国有事业单位资产管理办法范文

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长春市行政事业单位国有资产管理办法完整版全文第一章 总 则

第一条 为了规范和加强行政、事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置和有效使用国有资产，保障行政、事业单位履行职能，根据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》的有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市市、区党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各派机关(以下简称行政单位)和各类事业单位的国有资产管理活动。

第三条 本办法所称行政、事业单位国有资产，是指行政、事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政、事业单位的国有(公共)财产。

行政、事业单位国有资产包括用国家财政性资金形成的资产，国家调拨给行政、事业单位的资产，行政、事业单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。其表现形式为固定资产、流动资产、无形资产和对外投资等。

第四条 行政、事业单位国有资产管理活动应当遵循资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合和实物管理与价值管理相结合的管理原则，实行集中配置、分类管理、综合经营、统一处置。

第五条 行政、事业单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。

第六条 市、区财政部门负责行政、事业单位国有资产的管理工作，对行政、事业单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：

(一)贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规、规章和其他有关规定;

(二)根据国家国有资产管理的有关规定，制定行政、事业单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查;

(三)负责会同有关部门研究制定行政、事业单位国有资产配置标准，负责组织产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作;

(四)按规定审批行政、事业单位资产配置、资产处置、资产变动、利用国有资产对外出租、出借和事业单位利用国有资产对外投资、担保等事项，负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督管理。组织行政、事业单位资产的调剂工作，建立行政、事业单位国有资产整合、共享、共用机制;

(五)负责行政、事业单位国有资产收益的监督管理;

(六)对本级行政、事业单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、检查;

(七)建立和完善行政、事业单位国有资产管理信息系统，对行政、事业单位国有资产实行动态管理;

(八)研究建立行政、事业单位国有资产安全性、完整性和使用有效性的评价方法、评价标准和评价机制，对其占有使用的国有资产实行绩效管理;

(九)推进有条件的事业单位实现国有资产的市场化、社会化，加强事业单位转企改制工作中国有资产的监督管理;

(十)负责整合盘活行政、事业单位国有资产，统筹制定运营方案，推动国有资产管理的市场化运作，并组织实施，实现国有资产收益最大化;

(十一)向本级人民政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。

市行政事业单位国有资产管理机构受市财政部门的委托，负责委托范围内国有资产的具体管理工作。

第七条 事业单位的主管部门(以下简称主管部门)对本部门所属事业单位(以下简称所属单位)的国有资产实施监督管理。其主要职责是：

(一)根据本级和上级财政部门有关国有资产管理的规定，制定对所属单位国有资产管理的实施办法，并组织实施和监督检查;

(二)组织所属单位国有资产的清查、登记、统计汇总及日常监督检查工作;

(三)审核所属单位利用国有资产出租、出借、对外投资、担保及有关资产购置、处置事项;

(四)负责所属单位长期闲置、低效运转和超标准配置资产的调剂工作并按规定办理调剂手续，优化国有资产配置，推动所属单位国有资产共享、共用;

(五)督促所属单位按规定缴纳国有资产收益;

(六)组织实施对所属单位国有资产管理和使用情况的评价考核;

(七)接受本级财政部门的监督、指导并向其报告所属单位国有资产管理工作。

第八条 行政、事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：

(一)根据行政、事业单位国有资产管理的规定，制定本单位国有资产管理具体办法并组织实施;

(二)负责本单位购置资产的验收入库、维护保管等日常管理，负责本单位资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作;

(三)办理本单位国有资产的配置、使用、处置和事业单位利用国有资产对外投资、担保等事项的报批手续;

(四)行政单位负责对本单位尚未脱钩的经济实体的国有资产实施具体监督管理工作，并承担保值增值的责任;

(五)事业单位负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益;

(六)接受有关部门的监督、指导并向其报告国有资产管理工作。

第二章 资产配置

第九条 行政、事业单位国有资产配置是指财政部门和行政、事业单位根据行政、事业单位履行职能的需要，按照国家有关法律、法规和规章规定的程序，通过购置或者调剂等方式配置资产的行为。

第十条 行政、事业单位国有资产应当按照规定标准进行配置;对没有规定配置标准的资产，应当从实际需要出发，合理配置，从严控制。

属更新行为的，应当以旧换新;能通过调剂解决的，不重新购置。

第十一条 行政、事业单位申请财政性资金购置资产的(包括申请财政性资金举办大型会议、活动需要进行购置资产的)，除国家另有规定外，按照下列规定报批：

(一)行政、事业单位编制年度部门预算前，根据本单位资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，报本级财政部门审核。经审核同意列入部门预算拟购资产的，填写《行政、事业单位增量资产计划表》;

(二)行政、事业单位在年度部门预算执行中，申请使用追加预算、各类专项资金、纳入财政专户管理的非税收入等财政性资金购置资产的，经本级财政部门审核同意后，填写《行政、事业单位增量资产计划表》;

(三)未列入部门预算的事业单位购置资产的，在提出购置资产申请的同时，填写《行政、事业单位增量资产计划表》，报本级财政部门。财政部门根据资产配置标准、资产存量情况，审核增量资产计划表，提出增量资产配置意见，并按相关规定办理。

第十二条 经批准举办大型会议、活动需要配置资产的，由会议或者活动主办单位提出申请，财政部门按照先调剂、后租赁、再购置的原则进行审批。配置的资产由财政部门进行跟踪管理。

会议或者活动结束后，使用市级财政性资金配置的资产交由市行政事业单位国有资产管理机构管理。

第十三条 行政、事业单位购置纳入政府采购范围的资产，应当按照政府采购的有关规定执行。

第三章 资产使用

第十四条 行政、事业单位国有资产的使用包括单位自用、出租、出借和事业单位对外投资、担保等。

第十五条 行政、事业单位应当建立健全国有资产使用及其相关管理制度，落实国有资产管理责任，规范国有资产使用行为。

第十六条 行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。

在本办法施行前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家有关规定进行脱钩。财政部门应当对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。

第十七条 事业单位利用国有资产进行投资、担保等行为前，应当进行可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报本级财政部门审批。法律、法规另有规定的，从其规定。

第十八条 市级行政、事业单位占有、使用的非经营性土地、房屋等的所有(使用)权证应当交由市行政事业单位国有资产管理机构集中管理。

市级行政、事业单位占有、使用的经营性土地、房屋等的产权应当移交市行政事业单位国有资产管理机构，并由其行使经营管理权。

市行政事业单位国有资产管理机构可采用租赁、投资、委托等经营方式对国有资产实行分类经营。

第十九条 市级行政、事业单位腾退的办公用房、闲置的土地、办公设备、专用设备等国有资产，以及财政性资金形成的股权、收益和公共资源性资产应当交由市行政事业单位国有资产管理机构统一管理。

第二十条 行政单位不得利用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。

市级行政、事业单位不得利用土地、房屋等国有资产从事出租、出借等活动，政府授权的除外。

第四章 资产处置

第二十一条 行政、事业单位国有资产处置，是指行政、事业单位对其占有、使用的国有资产产权转移及核销的行为。处置方式包括：无偿转让、有偿转让、置换、报废、报损等。

第二十二条 行政、事业单位国有资产处置范围包括：

(一)闲置资产;

(二)因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产;

(三)因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产;

(四)盘亏、呆账及非正常损失的资产;

(五)已超过使用年限无法使用的资产;

(六)依照国家有关规定需要进行资产处置的其他资产。

第二十三条 行政、事业单位处置国有资产应当遵循以下原则：

(一)符合法律、法规和规章规定;

(二)厉行勤俭节约;

(三)公开、公平、公正;

(四)与资产配置、使用相结合。

行政、事业单位国有资产出售与置换应当采取拍卖和招投标等方式公开处置。

第二十四条 需处置的国有资产应当产权清晰。权属关系不明或者存在权属纠纷的国有资产，需待权属界定明确后予以处置。

第二十五条 行政、事业单位处置国有资产应当严格依照规定履行审批手续，未经批准不得处置。

国有资产处置事项的批复，是编制资产配置预算的重要依据。资产处置事项的批复和处置交易凭证，是单位进行相关资产和会计账务处理、相关部门办理资产产权变更和登记手续的依据。

第二十六条 行政、事业单位应当建立健全资产内部管理制度，明确岗位职责，完善处置流程，规范处置行为。

第二十七条 对批准有偿处置的资产，交易底价不得低于评估核准或者备案价值，确需降价且超过10%的，报本级财政部门审批。

第二十八条 行政、事业单位申报核销呆账、盘亏资产损失的，应当将核销资产的明细情况公示五个工作日，公示期满经单位盖章确认后，报本级财政部门。

第二十九条 行政、事业单位申报国有资产处置时，应当按照本级财政部门的规定申报相关资料。

行政、事业单位提交的资料经本级财政部门审核无误并经批准后，方可进行国有资产处置。

第三十条 市、区财政部门应当建立集中处置管理制度，对行政、事业单位国有资产进行统一处置。

第三十一条 涉密资产处置应当符合安全保密的有关规定。

第五章 资产收益

第三十二条 行政、事业单位国有资产收益主要包括行政、事业单位出租、出借、处置资产等取得的收入和事业单位因投资、担保等取得的收入。

资产处置收入包括有偿转让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入、征收补偿收入、保险理赔收入以及处置资产取得的其他收入。

第三十三条 行政、事业单位国有资产收益属于政府非税收入，按非税收入管理的规定实行收支两条线管理，全部上缴财政，纳入预算管理。

第三十四条 非部门预算管理单位的国有资产处置收入上缴财政，支出根据需要按程序报批。

第六章 资产评估

第三十五条 行政、事业单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：

(一)取得的没有原始价格凭证的资产;

(二)整体或者部分改制为企业;

(三)以非货币性资产对外投资;

(四)合并、分立、清算;

(五)资产拍卖、转让、置换;

(六)整体或者部分资产租赁给非国有单位;

(七)确定涉讼资产价值;

(八)法律、法规规定的其他需要进行评估的事项。

第三十六条 事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：

(一)经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转;

(二)行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让;

(三)发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经本级财政部门确认可以不进行资产评估。

第三十七条 行政、事业单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的评估机构进行。

行政、事业单位应当如实向资产评估机构提供有关情况说明和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责。

任何单位和个人不得以任何形式干预资产评估机构独立执业。

第三十八条 行政、事业单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。核准和备案工作按照国家有关国有资产评估项目核准和备案管理的规定执行。

第七章 资产清查

第三十九条 行政、事业单位资产清查的内容主要包括基本情况清理、账务清理、财产清查、损溢认定、资产核实和完善制度等。

第四十条 行政、事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查：

(一)根据国家专项工作要求或者本级人民政府实际工作需要，被纳入统一组织的资产清查范围的;

(二)进行重大改革或者事业单位整体、部分改制为企业的;

(三)遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的;

(四)会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的;

(五)会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的;

(六)本级财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。

第四十一条 行政单位进行资产清查，应当报本级财政部门批准后组织实施;事业单位进行资产清查，应当向主管部门提出申请，经主管部门审核同意，报本级财政部门批准后组织实施。但根据国家专项工作要求或者本级人民政府工作需要进行的资产清查除外。

第八章 产权登记

第四十二条 事业单位国有资产产权登记(以下简称产权登记)是国家对事业单位占有、使用的国有资产进行登记，依法确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权的行为。

第四十三条 事业单位应当向本级财政部门申请产权登记，并由本级财政部门核发国有资产产权登记证书。

事业单位国有资产产权登记的内容主要包括：

(一)单位名称、住所、负责人及成立时间;

(二)单位性质、主管部门;

(三)单位资产总额、国有资产总额、主要实物资产额及其使用状况、对外投资情况;

(四)法律、法规、规章规定需要登记的其他事项。

第四十四条 国有资产产权登记证书是国家对事业单位国有资产享有所有权，单位享有占有、使用权的法律凭证。

事业单位办理法人年检、改制、资产处置和利用国有资产对外投资、出租、出借、担保等事项时，应当出具国有资产产权登记证书。

第四十五条 事业单位应当按照以下规定进行国有资产产权登记：

(一)新设立的事业单位，办理占有产权登记;

(二)发生分立、合并、部分改制，以及隶属关系、单位名称、住所和单位负责人等产权登记内容发生变化的事业单位，办理变更产权登记;

(三)因依法撤销或者整体改制等原因被清算、注销的事业单位，办理注销产权登记。

第九章 产权纠纷调处

第四十六条 产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属而发生的争议。

第四十七条 行政、事业单位之间的国有资产产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由本级财政部门或者本级人民政府调解、裁定。

第四十八条 行政、事业单位与其他国有单位之间发生国有资产产权纠纷的，由当事人协商解决。协商不能解决的，可以向本级财政部门或者共同的上一级财政部门申请调解或者裁定，必要时报有管辖权的人民政府处理或者依法通过仲裁、司法程序处理。

第四十九条 行政、事业单位与非国有单位或者个人之间发生产权纠纷的，由行政、事业单位提出处理意见(事业单位经主管部门审核)，报本级财政部门批准后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依法通过仲裁或者依照司法程序处理。

第十章 资产信息化管理与统计报告

第五十条 市、区财政部门应当建立和完善资产管理信息系统，对行政、事业单位国有资产的现状以及配置、使用、处置等环节实行信息化动态管理。

第五十一条 行政单位应当加强资产管理信息系统建设，对本单位国有资产的占有、使用状况实行动态管理，并定期向本级财政部门报送资产统计报告，数据报告要真实、准确、及时、完整。

第五十二条 事业单位应当按照国有资产管理信息化的要求，及时将资产变动信息录入管理信息系统，对本单位资产实行动态管理，并在此基础上做好国有资产统计和信息报告工作。

主管部门应当加强对所属单位资产报告工作的指导，认真审核、汇总、分析本部门资产统计资料，向本级财政部门报告资产管理使用情况。

第五十三条 市、区财政部门应当对行政、事业单位国有资产统计报告进行审核批复，必要时可以委托具有资质的中介机构进行审计。

经市、区财政部门审核批复的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。

第五十四条 行政、事业单位国有资产占有、使用状况，是财政部门、主管部门编制和安排行政事业单位预算的参考依据。财政部门、主管部门应当充分利用资产管理信息系统和资产信息报告，全面、动态地掌握行政、事业单位国有资产占有、使用状况，建立和完善资产与预算有效结合的激励和约束机制。

第十一章 监督检查和法律责任

第五十五条 国有资产监督应当坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督与事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合的原则。

第五十六条 主管部门和行政、事业单位应当各司其职，建立健全科学合理的国有资产管理责任制，将资产监督、管理的责任落实到具体单位和个人，依法维护国有资产的安全完整。

第五十七条 行政、事业单位及其工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定依法予以处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(一)以虚报、冒领等手段骗取财政资金的;

(二)擅自占有、使用和处置国有资产的;

(三)擅自提供担保的;

(四)未按规定缴纳国有资产收益的;

(五)未经政府授权，市级行政、事业单位利用土地、房屋等国有资产从事出租、出借活动的。

第五十八条 违反本办法有关行政、事业单位国有资产管理规定的其他行为，依据有关法律、法规及规章的规定进行处理。

第五十九条 市、区财政部门、主管部门工作人员在行政、事业单位国有资产管理过程中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级机关给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十二章 附 则

第六十条 社会团体和民办非企业单位中占有、使用国有资产的，参照本办法执行。

实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位、事业单位创办的具有法人资格的企业，以及未纳入市国有资产管理委员会监管的企业，由市、区财政部门按照有关规定实施资产管理。

第六十一条 市级行政、事业单位和区财政部门应当根据本办法，结合实际情况，制定具体实施办法，并报市财政部门备案。

第六十二条 本办法自20xx年6月20日起施行。20xx年10月24日长春市人民政府办公厅的《长春市市直行政事业单位国有资产管理试行办法》同时废止。

国有资产的分类经营性国有资产

经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。具体的说，经营性国有资产，指从事产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为主要目的的，依法经营或使用，其产权属于国家所有的一切财产。

经营性国有资产的特征 ：

运动性，增值性，经营方式的多样性。

行政事业性国有资产

行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括：国家拨给行政事业单位的资产、行政单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接收捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

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关键词：国有资产 运用问题 资产损失 改进措施

一、引言

事业单位在社会活动中起着极其重要的服务作用，人民在日常生活工作中也时常会与事业单位接触，作为一个公益服务性、不直接生产商品的组织机构，事业单位是不盈利的。国家必须投入大量资金财产用于事业单位的运作。但是事业单位在对国有资产的管理运用中，不可避免产生诸多安全和使用问题：财务核算不合理、资产管理不平衡、管理意识淡薄、管理理念落后等。为了保证国有资产的安全和合理运用，对现有国有资产管理出现的问题进行改进变得必要和紧迫。

二、事业单位国有资产管理存在的问题

（一）财政部对事业单位国有资产管理制度不健全

每年事业单位的正常运转都需向财政部门申请大量的资产投入，财政部门虽出台相关的管理制度进行调控，但是在实际运用中屡有问题出现。我国现行的“国家统一所有，政府分级监管”的管理体制有其优越性，不过并非十全十美，财政部在对下属事业单位进行监管过程中往往不能很好的对所有国有资产进行把握调控，造成下派到单位的部分物资去向不明；在单位对国有资产的申请审批上过于草率，没有从单位实际使用上进行考虑和盘查；对国有资产的领导管理力度不够，甚至于在许多部门或者许多物资上管理空白；管理措施落后，现有管理方式方法运用多年，但是时代是进步的，所以管理措施与时代脱节。

（二）事业单位缺乏对国有资产管理的宣传教育

国有资产是事业单位的命脉，事业单位只有依靠国有资产才能生存，不难看出国有资产对于事业单位的意义重大。但是许多事业单位恰恰忽略了这一点，认为背后有国家这儿庞大的体系支撑就能高枕无忧，这种想法是绝对错误的。这种错误的想法往往会对国有资产造成不必要的浪费和损失，使国有资产的使用效率大打折扣。譬如，有的单位对分配的国有资产有意无意的划分层次，对划分的有价值的物资认真对待，对划分的所谓的廉价物资随意浪费；有的单位为了盲目追求新事物、填充硬件设备，在现占有国有物资满足的条件下，依然向财政部申请分配，结果分配下来也没有得到妥善使用，甚至闲置；一些单位还存在对国有资产意识淡薄，将国有资产用于其他用途，公为他用，公为己用现象严重。

（三）事业单位财务部门对国有资产会计核算混乱

同样由于事业单位对于国有资产管理的不重视也影响了其财务部门对该项资产的严格核算，核算机制不够健全，甚至有一些事业单位的财务会计人员都缺乏对固定资产会计核算的政策、法规专业知识，核算混乱不清，再加上单位内部对国有资产的使用随意，也增加了会计核算的难度：譬如单位车产的使用折旧，但是公车用作了其他部门或者私人使用加速了车产的折旧，或者对部分资产的使用、毁损未向财务上报等问题。这些情况往往造成会计核算的不合理，账面和实物不相符，做出来的财务报表便没有了参考价值。

（四）对国有资产的监管力度不够，国有资产使用存在灰色地带

总的来说事业单位对国有资产的使用随意，挪作他用现象严重，会计核算没起到作用，最根本的原因就是缺乏有力的监管机制。事业单位的国有资产原则上实行所有权和使用权分离的办法，类似于政府的三权分离政策，权利制衡本身是个很有效的方法，在国家行政上也很好的得到了运用，但在事业单位上运用就问题倍出，就是因为监管不力，一是财政部门的领导监督不力，二是事业单位内部监督机制形同虚设，三是国有资产取之于民，国民也有权利对国有资金的使用进行监督，但是大多数时候国民并没有渠道了解国有资产的使用情况，更毋谈监督了。

三、对事业单位国有资产管理的改进

（一）财政部建立健全对下属事业单位国有资产的管理机制

加强巩固“国家统一所有，政府分级监管”的管理办法，增强财政部门对国有资产的控制：严格审批事业单位的物资申请，对审批分配下去的物资继续动态监管，对于不合理的分配予以撤回；弥补完善对部分单位、部分物资管理的空白，做到对所有国有资产的有效把控；实时更新相关管理措施的方法，社会是动态发展的，管理办法也应该随时代的改变而更新，譬如在互联网普及的今天，有效的利用网络对国有资产进行记录，监管监察一定会达到事半功倍的效果。

（二）对事业单位有关人员定期组织国有资产使用教育宣传

由于事业单位普遍存在不重视国有资产使用的情况，导致大量资产使用不合理，物资大量闲置浪费，费用使用效率低等。针对以上诸多情况，定期对单位内部相关人员进行宣传教育变得十分有必要，通过一系列的教育让国有资产使用者认识到国有资产对于单位的意义；使国有资产不分价值高低都应该得到认真对待；对于不必要的支出尽量不去申请造成浪费；闲置物资报备财政部，方便财政部回收调配；不属于国有资产使用范畴的相关物资不能挪用等。要从思想上让事业单位人员达成正确的共识，树立良好的风气，方能减少国有资产的不合理使用。

（三）财务部门规范对国有资产的会计核算规则

改变现有事业单位对国有资产不重视的局面，财务部门的工作是重要一极，会计在相关核算中必须严格把控，组织专业人员对国有资产的账务处理及相关法规政策学习，严肃对待涉及国有资产开支的每一笔业务，各部门和个人必须积极配合财务工作，这样既能做到做账明确，账实相符，又能在一定程度上威慑胡乱使用国有资产的部分人员。准确科学的开具国有资产的财务报告能够强有力的提高费用的使用效率，通过对相关数据的分析，可以避免不必要的支出，使资金得到合理的配置，财政部也能通过对财务报告的解析，监管和批复下一阶段事业单位所能配用的物资。

（四）建立对国有资产的监督审查部门，全方位对其进行监督

权利缺少了监督，势必会泛滥，任何一个机关部门行使权力理应有相对应的监督机构对其进行监控。我们实行的国有资产所有权和使用权相分离的理论基础是好的，不过在实际操作中，大多事业单位忽视了这条理论的意义，实际上应该明确所有者和使用者的界限，强化权力制衡效果，在自身内部权力制衡的基础上，事业单位再设立专门部门或者专员对物资所有者、使用者进行监督，杜绝物资使用中的不合理行为。当然，仅仅一方的监督职能是有限的，财政部方面，同样设立监督职能的岗位，对下属的事业单位进行领导监督；群众上，由事业单位的监督部门设立渠道供群众查询、监督单位物资使用情况，公布有关财务报表，接收社会的监督、批评、举报，做到真正的公开透明，让事业单位的国有资产管理不再有见不得光的地方。

四、结束语

事业单位国有资产管理主要要从财政部和单位内部着手。财政部方面，建立健全对下属事业单位的管理制度，完善有关物资管理的空白区域，不断更新管理理念和措施，做到与时俱进。事业单位方面，首先要做好相关人员的教育宣传工作，对国有资产所有者、使用者树立自身的正确价值观，其次财务部门必须做好对所有物资的明确账务处理，出具客观真实的财务报告反映事业单位的财务状况，最后设立监督机构对自身进行内部监督，并接受上级部门、社会民众的监督，做到国有资产使用的公开透明。

参考文献：

[1]付彦辉.行政事业单位国有资产存在的问题及对策[N].环球市场信息导报，2014（08）

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摘要:固定资产是事业单位开展日常业务工作及其他活动的物质基础,目前,事业单位普遍存在着重投入轻管理、重钱轻物的思想。如何加强事业单位固定资产管理,将是事业单位面临的一个重要问题。本文首先分析了当前事业单位固定资产管理中存在的问题,在此基础上提出了完善事业单位固定资产管理的。

关键词:事业单位 固定资产 对策

事业单位的固定资产是国有资产的重要组成部分。搞好事业单位固定资产管理对确保事业单位国有资产的安全、完整、合理配置和有效利用,保障事业单位履行其职能有很重要的作用。近年来,随着事业单位国有资产规模的不断扩大,事业单位固定资产管理也越来越引起人们的重视, 2006 年5 月, 财政部出台了《事业单位国有资产管理暂行办法》, 进一步规范和加强了事业单位国有资产的监督、管理、运行和使用行为,2007 年财政部组织开展了全国事业单位资产清查工作,借此摸清单位“ 家底”,有利于进一步规范和加强单位资产管理。

一、当前事业单位固定资产管理中存在的问题

事业单位是政府履行公共服务的重要载体,管好规模日益庞大的事业资产,使事业单位在构建和谐社会,促进我国经济、社会全面、协调和可持续发展方面更有效地发挥作用。然而事业固定资产管理中却还存在不少问题,主要表现在以下几个方面:

(一)家底不清, 账实不符

目前还有不少事业单位对固定资产不按规定核算,有总账,无明细账、无卡片账,存在账实不符。在增加资产时,不能及时、正确地账务处理,如新购的固定资产只作经费支出, 减少现金或银行存款,不增加固定资产和固定基金,使其资产直接在账外,失去控制。在减少的资产时,该核销的账不核销,淘汰报废设备,拆除的房屋,出售的资产不办相关核销手续,长期挂在账上,名存实亡,造成有账无物,相关人员谁也说不清楚有多少资产,导致固定资产账实严重不符。

(二) 缺乏固定资产管理意识和责任意识

事业单位对所占有、使用的国有资产要定期清查, 做到家底清账账相符, 账卡相符、账实相符,防止资产流失。目前事业单位对固定资产管理意识淡薄,未建立固定资产明细分类账。总账与明细账与实物没有严密的稽核关系,有大部分单位只以流水账形式记录,未分门别类按资产性质、类别进行明细登记,账面数与实物数长期不核对,从而导致账账不符、账实不符。处置未按规定办理报批手续。事业单位的固定资产也是一项重要资产,占总资产的比重较大,按规定国有资产处置应向主管部门或同级财政、国有资产管理部门报告,并履行审批手续,但事实上仍有部分单位在处置时未办理报批手续,存在随意出售、转让,随意核销现象,而且处置金额也相当大。单位工作人员借用的固定资产如照相机、笔记本电脑等未办理借用手续, 有的经管人员调动,没有按规定办理移交手续,甚至发生将其随身带走占为已有事例。

(三) 固定资产的核算不完善

购建固定资产时,以固定资产原值增加当期事业支出,形成的实际成本直接列支,导致固定资产购人当期的结余虚减。固定资产在使用过程中不计提折旧,一方面造成资产负债表在任何时点只反映固定资产原始价值,虚增了在其报废之前各个会计期间的资产和净资产总量,再加之不计提减值准备, 固定资产的实际价值以及国有资产的减值无法得以反映另一方面也造成固定资产使用期内的各会计期间的成本低估,结余虚增,不能真正体现会计核算的配比制度。比如买一台照相机,在买之前要经过一系列手续,一旦照相机买回来了就不象买之前那样重视了,没有专人保管,谁逮着谁用, 时间长了,这台照相机不好用了,又会有人申请购买一台新的,新的买回来,大家都会用新的,而那台旧的不知被丢到哪个角落,没有人再过问,更别说办理报废手续。

二、完善事业单位固定资产管理的对策

改善当前事业单位固定资产管理,要以现阶段事业发展对资产管理的客观要求为基础, 使固定资产管理与效能紧密结合,充分发挥存量资产的潜力,实现资产的最优配置和最佳使用。

(一)建立和完善固定资产管理责任制

事业单位要实行主要领导为全面责任人、分管领导为主要责任人、使用部门负责人为直接责任人的三级管理责任制。明确相关责任人的职责范围,将资产管理责任落实到人, 定期考核责任履行情况。财务部门应建立固定资产总账及明细账,并负责对资产管理部门及专管人员进行业务上的指导和监督。《严格执行Ⅸ事业单位财务规则》,建立固定资产管理岗位责任制,对达到标准起点的固定资产进行分类编号、登记人账。建立健全购买、验收、出入库、保管、领用制度,对登记人账的固定资产进行定期盘点,对调出、出售、报废和报损的固定资产按规定程序及时处理,明确责任,做到账实、账账、账卡相符。建立离任核查制。单位领导或资产管理使用人员离任时,要组织核查,办理资产移交和监督手续,确保人走账清,防止资产流失。

(二)加强对固定资产的购置管理

遵循固定资产的配置与实际工作相挂钩,不搞一刀切,不片面追求固定资产的“高精全”而造成资源的无端浪费,资产价值要及时准确人账;坚持科学评价资产的使用绩效、能够为预算管理提供精细化的服务为原则。

(三)采用过程化,作业化方法管理固定资产

事业单位要完善固定资产管理制度,规范固定资产的业务操作和管理流程,完善档案保管体系,运用信息化的手段将各个管理过记录下来,形成固定资产电子档案,留下可便捷索的线索。对固定资产实行价值形态和实物形态的管理。财务部门或固定资产管理部门要在固定资产账下,按照资产分类账户进行金额核算,资产管理或专管员要按照资产的类别、品种、规格、型号、存放地点或使用人设置明细分类账户和实物卡,在进行价值形态管理的同时,做好实物形态的管理,做到物尽其用,充分发挥事业单位固定资产的最大效益。对于固定资产的购置、维护保养、大修、报废、处置、内部转移等,都要在严格按照有关规章制度办理的同时,在固定资产金额账、实物账、固定资产卡片上作及时、系统全面的反映。及时做好对账和盘点工作。财务管理部门和使用部门,应每半年对一次账,盘一次点,以便做到账账相符、账卡相符、账实相符,对于清查盘点中发现的问题,应查明原因,追究有关单位或个人的责任,以严肃财政纪律,同时编制有关固定资产盘盈盘亏表。

三、小结

随着社会进步,经济、科学技术的发展,事业单位拥有的资产规模迅速增长,种类呈现多样化,市场经济的发展、改革开放的深入,事业单位的“死资产”也以不同形式变为“活资产”。事业单位的资产经济地位日益突出,但从资产管理现状来看,目前事业单位对资产,尤其是固定资产的管理相对薄弱。因此,针对这些问题提出有效的建议是当前很重要的问题,只有落实各项相关的措施,才能使其既能够满足社会公共需要、保证事业单位业务的发展,又不造成资源浪费。

参考文献

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[2]高建强.加强对事业单位固定资产管理的探讨与研[J].经济师,2006

[3]赵瑞平,赵燕.事业单位固定资产管理中存在的问题及对策[J].企业经营管理,2008(07)

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【关键词】事业单位财务规则；高校财务；衔接

1989年以前我国事业单位执行的财务制度只是依照或参照行政单位相关制度执行，1989年1月财政部颁布了《关于事业单位财务管理的若干规定》，初步构建起了我国事业单位财务制度的体系框架。1997年1月1日起在全国施行了财政部颁布的《事业单位财务规则》，这标志着我国真正建立起了适应社会主义市场经济体制要求的，独立、统一、完整的事业单位财务制度体系。此《事业单位财务规则》至今已经实施了15年，随着财政和各项社会事业改革不断深入，《规则》某些方面已经不能完全适应改革和发展的要求，如一些规定已经与近年来推行的部门预算、国库集中收付制度等财政改革相脱节，也难以满足目前事业单位财务管理的需要。因此，对规则进行修订也就成为必然。新修订的《事业单位财务规则》于2012年4月1日起在全国施行(财政部令第68号)，进一步规范了全国120多万个事业单位财务行为的基本准则。

一、新《事业单位财务规则》内容变化

（一）进一步明确《规则》的适用范围。明确《规则》的适应范围由原来的“国有事业单位”改变为“事业单位”，消除了事业单位分类改革的影响。同时在附则中规定了参照公务员法管理的事业单位以及公益服务性组织和社会团体对于本规则的适用问题。按照部分行业成本核算和绩效管理的要求，提出可在部分行业事业单位财务管理制度中引入权责发生制。

（二）强化事业单位的预算管理。进一步完善事业单位的预算管理办法，明确了国家对事业单位实行核定收支、定额或定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。加强事业单位预算编制和执行管理，新增了对事业单位决算管理的有关要求。

（三）规范事业单位收入、支出管理。修改完善财政补助收入的定义，即只有各类财政拨款属于财政补助收入，并进一步明确事业收入的范围，增加应上缴国库和财政专户的收入管理的有关要求。

（四）完善事业单位结转和结余资金管理。分别界定了结转和结余概念，在此基础上，将结转和结余划分为财政拨款结转和结余资金、非财政拨款结转和结余资金两部分，并分别作了原则性规定。同时明确了事业基金的管理要求，修改完善了专用基金的管理内容。

（五）加强事业单位资产管理。进一步完善资产的分类和定义，将在建工程单独列入资产管理内容。提高了固定资产的价值标准，规范资产的配置、使用、处置以及对外投资管理，建立事业单位资产共享、共用制度。明确了事业单位不得使用财政拨款及结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资。

（六）完善事业单位财务报告和财务分析的内容。修改并完善事业单位财务报告中的报表种类和内容，财务情况说明书新增了对外投资、资产管理、绩效考评的内容。

二、新《事业单位财务规则》主要特点

（一）与财政体制改革的成果相衔接

2000年以来，国库集中收付、政府收支分类、部门预算、政府采购等各项财政改革陆续开展，对事业单位预算管理、收支管理、资产管理等各方面产生了深刻的影响，同时涉及到事业单位会计核算方法的调整和改进。目前各项改革已趋于稳定和完善，新《规则》全面反映各项改革成果，创新和充实事业单位财务管理的内容和手段。

（二）体现了科学化、精细化管理的要求

财政科学化、精细化管理对财务提出了更高的要求，需要更详细、全面和真实可靠的预算执行信息和资产、负债等财务状况信息，作为预算管控和政策制定的基础。新《规则》确立了大收大支的综合预算管理原则，资金不再提预算内、外，实行统一管理，完善预算测算的依据，加强预算执行的控制，体现预算和决算的完整性。强调经济核算和支出的绩效管理，合理配置和有效利用资产，健全财务风险控制机制，强化财务监督。

（三）为会计制度的制定提供支持

今年“两会”政府工作报告提出“积极稳妥推进事业单位分类改革。新《规则》对不同类型的事业单位提供了不同的制度选择，为下一步事业单位会计制度的制定和适用铺平了道路。

三、高校财务工作与新《事业单位财务规则》的衔接

事业单位财务规则是一项基本制度，主要体现在管理的宏观方面，在实际财务工作中还必须以会计准则和会计制度为标准来操作。目前我国高校执行《高校会计制度》是于1998年1月1日开始执行，也是在1997年颁布的《事业单位财务规则》的基础上制定的，由于会计制度的制订往往会滞后于财务规则的实施。由于目前还未出台新的高校财务制度，但现在的会计制度又与新规则不适应的地方，在目前形势下，高校财务工作必须积极应对，主动适应新《事业单位财务规则》的要求，做好衔接工作。

（一）加强培训学习，提高财务人员素质。由于长期以来事业单位对财务人员要求不高，财务工作较为简单，因此财务人员的素质参差不齐。而此次修订的事业单位财务规则变化较大，新增内容较多，如事业单位结转和结余资金的概念划分与管理要求、事业单位资产管理中的资产配置、使用、处置及对外投资的规定，资产的折旧与摊销等等，都是需要逐字逐句进行学习理解的，因此要加强事业单位财务人员的培训学习，只有学习透彻才能保证新事业单位的财务制度落实到位。

（二）进行一次全面的事业单位资产清查工作。一直以来事业单位固定资产管理较为薄弱，且不计提固定资产折旧，不能真实反映事业单位固定资产的真实价值，不利于事业单位的资产管理与成本核算。因此新财务规则引入了固定资产计提虚拟折旧、无形资产计提摊销的内容，同时提高了固定资产的入账价值标准，一般设备单位价值从原来的500元调至1000元，专用设备从原来的800元调至1500元。为了做好新旧制度的衔接工作，有必要进行一次全面的资产清查工作，剔除不达标的固定资产，明确各类资产的使用年限，最终确定需计提折旧的资产数据，为下一步新制度的执行做好准备。

（三）加强财务监督，建立健全事业单位财务监督制度。《规则》增设了“财务监督”一章，建立健全了事业单位财务监督制度。要求建立健全财务监督机制，对事业单位财务运行的全过程实施监督，包括对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理等的监督。

事业单位要形成事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合监督机制。实行内部和外部监督相结合制度，从而对单位的各项业务活动形成全方位的监督，规范资金使用行为，提高资金使用效益。事业单位要建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，并采取切实措施确保其效实施，不断提高自身的内部管理水平，并自觉依法接受主管部门和财政、审计部门的监督，促进自身财务行为的规范化、合法化。

（四）突出科学化精细化管理的要求

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关键词：行政事业单位；财务管理；会计核算

行政事业单位的财务管理是指为社会提供公共产品，服务时所消耗的无偿性、单一性公众资源过程和结果的经济活动，包括预算编制、预算执行、预算评价三个阶段和内部控制、资产管理、财务监督等三方面的主要内容。管理的目的就是要达到支出成本最小化，取得社会效益最大化。近年来随着市场经济体制的逐步建立，行政事业单位的财务管理工作逐步体现了它的不适应性。

一、存在的主要问题

1、体制方面的问题

近年来，我国相继出台了一些财政方面改革的制度、措施，但现行行政事业单位会计制度并未因此进行相应的改革。

2、专项资金未单独核算。

一部分单位专项资金和有专门用途的资金与行政事业经费混淆使用，在一本账上反映所有资金的收支余情况，这样专项资金的年终结余也成为单位的事业费结余，挤占、挪用专项资金的现象就被掩盖了。

3、现金管理有漏洞，资金安全有隐患。

部分单位现金管理漏洞百出，会计、出纳不相容，职位没有严格分离；库存现金数额大，白条抵库现象严重；超范围、超限额使用现金；单位对出纳监督不够，很少对库存现金进行盘点；公私不分，自己的钱也往金库里放，单位资金不足，出纳人员自己垫付，不履行财务手续，造成账实不符。

4、内控制度不健全，财务管理混乱。

如审批报销程序欠规范，会计监督职能执行不利。部分基层行政事业单位不重视固定资产的管理，对资产的购置、核销、登记、保管无明确的制度，对新增和减少的固定资产不能及时建账和核销，资产变卖、报废不按国家规定程序进行，造成单位财产不清，家底不明，极容易造成国有资产流失。

5、票据管理不规范

首先，一方面有些单位对发票管理办法的重要性认识不足，单位没有制定票据管理制度，既使有制度也是流于形式；另一方面，有关部门没有对票据使用单位进行指导和监督。其次有些预算单位仍然在使用不规范票据收款，且未建立票据领购缴销制度，有些正规票据的管理也是如此，责任不清，容易造成资产流失。

6、财务人员素质低。

会计基础工作不规范，会计信息失真比较严重由于行政事业单位业务的特殊性，财会人员业务素质普遍不高，大多数行政事业单位没有专职的会计人员，兼职会计人员无证上岗，会计岗位人员变动频繁、随意，会计人员业务能力差，导致了单位会计信息失真尤为突出，

二、影响行政事业单位财务管理的主要因素

1、现行的会计制度不能适应行政事业单位财务管理的需要。

第一，1997 年预算会计制度改革，财政部根据当时经济体制改革的要求，分别制定了《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》，实行行政单位与事业单位会计制度相分离。但随着行政单位机构改革和事业单位综合改革的深入，现有的会计制度已不能适应行政事业单位会计核算的需要。

第二，许多政府部门内部职能交叉，既是行政管理部门，又是事业管理部门，在单位既有行政经费又有事业经费的情况下，适用哪一种会计制度就难确定。这样，就导致具体单位在选择执行的会计制度时既有执行《行政单位会计制度》的，也有执行《事业单位会计制度》的，还有一套账内同时执行两套会计制度的。由于执行情况不规范、不统一，影响财政年终决算报表的数据统计和对比。

2、现行会计科目体系不能适应日益复杂的经济业务要求，不能全面清晰反映其实际情况。

第一，由于省级行业主管部门与市级行业主管部门往来增多，造成行政事业单位发生业务时，运用会计科目混乱，不能正确反映其资金动向。

第二，行政单位会计制度没有上缴上级支出以及上级补助收入这样的科目来反映这两类款项往来，造成有的单位对上缴上级支出要么不反映，要么列入暂存款科目核算。

第三，现行行政事业单位会计制度的大部分会计科目核算的内容和性质是一致的，只是名称不同而已。如行政单位的“拨入经费”与事业单位的“财政补助收入”都是核算财政拨给单位的经费；行政单位的“经费支出”与事业单位的“事业支出”都是核算单位的开支情况等等，人为地将其分设两套会计科目，没有多大意义。而且，在实行行政事业单位会计集中核算的情况下，不利于对行政事业单位财务及收支情况进行统计和分析。

3、各行政事业单位在预算编制与执行中存在缺陷。

第一，部门预算编制在项目支出的细化程度、基本支出定额制定的科学性等方面做的还不够，为一些单位挪用资金、铺张浪费留下隐患。

第二，部门预算编制不够细致严谨，在安排项目支出预算时人为因素较多，存在一定的随意性和盲目性。不应安排的项目人为安排资金，致使应该安排的项目预算不能打足，影响了预算编报的准确性，导致在预算执行过程中追加预算比较普遍，影响了预算的严肃性，也给项目的绩效考核带来一定的难度。

第三，在实际操作中存在着预算编制与预算执行、专项资金收入和支出在时间和数量上造成脱节的问题。一是不管项目是否能批准，其前期经费使用都在经常性经费中列支，挤占了经常性经费。二是由于资金来源一时难以到位，项目经费只有支出，导致项目经费红字，甚至难以正常结转。三是项目立项后，款项也已到位，但由于部分是为了争取上级部门资金而立项的，或实际条件发生了变更，没有实际支出，最后将这部分资金移用到其它项目。四是项目完工后结余不上交或转入经常性经费没有完善的审批手续；

4、忽视内部控制制度建设。

行政事业单位很少重视单位内部控制制度建设，内部控制制度不规范、不合理、执行效果较差。一是费用审批程序不合理。目前对经济事项的流程控制过于简单，仅仅局限在事后审批上，缺乏事前控制。很多单位费用开支实行的都是事后“实报实销”，“先审批后审核”的程序。二是部分不相容岗位未适当分离、职责不明。有的单位内部岗位责任不清，存在着谁收费谁领取核销发票、坐收坐支现象。有的没有按票据领销与票据使用岗位相分离原则，收入没有按时解缴。有的单位资产保管、处置与 报账会计职能未分离。有的单位经手人、审核人未分离。

5、单位的财务管理和会计核算相分离，部门之间缺乏协调。

行政事业单位的会计核算实行集中核算后，带来一些负面影响：一是由于单位的预算管理与会计核算业务相分离，会计核算中心很难全面及时掌握行政事业单位的经济活动情况。对于具体业务和资金性质来源不了解，制约了会计核算的准确性。二是资产管理与核算管理分离。会计核算中心按照行政事业会计准则和单位的具体情况，登记行政事业单位的固定资产明细帐，单位负责固定资产的日常管理，相对形成明细帐和实物管理的分离，造成帐实不符。

三、加强行政事业单位财务管理的建议

1、合并制定行政、事业单位会计制度。

对现有的行政事业单位进行梳理，对完全企业化管理或政府已决定改制的事业单位，执行企业会计制度；对一些以事业收入为主的事业单位，如高校、医院等，可暂时先执行行业会计制度，等经济体制改革、财政改革、事业改革全部到位后，再将进入市场运营、实行企业化管理的事业单位，退出预算单位会计系列，适用企业会计，其他行政事业单位则改变现行行政、事业会计制度分开制定的做法，将之合并为一个制度，称为预算单位会计制度。将现行两套制度会计科目，根据目前的核算需要和管理要求，进行必要的归并和调整，建立一套科学合理的会计科目系统。

2、建立科学、高效的内部控制制度，完善行政事业单位的财务管理制度

第一，建立科学、合理的内部牵制制度。单位内部应按不相容职责相分离的原则，设立财务管理相关岗位、明确职责。通过建立内部控制制度，能够保证各种会计核算资料的真实、合法、完整，使各职能部门的经办人员之间形成一种相互牵制的机制，保证资产的安全完整，保证预算执行的合规性，提高财政资金的使用效率。

第二，建立完善的内部稽核制度。主要审核单位资金来源的正确性和收入的完整性；审核单位各项支出的合规性和效益性；审查单位资产和财务管理的安全性；审查单位内部财务管理制度；审查单位重大经济事项的制度和执行情况。

第三，完善单位内部财务管理制度。一是应清理过时不适应当前情况的内部各项开支标准等财务管理制度，对财政未明确开支标准的制定实施细则，从而加强各项经济业务开支的事前控制。二是应规范凭证流转程序。对一些授权审批的权限应明确细化，对一定金额以上的单笔开支，应实行集体讨论决定。

3、强化预算管理，规范单位收支行为。

第一，科学合理地编制部门预算，要力争将单位各部门的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围，要坚持按项目、按进度支出，不准随意变更预算项目、超预算安排支出，因特殊情况需调整预算或追加支出的，应当按照规定的程序报批。

第二，严格遵守财经法规，编制资金使用计划，从严控制支出，各单位都应根据各自的情况，科学合理地编制资金使用计划，制定费用消耗限额及定额，严格控制开支范围和开支标准。要加强对专项资金的管理，制定专项资金管理办法和实施细则，从严控制专项资金中列支各项费用，确保专款专用，建立财政专项资金绩效评价分析制度，促进专项资金进行规范核算。

4、加强财会人才队伍的建设，提高单位的财务管理水平。

第一，在财务队伍中普及法律知识，强化财会人员的法律责任。

第二，加强思想和职业道德教育。

第三，加强培训，抓好继续教育。

第四，加强会计核算，提高会计基础工作水平。

5、加大监管执法力度。

财政、审计等国家机关和业务主管部门对行政事业单位进行检查和审计时，要以《会计基础工作规范》为会计基础工作的基本衡量标准和依据，对会计工作质量进行监督；财政业务主管部门要对行政事业单位的会计进行定期或不定期的考试、考核，不断提高其业务素质，要进一步规范行政事业单位的会计基础工作，对不依法设置会计账簿、私设会计账簿和设有账外账的单位，依照财政会计法规的有关规定从严进行处罚。

[参考文献]

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[3] 江莹.高校财务管理存在的问题及对策[J].事业财会，2007，（1）：66- 69.

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关键词：事业单位：会计核算；存在问题；改进办法

中图分类号：F23　文献标识码：A

一、当前事业单位会计核算中存在的问题

(一)当前事业单位会计核算基础存在局限性

1、在收付实现制下，会计信息缺乏可比性。近年来，我国事业单位不再仅仅信赖财政拨款，事业单位市场化进程不断加快，投资主体向多元化发展。在投资主体多元化的条件下，客观地要求事业单位向投资人提供更加真实和准确的会计信息，对会计核算提出更高的要求。一些事业单位实行企业化管理后，需要更加详尽的会计信息，会计信息的使用范围成倍增大。现行的会计核算基础是收付实现制，因其反映和披露会计信息存在范围小、方法简单、可比性差等缺点，而无法适应事业单位发展的需要，也无法让投资人、债权人及其他相关人获得应有的会计信息。

2、事业单位会计核算因受收付实现制约束，无法全面、真实的反映事业单位资产和负债情况。所提供的信息，强调某一年度事业单位收支产生的现金流量，往往会混淆收益支出和资本性支出。收付实现制是以现金支付日作为费用核销唯一标准，而把市场条件下广泛运用的信贷、租赁、赊购、赊销等经济手段一并忽略，既不能把事业单位溶入不可逆转的市场中，又不能全面反映资产、负债情况，而往往导致事业单位国有资产规模和数量信息失真，对资产的监督和控制也可能失真。

3、事业单位会计核算在收付实现制影响下，不能客观的反映事业单位的绩效和预算执行情况。在收付实现制下，是以款项实际收到或支出的时间为依据，其主要目的是向会计信息使用者提供一定会计期间内资金来源、使用及报告日现金余额等信息，其实质是将事业支出总和与事业收入总量相配比，这种配比不能客观反映事业单位的绩效和预算执行情况。而事业单位会计核算的两大重要任务就是反映和监督事业单位的绩效，以及预算执行情况。

4、收付实现制在我国会计核算上具有悠久历史，不可否认其历史意义和作用。但是，随着我国对外开放形势发展，引进国外先进经验和先进技术尤为重要，各领域都把与国际接轨作为对外开放的重要手段。我国会计领域从改革开放初期就采取各种措施发展会计领域对外接轨。目前，企业会计准则紧跟国际形势，溶入整个世界。权责发生制已经成为我国会计核算最重要的基础。事业单位会计虽然具有预算会计的特殊性，在过去实行收付实现制无可非议。可是，随着事业单位改革的发展，事业单位将不可避免成为市场一员。事业单位会计核算的重点和内容，以及作为会计核算的基础必须适应市场需要。权责发生制，必然取代收付实现制，成为我国事业单位会计核算的基础。因此，把收付实现制作为会计核算的基础具有明显的局限性。

(二)当前事业单位会计处理存在的不合理性

1、对资产的会计处理。现行事业单位资产的会计处理只核算了账面价值，对发生的减值和不良资产不予反映，账面价值不能反映单位资产的真实情况，如固定资产不计提折旧，不能反映固定资产的完好程度；大量资产只在报账时在支出中列支，无法反映与该资产相关有用的信息；在资产处置上又按会计方式以外的国有资产管理办法处理。从而造成账面价值的长期列示与实物管理严重脱节的现实。

2、对负债的会计处理。现行事业单位在收付实现制下对负债的会计处理只在用现金实际清偿负债时，才会确认支出，如果此项负债存续期跨年度，会造成清偿负债年度支出规模发生异常增大，同样负债发生当年发生支出异常减少，而不能提前揭示未来的承诺、担保和其他因素形成的隐性负债，对事业单位的财务状况或风险控制有重大影响的或有事项也不予确认，这些都严重影响了事业单位的会计信息质量。

3、对收入和支出的会计处理。现行《事业单位会计制度》将事业单位取得的利息收入、捐赠收入作为其他收入列入事业单位当期收入处理，这不符合会计处理的相关性原则。事业单位接受捐赠具有一定偶发性，如将捐赠收入计入其他收入，必定会影响当期的经费自给率指标，导致经费自给率提高，影响事业单位的收支结余。

二、事业单位会计核算方法改进措施

(一)改进事业单位会计核算基础的措施。引入企业会计理念，以修正的权责发生制作为一般核算原则。长期以来，我国收付实现制下的核算内容主要是财政收支活动，没有覆盖全部会计要素。而权责发生制会计信息包括主体控制的经济资源信息、从事经营的成本或提品服务成本的相关信息、用于评价经济主体财务状况及其变化以及经济主体经营活动经济性及效率性的有用信息。因此，修正的权责发生制作为事业单位会计核算基础，能更好地反映政府部门受托责任的履行情况，大大提高事业单位会计信息的质量和决策相关性。

(二)完善事业单位会计处理的措施

1、资产会计处理方法的改进建议。资产的管理是事业单位财会活动的一项重要内容，作为事业单位会计的主体，应对资产的变动情况进行确认和计量。对固定资产计提折旧，选择适当的折旧方法：根据无形资产的计价方法，分门别类地对无形资产进行计价和摊销，保证无形资产的价值在受益期内得到补偿；充分计量长期资产，合理确认不良资产，及时发现和处置不良资产。这些措施有助于事业单位风险测评、防范并及时化解财务危机，提高资金的使用效率。

2、对负债会计处理方法的改进建议。按照一定的标准确认和反映事业单位的承诺和负债状况，可以在一定程度上纠一事业单位财务信息失真的状况，能较为真实地反映事业单位的负债状况和财务状况。披露事业单位潜在的风险，反映当期发生的债务行为按企业会计准则分为长期负债和短期负债，让会计信息使用者了解当期发生债务的具体状态以及对以后年度的影响和可能发生的风险。从事业单位的可持续行为出发，对事业单位会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，可以防范和化解现实和未来的偿债风险。

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关键词：

2011年1月18日，财政部颁布了最新修订的医疗机构财务、会计、审计等五项制度，并于2011年7月1日起在公立医院试点推行，2012年1月1日起则将正式在全国医疗系统范围内执行。从新制度来看，其在预算管理、收支管理、成本核算、资产管理以及财务报告体系等方面都进行了重大创新，充分引入了权责发生制这一企业长期所沿用的会计核算基础，有力的迎合了新形势下医疗机构改革与发展过程中对于财务制度变革的需求，并对其财务管理理念产生了重大影响。

一、新旧医院财务制度的相关对比与分析

1.框架与纲目的变化

首先，从新旧医院财务制度纲目的对比来看，旧制度的第四章——支出及成本费用管理在新制度下被分为独立的两章——支出管理、成本管理，第五章——结余及其分配被更改为收支结余管理。此外，新制度还额外增加了财务监督这一章节，而且新制度的纲目细则由之前的总计60条增至82条，在很多方面都充分借鉴了现有企业会计准则与制度的要求。由此可见，新形势下医院出于改革与发展的需要，对于收入支出、成本核算、财务监督等方面的管理需求明显加大，这也反映了医院正在由原先的以社会效益为重转变为以社会、经济效益并重，通过社会效益带动经济效益、经济效益反哺社会效益来实现医院的良性发展。

2.各章节内容的变化

（1）总则

与旧制度相对比，新医院财务制度在第一章——总则中，增加了正确处理社会效益与经济效益的关系，正确处理国家、单位和个人之间的利益关系，保持医院的公益性等内容。而在医院财务管理的主要任务中，其主要变化包括：健全财务管理制度，完善内部控制机制；加强经济管理，实行成本核算，强化成本控制，实施绩效考评，提高资金使用效益；加强国有资产管理，合理配置和有效利用国有资产，维护国有资产权益；防范财务风险。另外，新制度的总则中还明确规定了医院会计人员须持证上岗，定期进行岗位培训等内容。

（2）预算管理

在第二章——单位预算管理中，新医院财务制度要求对符合条件的医院开展“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助、奖惩分明”等多种管理办法的试点。同时，新制度还要求医院需全力推行全面预算管理，建立健全预算管理制度，包括预算编制、审批、执行、调整、决算、分析、考核等；在年末，医院还应按照财政部门决算编制的要求，真实、完整、准确、及时的编制决算。在预算的执行与考核方面，医院还应逐步建立起与年终考评、内部收入分配相挂钩的机制，其主管部门应会同财政部门制定绩效考核办法，对医院预算执行、成本控制及业务开展等情况进行综合考评，并将此作为绩效评定的重要依据。

（3）收支管理

首先，在收入管理方面，新制度对医院的收入类型进行了重新界定，其包括医疗收入、财政补助收入、科教项目收入、其他收入四项，并对各收入项目进行了进一步细化，同时对药品收入的管理办法进行了调整。而在第四章——支出管理中，新制度增加了计提固定资产折旧、无形资产摊销的内容，并规定对于购建上述资产所发生的支出，应同时计入净资产，予以分期结转。另外，新制度还增加了科教项目支出的内容，其应为医院利用科教项目收入开展科研、教学活动所发生的支出，同时还对财政项目补助支出予以了细化。

（4）成本管理

与旧制度相比，新医院财务制度首次将成本管理单独作为一章节写入制度之中，并对其内容加以了细化。在第五章——成本管理中，新制度重点强化了对成本管理的要求，对成本管理目标、成本核算对象、成本分摊流程、成本范围、成本分析、成本控制等予以了明确规定，细化了医疗成本归集核算体系，从而为医疗成本的正确分摊与核算提供了口径一致、可供验证的基础性数据。由此可见，上述规定的出台对于医院加强自身运营管理、全面提升成本核算与控制水平提供了有力的数据支持，并为今后主管部门对于医疗服务价格的合理确定提供了参考依据。

（5）结余管理

在第六章——收支结余管理中，新制度增加了医院应加强结余资金管理，按照国家规定正确计算与分配结余等内容。按照新制度的规定，医院的结余资金应纳入本单位预算，在编制年度预算和执行需追加预算时，按照财政部门的规定统筹规划使用。此外，新制度还规定医院若需动用财政项目补助收支结余时，应严格执行财政部门有关规定和报批程序，严控体外循环现象。一般而言，业务收支结余应等于医疗收支结余加上其他收入再减去其他支出（医疗收支结余=医疗收入+财政基本支出补助收入-医疗支出-管理费用），财政项目补助收支结余应等于财政项目补助收支之差，科教项目收支结余应等于科教项目收支之差。

（6）资产管理

在新医院财务制度的第7~10章中，分别对流动资产、固定资产、无形资产、对外投资等资产管理的要求进行了明确说明，这较之旧制度虽并无太大的章节变化，但其细则规定更为具体、详细，在某些方面引入了权责发生制的要求。例如，新制度提高了固定资产的确认标准，将一般设备的单位价值标准提升至1000元，专用设备单位价值标准提升至1500元。与此同时，新制度规定医院需根据固定资产的性质，在预计使用年限内按照平均年限法或工作量法对其资产计提折旧，通过将资产价值予以系统、合理的分摊，从而达到账实相符，防止资产虚增的目的。再如，为了适应医院日益增多的对外投资管理需求，新制度增加了医院需遵循投资回报、风险控制、跟踪管理等原则，对投资效益、收益与分配等情况进行监督管理的内容，以正确规范各医院的对外投资行为。

（7）负债及净资产管理

在第十一章——负债管理中，新制度规定医院原则上不得借入非流动负债，在确需借入或实施融资租赁时，应按规定报主管部门会同有关部门审批，并原则上由政府负责偿还。而对于贷款风险的管理，新制度规定医院财务风险管理指标和借款具体审批程序应由各省、市、自治区财政部门会同当地主管部门根据其实际情况制定。而在第十二章——净资产管理中，新制度增加了医疗风险基金的计提规定，其是指从医疗支出中计提、专门用于支付医院购买医疗风险保险发生的支出或实际发生的医疗事故赔偿的资金。与此同时，新制度还规定医院累计提取的医疗风险基金比例不应超过当年医疗收入的1‰~3‰，但具体比例可由各省、市、自治区财政部门会同当地主管部门 根据其实际情况制定。由此可见，新制度明显增加了对医院财务风险进行管控的要求，充分提高了各医院的风险管理意识。

（8）财务报告与分析

在第十四章——财务报告与分析中，新制度新增了财政补助收支明细情况表、基本建设收入支出表、现金流量表、净资产变动表、会计报表附注等内容，其财务报告体系与企业相比凸现出较大的相似性。以现金流量表为例，医院根据原有事业单位会计制度的要求不需编制相关反映现金流量状况的报表，这与当时所采取的收付实现制会计核算基础也基本对应；而在新制度引入了权责发生制后，医院财务管理便增加了现金流管理的需求，同时也是出于对医院付现能力及风险进行度量或防范的需要。再如，基本建设收入支出表迎合了医院在新形势下进行基建管理的需求，大规模的基础设施建设加大了医院的资金链压力，对其相关状况进行定期、合理的反映符合医院决策层及主管部门的管控需要。

（9）财务监督

作为医院财务制度的新增章节，财务监督所包含的主要内容有预算管理的监督、收入管理的监督、支出管理的监督、资产管理的监督以及负债管理的监督等。另外，新制度还规定了医院财务机构应履行的财务监督职责，应建立健全内部监督制度和经济责任制，应实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合，以及需接受财政、审计、主管部门的监督等。由此可见，该章节的出现明确提出了对医院财务活动及相关经济活动进行监督的要求，有效提升了医院财务监督的实施层次，同时也有利于医院自身财务管控的开展。

二、新制度下医院财务管理应给予的改进

1.分阶段引入权责发生制

在新医院财务制度体系下，权责发生制被得到了有效的利用，其进一步向企业财务制度予以靠拢，从而更能反映医院资产的实际价值，合理确定其医疗成本，同时使医院的会计核算与财务管理体系更加完善。例如，为加强医院固定资产管理，新制度规定对来源于财政补助或医院自有资金而形成的固定资产计提折旧，并同时确认其相关成本。再如，对于无形资产的确认与计量，新制度规定医院需在法律规定的有效期限内对其进行平均摊销，并同时计入管理费用，而开办费也需按不短于五年的期限予以摊销，这些都体现了权责发生制的作用。

下一步，医院财务制度应进一步扩大权责发生制的应用范围，增加其应用的深度与广度，从而可更好的为医院财务管理服务。例如，为更好的反映医院各类资产的实际价值，医院财务制度可增设减值准备计提的规定，其范围包括固定资产、在建工程、无形资产、长期股权投资等，各医院至少应于每年末对其资产的实际价值进行评估，并按其价值与账面价值的差额计提减值准备，而为了防止后期转回对损益波动的影响，还应为此设置相应的禁止性转回规定，即任何所计提的减值损失一经确定，不得随意转回。另外，对外投资核算的方法也不应仅限于成本法，适当增加权益法的核算内容，以符合医院投资日益多元化的需求。

2.有效加强成本核算控制

在新医院财务制度下，成本管理被定义为医院通过成本核算与分析，提出成本控制措施，进而降低医疗成本的一种管理活动，其目的是为了全面、真实、准确的反映医院成本信息，强化成本意识，降低医疗成本，提高医院绩效，增强医院在市场中的竞争力。为此，各医院应从实际出发，首先通过明确成本核算的原则、对象及成本归集与转移方法，来加强其成本核算，这包括科室成本、医疗服务项目成本、病种成本、诊次、床日成本等，而三级医院及其他高等级医院还应以医疗服务项目、病种等为对象进行成本明细核算。同时，医院还可将财政项目补助支出形成的固定资产折旧纳入成本核算范围，实行全成本核算模式。

在成本分析上，医院应根据上述成本核算的结果，比对目标成本或标准成本，采取趋势分析、结构分析、量本利分析等方法及时分析成本的变动情况及原因，掌握成本变动规律，提升成本管理效率。与此同时，各医院应在充分保证医疗服务质量的前提下，建立健全成本控制的制度及措施，按照预定的成本定额、成本计划及成本费用开支标准，对成本形成过程中的耗费进行控制，以达到降低成本，提高医院经济效率，充分利用医疗资源，实现医院价值最大化的目的。

3.积极强化收入支出管理

首先，在收入管理方面，各医院应加强对财政收入的管理，对药品收入实施重点监管，并逐步提高医疗服务收入所占的比重。从目前来看，医疗服务收入占医院收入的比重较低，而药品收入所占比重较高，这一方面是由于社会群体对药品这一实物支出的认可度大于医疗技术支出，另一方面也反映了医疗服务水平的不足。下一步，各医院应在国家降低药品加成，提高财政补助的前提下，积极提高医疗服务水平，充分体现医疗技术与服务的价值，尽快扭转这一不利局面。

其次，在支出管理方面，各医院应加强风险管理意识，保持资金链的稳定，杜绝任何非理性的投资行为。随着科技的不断进步，大型诊疗设备在医疗服务中所起的作用越来越大，但其价格也越来越高，因此医院在对其制定采购决策前需进行缜密的可行性分析，合理规划筹资策略，以防止投资失败的发生。而在筹资策略上，各医院应摒弃原有的单纯依靠自有资金或银行贷款的方式，积极尝试利用融资租赁或其他金融工具，以节约资金，转嫁风险，实现其利益的最大化。

4.健全完善财务监督体系

从理论上说，财务监督作为医院综合管理体系一个重要组成部分，其是否健全与完善制约着医院财务管理工作的开展成效。在新医院财务制度颁布后，总会计师制度被推向了前台，其作为医院决策层的核心成员，可以从统领全局的视角，协助最高决策者全面考虑医院的经济运行和发展，有利于医院“统一领导，集中管理”的财务管理体制的落实与完善，有利于医院经济决策的规范化、制度化、专业化，有利于加强国家资本和医院运行管理的财务监督。而随着公立医院公益性的回归和法人治理结构的建立，这些作用也将更加凸显。

另外，为了加强医院内部控制制度的有效性和完善性，各医院应适时引入具备专业化、独立性的第三方机构对内部控制的设计发表意见，针对内部控制制度中可能存在的不完整性或者制度中可能受个别部门或个人影响而导致的不公平性以及是否会导致内部控制的无法执行做出专业判断，并据此及时调整原有的内部控制制度。而在内部控制的执 行阶段，第三方机构还需对内控是否执行、执行效果如何出具专业意见，以避免内控执行不力所带来的经营及财务风险。

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篇8

关键词：独立学院；产权研究；综述

中图分类号：G648.7 文献标识码：A

独立学院产生以来就伴随着诸多争议，这些争议涉及到诸多领域，学者们普遍认为其中首要的、根本的问题就是产权问题。独立学院产权研究是当前独立学院研究的一大热点和难点，尚处于起步阶段。本文通过CNKI数据库源数据库以“独立学院产权”为检索词进行了跨库检索，共检索出73篇论文。本文以此为依据，对近些年关于独立学院产权研究的主要问题归纳总结如下：

一、关于独立学院产权问题的提出

在独立学院诞生之初，许多学者敏锐地捕抓到了独立学院即不属于国有也不属于纯粹的民有的特殊体制问题（自2005年开始独立学院作为民办教育范畴列入《全国教育事业统计公报》），预计到在独立学院发展过程中，必将产生诸多的问题。从学者们的分析来看，独立学院产权问题存在以下三个方面较为突出的问题：

（一）独立学院的产权结构比较复杂，产权归属关系不清。独立学院根据办学主体不同，可分为“公办高校＋民营企业”模式、“公办高校＋校办企业”模式、“公办高校＋外资”模式、“公办高校＋异地政府”模式、“公办高校＋地方政府＋国企”模式等五种类型。而这五种模式的产权形式又可以归纳为两大部类：完全国有制与混合所有制。有些学者认为完全国有制独立学院的产权结构与现有政策不相符合。一些学者认为，混合所有制独立学院，各主体间围绕共同的办学目标相互合作、相互监督和约束，实际上，混合所有制独立学院的全部资产没有明确规定属于合作举办者任何一方，而是以独立学院本身作为自己的所有人，各终极所有者的所有权主体地位处于缺位状态。

（二）独立学院产权的不合理分割，产权要素重组的不对称，部分产权要素主体虚设。第一，按照《民办教育促进法》相关规定，独立学院的申请方（即母体学校）及投资主体对学校不具备所有权，只具有事实上的使用权、占有权，而收益权及处分权受到严格限制，造成事实上的所有权及处分权“主体虚置”。第二，独立学院的法人类别无法通过法律加以甄别。我国现行法规把法人分为企业法人、事业法人、社会团体法人和民办非企业单位法人等四种类型。学校的公益性、非营利性等服务社会的职能，决定了其只能作为事业单位和民办非企业单位法人两种法人进行登记。而决定学校法人是事业单位还是民办非企业单位的唯一判定依据，是学校利用国有资产举办还是利用非国有资产举办。因为独立学院产权类型比较复杂，造成了独立学院法人类别无法确定，从而影响独立学院的法人登记，这也是造成独立学院产权要素主体虚设的重要原因。第三，多数独立学院在成立时没有取得法人资格，其母体公办高校被赋予独立学院所有财产的终极所有者资格，其他合作者的终极所有权主体地位没有得到明确。而公办高校能否作为独立学院产权终极所有者的资格有待商榷。

（三）从法律上讲，独立学院的资产归学校所有，但实际上在学校的运行过程中产权是不明晰的。目前，独立学院的财产关系基本上都是在合作办学协议中约定的，而这种约定既不全面也不规范。从全国独立学院运行情况看，有些约定合作办学期满后，全部财产归独立学院申请者（即母体高校）所有或由独立学院申请者与合作者按出资比例分配，有的合作办学协议只规定合作办学期间的利润分配，而对合作办学期满后独立学院财产归属只字不提。由此使得，第一，以无形资产投入的母体高校采取收取管理费的形式体现产权的概念，而有形资产的投入者不能名正言顺地确认自己的股份；第二，独立学院在运作过程中既有各方投资所形成的校产归属不清晰问题，也有独立学院财产所有权模糊的问题以及产权各方责、权、利模糊问题；第三，投资方对独立学院的具体投资数额，没有专门机构进行确认与监督；第四，对投资方已出资的财产及增值部分不享有法人财产所有权因而造成独立学院缺乏活力；第五，法规过于强调对独立学院收益权的控制，影响着产权激励功能的发挥。

二、关于明晰独立学院产权必要性问题的研究

学界普遍认为，终极所有者缺位导致的产权不清是独立学院产权结构的主要缺陷，也是制约独立学院规范发展的主要障碍。明晰独立学院产权，建立独立学院产权制度，直接关系到独立学院的进一步科学发展，是必须要解决的重要问题之一，其观点主要集中在以下六个方面：

（一）新制独立学院终极所有权主体虚置强化了合作办学的社会力量追求短期高比例成本补偿的行为，难以形成对学院长远发展的激励作用。投资者投入资产，却不能对其享有所有权，投资者无法形成基于所有权的长远收益预期，出于对投资未来收益不确定性和风险的考虑，追求在尽量短的时间内收回投资是符合常理的。而追求短期高成本补偿行为对独立学院持续发展显然是不利的。

（二）产权不清将成为独立学院扩大融资，提高办学水平的障碍。产权边界不清，新的投资者对其投入的资产没有确定的归属感，将阻碍独立学院进一步吸引社会资金参与到办学中来。同时，在原有的投资者中，如果一方因合作不满意而退出办学，新的资金又未能及时注入，则独立学院的正常运行将受到威胁。

（三）终极所有权不清给公办高校埋下了发生民事责任和债权债务纠纷的隐患。当独立学院资产增值后，增值后的资产如何划分、增值资产带来的收益如何分配等问题都为独立学院的发展埋下隐患。另外，如果独立学院办学难以为继而自行解散，或者转变为独立民办高校，或回归母体高校，则办学之初的债务或学校剩余资产如何处置都因产权关系不清而带来许多纠纷。

（四）独立学院终极所有权即终极所有者不清晰使独立学院存在的合法性受到质疑。模糊社会力量对独立学院的所有权，而将公办高校作为独立学院唯一的终极所有者，将使独立学院丧失存在的合理性。如果公办高校是独立学院的唯一所有者，则后者应是前者的一个附属机构，这有悖独立学院成立的初衷。

（五）独立学院产权不清晰不利于独立学院的规范发展。独立学院的“产权”本质上是一种社会关系，其规定了人们的行为方式。举办者、办学者、受教育者拥有的权利不同，其行为方式也不同，从而对学校发展的影响也不一样。如果“产权”得不到明确界定，举办者和办学者的行为就不能得到有效的保护，也就会导致举办者的徘徊、观望态度和部分办学者的短期行为。只有明晰“产权”，才可能规范并保护人们的行为，使人们形成长远的预期，从而促进学校的健康发展。

三、关于独立学院产权及产权制度等问题内涵界定的研究

“独立学院产权”的界定与“独立学院产权制度的内涵”是明晰独立学院产权逻辑起点，两者联系密切而又有所区别，这也是当前学界研究独立学院产权问题的一个热点。

（一）关于独立学院产权的界定

由于“产权”是一个含义极为不确定的概念，不同的学者有不同的理解。第一种观点认为，“产权”即指财产的所有权，我国民法通则没有使用“产权”的概念，使用的是“财产所有权”，其第七十一条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力”，因此将独立学院产权界定为：独立学院对财产所享有的权利，是包括对财产的占有、使用、收益和处分等权利在内的一组权力的总和。第二种观点认为，在我国民法通则中，财产所有权与“债权”、“知识产权”、“人身权”等并列的概念，同时根据现代产权理论，独立学院产权不仅应当包括法律上的财产所有权，还应当包括企业法人财产权，是以财产所有权为主体的一系列权利的总和。第三种观点并没有从抽象角度概括界定“独立学院产权”，而是通过具体明确产权范畴以界定其产权，持此观点者认为独立学院产权结构大致包括两部分：一是无形资产，主要以独立学院母体高校的品牌、师资队伍、专业建设和各高校办学历史所积淀的文化内涵等体现；二是有形资产，主要指投资方通过货币、实物等投入所产生的股权。

（二）关于独立学院产权制度的界定

独立学院产权制度，包括宏观和微观两方面。宏观的产权制度包括独立学院的设立条件、审批权限、法律地位、产权组织形式、投资者的权益分配原则，解散条件、程序及解散时的清算原则、国家对独立学院的宏观调控和引导支持措施以及产权运作中违法行为的法律责任等。微观的产权是指独立学院内部的财务管理制度、资产管理制度和资产清算制度，具体包括：健全的财务管理制度，有专门的财务部门并配置具有任职资格的专职财务人员，建立财务制度、会计制度，设置会计帐簿，在董事外设立监事或定期接受有关部门的财务审查，保证财务开支公开、合法；健全的资产管理制度，设置健全的资产管理组织，防止资产的流失和挪用，固定资产的购置、使用、耗损等均有专门的管理办法，对重大的资产进行处置，必须实行董事会审查、院长执行。

（三）关于独立学院产权归属划分基本原则的界定

对于独立学院产权归属确定原则学界的观点比较统一，即“谁举办，谁所有；谁投资，谁受益”。一方面认为，母体高校自办与国有企事业单位、地方政府之间联办的独立学院，产权理所当然地归属于国家所有。另一方面认为，母体高校与非国有单位或个人混合投资的独立学院，属于混合所有制。虽然目前还缺乏法律依据，但在产权认定上似乎可以有三种处理方式：其一，将国有成份（高校名称或其他办学资源）的使用权通过出售等形式完全转让成非国有成份，即把独立学院完全改为民办学院，所有产权归出资者所有；其二，将非国有资产的投入部分转为借贷，母体高校按合同分期偿还债权人，但独立学院的产权应当全部归属母体高校和独立学院，即独立学院属国有高校；其三，约定在一定时期内母体高校与非国有资产投资者根据出资比例分配所有权，并在有关文件中约定合作期满后完全转为国有或民办。

四、关于独立学院产权关系问题的研究

明确的产权是独立学院存在的前提，明晰独立学院的各产权主体之间的产权关系，是保证独立学院资源配置的效率，形成有效的竞争激励机制的必然要求。因此，理清独立学院与政府、母体高校、合作办学者以及学生（家长）之间的产权关系，亦为学界普遍所关注，并在一定程度上达成了共识。

（一）国家（政府）与独立学院的产权关系。独立学院的不断发展壮大离不开国家和各地方政府在土地等方面的优惠政策以及税收优惠政策的实施。部分学者认为，对于属于国家政策如税收优惠、建校用地的优惠等形成的财产，产权应归独立学院所有。一方面《民办教育促进法》对此进行了明确规定，第50条规定“新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。”因而，如果国家或政府向独立学院追索税收等形式的产权，就与《若干意见》和《民办教育促进法》相矛盾，与国家扶持独立学院发展的初衷相矛盾。另一方面，如果国家对独立学院的经济扶持，如为独立学院的举办而出的启动资金、设备等，应根据具体情况明确两者的产权关系。若明确为无偿馈赠划拨，国家就不应追索产权；而明确为投资关系的，属于投资行为，国家应当追索产权。

（二）独立学院与母体高校的产权关系。其一，学者们普遍认为独立学院是办学质量高、办学条件好的普通本科高校与社会力量举办的本科层次的学院，母体院校的“品牌”对于独立学院在创建、发展等各个方面起到了重要作用，“品牌”是母体院校对独立学院投入的无形资产之一，应当据此享有相应的产权。其二，母体院校对独立学院投入的教学、管理等方面的无形资产，是否享有产权，学界看法莫衷一是。有些认为这部分资产是母体院校投入的无形资产之一，应该享有相应的产权，收益权归属于从事教学管理的个人或组织；有些认为不应当作为母体院校投入的资产，不享有相应的产权。其三，部分学者认为母体院校投入的货币出资与实物出资应当享有相应的产权。

（三）独立学院与合作者的产权关系。学界普遍认为，目前独立学院合作方的产权问题没有得到明确，这也是独立学院产权问题研究中的核心问题之一。有些学者认为，根据《若干意见》，合作者负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施；根据“谁投入，谁所有”的原则，土地等办学设施的产权而应归属合作者所有，合作者也因拥有产权而取得相应的收益；同时，合作者也要承担相应的责任，主要包括，独立学院的基础设施一定要达到《高等教育法》以及《民办教育法》中的规定，也不得擅自抽走资金，或将已经形成的教学设施转为他用。

（四）独立学院与学生（家长）的产权关系。各产权主体通过产权交易组成独立学院的主要目的在于实现各自利益的最大化。学界普遍认为，其“利”就来自于他们合作生产的具有使用价值和交换价值的商品――教育服务，学生（家长）花费货币资金和时间购买教育服务。在这一过程中，学校和教育者为教育市场提供的是教育服务消费品，而受教育者购买的是教育服务商品。所以，独立学院与学生（家长）之间的产权关系就是教育服务的生产与购买的关系。

五、关于解决独立学院产权问题思路的研究

综合学者们的各种论述，关于解决独立学院产权问题，大致提出了两种思路，一种思路主张从制度建设、组织建设、资产监管等方面入手，建立健全的独立学院产权管理制度；一种思路主张对独立学院进行股份制改造，以此建立合理的产权架构。

（一）关于建立健全独立学院产权制度

从主张建立健全独立学院产权制度的学者们的建议来看，主要集中在以下四个方面：第一，制度设定方面。一些学者主张，在宏观上，就独立学院的设立条件、审批权限、法律地位、产权组织形式、投资者的权益分配原则，解散条件、解散程序及解散时的资产清算原则，国家对独立学院的宏观调控与引导支持措施以及产权运作中违法行为的法律责任等，做出明确规定。第二，组织建设方面。这方面学者们的建议主要集中在三个方面：一是健全校董事会（学院董事会）。主张校董事会的组成应当保证学院各方面的利益、体现社会参与管理的要求、体现决策的科学化与民主化。二是财务审计部门。监督审查独立学院的财务活动。三是纪律检查部门。监督检查行政系统人员、特别是掌管钱物的人员的公务活动。第三，资产监管机制方面。许多学者建议健全独立学院资产监督管理机制，具体措施主要集中在以下三个方面：一是财务控制。建议独立学院设立单独的财务机构和人员。二是公开监督。公开学院的财务活动，使其能得到领导、机关、内部职工以及社会公众的监督。三是严格财务管理。建立健全仪器设备采购、登记、领取、损耗、移交、处理、变更、折旧等管理制度。四是离任审计。对于副院长以上人员和董事会成员，在其离任前要对其进行离任审计。第四，资产处置程序方面。学者们的看法主要集中以下几点：首先，应由教育行政部门组织社会机构进行资产评估。其次，按照合作办学协议，分清举办者、合作者和独立学院三方面的资产比例及各方财产。对于即将倒闭的独立学院，学者认为应在资产评估以后，以独立学院现有资产为限进行债务清算，但不应以校园土地作为资产项目作抵押，因为它在合作当初并未作为投资内容。

（二）关于独立学院的股份制改造

学者们所谓的独立学院进行股份制改造，就是按照股份制组织形式的产权结构和内部治理结构将母体公立高校的品牌等无形资产通过中介机构评估、折价入股，企业、个人、民办高校、地方政府等以资金或实物投资入股，把全部拥有的资产和资金都折算为统一的现值货币，划分为等额的股份，由各投资方按股认缴并取得股权证书。学者们认为，进行股份制改造以后，公办高校与其他投资方之间将基于独立学院的财产形成了相互间的权利义务关系和共同遵守的行为规范。股份制改造后的独立学院作为独立主体拥有学院办学空间即校园、教室、实验室、图书馆、办公室、图书资料、教学仪器、实验设备等资产的占有权、使用权、处置权和行使这些权利的收益权；拥有母体院校品牌的部分占有权和使用权及相应的收益权；拥有母体院校师资资源的使用权以及行使该使用权的收益权。独立学院根据所拥有法人财产权成为独立学院的办学实体，开展合约各方相互同意的教育教学活动，为学生提供教育服务。公办高校与其他投资方共同组成董事会作为独立学院的决策机构，根据各自出资比例在董事会中享有相应的决策权，对办学组织的重大问题进行决策，聘请院长等主要管理人员组织教育服务的生产。同时合作举办各方根据出资比例享有独立学院办学收益的所取权并相互监督、相互制约。

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