农村集体资产评估管理办法范文

导语：如何才能写好一篇农村集体资产评估管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：农村；集体资产；管理对策

为相应2006年诸暨市对全市各乡镇行政村撤并的要求，大唐镇将原有38个行政村，撤并为10个行政村和三个社区。在新的形式与情况下，撤并后出现了一些问题，其中集体资产的管理成为了其中的一个焦点问题。本文针对如何对加强农村集体资产管理的问题，谈了一些浅显的认识。

一、集体资产管理过程中存在的问题

1.村集体资产的产权不明，造成集体资产流失

在农村集体资产存量的统计标准与统计口径方面，均没有较规范的要求，以致有的村级组织说不清有多少集体资产，因而集体资产的产权界定不明确。农村“集体资产产权”在农村经济中有着不同的表现形式，如农村土地、农村集体经济组织和乡镇集体企业等。主要有以下几种情况：

（1）土地所有权造成的产权不明晰

在实行时，原有的资产没有划清所有权。由于农民没有土地所有权，集体与农民权利边界模糊。在缺乏民主和监督的情况下，有的村轻易取消农民的土地使用权，或重新分配、或另行承包给他人、或中饱私囊等等。改革开放后，实行统分结合的双层经营体制，农村集体资产所有的产权性质始终没有改变，产权主体缺位和产权边界模糊的问题始终得不到有效解决。随着市场经济体制改革的深入，集体资产产权主体虚置，产权边界不明晰，产权制度滞后、效率偏低的弊端逐渐显现。

（2）农村集体经济组织造成的产权不明晰

农村集体经济组织产权制度改革要着重解决两个问题：一是农民个人作为集体经济组织的成员，其产权主体如何体现。或者说，集体经济组织如何实现产权主体的人格化。二是如何将模糊的集体资产产权明确到每个农民的头上。经过艰苦探索，股份合作制成为农村集体经济组织产权制度改革的主要趋势。股份合作制以合作制为基本原则，吸收了股份制的适用规定，是一种新型经济组织形式。它类似于合作制，但它明确了资金的联合，明确了农民个人产权，明确了按资分配，使农民真正拥有自己的产权分额。

然而，在实践中往往由于投资主体的多元化反而造成了投资主体不明，无法划分所有权的集体资产很多。

（4）其他资产的产权不清的情况

有的集体资产被行政事业单位和国有企业无偿占有、使用；有的集体资产被工商、税务、土地管理等部门平调，形成了大量产权不清的集体资产。有些国家扶持，乡村集体投资、群众集资，或占用集体设施兴建的公益性事业、基础设施和镇企业没有明确各自的产权。

2.农村集体资产评估管理工作落后

一些改制的集体经济组织进行清产合资时，本应当由具备资产评估资格的权威机构对企业资产存量进行正规的资产评估，并建立起正常的验资审计和资信评定制度，而一些村下属企业在改制时，是由村委班子确认企业净资产的。同时一些改制集体经济组织的企业经营层与普通职工之间股权分配比例失调，实际中仍存在法人股比例过高的现象，存在一定的不公平性，同时也造成了集体资产的流失，因而这几年的集体资本金没有产生相应的增值，造成了有些村民的上访、集访。

3.村级财务管理水平落后，缺乏必要的审计

村集体经济组织的收支关系到组织内每一位农民的切身利益，集体财务会计不仅反映了国家、集体、农户之间的分配关系，更反映了集体经济的实力和干部的作风。因此，村集体经济组织财务一直是广大农民群众十分关注的热点问题。

但长期以来，由于村干部法律意识淡薄、财经观念不强、财务监督机制不健全、财务管理制度不落实、财务公开不规范和财务人员素质偏低等原因，造成农村集体资产流失严重。主要表现在：

（1）费用审批不规范。主要表现在：第一，审批不符合有关程序规定，有些开支不经集体研究，大额开支不经理财小组讨论，个别人说了算，或者说理财小组只是走过场。第二，审批手续不全，有的有经办人无审批人、有的有审批人无经办人、有的甚至无经办人也无审批人、有的自用自批。第三，报销凭证不规范，收据、自制单据、白条入账的现象大量存在。

（2）会计人员业务水平较低，账务处理不规范。主要表现在：第一，账簿尤其是明细账设置不全。在调查中，有的村应收款和承包及内部往来科目设置了明细账，其它科目都只是在摘要栏中作了记录，时间长了，业务多了，不易核对，容易发生错误。第二，总账与明细账不相符。有的科目，总账和明细账的数据有明显的差错，都堂而皇之的进行账务处理并每月进行结账。第三，账务处理错误。村级会计在进行账务处理时，经常是以收抵支，差额入账，不按会计制度要求进行账务处理。第四，会计出纳对账不及时，相互监督不力，凭证传递不规范，有的村会计和出纳甚至长期不对账，出了问题相互推诱指责。第五，工作不认真，有少记、多记、漏记及随意调账等现象发生。

（3）会计档案管理不善，财务资料保存不完整。现在农村由于办公条件的限制，办公在许多仓库或者是危房中，没有特别的档案室来摆放各种档案资料，出现了许多村会计档案出现霉烂、鼠啃、虫蛀、遗失等情况。有些村是过了许多年才发现情况的，造成了部分资料的缺失、不连续。

二、农村集体资产管理存在问题的原因分析

1.法律制度建设严重滞后

法律制度完善、产权明晰、责任明确是市场经济运行的基本要求。国家现行的法律法规还没有对农村集体经济组织的法人地位立法。农村集体经济组织的法人不明确、《宪法》和《民法通则》都只是对农村集体经济组织的合法性有明确规定。农村集体经济组织究竟属于何种形态的组织，法律上并未作出明确规定，导致其产权不清，法律责任不明确，使得农村集体经济组织难以较高效地开展商品经营活动，集体经济的交易成本非常高。同时，对集体资产的处置、评估等也缺乏有效的法律监督，因而随意性较大。

2.农村集体资产管理素质低下

从本质上讲，农村集体资产面宽范围广，涉及部门多，认识也不够统一，导致集体资产管理相当混乱，常常出现有好处时哪个部门都管，无好处时谁都不管的现象，管理机构的不明确，使得管理主体的合法权益得不到保障。同时，农村集体资产管理的任务与目标模糊。农村实行承包经营责任制以来，不少管理人员认为，集体资产管理就是看管好“分”的过程中保留下来的已为较少的集体资产，没有认识到集体资产管理的主要任务是管好、用好、保值增值。

3.集体债权催缴困难或催缴不力

农村集体债权既有历史上积存下来的，又有承包以来新形成的，都存在催缴困难问题：主要是债务人长年出走下落不明(外出打工经商)；债务人经济确有困难无力偿还、历史欠账不好理清；有的在合同中没有清楚的规定权利和义务，同时按照法律法规的规定，己经过了规定的时间，胜诉权消失等。“催缴不力”主要是对部分无故拖欠的单位和个人采取措施不力，或有些欠款属于村组干部关系户欠款而给予包庇或放任等。债权越多，拖欠时间越长，出现坏账的概率就越大，时间长了，就不了了之。

三、农村集体资产管理的对策

1.尽快建立和完善相关国家层面上的农村集体资产管理基本法律体系和具体管理办法

建立、健全农村集体资产管理法规体系，是构建有效的农村集体资产管理、监督、运营体系和机制的重要前提，是搞好农村集体资产管理工作的重要条件，也是分清不同主体、层面、部门之间职责的法定依据。建立农村集体资产的经营责任制度，至少要确立五个方面的规章：明确农村集体资产的责任部门、责任人，界清政府部门就农村集体资产管理方面的权能和职责；明确农村集体企业受托的农村集体资产数量、法人财产权对应的责、权、利，明确政府部门与农村集体企业之间的责任、权能界限，并成为农村集体企业拒绝行政干预的法规依据；明确年度农村集体企业经营者的责任目标，奖惩的数额，奖惩的形式，奖惩的范围等；关于加强对农村集体资产监督方面的规章，向农村集体企业派出不同身份的监督人员。并按规定行使监督职权，对监督人员进行规范管理，严格考核，对监督报告及时处理等；关于农村集体资产收益、集体股权管理、农村集体资产流失查处、农村集体资产处置等方面的规章，维护国家所有者的权益，服务农村集体企业改革，确保农村集体资产的安全。

2.避免出现过度集权的问题

在建立农村集体资产管理新体制过程中，由于强调作为农村集体资产“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表，因而很容易走向过于集权。过于集权，一是容易导致对农村集体企业日常的生产经营活动的过度干涉，影响企业正常的生产经营权；二是面对大量的农村集体资产，过于集权容易造成管理幅度过宽，影响管理效率。

所以农村集体资产管理委员会要实现责任与权利的统一，行使作为出资人应有的全部权利，实现管资产和管人、管事相结合。

(l)管资产。应通过立法或规章的形式明确管理委员会与农村集体企业的关系是资产管理关系，而不是隶属关系，管理委员会代表政府履行农村集体资产的出资者职能；要从实物形态管理向价值形态管理转变，明确第二层次运营对象是资本，而不是资产；要逐步实现从前置性审批管理向后置性监督管理转变，管理委员会主要监督运营主体是否依法经营、规范管理、科学决策，而不是事事都要事先报经审核和批准，出资人的利益将来主要依靠社会中介机构的审计来维护。

(2)管人。应实现从管班子向推荐或委派产权代表转变：从按劳分配为主向按要素分配和按劳分配并重转变；要在坚持“党管干部”原则的基础上，按照市场经济发展现代农村集体企业制度的要求，实现党务工作特别是党管干部方式的转变。一是对全资农村集体企业，仍实行现行的干部管理方式；二是对非独资或全资农村集体企业，采取国际通行的推荐或委派董事的办法；三是对非独资或全资农村集体企业，总经理人选完全由董事会依法定程序确定。要注意实施人力资本管理，对剩余价值的分配做到既要按出资者份额分配，又要按人力资本的份额分配，实践上可通过年薪制与期股制相结合等形式使农村集体企业的劳动者和经营管理者把自己的利益与农村集体企业的利益真正紧紧地捆在一起。

(3)管事。要逐步实现从对农村集体企业的直接管理转变为间接管理，从重视微观管理向注重中观管理和宏观管理转变。主要是通过立法、政策、授权、委托、培育和发展产权交易市场，促进资产流动和区域经济结构调整等进行农村集体资产的中观和宏观管理。立法和政策上：一要明确农村集体资产范畴是经营性农村集体资产；二要明确如何确定农村集体资产运营主体及其权责；三要尽快完善农村集体资产所有权、法人财产权、经营权等有关产权制度，并进一步完善农村集体资产产权登记、资产统计报告、保值增值奖惩考核、收益收缴、资产评估等管理制度，形成比较完善配套的政策法规体系。积极推进产业资本与金融资本和社会资本的融合，并加速培养一批懂资本运营的干部队伍。

3.进行“分类”监管

农村集体企业数量众多，情况复杂，目标也多种多样，分类监管十分必要和重要。迄今为止，人们在论及建立农村集体资产管理新体制时，过多的强调“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表职能，忽视了农村集体企业的目标和行业的差别问题，很少提及分类管理问题。一般认为，农村集体企业的症结在于经营效率低下。其实准确地说，由于经济目标和社会目标的双重存在，农村集体企业牺牲了根本的经济目标却获得了有限的社会目标。市场经济国家管理农村集体资产的经验表明，必须进行分类管理。要提高监管效率，就必须进行分类管理。

参考文献：

［1］ 刘菊香.加强农村集体资产管理的思考.中国农业会计.2008/09

［2］ 何伟明.加强农村集体资产规范化管理的做法与成效.新农村.2008/09

篇2

    为贯彻执行《北京市房地产抵押管理办法》，现对执行中的若干问题再补充通知如下：

    1.凡在已开发使用的城镇建设用地范围内从事房地产价格评估的机构，均须报市房地产管理局审核批准。经其他主管部门批准的评估机构，在上述地域范围内承揽房地产评估业务的，须向市房地产管理局登记备案，其评估人员需具备房地产评估知识，不具备的，须接受房地产管理部门的专业培训。

    2.1994年8月8日以前，对抵押房地产已进行评估、抵押权人对评估报告无异议的，均不再重新评估。

    3.凡应依法缴纳税费或补交土地使用权出让金的房地产转让，其价格评估均须由市、区、县房地产管理局所属的评估机构或市房地产管理局指定的评估机构办理。

    4.受托评估抵押房地产，评估机构一般应自委托人提交全部评估材料后七个工作日内完成。

    5.抵押房地产的评估费，暂按国家物价局和国家国有资产管理局（1992）价费字625号《资产评估收费管理暂行规定》规定的收费标准（见附件）掌握。评估机构不得自行提高收费标准。擅自提高的，市房地产市场管理处有权进行纠正。各房地产交易管理部门按规定收取2％的买卖过户手续费的，均不得再另收评估费用。

    6.《北京市房地产抵押管理办法》实施前已经抵押的房地产，因故不能按规定期限补办登记手续的，当事人双方或一方应向房地产管理部门备案。

    7.抵押登记时，双方当事人约定不对抵押房地产投保的，可不提交保险单复印件。

篇3

由于担保方式的制约，“三农”客户尤其是农户按现行的管理模式很难得到信贷支持，成为农行服务“三农”的瓶颈。为推进农行服务“三农”的覆盖面，打破传统观念和传统模式的束缚,引入新型担保方式成为从根本上解决农民贷款难的关键。

我们欣喜从总行报纸上看到了各地农行在服务“三农”金融创新中的种种有益尝试和探索。作为服务“三农”试点行的湖南永州分行根据“三农”新特点，摸清金融有效需求，围绕风险可控制和有效益的目标，探索了农业产业化龙头企业定单链式贷款、库区移民后扶资金质押贷款等多种担保方式，赢得了农行、农户、企业和政府四满意的局面。由此可见农户贷款难和农行难贷款并不是一对天然的不可调和的矛盾。

创新中也不可避免蕴涵着风险，作为一种新的尝试，“三农”信贷业务有别于传统的农行信贷业务，这样由于信贷规章制度的滞后性，出现一些信贷品种和担保方式操作流程不完善等问题，如目前农户贷款基本上属于中短期贷款品种，而农业生产尤其是种植业等周期长、制约因素多，需要一种期限较长的信贷品种。从外部来看，目前国家对如何将森林资源、农村集体土地、果林资源等农村资源作为资产进行管理，还没有一套规范的管理办法，给以上资产的转让和担保权的实现带来一定的难度。而且农业保险发展滞后，保险公司对农业生产经营缺乏积极有效的保险品种，一旦发生自然灾害，贷款风险将会放大。

农户贷款的推出既是促进解决农户资金短缺的一项积极举措，也是农行拓展服务“三农”领域的一项新业务，为进一步扩大贷款覆盖面，让更多的农民从中受益，笔者提出如下建议：

一是积极引导和推动基层农行开展信贷业务品种创新。要加强宣传，使惠农政策家喻户晓，在试点的基础上，不断总结积累农户贷款经验，逐步扩大农户贷款覆盖面。总行和省分行应依据新颁布的《物权法》，完善各(来源：文秘站 ）项抵押担保贷款管理办法，修订借款合同和抵押合同文本，从法律上规范操作规程和贷款行为。基层行要创新贷款模式，简化贷款手续，切实方便农户。

二是积极探索多种形式的贷款抵押担保模式，实施联动抵押和担保。一是积极发展以成员制为组织模式的担保公司（农业经济合作组织），以互助合作为目的，为成员提供可控限额的担保服务。二是建立多户联保的风险保障机制，相同贷款条件的借贷农户之间形成团体，团体之间互相担保负连带责任。三是将农户与其上中游收购、加工企业联为一体，互为担保或抵押，既降低贷款风险，又有利于将贷款范围进行延伸。

篇4

浙江省湖州市是浙江省和国土资源部存量集体建设用地流转的试点地区之一。试点工作以解决乡镇企业土地资产处置为出发点,其间主要采取了以下做法:

1.乡镇企业改制的前提条件之一是企业拥有合法的土地使用权,不具备此条件的,须依法补办用地手续,并取得土地使用证书。

2.乡镇企业改制进行资产评估时应包括土地资产的内容。

3.乡镇企业改制方式不同,办理用地手续的规则也不同。(1)企业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的,由受让者依法办理土地征收、出让手续,补交土地出让金和造地专项基金等国家税费。(2)集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的,集体所有权性质不变,土地管理部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》,承租企业向出租方支付租金。(3)乡(镇)、村以土地使用权作价入股的,集体土地性质不变,乡(镇)、村每年收取红利。(4)以划拨方式取得国有土地使用权的乡(镇)、村集体企业改制时,由乡(镇)资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后,可以转让、出租给改制企业,补交的出让金要返回乡镇80%。

在处置转制乡镇企业土地资产的基础上,湖州市又将这一探索延伸到存量集体建设用地的流转。1999年,在该市善琏镇进行试点。保留集体土地所有权不变,允许集体土地在符合如下原则时进行流转:(1)已经依法取得镇、村集体非农建设用地使用权(即办理过相关使用手续);(2)符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件(一般村镇规划区内的流转,原则上征为国有;规划区外的,实行集体土地内部流转);(3)流转形式包括转让(含作价入股或出资)、出租、抵押;(4)土地收益分配,谁所有谁收益,土地管理部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。

随后,湖州市又在此基础上形成了集体建设用地流转办法。该办法将流转适用的范围限定为工业园区和城市重大基础设施建设用地,不适用于建城区和规划区范围的建设用地,也严禁利用集体建设用地从事商贸和房地产开发。用地者通过一次性转让和作价入股取得集体建设用地使用权。集体建设用地流转所得收益全部纳入乡镇专户,乡镇提取15%用于乡镇基础设施,剩余由土地所有者分到各户。

安徽芜湖:为流转改革做政策和法律储备

1999年11月24日,国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。

芜湖市方案的主要内容归纳如下:

1、乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设用地的取得可以不改变集体所有权性质,只需符合土地利用总体规划、城镇(集镇)建设规划和土地利用年度计划。

2、集体建设用地由乡镇人民政府统一开发,采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。

3、集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划,并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议,并报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列。

4、集镇建设使用农村集体经济组织所有土地,在涉及占用农用地时,须按规定办理农用地转用手续。

5、农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转;在流转时,要征得土地所有者同意,并由土地所有者与使用者签订书面协议。

6、农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流转,土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件,向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请,经批准后,方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证,办理土地登记。如发生再次流转,流转双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件,向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

7、农民集体所有建设用地的土地收益,要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建设用地使用权发生流转时,土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。首次流转时,应当按照有关规定和流转合同的约定,如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。再次流转的,则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。

8、允许分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换,促进建设用地向小城镇集中和土地整理。

在确立上述基本原则后,芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》,对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸:

1、集镇建设依法使用农民集体所有的土地,按农用地的土地使用权基准地价,对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者进行补偿。

2、农民集体所有建设用地首次流转的程序依次为:第一,土地所有者与流转方签订同意流转协议;第二,流转双方签订流转合同;第三,土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请,并填写《流转申请表》;第四,市、县土地行政主管部门对申请进行审核,填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准,颁发《流转许可证》;第五,流转双方按合同约定支付转让费等有关费用及办理土地登记。如发生再次流转,流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

3、农民集体所有建设用地使用权流转的土地可用于:居住用地(70年);商业、旅游、娱乐用地(40年);工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地(50年)。

4、农民集体所有建设用地使用权流转时,土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益,其标准分别有:3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益,在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的成本费用后按一定比例进行分配。土地流转收益和土地增值收益,在土地所有者、镇、县(区)、市之间按2∶5∶2∶1进行分配。

广东:从基层创新走向地方立法

广东省政府于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》,于该年10月1日在全省范围内实施。

这部地方规章开宗明义,旨在规范集体建设用地使用权流转,明确集体建设用地可用于:兴办各类工商企业,包括国有、集体、私营企业,个体工商户,外资投资企业(包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业),联营企业等;兴办公共设施和公益事业;兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定,“集体建设用地使用权出让,是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者,由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股(出资)的,与他人合作、联营等形式共同兴办企业的,视同集体建设用地使用权出让。”集体建设用地使用权在出让、出租时,由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同,农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证,集体建设用地使用权出让、出租或作价入股(出资)合同(包括其村民同意流转的书面材料),向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租,且应签订书面合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同,到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。

这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同,并向市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,在申请办理抵押登记时,应当提供其全体村民2/3以上成员同意抵押的书面材料。”另外,还规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益的管理和使用方式,要求将其纳入农村集体财产统一管理,其中50%以上存入银行专户,专款用于农民社会保障安排,不得挪作他用。

江苏南京:流转管理为施行抵押铺路搭桥

2007年2月,江苏省南京市国土资源局与中国人民银行南京分行联合下发《南京市集体建设用地使用权抵押操作办法》,明确全市集体建设用地使用权可进行贷款抵押。

《办法》明确,从今年2月起,依法登记并核发了集体土地使用证的集体建设用地使用权均可抵押贷款;集体建设用地使用权抵押自登记之日起生效,并受法律保护。

《办法》规定,由抵押人和抵押权人就抵押事项签订书面合同,抵押当事人办理完备案手续后应当向所在地土地管理部门申请集体建设用地使用权抵押登记。南京集体建设用地使用权抵押的创新在于扩大了抵押主体的范畴,即由乡(镇)、村企业扩大到所有使用集体土地的企业。同时,为了保护土地抵押权,规定“集体建设用地使用权被作为抵押物的,债务人不履行债务时,抵押权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权,应当办理过户登记。”

《办法》中明确,农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,集体建设用地使用者与集体土地所有者的约定转让须经所有者同意的,以及集体建设用地使用者每年向集体土地所有者缴纳土地使用费的,在申请办理抵押登记时,应当提供本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意抵押的书面材料;无法提供上述材料的也可以提供集体所有者代表同意的意见。

2002年《南京市集体土地登记办法》、2004年《南京市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》,为《南京市集体建设用地使用权抵押操作办法》起了铺路搭桥的作用。

篇5

一、集体林权制度改革的现状

宁都县是典型的农业大县，也是国家和省扶贫开发重点县。全县有土地面积608万亩，其中林业用地面积447.2万亩，占土地总面积的73.55%，居全省第二位，森林活立木蓄积953.83万立方米，森林覆盖率69.7%，属重点林区县，现有国家及省级生态公益林面积134.88万亩，为国家首批生态示范县。为了推进集体林权制度改革，宁都县根据中央、省、市有关深化林业产权制度改革的精神，于2005年5月将林权改革在全县全面推开，截至2011年12月，主要采取了以下措施：1.明晰产权。采取均山、均股、均利的方式，将集体山林全部落实经营主体。全县已经明晰产权面积447万亩。2.减轻税费。实行“两取消、两调整、一规范”。即：取消木竹农业特产税，取消市县乡村出台的所有木竹收费项目；调整育林基金平均计费价格，调整集体林育林基金分成比例；规范增值税、所得税征收范围，从事木竹生产的单位和个人自产自销的木竹，依法免征增值税和所得税。3.放活经营。改革木竹采伐管理制度，采伐指标分配实行“前置审批、两榜公示、双线运行、确保到户”，采伐许可证由林农直接申请，符合条件的即申即批；取消所有限制林农自主经营的“土政策”，允许林农自主销售木竹。4.规范流转。允许林权所有者以出租、转让、入股、联营、抵押等方式自主流转山林，国有和集体山林的转让必须进行森林资源资产评估，并在依法设立的林业产权交易中心公开进行。通过这个交易平台，全县已有25万亩林地实现流转。转让费按年计收，对家庭承包经营的责任山不再收取任何形式的费用。5.落实经费。在减少涉林收费后，通过理顺体制、加大公共财政投入，保障林业健康发展。将基层林业站、木材检查站人员经费全额列入县级财政预算，确保了林改支出（主要包括内业、外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分）到位。全县林改以来累计支出1335.2万元，平均2.75元/亩，其中：县、乡支出987.8万元，平均2.05元/亩，村自筹347.5万元，平均0.70元/亩。6.综合参保。2009年，宁都县在国有林场开展商品林政策性保险工作进行试点，在此基础上，2010年在全县全面铺开了商品林政策性保险工作，推行林业综合保险，将全县生长和管理正常的268万亩商品林统一按每亩400元参保，保险期为一年，保险总金额10.72亿元，保险费为428.8万元。其中，中央财政128.64万元、省财政107.2万元、县财政21.44万元、林农171.52万元。在保险期内因森林火灾、林木病虫害、自然灾害等造成被保险林木损毁的经济损失，由保险公司按所收保费的85%为止赔上限赔偿。赔偿款专项用于商品林受灾林地的造林和抚育，并接受县人大、审计、纪检监察部门的监督使用。7.增加信贷。大力推行林权抵押贷款、林农授信贷款和财政贴息贷款，帮助造林业主破解投资瓶颈。2009年以来，该县投入森林资源培育资金达7.5亿元，林农新增造林面积50万亩。8.综合配套。全力推进“一个中心、六大体系”建设，即：积极组建林业产权交易中心，建立健全森林资源管理体系、林业政策法规体系、林业投融资体系、林业科技人才服务体系、新型林业产业体系和林业保障体系。截至2007年，全县林权制度主体改革基本完成，到2010年，全县447．2万亩集体林地中，已有447万亩落实了产权，产权明晰率达99.7%，集体林地分山到户率达82.7%。全县木竹税费负担由林改前的56%下降到11%。实现了“山定权、树定根、人定心”。同时，相关配套改革积极稳步推进，财政保障力度加大，发展活力不断增强，促进了林业资源增效，基本实现了农民得实惠、生态受保护、产业得发展的目标。而且大量林权历史纠纷得到妥善化解，促进了农村社会和谐稳定，农村民主法制建设进一步发展，基层政权组织进一步巩固。集体林权制度改革虽然取得了明显成效，但也面临一些困难和压力，主要是林改把利益最大限度地让给了林农，给各级财政带来了巨大压力。同时，还存在林业社会效益保障不力、生态基础较为薄弱；林业商品属性没有充分体现、林农增收仍然困难；林业分配体制不顺、林农负担仍然较重；林业投入公益性强、公共财政支持有待加强；林权抵押贷款难度大、林业发展缺少信贷资金支持等问题。这些问题，要在下一步推进配套改革的工作中认真加以研究和解决。

二、集体林权制度改革对县级财政收支的影响

1.林业税费制度改革与县级财政性收入变化。减免林业税费，是林权制度改革中一项十分重要的配套政策，其直接目的是为了提高农民林业收入。在林业税收方面，林业税是作为农业税的一个重要组成部分，在农村税费改革后，随着农业税的取消而自动取消。林业增值税收和所得税，在林权制度改革后，有一定幅度的减少，但是税收减少的绝对量并不大，这主要是由于增值税和所得税是中央和地方公享税，且增值税总量相对较小，增值税收和所得税的减免对县级公共收入影响并不显著。林业收费则是政府开征的专项基金和收费项目。林权制度改革对县级财政收入的影响主要是来源于林业收费政策的调整。

2．林权制度改革对县级财政性支出影响。在推进集体林权改革过程中，同时推出了林业机构配套改革方案，其中最重要的改革措施是将长期依靠林业收费供养的县、乡两级林业事业单位的人员费用和日常运行费用全部纳入县级财政预算范围，以保证林业管理工作正常运行。从形式上看，林业事业单位纳入财政预算范围扩大了县级财支出数量。实际上，财政支出的扩大远不止于此。在集体林权制度改革的同时，国有林场改革也随之全面推动，各县均参照集体林权制度改革模式，将森林资源经营权也分配给职工，并采用买断等方式转换身份来安置林场和林业企业职工，其中大部分转换成本由政府承担，增加了地方财政一次性支出压力。

3.集体林权制度改革中的财政性转移支付。集体林权制度改革后，县级财政收入减少，对因取消自行制定的木竹收费而带来的财政收支缺口，一是由省财政每年通过转移支付补助安排经费。二是设立省级财政乡镇转移支付资金和村级转移支付资金，省级财政还对村级转移支付差额进行补差；三是通过调整集体林育林基金分成比例增加县、乡两级财政的林业收入。调整后的育林基金分配政策从制度上保证了乡镇一级在林业非税收入中的分配份额，但还是难以弥补取消地方林业收费制度后乡镇实际的财政性收入损失。

三、影响集体林权制度改革长期成效的因素

一是乡镇机构改革艰难，财政供养负担依然很重。二是林区农村公共品供给水平很低。在农村基础设施建设方面，农村农业税费改革后的支出缺口进一步拉大，林业收费制度改革则更进一步地加大了支出难度；在农村文化，公共卫生等其他农村公益事业方面，林区税费改革前对这方面的资金投入就很有限，改革后更加支出无保障。三是县乡政府财政困难，山区林区县乡更财政加困难。我国传统集体林区，尽管上级财政安排了专项转移支付，用以弥补乡村两级因税费改革带来的财力损失。但是，由于改革前针对农民的林业收费数量并不明确，只对取消的法定收费项目进行财政转移性补偿，显然这种缺口补偿还远不能消除税费改革对乡镇政府和村级组织的影响，特别是以农林生产为主的山区和林区，财政缺口更为严重。四是乡村债务化解难。在农村税费制度改革前，乡村债务问题可以通过“三提五统”来消化，也可以通过征收各种费用予以缓解。改革后，乡村两级收入明显减少，乡镇政府和村民组织在维持自身运转方面出现了新的债务，取消对农民的收费政策就彻底断掉了乡村两级预期偿债的资金来源，乡村两级债务压力显著加大。在林区，弥补人员等经常性经费支出缺口，成为新增债务的主要原因。凡此种种现象说明，林区林业税费改革成果巩固面临着现实的挑战。需要尽快完善林区配套改革措施，建立平衡林农林业收入和地方政府组织治理能力协调增长的政策机制，公共财政需要针对集体林权制度改革后出现的资金短缺情况，有重点，分步骤地建立起财政支持体系。

四、政策建议

1.不断扩大公共财政对集体林区的扶持范围。一是扩大财政对林区县、乡林业行政事业单位的支持范围，将林业行政机关的开支真正纳入公共财政范畴，包括的行政资金有行政人员支出、日常公用支出、固定资产购建和大修理支出；二是保证林区县乡两级林业事业机构支出，将营林机构（主要包括林业工作站、林木种子站、木材检查站、林木种苗站等）、技术推广机构、良种推广机构、营林保护机构、勘察规划设计机构等事业性机构，全部作为公益型事业单位，其人员经费及公用经费全部由公共财政供给；三是确保林区集体林业基础性支出在公共财政预算中的比例，集体林业基础性建设和森林资源保护等非盈利性项目的建设，应由公共财政补贴，森林资源保护如病虫害预测预报、检疫、防治等工作所需经费也应由公共予以适当补贴；四是将林区县乡基本建设支出纳入公共财政支出范围，重点解决财政通路、通电、通讯、吃水、科技培训、电视接收等问题，改善林区林农生产生活条件，为集体林业发展打基础；五是加大对林区县乡村三级财政转移支付支出力度。加大对林业税收取消后地方财政减收部分的支付，对村集体因林权制度改革后林业收入减收的转移支付，对集体林权制度改革过程中发生的成本费用的支付等等。此外，对于林区县、乡、村三级以经济效益为主的林业项目，公共财政应该在政策上予以扶持。

2.要完善县、乡财政管理体制，加大财力性转移支付力度。针对集体林权制度改革后出现的林区财政性成本负担的重心严重下移的问题，需要进一步深化财政体制改革，理顺中央和地方，县与乡财政分配关系，保障欠发达地区农村基本公益事业正常运转的基本支出需求。一是要突出上级财政对欠发达地区林权制度改革成本分担责任。对财力薄弱县份林权制度改革所产生的巨大成本应当由上级财政最大限度地予以承担，以此保证传统集体林区林权制度改革顺利推进，避免改革无功而返。二是要因地制宜，积极推进财政“省直管县”改革。加大省级财政对贫困山区县林权制度改革成本的财政转移支付力度，尤其是要加大对类似宁都县这样的国家级和省级重点扶贫县的补助力度。三是要尽快建立规范的转移支付制度。提高一般性林业转移支付比重，增加山区基层财政的可支配财力。同时，要合理分配转移性支付支出使用方向，重点支持林区县乡基础公共服务方面，增加对林区县乡转移支付和财政投入力度。例如建立专门针对林权制度改革中的国有林业企业职工身份转换专项转移资金，以及国有林业企业单位职工社会保险和医疗保险专项转移资金等。四是要尽快建立缓解林区县乡财政困难的激励约束机制。将地方税种收入主要留给林区县乡两级，以中央财政缓解县乡财政困难的“三奖一补”为契机，引导省级财政和有条件的地级市加大对辖区林区县实施财力性转移支付。

篇6

关键词:“小产权房”;问题;成因;对策;研究综述

中图分类号:F293.31文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)18-0140-04

“小产权房”问题已经成为社会各界倍加关注的话题之一,围绕“小产权房”问题的讨论和争议也达炙热状态(谭术魁,2008)[1]。然而理论探讨尚未对管理实践产生有效指引,中央政府和地方政府出台的各项针对“小产权房”的政策都没有取得预期的效果,市场上仍有许多“小产权房”项目正在进行建设和交易(蔡继明,2009)[2],且规模愈加壮大。① 因此,通过回顾文献,讨论“小产权房”存在的问题,探究其产生的原因,厘清解决“小产权房”问题的思路和途径,以形成“小产权房”对策研究的共识,继而推进有效的政策措施的制定。

一、“小产权房”概念与问题

1.“小产权房”概念。“小产权房”并不是一个法律上的概念,它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。蔡继明(2009)认为,所谓的“小产权房”是一些由村集体组织或者开发商出售的由其在集体土地上建设的房子[2]。陈利根、李新庄(2009)提出,“小产权房”同义于“乡产权房”,指在农民集体所有的土地上建设并以较低价格对外销售的商品房。其主要特征有:(1)占有土地特定,包括农民集体建设用地甚至耕地;(2)建设、销售主体特定,主要包括农民、村组织、开发商和部分县乡政府;(3)没有国家颁发的“两证”,部分有乡政府或村委会盖章证明其权属的“小产权房”证[3]。

陈耀东、吴彬(2010)认为,现行政策所指的“小产权房”包括两大类:一是建房行为不合法的“小产权房”,其在土地使用、房屋建造、买卖交易等环节均存在不合法状态;二是建房行为合法,但房屋买卖主体受限制,在买卖等流转环节上不合乎规定的“小产权房”[4]。

谭术魁(2008)将“小产权房”的内涵简化概括为“小产权房”是建在农村集体经济组织所拥有的土地之上且被非本集体经济组织成员(外村村民、城市居民)所拥有的住房[1]。这一观点与建设部对“小产权房”的界定是基本一致的:在众多城市郊区,一些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼,除用来安置本集体经济组织成员外,还以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售,这些房子一般俗称“小产权房”。

也有学者认为,“小产权房”从本质上来讲是没有产权的房子。如易宪容(2008)指出“小产权房”是一些地方政府,一些买这种房的人提出相对模糊的概念,他们买的这种房,是违法产权的住房,不是“小产权”,是根本没有产权 [5]。文林峰、杨玉珍(2007)[6]、张琦(2007)[7]等人也认为,“小产权房”实际是没有产权的房屋。

2.“小产权房”问题。对于“小产权房”存在的问题,学术界主要围绕几下方面展开探讨。首先,非集体经济组织成员购买“小产权房”,将无法办理房屋产权登记,合法权益难以得到保护,生活上也有诸多不便。有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”,均不符合法律规定,不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。② 购买这种住房仍需冒许多法律风险。楚建群和董黎明(2007)认为“小产权房”的购房者一旦遇到违法用地处置、征地补偿、拆迁补偿、损害赔偿、抵押贷款、财产证明、交易的违约处理等情况,会因为没有受法律保障的产权而无法主张自己的权益。此外,“小产权房”常会遇到道路交通、电力电信、供水排水、热力煤气等设施配套不全的问题,也无法获得良好的物业管理服务,不能达到乐居目标[8]。

其次,“小产权房”违反了国家相关法律法规,阻碍了政府管理职能的行使。于毅(2009)认为,“小产权房”的建设和出售是对法律法规的公然蔑视,其示范效应恶劣,若不予以惩罚,将造成“守法的人吃亏,违法的人赢利”的心理暗示,减损法制公信力[9]。“小产权房”扰乱了房地产秩序,绕过了层层审批关口,不利于政府对房地产市场的宏观调控,而且没有缴纳土地出让金和相关税费,造成国家税收流失和地方政府财政收入减少(于毅,2009;张小虎、雷国平、袁磊,2009)[9～10]。

再次,“小产权房”导致新增建设用地总量失控,造成耕地流失。“小产权房”绕过规划和土地管理,超越土地供应指标,对耕地占而不补,既冲击了国家土地供应市场,又造成土地资源的极大浪费,不利于城乡统筹协调发展(楚建群、董黎明,2007)[8]。大中城市边缘地带的耕地资源尤其容易流失,而耕地流失之后农民生活保障问题将会受到威胁(么贵鹏、张广文,2009)[11]。

最后,“小产权房”还存在着购房者、村民与集体经济组织利益分配不均的问题。购房者与村民和集体经济组织的利益纠纷尚可通过民事诉讼予以解决;但在集体组织内部关于集体财产收益分配问题上,法律并没有做出明确规定,从而造成村委会和村民在 “小产权房”利益分配上存在巨大分歧(么贵鹏、张广文,2007)[2]。

二、“小产权房”形成的原因

关于“小产权房”形成的原因,学术界展开了广泛而深入的探讨,从法律、制度、管理和市场运行等多个视角进行了研究,并区分了各个因素起到的不同作用,有学者将之提炼为“所有权的迷思”和“社会情理的乖离”[12]。本文从市场供需的角度将促使“小产权房”产生的各种因素划分为三个类别,即促使“小产权房”供给产生的因素,促使“小产权房”需求产生的因素和影响“小产权房”供需情况的共同因素,以此系统性的梳理“小产权房”产生的原因。

1.“小产权房”供给产生的原因。罗夫永(2008)提出巨大的经济利益驱动是“小产权房”形成的直接原因,土地进行耕种所得收益远远不如租房或卖房所得收益高[13]。蔡继明(2009)认为,村镇集体和村民可以通过“小产权房”的建设在房地产市场的发展和城市化进程中分得一杯羹 [2]。朱健和郭松海(2009)提出,只要“小产权房”价格大于农民集体土地在目前法律框架下的使用收益与“小产权房”开发成本之和,其就有建设“小产权房”的动力[14]。楚建群和董黎明(2007)则指出,根据级差地租的原理,城市住房的租金要比农地高数倍乃至数十倍,即使建房的收益被开发商拿走了一部分,集体组织获得的剩余价值仍相当可观;而开发商利用政策的漏洞,通过以租代征的途径在集体土地建房,无须经过大量繁杂的审批手续,同时又降低了取得土地的成本,逃避了应缴的税费,取得事半功倍的成效[8]。

多数学者认为,农村土地制度的缺陷是“小产权房”产生的根本原因。中国实行城乡二元的土地制度,城市土地属国家所有,农村土地由集体所有,由此产生了所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等一系列两重标准(罗夫永,2008)[13]。虽然《宪法》和《土地管理法》均为农村土地和住房流转留下了空间(蔡继明,2009)[2],但政府却又通过其他规范性文件将农村的土地流转限制在集体组织内部且存在诸多障碍,不能直接进入“一级”土地市场(陈利根、李新庄,2009;朱健、郭松海,2009)[3,14],这实际上是剥夺了集体土地所有者对自己财产的处分权,无异于否定了所有者的所有权(薛华勇、杜学文,2008)[12]。朱健和郭松海(2009)指出,这种制度安排使农民集体土地和国有土地所包含的权利束不同,造成其价格的巨大差异(“同地不同价”)[14]。蔡继明(2009)也指出,农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在:城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场,实行市场定价,而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来;城市建设用地使用主体有使用权证,可以抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估,而农村建设用地没有使用权证,也不能进行上述的抵押和融资行为,不具有资产功能[2]。集体土地没有完整的发展权,农地入市基本仍要依靠土地征收或与城市建设用地进行置换,导致了农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿。根据国务院研究中心课题组的调查,在目前“合法的”房地产开发过程中,土地增值部分的收益分配只有20%～30%留在乡以下,其中,农民的补偿款仅占5%～10%;地方政府拿走土地增值的20%～30%;开发商则拿走土地增值收益的大头,占40%～50%(蔡继明,2009;于毅,2009;季雪,2009)[2,9,15]。因此,农民与集体经济组织为实现自身利益的最大化而绕过政府,自行开发建设“小产权房”(罗夫永,2008;季雪,2009;郑巧凤、赵凯,2009)[13,15～16]。

2.“小产权房”需求产生的原因。郑巧凤、赵凯(2009)提出不断上扬的高房价是“小产权房”产生的催生剂,快速推进的城市化是“小产权房”发展的推动剂,直接推动了“小产权房”交易市场的持续升温[16]。蔡继明(2009)、季雪(2009)、魏凤秀(2009)等人也指出由于中国经济社会发展并不平衡,若干大城市的房价长期快速上涨,远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平[2,15,17]。与此同时,政府经济适用房、廉租房的建设却始终无法满足这部分人群的住房需求。因此,“小产权房”存在着大量现实的购买群,不少缺乏产权意识的购房者即使知道“小产权房”存在多种弊端,他们仍甘愿冒险认购(楚建雄、董黎明,2007)[8]。“小产权房”事实上已成为满足城镇居民住房需求的重要补充途径(朱健、郭松海,2009)[14]。

江奇、谭术魁(2009)通过对武汉市“小产权房”持有者的问卷调查,认为可以将“小产权房”持有者动机取向分为五类,即金钱价值影响、基本住房改善、自然宜人环境、工作生活需要、认知兴趣实现。大多数“小产权房”的持有者动机是复合型的动机类型,由两个或两个以上的动机取向构成。而在“小产权房”持有者所有动机取向中,金钱价值取向的动机强度最高;很多“小产权房”持有者还怀有“跟随多数,法不责众”的心态。可以认为“小产权房”持有者动机很少是发自内心对“小产权房”本身的喜爱和渴求,大多是受到外部的影响刺激或者被迫无奈去持有“小产权房”[18]。

3.影响“小产权房”供需情况的共同因素。政策模糊和管理缺位是“小产权房”难以遏制的另一个重要原因。郑巧凤、赵凯(2009)指出地方政府的管理缺位是“小产权房”的滋生剂,管理上的严重缺位和行政不作为使得乡镇政府成为“小产权房”违法建设和交易的制造者和实际推动者。“小产权房”在房地产市场中能够存在这么长时间,能够从局部地区、个别城市扩展到全国,政府相关管理部门难辞其咎[16]。

朱健、郭松海(2009)[14]与陈利根、李新庄(2009)[3]等人分析了造成地方政府市场监管不力的原因:一是作为市场监管主体,长期以来,地方政府对于市场监管的责任缺乏明确界定,地方政府市场管理体制不健全,行业管理办法和标准不统一,留下许多执法施政的空档,使其难以及时觉察出市场中的违规行为并做出纠正,以至“小产权房”问题成为政府监管的“盲点”。二是地方政府的激励――约束机制不健全。“小产权房”的治理虽关系到保护耕地、保障粮食安全等国计民生的大事,但由于缺乏有效的激励――约束机制,特别是与政府政绩关系不大,使得地方政府缺乏治理“小产权房”的积极性;此外,治理“小产权房”的成本大于收益,而“放纵”小产权房客观上却有利于填补房地产市场的缺陷,推卸建立住房保障体系的社会责任,地方政府因此倾向于做出“小产权房”治理不作为的“理性选择”,其负面效应则由整个国家“买单”。

三、解决“小产权房”问题的思路与途径

严金明认为,“小产权房”已成为一个客观现象,现在面临的问题就是如何解决它[19]。蔡继明也提出“小产权房”涉及利益面很广,是广泛存在且关乎国民生计的一个重大问题,对于“小产权房”应该妥善解决[20]。在解决思路和途径方面,学术界已进行了较为充分的探讨。

1.解决思路

关于“小产权房”问题的解决思路,不同学者的着眼点不同。严金明认为,解决“小产权房”问题应该采取新老划断的办法,即对于已经存在的部分,可以试行多种灵活方式逐步消化;对于在建或者拟建的部分,则可将其纳入土地、财政、社保综合配套改革中一并规划。此两者之中,更为迫切的是后者,更为困难的也是后者[19]。陈佳骊(2009)在综合各方观点和实地调查后提出小产权房问题应该分阶段分类型解决,设立近期措施和长期对策,近期措施的目标是疏导减少小产权房的发生,长期对策目标是从根本上给予集体所有权与国有所有权平等的地位,避免小产权房的产生[21]。蔡继明(2009)也提出对于那些违法违规占用农地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔;但是对于那些在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房,在政策上则要加以区分,要尽量利用经济手段、用科学发展的长远眼光来提出对策,解决问题。“从短期看,政策要承认现实,平衡各方利益;从长期看,要深入进行土地产权变革,给予农村土地真正完整的产权。”[2]

总体来看,学者们对解决“小产权房”问题的基本思路可以概括为“摸清问题,区别对待,以人为本,力主公平”,在“小产权房”的处理上已建成的与未建成的要有区别,占农用地的与占集体建设用地的应有差异,短期对策与长期政策各有侧重。

2.解决途径

(1)短期解决对策。对占用耕地建设的“小产权房”的对策。朱健、郭松海(2009)提出对占用耕地建造的“小产权房”予以取缔,政府对开发获利的部门和个人应没收其所得,予以罚款;增加“破坏土地资源罪”法律条款,对情节严重的,应该追究刑事责任[14]。王海鸿等人(2009)认为,对占用耕地已开发而未建成的“小产权房”,应当停工停建,恢复土地的本来用途;对于已建成的,且地理位置、房屋构造等可以加以利用的,在农村集体经济组织补交相关税费后,可取得合法权属,但依其情形不适宜出售居住的,应[22]。宋莉(2008)也提出要严禁“小产权房”在耕地上建造销售,尚能复垦的,应恢复耕种;不能复垦的由政府部门收回用作公益性项目,如用于保障性住房[23]。

对占用集体建设用地建设的“小产权房”的对策。朱健、郭松海(2009)建议应分门别类,逐步将符合规划的“小产权房”予以合法化。如对符合城市规划和土地规划的小产权房:属于一般住宅建筑项目的,可参照城镇经济适用房、限价房的政策,将这类小产权房转为社会保障住房,补办手续,补缴土地出让金、税费等,获得国家颁发房屋产权证,供自住使用,限期内不得上市;属于别墅和高档公寓等建筑项目的,在使之房屋合法化的同时进行适当处罚,除没收参与小产权房开发的部门和个人不合理利润外,还要对购买者进行罚款。而对目前不符合城市规划和土地规划的小产权房,从长远看可纳入规划的,暂时保留,待规划调整后处理,但若从长远看也难纳入规划,应予以取缔 [14]。聂梅生(2007)认为,可以研究出台一个关于“小产权房”的租赁办法,政府通过收购的形式将其性质转变,既能避免购买的风险,也可以让城市低收入群体得到住房保障,而且避免了“小产权房”被拆的可能 [24]。厉以宁也认为,治理“小产权房”必须要考虑到方方面面的问题,因此很难马上找到解决办法,“得分步骤解决”。他主张现在先不要提“卖”的问题,可以通过“租”解决“小产权房”问题,如允许进行十年至十五年的长期租赁[25]。

不过,也有学者对上述做法持有异议,如龙翼飞、徐霖(2009)认为,应当在既有法律框架内对“小产权房”进行处置。占用农用地的,违反了强制性、禁止性的法律规定,应当责令拆除;占用农村宅基地的,在经房地主管部门质检合格后,可办理农村宅基地使用权证,而在开发商缴纳“农村宅基地使用金”并补缴其他税费后,再办理注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书;而占用农村其他建设用地的,若不符合土地利用规划、也未经相关部门批准,则属违法建筑,应由相关行政执法部门依法做出处理 [26]。

除此之外,妥善解决“小产权房”问题还要加强政策落实和行政监管。么贵鹏、张广文(2007)提出,强化对乡(镇)级土地利用规划制定和实施的监管具有重要意义 [11]。陈利根、李新庄(2009)则指出,需要转变政府角色定位,改目前政府的参与型、谋利型角色为协调型、服务型角色;同时理顺土地行政管理体制,进一步明确主管部门,建立省以下完全垂直的土地管理体制以少受地方干扰,辖区内若发生土地违法案件并造成严重后果的,对有关单位和总负责人实行“一票否决”[3]。

(2)长期制度构建。从供给层面看,应进行农村土地制度改革,赋予农村土地完整权能,保护农民和集体经济组织的合理利益。蔡继明(2009)为深入农村土地产权变革提出了三点建议:一是各级政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划;二是明确农村集体产权的主体,使农民真正获得完整的土地产权;三是建立统一的城乡建设用地市场。要加强城乡土地市场体系建设,实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”,达到“同地、同权、同价”[2]。朱健、郭松海(2009)强调规划的重要性,提出应编制城乡规划、近期建设规划和科学合理的控制性详细规划,特别是制定城乡结合部和城中村的规划,对耕地进行严格界定,但对建设用地及荒地可逐步放开对其流转的限制。对于宅基地建设也应编制规划,将农村宅基地纳入农村建设用地的管理体系,并逐步允许其进入土地市场自由流转。此外,政府应进一步运用粮食补贴等手段,缩小农民集体农业用地和国有建设用地的收益差额,增加农民生产供给粮食的内在动力[14]。张占录(2009)[27]则提出配置土地发展权解决“小产权房”问题,其基本做法是:承认符合规划的农村集体建设用地的发展权,并按比例配置发展权,允许发展权上市交易,包括转让、入股和自行开发。

从需求层面看,应完善城镇住房保障体系,引导住房租赁消费。朱健、郭松海(2009)认为,小产权房的产生暴露出中国住房保障体系建设的滞后。为了保障中低阶层人群的基本住房需要,应增加廉租房、经济适用房、限价房等保障性住房供给,建立和完善多层次的住房保障体系,以“优币”驱逐“劣币”,制止小产权房进一步地扩大蔓延 [14]。蔡继明(2009)也认为,在税收收入逐年稳步递增的情况下,中央和地方都应加大财政转移支付力度,尤其应当主导建设更多的经济适用房、廉租房和限价房。如果政府能够提供足够数量、价格合理、区位适宜的此类公益性住房,并且形成合理有效的分配机制,那么小产权房就不会具有如此的规模和吸引力 [2]。楚建群、董黎明(2007)则针对当前增量住房不能满足居民需求的情况,提出应通过不同渠道规范和培育住房租赁市场。鼓励居民租房解决住房问题 [8]。

四、简短的结语

本文是为加深对“小产权房”问题、成因和对策认知而从文献入手开展的一项研究。我们希望通过对文献的回顾和对有关“小产权房”问题、成因和解决对策研究的总结,加深对 “小产权房”问题和目前政策困境的理解,搭建“小产权房”对策研究的共识基础,继而对建立解决“小产权房”问题的短期对策和长期制度有所助益。

从内容上看,学术界在“小产权房”内涵、问题、成因和解决对策方面已有较为全面的研究,但在“小产权房”利益分配方面的分析还不够深入,这使得目前所提出的对策在实际执行中仍会遭到很强的抵抗;多数学者提出的解决策略仍从城市主体出发,对集体权益的重视不够,且欠缺对“小产权房”治理中集体组织职能变化的探讨;提出的解决办法也较均为粗略,缺乏对实践的有效指导,今后的研究应在这些方面继续深化、细化。

参考文献:

[1]谭术魁.“小产权房”的几个基础问题探究[J].中国房地产金融,2008,(12).

[2]蔡继明.小产权房的制度根源及治理方略[J].理论前沿,2009,(22).

[3]陈利根,李新庄.“小产权房”的困惑与求解[J].现代经济探讨,2009,(12).

[4]陈耀东,吴彬.“小产权”房及其买卖的法律困境与解决[J].法学论坛,2010,(1).

[5]易宪容.“小产权房”根本没有产权[J].中华建设,2009,(8).

[6]文林峰,杨玉珍.“小产权”房不能解决城镇居民住房问题[J].城乡建设,2007,(8).

[7]张琦.叫停“小产权”房有助规范市场[J].城乡建设,2007,(8).

[8]楚建群,董黎明.如何看待小产权住房[J].中国发展观察,2007,(9).

[9]于毅.标本兼治:论“小产权房”问题的解决路径[J].农村经济,2009,(12).

[10]张小虎,雷国平,袁磊.对小产权房问题的思考[J].商业研究,2009,(8).

[11]么贵鹏,张广文.农村小产权住宅带来的问题及解决对策[J].农村经济,2007,(8).

[12]薛华勇,杜学文.关于“小产权房”问题的理性思考[J].经济问题,2008,(11).

[13]罗夫永.产权组合――对“小产权房”的制度经济学分析[N].中国青年政治学院学报,2008,(5).

[14]朱健,郭松海.论小产权房的产生原因及其规制[J].生产力研究,2009,(18).

[15]季雪.“小产权房”的问题、成因及对策建议――基于对北京地区实情的考察[N].中央财经大学学报,2009,(7).

[16]郑巧凤,赵凯.论基于“小产权”房市场的农地发展权的缺失[J].中国国土资源经济,2009,(6).

[17]魏凤秀.浅析小产权房明堵暗涌现象[J].经济研究导刊,2009,(6).

[18]江奇,谭术魁.“小产权房”持有者的动机研究――以武汉市“小产权房”为例[J].中国土地科学,2009,(7).

[19]通过立法来解决小产权房问题[N].经济参考报,2009-06-24.

[20]全国政协委员蔡继明:应妥善解决小产权房问题[EB/OL].,2010-03-18.