分税制财政体制范文

导语：如何才能写好一篇分税制财政体制，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、现行分税制的财政收入功能及其缺陷

从1978年到1993年，我国财税改革基本上是遵循放权让利的思路进行的， 导致了财税体制的收入功能逐渐减弱。 以实行财政大包大干的1988～1993年为例，中央财政每年从收入增量部分中取得的收入基本被包死，既不能与国民经济增长同步，也不能与财政总规模的增长同步，致使中央财政收入不断萎缩，赤字逐渐增加，中央财政缺乏应有的回旋余地。

从1994年起，把承包制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系；按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。

分税制与承包制相比，其财政收入功能明显增强，一是根据财政权与事权相统一的原则，在中央与地方之间实行分税，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将与经济发展直接相关的主要税种划为共享税，将适宜地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种。二是对税制进行了重大改革，大大增强了税收收入功能。以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，具有随经济增长而不断扩大的税源，并且收入入库及时，统一内资企业所得税，规范税前扣除范围和标准，保护了税基；扩大了资源征收范围，开征了土地增值税等新税种；清理取消了许多不规范、不合理的减免税政策。三是为加强税收征管，确保分税制体制的顺利实施，分设了中央与地方两套税务机构。特别需要指出的是，通过分税，中央财政建立了稳定增长的运行机制，一改过去依靠行政手段层层下达税收计划的办法，减轻了工作难度。

现行财税体制经过4年的运行，已基本进入稳定运行期， 其收入效应正在积极释放。中央财政相对地方财政增长少一些，但是进行纵向比较可以明显看出，中央财政增长的规模和幅度是很大的，对于缓解中央财政困难起到了重要作用。现行体制也大大调动了发展地方的财源和加强收入管理的积极性，地方财政的大幅度增收减轻了地方对中央的依赖。

在充分肯定现行财税体制收入功能增强的同时，我们还必须清醒地认识到，财政收入占gdp下降的势头未能得到有效遏制，1994年为11. 2％，1995年为10.5％，到1996年为10.7％。财政收入增长与经济增长不能同步增长的主要原因何在？我们扼要分析如下：

1.在整个国民经济活动中存在一些税收“真空”，如农民自产自用的农产品、军工产品、出口产品、福利企业和校办企业生产的产品等，这些产品都计入gdp 中，并占有不小份额，而这些产品都享受不征税，免税或退税待遇，没有税收贡献。

2.我们的经济增长方式是属于粗放型的，投入多，产出少，效益低，只注重产值而不顾产品是否适销对路。这种粗放型增长方式对商品税和所得税的贡献低是必然的。

3.由于在对地区、行业和企业的考核中过分侧重经济增长规模和水平，虚报gdp的现象比较普遍，人为夸大的分母带来了占比的下降。

4.分税制存在不规范，不正确之处，如企业所得税按隶属关系划分，属于传统体制做法，又如把具有增收潜力和攸关经济稳定的个人所得税划为地方税。

5.现行税收体系还不健全，税制设计还存在不合理之处。

6.财经秩序比较混乱，税收征管不严，偷税、骗税现象时有发生，税收流失严重。

7.预算外对预算内的冲击较大，各种收费、基金侵占税基。

8.制度外收入比重逐年增加，中央三令五申，始终不能消除，大量侵蚀了税基。

从上面的简单分析可以看出，导致财政收入与经济增长不同步的原因是复杂的，需要探求多种政策措施。但必须特别强调的是现行分税制财政体制对税收收入的不利影响。主要体现在：

1.中央与地方事权和财权划分不清楚。正确合理地划分中央与地方的事权和财权是推进分税制财政体制改革的基础。从目前的情况来看，这方面的问题仍然很多，远远不能适应市场经济发展的要求。一些本应由地方承担的事务却由中央来承担，一些本应由中央来承担的事务却由地方来承担，还有中央出政策地方出钱等现象的发生。中央与地方事权划分不清楚，必然导致财权划分不清楚，事权和财权划分不清楚，就留下了中央与地方以及地方与地方之间讨价还价的余地，导致地方把一部分精力盯在上面，而不是把精力完全放在加强税收征管上，无形中加剧了税收的流失。

2.地方政府之间税收收入划分不规范。分税制改革，在中央与省一级分配关系规范化方面前进了一大步，但省以下各级财政的分配仍很不规范。这方面的问题主要表现在：地方财政只是和中央“分了税”，大多省以下各级财政并没有“划分税种”，有的实行包干体制，有的实行总额分成体制，具体形式多种多样。也就是说，省以下财政体制并没有按照分税制改革的要求去规范，地方政府之间税收收入划分很不规范，仍在很大程度上带有旧体制的痕迹。由于地方收的税有可能不归本地所有，在一定程度上将影响地方征税的积极性。

3.转移支付制度不规范。在事权和财权没有划分清楚的情况下，转移支付制度也不可能规范。现行的一般性转移支付制度仍然是按收支总额来确定，税收返还带有明显的过渡性特征。省以下各级政府间的转移支付更是五花八门，专项补助透明度也不高，造成地方注意向上而不是向内。

4.财政系统与税务系统之间，国税系统与地税系统之间的运作不协调。1994年在国税系统实行中央垂直领导之后，有一些地方又实行县级地税局的省、“垂直领导”。这样县级政府对县地税局的管理能力基本丧失，不时发生县税务机关向地方政府和财政部门讨价还价的现象。按理说，地税局作为地方的征税机构应依法征税，有税必征，但“垂直领导”以后，出现了地方税务机构以征税努力程度为要挟，多要补贴，多要经费等不正常现象，变成了县政府、县财政求县地税局征税，导致税收收入流失，财政收入没有保障。

此外，还有国税部门与地税部门之间的扯皮与摩擦问题。这主要表现在两个方面：一是在税收征管上，比如国税已核定的流转税税基，在地税征收城建税与附加税时认为核定有误时，双方各执一辞，互不相让；二是在人员待遇上，同为税务人员，经费情况、工作条件、生活待遇却有很大不同，造成互相攀比。

二、分税制财政体制的完善

为了保证税收收入与国民经济同步增长，有必要从以下几个方面完善分税制财政体制：

1.合理划分中央与地方的事权。中央与地方事权的划分应有助于减少中央与地方讨价还价现象的发生。要确定中央与地方的事权，首先必须明确在市场经济条件下政府的职能范围。从国外的经验来看，在市场经济条件下政府主要承担以下职责：（1）负责提供公共产品， 如国防、外交等；（2）帮助提供混合产品，混合产品既具有公共产品属性， 又具有私人产品属性，如教育、医疗、卫生等；（3 ）直接控制或者管制具有“自然垄断”性质的行业，如电话、电力等；（4 ）对具有外部效应的产品进行调节或控制；（5）调节个人收入分配， 地区发展差距；（6）促进宏观经济稳定发展。具体到中央与地方事权的划分， 大体上可依据以下三个原则来确定：（1）受益原则。也就是说， 凡政府提供的服务，其受益对象为全国民众，则支出应属于中央政府的公共支出；凡受益对象为地方居民，则支出应属于地方政府的公共支出。（2 ）行动原则。也就是说，凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。（3 ）技术原则。也就是说，凡政府公共活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能完成的公共项目。则其支出应属于中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的财政支出。

2.合理划分各级政府税收来源。在中央与地方以及地方与地方之间事权划分比较清楚的情况下，分税制要求中央与地方都应有比较稳定、规范的收入来源，其中很重要的一点就是各自要有稳定的税收来源，也就是说各自财政都应有自己的主体税种。如果税收收入划分清楚，税务机构的征税积极性必将得到很大的提高。在主体税种的选择上，应主要考虑以几个原则：（1）效率原则， 该原则是以征税效率高低为划分标准。一般来说，所得税由于所得地点流动性强，中央政府就比地方政府征收有效率，而财产税由于财产地点相对固定，地方政府征收就比中央政府征收有效。（2）经济原则， 该原则是以该税种是否有利于宏观经济调控为划分标准。如果该税种有利于经济稳定，调整产业结构，统一大市场的形成，象所得税，消费税就应划归中央政府，否则归地方政府。（3）公平原则， 该原则是以该税种是否有利于税收公平负担为划分标准。如个人所得税是为了调节个人收入，公平税收负担而设立的，这种税如由地方政府来征收，在劳动力可以自由流动的情况下，地方政府为了提高本级财政收入，就有可能擅自降低征收标准，搞税收竞争，不利税收的公平负担，所以个人所得税应归中央政府。

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一、体制运行基本情况

实行分税制度改革后，市级对区级财政制定的政策为：核定区级收支，暂借给区级一部分税源，在此基础上确定区对市属于定补区（或上解区），暂借税源在以后的年度里按照比例市级要逐年收回。

二、体制运行中取得的成效

(一）分税制改革促进了各级政府理财观念的转变，形成了各级政府共同支持企业发展的合力。老的财政体制下，各级政府只关心本级财源企业的发展，在支持企业时要先看是不是本级企业。而新的财政体制下，市、区政府各司其职、各负其责、各得其利，树立了“不求所有、但求所在”的理财观念，全力为辖区内所有企业服务，在中小企业担保、小煤矿改造资金、科技三项费用等资金的使用上，对任何类型的企业都能够支持，形成了市区利益共同体。

（二）建立了财政收入稳定增长的机制。市区实行分税制后，极大的调动了区级政府征收的积极性，财政收入呈稳步上升的趋势，从近几年的一般预算收入对比可以看出，200*年一般预算收入只完成n万元，200*年一般预算收入完成n万元，比200*年增长n万元，年均增长n%，财政收入稳定增长的机制初步建立。

（三）财政实力增强，财政支出规模不断扩大，为国民经济和社会各项事业的健康发展提供了有力的财力保障。

1、200*年一般预算支出只完成n万元，200*年一般预算支出完成n万元，比200*年增长n万元，年均增长n%。

2、财政对农业、科技、教育和社会保障支出的投入年均递增n%，200*年总计达到n万元，保证了教师工资的发放和社会保障等各项事业的发展。

3、重点支出得到保证。

(1)市区自实行分税制后，我区对城区基础设施投入逐年加大，仅200*年，用于城区道路建设、乡镇卫生院改扩建、中小学危房改造等重点建设项目资金总额就达到3000万元。

(2)人员支出增加，在200*年调整津贴工作中，我区克服了财政供养人口多的实际困难，及时兑现了行政机关规范津贴的增资部分，金额达到n万元。

三、体制运行中存在的问题

在充分肯定分税制改革成绩的同时，也应清醒地看到，现行的财政体制改革仅仅是朝着理顺政府间财政体制关系的方向迈出了一大步，由于受制于上级政策的限制和自身财政困难的影响，市区分税制财政体制还有很多不完善和不规范的地方，突出表现在：

（一）事权和财权划分不明确。

区级政府财权的确定必须以其事权为基础。但是，目前我区政府的财权往往与其所承担的事权并不完全配套，影响了区级政府积极性的充分发挥。其次是由于目前我国正处于改革时期，各项事业管理体制、劳动人事制度、社会保障制度以及政府机构等都经常发生调整变动，引起区级政府结构发生变化，导致其与财权不配套。

（二）收入划分不尽合理，尚不规范。

1、市区实行分税制后，市财政虽然暂借给区级政府一部分税源，但这些税源自200*年后，就每年都要由市财政按比例扣回，使区级财政收入每年都要短收一部分。

2、实行分税制后，市级财政与区级财政之间的收支范围发生了很大变化，在新的体制下，为了维持市本级财政的正常运转，市里将辖区内的n户纳税大企业的税源上划，作为市本级的固定税源，只留给区级政府一些纳税小企业及零星税种，导致区级财政没有足够的税源去征收。

3、纳税属地划分不清，使区级财政收入减少一部分。我区内的一些纳税重点企业，税务登记在××区，但由于其总公司在其他区县，税收征缴却不在××区，例如××厂的生产销售都在××区域内进行，但是其总部××公司设立在××区，其税收征缴由××区负责征收，使我区收入减少。

（三)转移支付补助过低。

1、转移支付的力度不大且不稳定。由于我区收入总量小，区级每年新增的税收收入有限，用于弥补自身增支都非常困难，可用于补助乡镇的财力微乎其微，对乡镇的转移支付只能依靠上级，但是转移支付中专项拨款比重偏大，一般性转移支付比重较小且数额不确定，影响了下级预算的统筹安排及重点工作的运转。

2、对农村转移支付补助低。近年来，区级对农村的文化、教育、医疗等方面的投入不断加大，但是市里对我区农村转移支付的补助基数，是在200*年的基础上确定的，市本级对区级的转移支付金额，已不能满足我区农村社会发展的需要，尤其是在农村中小学取暖、五保户、独生子女费方面的补助金额低。

（四）产业结构单一。

我区财政收入和财力增长趋缓、财政困难的原因主要是我区财政供养人口多，经济总量小、基础薄弱，财政缺乏非煤企业支柱财源，对煤炭、焦化、电力等企业的依赖性比较强，我区的财政收入中有n%靠上述企业征收，而这些企业受国家宏观政策和市场因素的影响又比较大，抵御风险能力小，如果煤炭市场疲软，会对我区的财政收入造成很大影响，将使我区财政收入减收一半以上。

(五)刚性支出大。

我区财政供养人口多，人员支出大。200*年在调整津贴工作中，我们克服困难，及时兑现了津贴的增资部分，但是市本级对我区的补助金额仅为n万元，其余的要由区级承担。七煤集团在辖区内下放教师的接收，200*年“两高”工作的验收，在很大程度上使我区财政出现缺口，具初步测算需要n万元。

四、解决问题的建议和方法

完善财政体制的目的就是要充分发挥财政体制杠杆作用，建立促进区域经济加快发展的激励机制，充分调动区级政府增收节支的积极性，努力提高基层机关事业单位职工工资发放和政权正常运转的保障水平，通过财政体制创新促进全面建设小康社会目标的实现。按照要求，我市分税制要从以下几个方面进行不断完善和创新。

(一)财权与事权相结合的原则。

区级政府承担的事权结构不仅决定了它所需要的财政收入的数量，而且还决定着它所需要掌握的财政收入的具体形式。其原因在于，财政不但是政府筹集资金的工具，而且是其对社会经济进行宏观调控的重要手段。区级政府履行自己的职能既需要相应的资金，又需要运用税收等财政收入形，式对社会经济生活实施调控。所以，根据“财权与事权相结合”的原则，在确定区级财政和管理体制，划分市区两级政府的财政收支范围时，不仅要考虑区级政府所承担的多少，而且要考虑其事权的结构。只有这样，才能合理调整市与区财政分配关系，在调动区级发展经济和增收节支积极性的同时，使区级政府有权支配其自身的财权和财力，保障其职能的顺利实现。

(二)加大转移支付力度。

逐步建立完善的转移支付制度，加大财政均等化转移支付力度。市区实行分税制后，区级政府的事务增多，财政支出也呈逐年上升趋势。我区与××区、××区相比，属于经济发展落后区，工业基础薄弱，税源征收少，地区间财政收入不平衡，属于“吃饭”型财政，难以开展其他工作，近年，随着城市东延，省市对我区基础设施投入增大，致使区级相应匹配的资金也增加，使我区财力难以应对，需要在完善转移支付中加以解决，要通过加大转移支付逐级实行财政均等化分配，缩小与其他区之间的贫富差距，压缩专项转移支付额度，增加一般性转移支付资金，使之真正成为调节地区收入差距的有效手段。

(三)加强财源建设。

在市区实行分税制财政体制框架下，区级更要注意财源建设工作。一要坚持把发展作为财政工作的第一要务，克服把公共财政建设与支持经济发展对立起来的观念，坚持“生财有道、聚财有度、用财有效”的方针，学会运用财税杠杆为企业的自我发展、自我创新创造更加公平、开放、宽松的环境，在促进全区经济快速稳定发展的基础上，壮大财政实力。二是要不断巩固提高现有支柱财源，发掘和培植后续财源。要加大招商引资力度，大力发展非煤产业，加大对高新技术产业的培植力度，充分运用财政有限的资金，积极支持个体私营经济的发展。三是要严格依法纳税，加强征管，堵塞跑、冒、滴、漏，确保财政收入的稳定增长，加强预算外资金管理，增强区级财政实力，推动财源建设。四是要牢固树立经济财政观，遵循经济运行规律，从根本上解决税收增长的快与慢、多与少、供与求的问题，促进财政与经济的协调发展。

五、对下一个体制改革的建议

无论采用什么类型的财政管理体制，在划分收支范围时，首先应根据区级政权的事权结构划定其财政支出范围，核定出这些支出项目所需的资金数额，然后再从财政收入中确定相应的项目及其数额，作为区级财政的收入范围。所以我们认为，在下一个体制中，应该做到以下

一）按属地关系划分税源。

1、新的分税制财政管理体制既要保持原有的利益分配格局，又要科学划定税源，在财力分配上既要保证区级自我发展的空间，又要有一定的发展紧迫感，要保证区政府具有一定的经济调控能力，要将区域内的非国有企业，作为区级财政收入的固定税源，要在市级暂借税源到期后，归区级征收。

2、近年来，我区加大了招商引资的工作力度，一些重点企业相继投产使用，按照市区分税制的文件精神，新上招商引资企业的税收全部归区级所有。但是，市里政策调整，将税收超过n万元的企业，收入重新核定，市本级与区级5：5分成，使我区税收减少很大一部分，所以我们希望，辖区内新上的招商引资企业的税收，无论金额多少，都要归区级所有。

（二）合理划定支出。

由于我区是农业大区，城市基础设施差，财政供养人口多，区级财政收入少。所以我们希望，市财政在今后的工作中，要充分考虑到我区刚性支出不断增加，财政面临很大压力的基础上，给予区级政府财力方面的支持，尤其是对我区四个乡镇要加大转移支付力度，以保证区乡两级政权的正常运转。

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关键词：财政税收；改革；体制；创新

一、我国财政税收体制改革的现有成就

目前，我国财政税收体制改革已经取得的了相应的成就，并且很好地优化配置了社会资源，强化了市场宏观调控能力，确保经济秩序稳定状态，健全了社会主义市场经济体制，为逐步构建完善的中国特色社会主义奠定良好的基础。从我国财政税收体制改革已经取得的成就而言，这场改革极大地改进了原有的财政支出体制，建立健全了我国原有的国库集中支付、政府采购等各项管理制度，保障了财政绩效管理制度改革的有序进行，建立起以集中采购为基本特征的我国政府采购制度，实践了财政收支分类改革以及财政绩效评估等相关举措，以最大限度地提升财政管理效率。

此外，我国财政税收体制改革还有效完善了国家预算体制，并实现了国内税制全面转型。预算管理体制的改革和完善，其目的在于有效加强预算监督体制的实效性，尤其要加大力度具体实践部门预算制度、国有资本经营预算制度、单一账户制度、收支两条线制度等，税制的全面转型，要求政府应逐步建立起一种立足于增值税的新流转税体系，逐步完成由具体计划经济特色的产品税制转变为一种市场经济体制下新型流转税。总体来讲，我国已经逐步建立起教委完善的分税制体制，加强并改进中央与地方财政收入的分配关系，增加中央对地方政府的补助额度，尽量缓解我国经济欠发达地方财力紧张的相关问题。

二、我国现行财政税收体制的现有问题

自上世纪九十年代中期至今，我国已初步构建起满足社会主义市场经济体制发展所需的财政税收体制基本框架，但同时也不可避免地遭遇了一些体制发展上的难题。一方面，国家始终重视两个比重的提升，以及国家在经济体制急速变化时期宏观调控能力的增强，因而将财政收入体制改革定位为国家财税工作甚至是经济发展的重点，但结果，各级政府支出责任及预算体制均有涉及，但改革手段仍然不够全面和深刻；另一方面，财税体制改革过程中一直注重中央财政收入比例以及中央政府宏观调控能力的提升，却难以深刻认识市场经济体制下各级财政责任职能分工、财政功能定位、财税体制改革目标模式等问题，这并不利于国家财政税收体制改革的整体推进和良性运行。

深入分析，我国现已完成改革并且由此构建起的财政税收体制仍存有相应的局限性，比如现有的政府收入体系改革仍十分不到位，税收体系结构上的现有缺陷使国家资源与国有资产收入等那些非税收入均尚未纳入规范管理的范畴，再比如我国各级政府收入分配方面仍保持向上集中的倾向，中央和地方收入在划分上仍存有缺陷，省级及以下级别政府收入分配的体制改革问题仍亟待深入研究；我国各级政府之间的事权以及其支出责任改革都相对滞后，不仅政府的转移支付制度比较不规范，且各级政府之间的财力、财权、事权以及支出责任等也不适应，最后造成地方政府财政困难、收支缺口较大、区域财力很不均衡。

同时，我国政府推出的预算体制改革仍旧不到位，其所覆盖的范围十分狭窄，且不存在有效的监督制衡机制和管理体制。与收入体制与支出管理体制改革相比较，特别是与税收体系以及财政收入分配体制改革相比较，政府的预算管理体制改革思路仍旧不够顺畅且明显滞后，体制改革中诸多预算体制根本性、实质性等问题相比较，现有的财政预算并未全部纳入政府财政收支活动中，也未能纳入相应的政府预算体系以及财政监管范围，而预算管理体制不够完善、财政预算体制仍缺少必要的内在约束和制衡机制，则更成为新一轮财政税收体制改革中的关键难题。

三、我国新一轮财政税收体制改革的创新举措

构建新型分级分权财政体制。新型分级分权财政体制应从我国基本国情与现阶段改革发展所需出发，不仅要能够和我国各级政府事权相互适应，还要很好地实现统筹兼顾、综合平衡、持续稳定、规范合理的目标。具体而言，应立足于合理设定政府层级的目的，规范合理地划分出我国各级政府的事权、支出责任、收入能力、收入权力等，首先要持续适当地提升中央政府的收入比例，要合理地划分出中央和地方各级政府的收入比例；其次要增加中央与省级政府的直接支出责任，合理地划分中央和地方各级政府的支出比例，要适当地减少地方政府的支出责任以及财政压力；最后要向地方适当放权，给予地方必要的财政权力，使财政分权体制逐步由财力性过渡为制度性。

构建新型税收制度。新型税收制度应努力达到主体税种设计科学、税负水平适中、税负结构公平合理，最大程度上促进经济社会的科学发展。一则要尽可能地减轻纳税人的税外负担，保持国家合理适中的宏观税负水平，从规范政府性收入、减轻纳税人税外负担、取消国家体制外收入、开拓预算管理范畴等情况出发，适当提升我国宏观税负水平，二则要努力提升直接税在我国税收收入中的比例，使我国税收逐步接近发展中国家的平均水平，也使我国税收体系与税收结构逐步转变为间接税、直接税并重的双主体状态，并使间接税与直接税保持之间有效配置；三则加快增值税转型步伐，科学设计我国各级政府的主体税种，及时、恰当地开征物业税，比如把营业税当做省级政府的主体税种，而物业税则当做各个市县乡政府的主体税种。

构建新型转移支付体系。新型转移支付体系要求一般性转移支付和有条件的专项转移支付此两种手段相互配合、合理使用，确保资金来源稳定可靠，同时资金分配方法科学有效，为达到此目的，政府应提升一般性转移支付比例、优化安排转移支付的结构比例、适当整台专项转移支付；还应逐渐改革税收返还以及增值税分享制度，对转移支付资金的来源加以稳定；更要科学合理地改革现有的转移支付分配方法，建立健全公开透明、科学合理的公式化资金分配制度。

构建新型复式国家预算体系以及与之相适应的预算管理体制，相关预算体系及预算管理体制应做到预算编制与预算执行的相互分离，还要保证国家中长期预算和中长期发展规划的相互协调。这要求国家必须逐步拓宽国家预算覆盖范畴，构建完善的复式预算体系，其中国家复式预算体系至少要包含资本性预算、社会保障预算、经常性预算、国有资本经营预算等，尽可能地将政府所涉及的所有财政性收支活动全部纳入预算管理体系框架内。

构建新型财政管理体制。新型财政管理体制的建立和实践，要求政府应推行税收征管机构一体化；应建立健全新型省市对县乡财政的管理制度和机制；应稳妥地改革现有乡镇财政管理体制，应建立健全地方公共债务管理制度，有条不紊地分类分流解决县乡政府的历史债务问题。尤其要向地方政府适当分权，寻求新的正常融资渠道，并严格管理地方债务，在分类分流处理现有地方债务前提下，编制地方债务管理办法，为地方政府以收入债券的形式实施基础设施项目融资的过程提供可靠的参考和依据。

参考文献：

[1]“深化财税体制改革”课题组，进一步神话财税体制改革的研究，经济研究参考，2009(26).

[2]李建新：对推进财政税收体制改革的思考，中国乡镇企业会计，2010(5).

[3]王恩胡：深化财政税收体制改革的对策，经济研究参考，2009(30).

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“其实，我们也想搞分税制，”黄骅市官庄乡财政所所长左志军接受采访时有些“尴尬”，“但我们底子太薄了”，官庄乡是在黄骅市10个乡镇里唯一一个实行“统收统支加激励”财政体制。

左志军所说的“分税制”，实际指的是河北省县乡财政体制改革的一种模式：即县与乡镇财政收支实行分级管理、支出定责、收入分享、责权统一。其适用范围为，经济发展水平和非农产业聚集度较高，财政收入高于500万元、自有财力较强的乡镇。

而官庄乡所实施的“统收统支加激励”，则是河北省县乡财政体制改革的另一种模式，基本内容为收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用。其适用范围为经济发展水平和非农产业聚集度低，财政收入低于500万元的乡镇。

真变化

“乡镇的日子比以前好过多了”，谈到县乡财政体制改革给乡镇带来的变化，黄骅市财政局局长刘家伟欣然道来，“以前财力全部集中在县里，乡镇的任务就是保运转，完成包干上交任务。三提五统，‘敛’公粮，学习班。老百姓怨声载道，干部也是憋着气干活。现在不一样了，实行分税制以后，乡镇有了可支配的财力，除了保证政府开支外，还可以拿钱来搞建设。干部工作积极性空前高涨。经常开会，讨论的内容就是怎么把钱发到老百姓手中。”

黄骅市属县级市，下辖10个乡镇，9个实行分税制的财政体制。去年黄骅市财政收入为11.45亿，乡镇贡献的财力就占了半壁江山。

“我们是分税制改革的受益者”，旧城镇财政所所长刘朝晖向记者介绍，该镇去年财政收入超5000万元，在乡镇排名位列三甲。“改革激发了我们的积极性，每年的财政收入都在上新台阶。我们现在就是做好两件事，一是发好钱，该发下去的钱及时到位；二是发展财源，为企业服好务，争取让更多的企业进驻旧城”。去年，该镇重点扶持的金海五金厂上缴利税2000多万元，成了旧城镇利税上缴状元。

官庄乡因自身财力不足，实行的是统收统支加激励的财政政策，去年市财政对其转移支付600多万元，保证了乡各部门的正常运转。

“从2008年开始，我们对所有的乡镇按照统一标准进行预算，保证其工资、社保、医保等法定支出。对实行分税制的乡镇，我们将沧州返还下来的5个点直接返给各乡镇，对于他们超过15个百分点以上的，也全部返给他们”。刘家伟说，从全省来看，黄骅市的县乡财政体制搞得比较早，从2006年就开始了。几年来，改革让乡镇有能力培育城镇经济，乡镇民营经济飞速发展。带来的改变显而易见：全市基本上没有国企，都是民营企业，并且全部集中在各乡镇。

“2006年刚开始搞的时候，有的干部还有些疑虑，到了唐山遵化市考察后，才坚定信心”，刘家伟说，遵化市当年的财政收入是6亿，比黄骅仅多2亿，现在已经超过30亿，成为县乡财政体制改革的成功实践者。

革旧弊

据了解，改革前，包括黄骅在内的县乡财政体制关系比较复杂，体制形式多样。多数地区长时间延续实行各种形式的财政包干制，或实行划分税种、核定收支、分级包干，或实行核定收支、总额包干。少数地方实行统收统支或分税制财政体制，但是具体操作不规范，其中包干成份较重。

河北省财政厅在改革之前，进行调研，梳理出县乡财政体制一系列缺陷：规范性较差，有的收入划分随意性大，而且导向机制错乱；稳定性较差，多数地方收支基数一年一定，变动频繁；乡级财政保障职能较差，县级集中乡级收入过多；影响县域经济集约发展，乡镇间相互封锁，生产要素难以流动。

总之，“乡镇财政哭爹喊娘”是全国普遍现象。

2005年，河北毅然加大力度推进县乡财政体制改革。

现在，对于黄骅市官庄乡来说，再也不用“哭爹喊娘”了。统收统支，终于可以让乡政府正常运转起来了。

但左志军并不满足。搞统收统支也并不意味着乡镇干部无事可做。“乡镇干部工资不拖欠了，各种津补贴发放到位了，统收统支让我们担子轻了，这是事实，但我们也想做事啊”，左志军向记者扳起了手指头，“修路、打井、清淤、道路平整，都要钱啊”。

他内心里其实一直藏着一个期望，那就是官庄乡也能实现“分税制”模式。

左志军告诉记者，该乡正在积极将山东寿光的一个农业大棚项目引到官庄，以改变该乡农业种植品种单一，农田单位产出值低的现状。“等经济好了，我们也要申请搞分税制”。

因为统收统支，官庄乡实际上已成为市财政局的一个预算单位，要搞发展，得自己想办法。“目前，我们也在四方‘拉赞助’，比如，位于我们乡的的一家油田每年就会支持我们几十万元搞建设”。

深思考

改革如何完善？

刘家伟认为，现在的财政和税务不同步，一个税务分局管好几个乡镇，因为财政和税务信息不联网，税务给乡镇下了多少任务，收了多少钱，财政不知。这样对预算编制及返还资金的具体分配额，就拿捏不准，各乡镇有时会有一些异议。如果把这个细节处理好，乡镇分税制改革便会更有效率。

记者注意到，河北此项改革，实际掌握主导权的为县政府和财政局，也就是说，具体改革方案科学与否很大程度上取决于该县执政理财者的个人意愿和业务水平了。

左志军和刘朝晖都承认，如果不是刘家伟局长将县乡一碗水端平，照顾乡镇的利益，黄骅的改革不可能有这么大的效果。而刘家伟以前就在现在唯一一个实行“统收统支加激励”模式的官庄乡工作过，对乡镇困难有着直接体验。

与县乡财政体制实行原理不同的两件体制模式相反，河北省省与设区市和直管县，设区市与所属县（区）之间的财政体制全部实行比较规范的分税制，体现了因层级制度的原则。

提到县乡财政体制改革存在的问题，刘家伟说，“如果能同时对乡镇行政体制加以改进的话，就更完善了”，刘家伟认为，在现有体制下，乡镇是一个无限责任公司，无限责任，有限权力，什么事都要干，所有的责任都压在乡镇领导身上。

但改革太难了。所以，1994年的全国分税制改革成就了一座高峰，也客观留下了一道鸿沟。

篇5

    一、我国财政体制改革的基本回顾

    综观我国近十年来的财政体制改革脉络,大致可以分为两个阶段的改革进程:第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革,其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系;第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革,其目的是转变财政职能,优化支出结构,逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功,取得了积极成效。

    (一)分税制财政体制改革的成效分析

    1994年实施的分税制财政体制改革,其主要任务有两个:一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则,改革工商税收制度;二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制,建立中央和地方两个税收体系。

    在中央和地方实行分税制的财政体制,首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前,我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩,税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出,已不适应经济发展的要求。1994年的分税制改革,首先是简化税种,从过去的三十多个简化到18个税种;其次是改产品税为增值税。产品税是按一个个产品大类来征税的,其缺陷是随着经济的发展,新产品层出不穷,确定产品的税种和税率十分困难,并且有产品就要征税,无法解决重复征税的问题。增值税适用于所有的生产和经营环节,税种单一,税率简单,且前一道产品所开的增值税发票,到后一道产品出售时,可以凭发票扣除以前交的税款,有效解决了重复征税问题。工商税制改革后,我国形成了以流转税、所得税为主的复合税制,基本适应了社会主义市场经济的发展。

    工商税制确立后,我国按税种确立了中央和地方的收入体系。基本内容是关税、消费税、中央企业所得税归中央;营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税等归地方;增值税实行中央和地方分享,分享比例是中央得75%,地方得25%。整个分税制改革,采取渐进的办法,即以1993年为基数,基数内的收入全额返还地方。同时,增值税和消费税实行增量三七分成,即全国增值税和消费税每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%。2001年又实施了所得税收入中央和地方分享的改革。对2002年的所得税增量,中央和地方各分享50%;对2003年的增量,中央分享60%,地方分享40%。自此,我国建立了中央和地方的分税制财政体制。

    经过实践的检验,我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求,规范了国家与企业、个人的分配关系,建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施,结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式,逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年,我国财政收入占GDP的比重,从31.2%一路下降到11.2%,财政不断积弱,各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字,财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。改革后,1994年至2001年我国财政收入增加了2.14倍,年均增长17.8%,财政收入占GDP的比重由11.2%提高到17.1%。财政收入的快速增长和财政实力的不断增强,为我国1998年开始实施的积极政策提供了能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制,调动了中央和地方两个积极性。从1994年到2001年,中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元,增加了1.95倍,地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元,增加了2.37倍。同时,中央财政收入占全国财政收入的比重,也从1994年以前的最高38%左右提高到近年来的50%左右,增强了中央财政的宏观调控能力。

    近年来,根据形势发展的需要,我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是:三取消、两调整、一改革,即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策;调整农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明,这项改革规范了农村的分配关系,减轻了农民负担,农民人均减负率一般在30%左右,农村“三乱”问题得到有效遏制,对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。如对存款利息所得征收个人所得税,减半或暂停征收固定资产投资方向调节税,连续多次调整出口退税率,使我国出口货物的平均退税率由原来的8%左右提高到15%左右,等等。税收制度的调整和完善,进一步增强了财政的宏观调控能力。

    (二)公共财政体制建设的进展分析

    1998年以后,财政改革的重点转向财政支出体制,目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面,主要进行了以下几个方面的改革:一是推行部门预算;二是实行国库集中支付;三是推进政府采购改革;四是实行“收支两条线”管理。

    实行部门预算,增强了预算的完整性、统一性,部门的各种财政性资金(包括预算内外资金)全部在一本预算中编制,所有收支项目都在预算中反映出来。部门预算经过人大批准后,对该部门的收支项目安排就具有法律效力,从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。从2000年开始,我国中央和省两级逐步推行了部门预算,有些市、县也开始编制部门预算。

    实行国库集中收付,是将所有的财政资金纳入国库单一账户,所有的财政支出由国库直接支付,取消各部门和单位在银行设立的收支账户。实行国库集中收付后,财政部门加强了对各部门和单位的收支活动的全程监督。2002年,中央在38个部门实行了国库集中支付的试点,许多地方也积极进行了改革探索。与此同时,编制政府采购预算和实行政府采购资金财政直接拨付制度,支持了部门预算和国库管理制度的改革。

    实行政府集中采购,克服了过去分散采购的许多弊端,如采购资金的分配和使用脱节,无法有效进行监督;采购效益不高,采购的产品和服务往往价高质次;采购过程不透明、不公开,容易滋生腐败,等等。1999年实行政府集中采购以来,采购规模快速增长,当年采购规模约130亿元,2002年已突破1000亿元,每年政府采购的资金节约率都在11%左右。2002年,人大审议通过了《中华人民共和国政府采购法》,标志着我国政府采购工作步入法制化轨道。

    实行“收支两条线”管理,从收入方面,防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支;从支出方面,执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩,有利于执收单位公正执法。近年来,这项改革不断向前推进,中央和地方普遍加大了改革力度。

    与此同时,按照建立公共财政的要求,我国各级财政逐步减少了在一般竞争性领域的支出,加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共需要方面的重点支出,财政支出结构逐步向公共支出转变。总之,经过近五年的财政支出管理改革,优化了支出结构,增加了财政支出管理的科学性,初步建立了公共财政的基本框架。

    二、今后我国财政改革的侧重点和趋势分析

    过去的财政改革取得了很大成绩,有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观经济的持续快速发展,但由于改革的渐进性,新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势,今后必须在以下方面继续深化财政改革:

    (一)按照建立公共财政的要求,继续深化财政预算管理改革

    经过1998年以来的财政支出体制改革,我国虽建立了公共财政的基本框架,但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。公共财政体制的主要内容,可以分为三个层次进行考察和分析:一是财政的主要职能和基本定位。公共财政是与市场经济相适应的,其主要职能是满足社会公共需要,弥补市场机制的缺陷。财政收入主要来源于对全体公民一视同仁的规范的税收。二是财政的运行机制。也就是财政收入的组织机制和财政支出的安排机制,目前的运行机制主要是财政的预算管理。三是科学的方法和有效的监督。如预算的科学编制方法、税收征管的方法和手段、国库集中支付、政府集中采购等。在这三个层次中,预算管理是核心。首先,财政的职能要通过预算的安排体现出来,即通过预算得以实现;其次,科学、细化、规范的预算管理,是国库集中支付和政府集中采购正常运行的基础;再次,预算是财政监督的依据,具有法律效力。如果预算不规范,不仅财政部门很难进行全程监督,也不可能形成社会其他有效监督机制。因此,建立公共财政体制,必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革,初步建立了公共财政的基本框架,这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段,即深化预算改革阶段。

篇6

【关键词】分税制 转移支付 财政国家化

分税制后尤其是农村税费改革后，国家对县财政控制加强，县级财政高度依赖于中央财政，在很大程度上要按照中央的意图行事，县级财政开始国家化。

一、政治算术：转移支付的强化

转移支付从来就是各国进行财政控制的主要手段，是调节政府间财政关系的一个相当有效的经济杠杆。

改革开放以后，随着地方经济的快速发展，工商业的财政贡献率越来越大，工商各税的比例迅速提高，上级补助的份额在预算内收入中份额开始下降。同时由于当时财政“包干制”的财政分权体制催生出大量地方利益主体，因此很多地方政府开始“体制避税”，把本地资金大量从预算内转向预算外，因此就整个财政收入来看，即把预算内和预算外收入合并一起算的话，上级补助收入在财政总收入中的比重会更小。在1994年分税制后，中央实行了财力集中的财政体制，把地方工商税的主要税源上收，地方以前的主体财源――工商税的份额和绝对量都大幅度下降，因此地方各级政府普遍财政自给率下降，而县级政府是自给率下降幅度最大的一级政府。与此同时，县级财政收入中上级转移支付的比重迅速上升，取代工商税收成为主体财源。2002年在全国推行的农村税费改革，中央加大了转移支付的力度，使转移支付在县级财政收入中的数量和份额都持续上升，县级财政进入了靠国家转移支付支撑的时代。

上级转移支付成为县级的主要财政基础，可以从两方面来理解分析。

从“以工哺农”的角度理解，转移支付是国家财政补贴农业的一个主要直接渠道。回顾建国以来县财政收入的变化，可以看出，凡是县级财政收入中农业税比例较大的时候，往往是县级财政困难、高度汲取农村资源的时候，比如计划经济体制时期和分税制后。县级财政的困境往往会使他们把财政收入重心转向最基层的农村，汲取农村和农业的有限剩余，加重农民负担，转嫁自身的财政负担。而随着农村税费改革，上级转移支付力度的加大，国家开始减免农业税，对农民进行“种粮补贴”、“良种补贴”、“两免一补”等专项补助，使转移支付成为减轻农民负担、结束“以农立国”，开始进行“以工哺农”政策的直接通道。从这个角度看，县级财政基础的转换是国家“以农立国”战略终结的一个具体体现：一方面县级财政无需再从农民和农业身上寻租来养活自己，另一方面国家把大量的专项补助补贴农民，财政支农资金的比例加大。

从地方财政收入自的角度来理解，县级财政的国家化意味着中央对地方财力的集中和上收。

我们有个有趣的发现，就是与计划经济体制时期高度集中的财政体制下相比，上级补助的收入占县级财政财政收入份额在1994年分税制后更大，在高度集权的财政体制时期，县级财政自给率比在分税制时期要高，它的主要财源是本地的税收收入，而在分税制后，县级财政自给率大幅度下降，它的主要财源变成了上级转移支付。也就是说，在号称财政分权的分税制时代，县级财政却与号称财政高度集权的计划经济时期相比，失去了更多的财政收入自。那么，分税制到底是财政集权抑或财政分权？

1994年的分税制，在确保提高中央“两个比例”的指导思想下，制度的设计让中央把税收大头拿走，在1995年迅速实现了中央提高“两个比例”的目标。由于中央把财政收入大头拿走，使地方本级财政收入大幅下降，而支出却由于政府的自利性而增加，因此地方整体财政自给率下降。在地方各级政府中，县级政府是下降幅度比较大的一级政府。

这个改革结果应该说是完全在中央的意料之中。在分税制初期，考虑到地方的既得利益，中央采取了“承认既得，增量调整”的政策。在正常的各级政府间税种分配之外，另设一块“税收返还”，以及增加转移支付的形式和数量作为中央对地方配合推行分税制的利益弥补。把中央增加的税收大部分返还给地方。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入的划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税和75%的增值税之和减去中央下划给地方的收入），全额返还给地方，保证地方既得财力，以此为中央财政对地方的税收返还基数。

因此在分税制后数量比较大、名目繁多的转移支付就成为县的主要财源，取代了以前工商税收的主导地位。

中央财政增加的大部分收入都要返还给地方，这种做法虽然和以前差不多，但实质却发生了变化，“这是因为与原有体制比较，中央税与共享税由中央税务机构征收，可以保证中央财政的税基不受侵蚀，抑制中央财政比重不断下降的趋势”。因为税收返还是按一定的条件核定的，因此有利于地方政府约束财政支出。总之，实行比较规范的中央财政对地方的税收返还与转移支付制度，能增强中央的调控能力，税收返还又是中央和很多省份作为对下级政府集中财力的手段之一。各国在解决集权问题上，都采取了控制或削弱地方自的财政基础的做法。中央政府收走了税收的大头，因此地方政府的财政必定依赖于中央，中央掌握着控制地方政府的资源，就是权力，这种权力主要体现在财权上。既然中央拿走了大部分税收，那么地方在财政上就处于弱势，中央再把它收走的税收的一大部分通过财政拨款和政府补助的形式最终用到地方上，财政拨款和补助是获得地方参与、支持和帮助的重要手段。

从地方支出的资金来源来看，县级本级财政收入远不够自己的支出，财政自给率低，而上级通过大量的转移支付控制其支出。也就是说县级不仅财政收入高度依赖于中央的转移支付，而且它的财政支出也高度依赖于中央。因此，从这个角度来看，县级财政的国家化也意味着中央对县财政支出自由度的控制，即县财政支出权被弱化。

因此，尽管转移支付在很大程度上增加了县的财政收入，使之可以维持运转和进行一些财政支出，但同时也意味着中央通过转移支付作为一个财政手段，对地方的收入和支出在一定程度上进行了控制，这才是政府间转移支付的政治逻辑。

这个运行机制其实就是中央和地方的一个政治算术的过程和结果。正如林尚立所说，“对地方进行财政控制的核心原理是：中央政府作为全国性的政府应该掌握国家财权的总体支配权，从而保证中央政府应有的权威和地位；为此中央政府应控制国家财政收入的大部分，并以此形成地方在财政上对中央的依赖和中央能有效地协调和指挥地方的政府间关系。”

二、财政自主性的衰微：预算内对预算外的替代

在计划经济体制、包干制和分税制时期，预算内收入和预算外收入的关系一直随着财政体制的变迁在不断的变动中。因为在地方总财力一定的情况下，“通过这两个渠道的任何一个，地方征收的钱越多，它的收入中必须与中央政府分享的部分越少，在支出上受的限制越少。事实上，中国体制中的转价定价，实质是一种地方政府对中央政府的避税。”对于县来说，预算外收入多少的变动也是此逻辑的体现。

在计划经济体制时期，整体上是高度集中的财政管理体制，中央对地方的控制比较紧，因此这个时期预算内收入在总收入中占绝对优势，预算外收入除了个别年份，总体上都处于一个非常弱小的位置。

在包干制时期，由于中央的放权让利，地方掌握了大量的经济管理权，因此地方发展经济、增加财政收入的热情空前的调动起来。同这个时期中国的整个地方政府的经济行为一样，县的财政汲取主动性提高。而每年的财政总收入是一个定量，预算内和预算外的关系总是此消彼长；一个国家的财政总收入在每年也是一个定量，地方的自有资金和中央财政收入也是成反比的。中央与地方在财力上的分布实质是总是一种你弱我强的关系，因此这个时期地方政府预算外资金的高度膨胀，预算外资金成为名符其实的“第二预算”，相比于预算外收入，预算内收入的增长幅度要明显要小。预算外收入的膨胀，意味着县的自有可支配资金权力的强化，中央对地方财政控制手段弱化。

分税制后，由于中央把主要工商税源上收，因此县的本级预算内收入陡然下降，为了弥补财政缺口，县的本级收入重心再次转移到预算外，只是包干制时期预算外资金膨胀是县为了支持本地经济发展，而分税制后预算外收入的相对强化只是为了寻求一个“吃饭财政”。在分税制后预算内收入日益被转移支付控制的情况下，县的预算内收入和支出也随之受到上级的支配和控制。但相当数量的预算外收入仍为其提供一定的自有资金和可完全支配的支出，在预算外收入里面，乡镇统筹自筹占取了相当大的比重。

2002年开始的农村税费改革，取消了乡镇统筹自筹，即县的预算外收入失去了主要财源，且其在短期内很难有反弹的空间和渠道，因此预算外收入明显衰落。它的衰落，使县的财政收入构成也发生了巨大的变化，预算内收入几乎替代了预算外。这种状况在一定程度上可视为预算内对预算外的替代。

分税制后尤其是税费改革后，转移支付成为县预算内收入构成的主体，而转移支付在很大程度上是作为中央控制地方的主要财政手段。因此县预算外收入的被替代，意味着县的主要财源均在中央和省的控制支配之下，既然收入来源处于被支配地位，那么支出也相应的要按中央的意图行事。从这个意义上，预算内对预算外的替代，在一定程度上意味着县财政自主性的衰微，县财政进一步国家化。

县级财政的国家化使国家更有利于利用财政手段来实现自己的政治经济目标，控制基层政府，县级财政高度依赖于中央和省。我国宪法规定：“一级政府，一级财政”。县级财政在宪法上仍是一级相对独立的利益主体，因此尽管现在县级财政国家化，县级财政尤其是中西部地区传统农业县更是高度依赖中央的转移支付来维持运转，但它仍是一级相对独立的财政利益主体，只是限于财政手段的控制，县级财政基础对上级的依赖，使其在一定程度上丧失了自主的客观条件，财权的弱化必定使其自主性大打折扣。

【参考文献】

[1] 许正中、苑广睿、孙国英：《财政分权：理论基础与实践》，社会科学文献出版社，2002年9月。

[2] 林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社，1998年6月。

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关键词：财政能力 分税制 经济增长

自改革开放以来，随着我国各地社会经济的发展，各省（市、自治区）的财政能力也明显得到了提高（以下所称的省际间，就是指各省、市、自治区之间）。但与此相伴的是，在省际之间却形成了明显的财政能力上的差异。那么，形成这种差异的原因是什么？这种差异到底达到了什么程度？这种差异与各省的经济增长速度之间存在着怎样的一种关系？本文将主要围绕以上这些问题，展开相关的分析，以便为今后寻求省际政府间财政能力的均衡，提供必要的政策依据。

省际政府间财政能力差异的内涵及测度指标

所谓的省际政府间财政能力的差异，就是指那些具有相同层级的省级政府之间在一定时期所拥有的、可以自主支配与使用的财力差距。这种财政能力的差异不仅反映了省际政府间经济发展水平的差距，也体现了省际政府间公共服务能力的均等程度及政府规模的差异。

一般来说，省际政府间财政能力差异的测度是非常复杂的。如果所选择的指标和测量的方法不同，所得出的结论也会不同。为了能客观、真实地反应出省际政府间财政能力上的差异，所选择的指标一般要符合以下的条件：能消除价值指标中物价波动的影响；能客观地反映不同地区间财政职能的差别；能充分考虑民族贫困地区的一些特殊支出需求与支出需求的机会成本差异。然而，在现实的经济生活中，要找出完全符合上述条件要求的指标是非常困难的，因为对于各个省份来讲，它们在同一时期内的物价水平与支出成本是不同的，且反映财政职能差异的指标又有许多，所以，我们在分析省际政府间财政能力的差异时，应当尽量选择能对每一个省份都比较适用的指标。

通常，对于省际政府间财政能力差异的测度，一般主要采用省际间总量财力差异、省际间人均财力差异和省际间内部财力差异等指标。

分税制改革与省际政府间财政能力差异的相关性分析

从理论上来讲，影响省际间财政能力差异的因素是多方面的：由主观的和客观的；有自然的和历史的；有体制的和政策的；有社会的和经济的；有投入的和产出的等等。由以上各个方面因素的共同作用，决定了我国目前省际间财力分配的格局，进而形成了相应的省际政府间财力差异的现实。至于以上每个因素在形成我国省际间财力差异过程中所起作用的大小或所占的权重，由于篇幅所限，不能一一展开分析。在本文中，笔者只是想把财政体制的变革，特别是分税制改革这一要素单独提取出来，来分析一下分税制改革与省际政府间财政能力差异之间到底是怎样一种关系。

1994年我国实行的“分税制” 财政体制是按照“存量不动，增量调整，逐步提高中央政府的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则，在保持原“分级包干”财政体制下的“地方解决”和“中央补助”基本不变的情况下，进一步采取了“三分一返”的方式，来调整中央与地方政府之间的财政能力的配置。所谓的“三分一返”，即：在划分事权的基础上，划分中央与地方政府之间的财政支出范围；按税种划分收入，进一步明确中央与地方政府的收入范围；分设中央与地方两套税务机构，分别收税；中央对地方实行税收返还。

总起来说，“分税制”对于理顺中央与地方政府之间的财政分配关系，调动中央与地方两个积极性，提高“两个”比重，优化产业结构，促进社会主义市场经济体制的进一步建立等方面，确实发挥了比较积极的作用。但就“分税制”对省际间财政能力差异的影响而言，“分税制” 财政体制本身仍存在着一些不足。

“分税制”体制中的“存量不动”的原则性规定，虽保护了地方政府的既得利益，但也保留了原包干体制遗留下来的财力分配的不合理因素，把地方收支差距的苦乐不均和民族地区的财政困难同是固化了。这主要表现为：

分税制承认和维护了原有包干制下不合理的分配格局，没有对地区间横向分配做出合理的调整。实行“分税制”财政体制后，为保证改革的顺利推进，仍保留了原“包干”体制中“地方解决”和“中央补助”的办法。由于原“包干制”中存在着“受益地区长期受益，吃亏地区长期吃亏”的内在运行机制，而“分税制”中按基期年地方既得财力确定财政支出基数的做法，在一定程度上强化了这种不合理的分配格局。

“税收返还”政策的实施，不仅没有缩小反而进一步加大了省际间财政能力的差距。由于“税收返还”还只是一种资金转移形式，而不是一种收入分享形式，所以，“税收返还”采取了按照收入来源地原则进行资金分配。哪个省份经济越发达，“两税”增长越快，中央对其进行税收返还的额度也就越大。因此，“税收返还”作为资金分配的方式，是无法实现收入再分配目标的。从规范化的转移支付制度上考察，税收返还政策只能作为一种过渡性质的资金转移方式，亟待改革。

我们来看一下分税制设计及税收优惠措施对省际间税收差异的影响。目前，在地方政府所掌握的18个税种中，收入潜力最大的当属分布在第三产业中的一些税种。一般来说，东部沿海地区的一些省份第三产业比较发达，第三产业占GDP比重在30%~40%之间，且近年仍有加快发展势头，因此东部沿海这些比较发达的省份能从中获得较多的税收收入。除此之外，将地方企业所得税作为地方财政的固定收入（企业所得税按隶属关系划分，中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方），也有利于东部沿海省份增加财力。至于我国税制结构中两大主体税种收入的归属划分，显然也不利于中西部省份。

规范的转移支付制度由于没有及时出台，从而使得中西部落后地区对分税制表现出了一定程度的适应能力差和消化不足的问题，并造成了一部分需要中央补助的省份因中央税的上解而自身财力紧张的状况。

省际间财政能力的差距与经济增长的相关性分析

一般来说，财政收支和经济增长是相互依存和相互作用的。一方面，财政收入的增长要依赖于经济的增长，随着经济增长和经济发展水平的逐步提高，财政收入也会相应地增长；另一方面，财政支出在参与国民经济运行的过程中，能通过弥补市场失灵，把经济资源配置到社会最需要的环节中去，从而更好地促进经济增长和社会发展。

从各国的实际经验来看，随着经济的发展，其宏观税负水平一般会逐步提高的。但从我国的实际情况来看，其宏观税负水平却是随着经济的发展而逐步降低。而且，在这个下降的过程中，东部地区的下降速度要比中西部地区快得多。通过对各地区GDP和财政收人增长情况的比较，我们发现，我国东部地区的经济增长远快于中西部地区，而财政收人的增长却是中西部地区快于东部地区。这说明自改革开放来，我国地区间经济的增长与财政收人的增长是非同步的，或者说是逆向变动的。

对于一个经济体来说，财政取之不足或取之过度都不利于经济的发展，因为取之过度就会极大地挫伤企业和公民发展经济的积极性，而取之不足则使国家的宏观调控“心有余而力不足”，不利于地区经济的协调发展和国家的稳定。为了验证这一观点，我们可以假定：东、中、西部地区的经济发展主要是由投资的增长来推动的，而投资资金主要来源于三个方面：外商直接投资；财政支出；除此以外的其他资金来源。显然，民营资金属于第三类资金的来源。在此基础上，我们可建立如下的回归模型：

LnY=LnFDI+LnT+LnOther+ε

其中，Y为各地区的国内生产总值，T为各地区的每年的财政支出，Other表示除此以外的其他资金来源。可以判断的是，在东部地区，民营资金是其他资金来源的重要组成部分。采用对数形式进行回归，主要是为了防止回归过程中出现时间序列非平稳的情况。此外，取对数以后各回归系数实际上表示了弹性的概念，这样也就便于在各地区之间进行比较。

采用1985-2002年三个地区18年的相关数据进行回归，结果如表1所示：

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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 “大中央、小地方”的财税体制需改革。

随着“营改增”试点的如火如荼，进入2013年，一场关于“分税制改革会否迅速提上日程”的讨论和猜想在财税专家和各大媒体之间蔓延开来，而国税与地税合并的传闻在新的“大部制”改革背景下也开始流传。

1994年，分税制改革施行，中国财税格局发生重大改变，在此后的20年中，许多社会问题的产生都与这一改变相关，比如拆迁、土地财政、计划生育罚款、地方债务积重等等，时隔近20年后，新一轮的财税改革又将如何谋划？ 营改增，地方财政亮红灯

2012年，作为中国“十二五”时期结构性减税重头戏的“营改增”（即将企业以前缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税）试点进入快车道：1月1日，上海作为首个试点城市正式启动改革；9月1日起，试点扩围至北京、天津、江苏等各省市；11月，广东省加入。2013年试点范围还将继续扩大。

“尽管目前试点的行业覆盖范围有限，但对地税收入的影响已有所显现。”广州市天河区地税一位征管人员告诉记者，试点范围内的“现代服务业”占天河区产业比重较大，自2012年11月广东营改增试点以来，“在GDP有所增长的情况下，地税就同比减收接近10%。未来这个数字肯定还会增大。”

诚然，在现有的分税制基础上，营业税是地方最重要的税种，其一旦被作为“中央地方共享税”的增值税所取代，意味着地方政府失去了主体税。

“这对长期以来都入不敷出的地方财政而言，岂不是雪上加霜？”“营业税没有了，地税还有存在的必要吗？”一时间，带有悲观色彩的言论在地方政府部门之间悄然弥漫。

“这些质疑都是有道理的。”中央财经大学税务学院副院长刘桓对《南风窗》记者说。也正是在这样的背景下，有媒体报道，关于国税与地税合并的政府调研正在进行之中，传闻的版本分两种：一种是将地税部门进行拆分，将原来涉及营业税税收的地税业务人员划归国税，再将其他人员分流到财政系统和社保系统；另一种则是将国税总局重新并入财政部。

“最近大家争论的这些问题，包括地方财政的困难、税收机构调整的必要性等，都存在已久，‘营改增’不过是进一步加剧了原有矛盾。而上述问题形成的根源，在于分税制以及财政体制改革的不完善。”刘桓指出。

是故，形势看似很严峻，但对于多年来改革进度缓慢的财政体制而言，却未尝不是一个压力和契机。 财权上收，事权下放

2013年初，珠三角迎来了一个暖冬，李云峰感受到的却是阵阵寒意。大约2000年前后，他开始在东莞市财政局上班。在人们眼里，改革开放后迅速成为台商和制造业集中地的东莞是个富得流油的地方。开始那几年，李云峰也认同这个印象。

彼时，东莞市财政几乎每年都盈余。然而渐渐地，他就感觉到不妥了。他发现，若单以税收收入而言，向以富裕著称的东莞财政竟然是入不敷出的。幸而制造业发达，“政府没钱花就卖地”，倒也不愁。

这不是东莞独有的现象。事实上，分税制改革后，中央与各级地方政府间的关系转变是两方面的。财权层层上收是一面，同时还有事权的层层下放。以中央和地方为例，中央政府仅负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。

1994年1月1日，分税制财政管理体制改革在中国拉开序幕。此后，财权基本集中在中央手里，财政收入分配也大幅向中央倾斜，如最重要的税种“增值税”的分配上，75%的税收归中央，地方只能获得25%，地方财政收入严重“缩水”。 诚然，在现有的分税制基础上，营业税是地方最重要的税种，其一旦被作为“中央地方共享税”的增值税所取代，意味着地方政府失去了主体税。

“于是，随着经济的发展，地方政府要做的事情越来越多，民生改革、教育改革、城乡一体化改革，林林总总。”刘桓说，一收一放，形势产生了重大逆转。中央获得了财政、制度权优势的代价，是地方政府的入不敷出。

为了解决地方政府财力不足的问题，中央不得不再通过转移支付的方式，将部分中央财政收入返还给地方。“根据过往的调研结果，中央占财政收入的60%以上，然后有20%通过转移支付返还给地方。”刘桓说。

然而，如此转移支付在实际操作中常出状况。一是使用效果难以保障。对地方来说，中央把钱收走了，再去要回来，肯定多拿一分是一分，谁还管必要性和使用效率；而中央对各地的情况也不甚了解，给谁钱、怎么给，就看官员要钱的本事了。于是，这又导致了第二个问题―有关部门权力过大，寻租和腐败现象不断滋生。

而相对京城“跑部钱进”，分税制在地方引发的另一个更严峻的现象，则是地方政府的卖地冲动。在2012年的 “两会”上，广东省地税局局长王南健曾当众放炮，称现行税制“逼良为”，“财政入不敷出，为了完成不停加码的任务和指标，地方政府只能搞土地财政，甚至增加收费项目，这是逼着地方干坏事！”

如今，杀鸡取卵式的土地财政恶果已在东莞呈现出来。李云峰说，由于过往卖地致富轻易而举，省里对东莞的转移支付一直寥寥。然而到了2008年，眼看着能卖的地都卖得差不多了，猛地又遇上了金融风暴，“企业撤厂，税收减少，没地可卖”，财政状况一下从原来的风和日丽跌入了寒冬。

这时，东莞才开始反思原来的经济发展模式是否“误入歧途”。“卖地，发展高耗能、高污染产业，创造的税收却大部分被中央拿走，不曾有几分返还，留给地方的只有被污染的环境以及流失的土地。”李云峰说。 镇村财政：卖地，计生

这边厢，土地资源已过度消耗的珠三角在反思；那边厢，在大多数中西部地区，尤其是县乡级政府，土地财政仍然是备受追捧的香饽饽，这不是简单的“短视”，更是无奈。

“计划生育社会扶养费和土地财政，是镇上仅有的两个财政收入来源。”江西某镇政府的余滔说。

余滔给记者算了一笔账。镇里编制内的政府工作人员共50多人，按人均年收入5万计算，每年政府工资福利支出近30万；作为窗口乡镇，每年政府接待费用约50万～70万。“然而每年，县里给到镇上的转移支付金额仅有几十万，还不够最基本的支出。”更何况，“计生、危房改造、产业支持、土地管理、镇区规划、重大基础项目运营、森林防火、防灾减灾……镇里全部都要管”。

那经费从何而来？在2004年以前，这个问题的答案是“农业税和工商类税费”。然而，自2002年农村税费改革后，种种集资、乡五项统筹和村三项提留等统统取消，乡镇财政就开始恶化；到2004年，政府更宣布 “5年内取消农业税”。“这个打击是致命的，乡镇收入来源彻底丧失。”余滔说。

由于乡级财税所的功能基本名存实亡，2004年后，全国各地陆续开展了“乡权县管”的基层财政机构改革，余滔所在镇的财税所就被取消了，建立了农村财政所，唯一的功能就是与县财政局对接，处理镇政府的各项经费支出。

然而，财权上收，县里却无力给乡镇提供足够的转移支付以维持其运转，更遑论提供公共服务。“县里也是没有办法，江西省很多县市的财政都是负债的。”余滔表示，无可奈何，镇乡政府只能自谋出路。

在镇计生组“兢兢业业”的努力下，镇计生罚款每年收入上百万。卖地则更是财源滚滚，“每年都卖，能有几百万的收益。”然而，当问及是否存在对土地资源过度消耗的担心，余滔愣然反问，“这么多地，如何会卖得完？”这里的土地财政，才刚刚开始。 财政体制改革才是核心

“营改增”的推行，使得这些财事权不匹配，基层财政走“旁门左道”的情况更为严峻。

“地方失去了主体税，中央与地方的财权财力分配格局势必被打破，需要重新进行调整。”对此，刘桓的态度略显兴奋。

在他看来，1994年以来，中国税收体制改革的步伐迈得相当大，然而财政体制改革却一直滞后，“所以，改革的核心不是分税制，而是中央和地方的财权事权关系。在事权层层下放的背景下，应该在财权上给予地方一定的自主性”。

“地方钱不够花，出路只有两条，一是靠转移支付，事实证明这肯定会出问题，效果也不好。那就只有第二条路，权力下放，让地方发挥‘自己过日子’的精神，主动理财、科学用钱。”

具体到执行层面，财权下放，在美国等联邦制国家里，意味着完全的分税制，即地方政府有开征和减免地方税种的权力。在中国，这当然不太现实，因此，目前财税专家普遍建议，折中的方式是全国统一税种，但是地方有征管的灵活性，比如某些税种是否开征、税率定多少，可以由地方财政自主掌握。

“大税统一，至于一些小税，地方需要的时候可以开征，想招商引资时可以减免。中国是个二元分化比较明显的国家，东部和中西部发展速度差别很大，税率一概统一，本身也不科学。”在刘桓看来，目前房产税就是一个很典型的示范，由国家统一制定，目前上海已提出试点，其他地方则暂不开征。

而至于国地税合并传闻，刘桓认为，“营改增”必然会催化地税和国税的重新整合，然而这一整合并不会像坊间传闻那样简单地合并。

“地方财政收入既有税收收入，也有非税收入，而且非税收入所占比重很大，不可能由国税局一家，否则会造成税费大量流失，即使取消了地税局，也需要一个机构来统管这些地方收入。因此，机构整合应该把财政、地税、国税三个部门搁在一起进行考虑。”

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财政收入是一个地方经济综合实力的体现,加强稳定财源建设是增加地方财政收入,增强经济综合实力和提高社会公共服务能力的根本途径,是实现科学发展的要求。大力培植支柱财源,增加税源,促进财政增收,对于从根本上扭转财政困难局面,确保财政可持续发展至关重要。本人结合我县经济发展现状,对稳定财源培植,理顺财政体制问题,提出几点措施建议。

二、财源现状及问题

1、财源建设方面,存在着结构不合理的问题

一是税收收入对资源的依赖性较强。二是税源基础不稳固。三是税源大户数量较少。四是地方财政收入占地区生产总值的比重偏低。五是三产形成的税收比重偏低。

2、财政体制方面,存在着分享不合理的问题

一是“两税”上缴越多,税收返还比重越小。现行分税制体制规定,中央对地方的税收返还以1993年为基数,以后年度“两税”每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%。财源建设的成果反映到地方财政收入的比重越来越小,直接影响了地方财力的有效增长。二是分享税种越多,削弱地方收入越大。实行分税制后,增值税作为共享税种,形成地方收入仅占25%。所得税和营业税作为地方主体税种,发展速度较快。由于上级财政分享绝大部分,地方财政收入的增长与当地经济发展速度极不相称,也是我县地方财政收入占地区生产总值比重偏低、三产形成的税收比重偏低的主要原因之一,在很大程度上也影响了地方发展财源、组织收入的积极性。

3、收入管理方面,存在着机制不合理的问题

主要表现在乡级。一是征管体制与收入级次的矛盾。国、地税征收部门按照经济区域设置基层征收分局,乡镇财政则是按照行政区划设置,加上国、地税分局的征管地域范围不尽相同,条块管理不够协调,调剂乡镇之间税收的现象时有发生。二是税收任务与依率计征的矛盾。国、地税部门实行垂直管理后,上级下达的税收任务往往与地方政府依据税源编制的收入预算不一致,一旦完成税收任务,即使有税源也不积极组织征收,造成收入预算不能完全执行到位。三是征收主体与考核主体的矛盾。上级考核财政收入的主体是下级政府,而不是税务机关,因征收主体与考核主体不一致,基层征收部门没有任务压力。

二、政策措施

1、尽快完善财政体制,充分调动地方发展财源的积极性

实行分税制以后的财源建设,虽然具有了一定规模,但由于分享税种增多、上级集中财力过多,地方培植税源的积极性受到一定影响。为调动地方发展财源的积极性,应尽快对现行财政体制加以完善,形成有利于地方发展财源的体制。

(1)完善财政体制,要与地方事权对称

实行分税制之初,重点是确定收入的划分问题,支出划分范围和内容仍按老体制执行,未考虑支出所必需的基本财力需要。在完善财政体制时,应当充分考虑这一问题,特别是对乡镇和经济欠发达县,要从财政体制和政策上给予倾斜。在当前情况下,通过加大转移支付力度来缓解县乡财政困难;今后则通过税源发展逐步提高自身的财政保障能力。

(2)完善财政体制,要相应减少分享税种

2002年所得税、营业税体制改革后,上级财政分成比例较大,县乡财政缺少了主体税种。为增强地方财政可用财力,对企业所得税、个人所得税中央和省级不再参与分成,对资源税市级不再参与分成,确保地方利益,从体制上缓解县乡财政困难。

(3)完善财政体制,要保证县乡财力的有效增长

新完善的财政体制一经确定,就应当保持长期稳定,不能因为地方财源发展快、税收增量大,而扩大分享税种范围或提高上级财政分成比例。在分享税种不能减少的情况下,可以2007年为基数分享税种超收部分全部归为地方收入,上级财政不再参与分成,以保证税收收入与地方财政收入的规模相匹配,与地区生产总值的占比相一致,使县乡财力能够有效增长,更好地调动地方发展财源的积极性。

2、持续抓好财源建设,努力提高对财政的贡献率

在分税制体制下,为了保证地方财政收入的稳定增长,必须坚持不懈地抓好财源建设。进一步完善财政支持经济发展的方式和手段,支持推进农业结构调整和农业标准化示范基地建设,大力支持重点项目和骨干企业的发展,运用财政贴息、奖励、信用担保等政策措施,支持多元经济发展,努力做大做强经济财政“蛋糕”。

(1)全面发展经济,确保财源“丰富”

坚持上投资规模大、科技含量高、经济效益好、对地方财政贡献大的,环保型、高科技型和资源综合利用型项目,不断提高主导产业对财政的贡献能力。以居民消费结构转型、大企业二三产分离为契机,突出发展文化旅游、现代物流和金融服务,培育新的财源增长点,增加对财政收入的贡献率。

(2)努力提高效益,确保财源“丰产”

坚持把扶持壮大骨干龙头企业作为壮大财源的重点来抓,进一步完善和落实各项扶持政策,特别是对财政贡献大的项目,在技改项目、税收奖励、原材料供应、银行贷款、争取国家政策等方面重点倾斜服务。采取整合资源、招商引资、启动民资、企业挖潜、技改扩规、调优结构等方式,推进成长型企业逐步形成规模优势,提高对财政的贡献能力。培育高新区产业联盟和产业集群,使高新区成为财源建设的主要阵地。

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这其实是一句让各地财政都很尴尬的话。地方财政的收入来源，本不应该是土地财政，更不应该是转移支付。

但自从1994年分税制改革以来，转移支付，从一开始的单纯财政工具，已经成为客观上一些无财可收的地区的主要“财源”。

如果说分税制的调整是一种“改革”，那么转移支付则需要一种“进化”。今年7月全国财政厅（局）长座谈会上已经提出了这种“进化”的趋势：减少专项转移支付，扩容一般性转移支付。但它并不是一个短期内一蹴而就的改革，它既是本期我们寻求各方解析的一个专题，又是各级财政在相当长的时间内需要研究、试验和落地的一个课题。

“进化”的结果，还很值得期待。

2013年7月，全国财政厅（局）长座谈会上，就整合专项转移支付提出了指导性意见。这标志着，新一波的提高财政资金使用效益的“硬仗”又将拉开序幕。在这次会议上规定了原则上纳入一般性转移支付的范围，主要包括了：

一是不同预算级次的专项转移支付资金，包括中央对地方的专项转移支付资金，省对下安排的专项转移支付资金。

二是不同预算类型的专项转移支付资金，包括公共财政预算安排的专项转移支付、政府性基金预算安排的专项转移支付，国有资本经营预算安排的项目资金。

三是不同部门安排的专项转移支付资金，包括财政部门安排的专项转移支付资金、其他有预算分配权的部门安排的专项转移支付资金。

四是不同预算年度的专项转移支付资金，包括当年预算安排的专项转移支付、以前年度安排的专项转移支付形成的结转结余资金。

对于专项转移支付整合方式，本次会议表示在四个方面采取专项资金整合：一是部门内部专项转移支付资金整合；二是跨部门的专项转移支付资金整合；三是跨区域的专项转移支付资金整合；四是重大事项的专项转移支付资金整合。

本期我们探讨的，既是今年年中全国财政工作会议上从顶层设计层面提出的转移支付改革，又可以广而言之，是政府间资源分配问题。甚至还可以向上溯源，探寻自1994年分税制改革之后，同时执行的转移支付制度与全国分税制改革进程之间不可分割的利益联系。再者可以联系到更深层次的，项目间、部门间、地区间的事权财权划分。

我国的财政问题，从来都不能单独列举分析。我们无法将其简单的定性为专项转移支付到一般性转移支付的“质变”，它所代表的，既是一种财政政策与时俱进的信号，也是我国整个财政体制改革的一环。正如雨降至，风为头。并非开始，也并非结束。

会哭的孩子们

虽然笔者并不愿意以这样一个很不“主旋律”的问题开头，但政府间资源分配的问题，一直是一个财政上的老大难问题。1994年分税制改革前，地方财力大于中央财力；而在分税制改革之后将近二十年中，财政人逐渐发现，向中央财政倾斜的天平似乎又太过了。也正因此，转移支付在这种财力平衡的博弈中，作为重要工具应运而生。

财政部财政科学研究所区域经济研究室主任傅志华表示，政府间财政转移支付制度是财政体制的重要组成部分。在多级政府并存的财政体制运行中，它表现为上级政府向下级政府进行的收入转移。其最重要的体制目标是调整各级政府间财政能力的纵向失衡，以及各地区政府间财政能力的横向失衡。但在转移支付实践过程中，往往伴生下级政府的负面依赖，从而使得构建有效的激励与约束机制成为转移支付制度完善的一个关键环节。这也是为什么说“会哭的孩子有奶吃”的原因。

这段话可以简单的解释一个现象：跑部钱进。多年的地方向中央财政“求钱”之旅，一方面反映出地方与中央财政之间财力失衡的客观性，另一方面反映出政府间财力平衡制度，或者客观的说，转移支付制度的不完善。专项过多过杂是其表面反应出的政策“刻意缺口”，从根基上来说，更反射出地方与中央政府之间的信息壁垒与资源壁垒。

所谓“财政网络”，还极为不健全。

而政府间资源分配并不仅仅限于中央与地方财政的上对下分配关系。许多地方财政会在分配时选择性遗忘横向转移支付的存在，按照博弈均衡的制度观，制度只有在参与各方积极执行的情况下才成其为制度。以政策等形式表现出来的政府间转移支付制度，当它与实际上支配参与各方行为的制度一致时具有制度实施效率，反之则不具有实施效率。从省际间财力横向均等化方面对中国政府间转移支付制度进行的历时性考察表明，中国政府间转移支付制度实施效率经历了制度效率――制度非效率――部分制度效率与部分制度非效率并存的变迁轨迹。通俗的来说，现在的转移支付制度，并不能完全约束纵向转移支付的所有问题，而对横向转移支付的约束更小。

所以说，这些利益损失一方的“孩子”们，要想得到利益均衡，还是得靠“哭”。

分税与分钱

1994年分税制财政体制改革引进与国际接轨的政府间转移支付制度，迄今已有十多年。在这十多年的过程中，转移支付经历了从财力均衡工具到一些地区主要财政收入来源的尴尬转变，但一直是分税制改革过程中的“刹车器”。

广西壮族自治区财政厅政策研究室吴胜泽博士认为，政府间转移支付为一个国家中央政府与地方政府在既定的职责和支出责任以及税收划分框架下财政资金的无偿转移，政府间转移支付的实施过程涉及六类政策目标，其终极目标（根本目标）是在提高政府间财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大致相等的公共服务水平。

然而到目前为止，无论是理论研究还是制度实施都没有形成关于政府间转移支付的科学的价值判断。随着近些年中央对地方转移支付规模的迅速扩大，政府间转移支付被赋予越来越多的功能。例如，规模庞大的转移性支出对地方经济发展的影响日益显著，在调节区域经济平衡发展方面的价值得到理论研究的广泛关注；甚至有些实证结论认为地方经济发展差距主要与地方得到的转移支付总额相关。在制度实施层面，政府部门经常偏离基本公共服务均等化目标或者说不以实现基本公共服务均等化为直接目标，而是将转移支付仅仅视为上级对下级政府的财力补助，其政策目标体现出更多的临时性和灵活性。

正是在这种情况下，给予地方更大的财政自则显得更加紧迫。多年前即有一般性转移支付扩容的政策要求，本次以通知形式出现，除了表面上的清理专项转移支付意义，深层次意义上也有分税制改革深化过程中，进一步向地方倾斜财力的行为。

事权财权再细分

许多专家表示，在事权与财权的划分中，要谨慎使用“重构”一类的词汇。原因在于它割裂了财政政策和地方政策的连续性。

所以我们将这次转移支付改革中涉及到的事权财权称之为“细分”。专家称，分税制财政体制改革确立的财政转移支付制度存在的主要问题在于未能发挥其应有的作用。为了保护各地的既得利益，分税制仍然保留了原包干体制中央对地方的补助和地方向中央的上缴部分，中央对地方实行税收返还，在确定体制补助和税收返还的数量时，仍然采用“基数法”。只要地方政府存在收支差异，就给补助，既不考虑各地区收入能力与支出需要之间存在的客观差异，也缺少比较合理的客观标准，形成了一种“收益地区长期收益，吃亏地区长期吃亏”的内在运行机制，对长期形成的地区之间财力不均问题没有从根本上触动，依然保持了原有财力分布的格局。因此，这时的转移支付在实现合理再分配、调节资源配置、缩小地区公共服务差距方面，很难达到预期的效果。