可以依法行使抵押权，变卖抵押财产，优先受偿。

（三）建立健全宅基地使用权抵押配套制度

另外，金融机构应坚守安全性经营原则，结合当地开展宅基地使用权抵押贷款业务积累的经验和规则，对所在地农村宅基地开展详尽的调研，谨慎开展贷前审查和风险评估，结合实际情况，不断调整开展宅基地使用权抵押贷款业务的操作规程，顺利开展农村宅基地抵押业务。积极探索多种担保方式，如农保中心担保、基金担保、农户联保等，以求最大限度的防范信贷风险，保障信贷资金的安全。

（四）切实保护农民权益

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农村房屋确权发证推广加速

5月初，铜陵市举行农村集体土地房屋《房地产权证》集中颁证仪式，首批符合条件的56户农民在现场领到了《房地产权证》，农村集体土地房屋在铜陵市从此有了法律意义上的“合法身份”。

在山东莱芜，约10万户农民也将有属于自己的产权证。“我们的登记工作正在收尾，届时将把产权证和土地使用证集中发放给他们。”莱芜市委农村工作办公室工作人员王斌说。据王斌介绍，农户要想拿到房屋产权证首先要符合两个条件，一是宅基地必须是经过批准的，二是房屋的建设也要符合规划，最终拿到房产证的能占到70%。

记者了解到，在此之前，山东、河南、湖南等多地都已经开始了不同程度的农村房屋产权的登记确权工作，发放“红本本”或“蓝本本”。2008年6月份，湖南省建设厅已颁布《湖南省房屋登记办法实施细则》，明确提出“集体土地范围内住房，以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记”。

在山东一些地区早在上个世纪90年代就开始了农村房屋产权登记工作。在山东临沂市玉山镇石艳云的家里记者看到了一本1997年颁发的《临沂市村镇私房所有权证》。

“这个产权证可是我房屋的证明啊，我一直好好保存着，万一有什么纠纷，有了它心里就踏实。”石艳云说，村里许多人都有这个证，同时附带的还有一个《集体土地使用证》，有了这两个证就能保证房子和宅基地是自己的。

一些基层人士认为，农村农民住宅房屋一旦颁发了房产证件，违规拆迁及侵占农民利益的情况肯定会有所收敛，并且农民为得到住宅房产证，也会更加依规盖房，相应的违建违盖现象自然也会减少。

据了解，目前各地频繁开始确权发证和去年国土资源部等部门一项要求有关。2011年5月，国土资源部、财政部、农业部曾联合下发通知，力争到2012年底做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。

“农版”房产证仍难盘活农屋资产

记者采访发现，目前农村产权证的“含金量”还十分有限，在大多数地区只能证明户主对房屋的所有权，还不能用来抵押、担保，离盘活农村资产功能的“期望”还有所差距。

“要不是你问起来，我几年也不会把它拿出来。”虽然觉得这个房产证重要，但石艳云并没真正用到这个房产证。据当地一些村民介绍，目前这个产权证并不能用来抵押贷款，因为银行不认可。

一些村民告诉记者，现在农村的许多二层楼造价都接近20万元，如果这些资产能够“盘活”，则农民融资将大大方便。石艳云说，现在在农村想筹点钱，大多还是向亲戚朋友借，到银行贷款要多户联保，手续比较麻烦，房子、土地不能抵押，农民基本再没有什么值钱的东西了。

王斌也告诉记者，目前产权证的作用在明晰权利及保护其财产方面有明显的作用，在莱芜刚开始进行农村产权改革时，还期望能够利用房屋确权颁证等措施来盘活农村资产，但目前看来还有一定困难。“银行表示，农村房屋抵押不符合担保法的规定，小地方的银行还好说，大银行则很难通融。”他说。

记者了解到，我国的《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押，能抵押的只能是依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。

济南千舜律师事务所律师郑吉泉告诉记者，从法律及国务院的相关规定来看，宅基地只能在本村内流转，因此担保后如果发生后续执行，会面临着相关财产难以利用的问题。

农村产权改革需“攻坚”

一些专家表示，提高农民的财产性收入是今后农村产权改革的主要方向，为农房办理房产证，就是让农房也加入到房屋资源的流通中来，是实现“同地同权”的一条必经之路。今后需从法律及相关配套措施上进行“攻坚”，在保证农村稳定的基础上，快速提高农民的收入水平。

山东财经大学经济研究中心主任陈华说，农村改革的重点是给予农民产权，中央鼓励提高农村居民的财产性收入，如果农村承包地、林地、宅基地的价值能够充分实现其价值，则农民的收入会大幅度提高。“城市土地和房屋在升值，但农村的宅基地和房屋等资源却由于流通的限制没能升值，这显然不合理。”他说。

虽然“农版”房产证在盘活农村资产方面还面临着诸多困难，但许多业内专家认为，在权利归属明晰后便可以考虑进一步放开附属权力范围。

2010年重庆市曾出台政策规定，在重庆市范围内的土地承包经营权、农房使用权、林权“三权”都可用于向银行申请抵押贷款，去年全市农村“三权”融通达到180亿元，今年争取到300亿元以上，2015年到1000亿元。

郑吉泉说，要想解决农屋不能担保的问题，还需从法律层面上进行必要的修订。一些律师和基层人士认为，第一种办法是由下而上的司法程序，比如最高法院针对此类情况，形成专门的司法解释，这样就可以确定农房抵押的合法性。第二种是通过人大程序。但过程很复杂，更重要的是，如果要修正，还要《土地法》、《担保法》、《物权法》三法同修，这个难度会比较大。