国有资产管理审议意见范文

导语：如何才能写好一篇国有资产管理审议意见，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

第二条县财政局是县政府专司国有资产管理的职能部门，由县政府授权对闲置和使用效益不高的国有资产进行调剂、重组、处置或拍卖。

第三条国有资产包括固定资产、流动资产和无形资产等。国有资产处置方式包括有偿、无偿调出、出售、出租、报废、租赁、拍卖或转让等。国有资产处置应严格履行审批手续，未经县政府批准，任何单位和个人不得以任何借口擅自处置。

第四条国有资产使用单位，对国有资产处置应履行以下程序：

（一）有偿或无偿调出、出售、出租、报废、租赁、转让国有资产的，应当出具经使用单位研究同意（有主管部门的需经主管部门研究同意）的书面申请。

（二）由使用单位提交书面申请报告，经县财政局审核后，价值在5万元以下的，报县政府主管财政的县长批准；价值在5－10万元的，报县政府县长批准；价值在10万元以上的，经政府常务会议研究同意后方可实施。

（三）县政府同意后，由县财政局组织履行以下程序：

1.国有资产进行出售、转让的，由县财政局聘请有资质的会计师事务所进行资产评估，由会计师事务所出具资产评估报告，资产评估报告经县财政局核准并出具核准意见。是土地资产的，要聘请有资质的土地评估所进行评估，由土地评估所出具土地价格评估报告，土地价格评估报告需经县国土资源局核准并出具核准报告。

2.有偿、无偿调出国有资产的，只能在国家机关、行政事业单位、人民团体内部进行。

3.国有资产出租、租赁的，按有关规定签订租赁协议，合同期限一般不得超过3年。经县政府批准后，由拍卖行公开竞价拍租。拍租的价款，执行“收支两条线”全额上交财政，经县政府批准后可优先用于本单位的国有资产购置。

4.车辆报废的，使用单位要凭购货单（发票、收据）、资产报废的技术鉴定证明、车管部门的批准证明等资料报财政部门备案。

第五条县国土资源局、住建局在办理有关证件时，必须依据县财政局的资产处置审批手续。未经县财政局审批，擅自处置的国有资产，县国土资源局、住建局不得为其办理有关证件。凡擅自为其办理手续的，除责令其追交资产价款外，按资产价值的30%扣除相关部门经费。

第六条企业国有产权转让或改变用途的应当做好研究，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。国有独资企业的产权转让，应当由总经理办公会议审议。国有独资公司的产权转让，应当由董事会审议，没有设立董事会的，由总经理办公会审议后按规定程序报批。

企业取得的产权转让净收益，按照国家有关规定处理。

第七条资产处置后，应于15日内到县财政局办理产权变动登记手续。

第八条县监察局、审计局、财政局要充分发挥职能作用，严格监督国有资产的处置行为。对未经批准擅自处置国有资产的，除责令限期改正外，对单位负责人给予警告、记过、记大过处分；情节较重的，给予降级、撤职处分；情节严重的给予开除处分直至追究刑事责任。同时，设立举报电话，凡举报的案件，一经查实，按违规处置资产价值的2%奖励举报人。

第九条集体性质的企业、事业单位国有资产处置，比照本办法执行。

第十条本办法执行前，各单位违规处置国有资产的，由各单位自查，按本办法要求进行整改，对于没有按要求整改到位的单位，一经发现，严肃处理。

篇2

为了全面规范和加强医院国有资产的管理，充分发挥国有资产的作用，提高医院国有资产的使用效益，促进医院健康发展，摸清家底，及时发现问题并加强管理，防止国有资产流失。

1 资产清查过程中发现的问题

1.1 领导和财务管理者对资产的管理重视不够，没有形成严格的监督约束机制，导致医院国有资产管理与使用责任不明确，岗位分工不明确，责任不到位，国有资产使用实物管理与财务核算、归口管理部门与各占有使用部门工作相互脱节，造成财产损坏、丢失无人追究，不能保障国有资产的安全和完好。

1.2 医院的固定资产购置存在盲目性，缺乏科学论证、评估及效益分析，有的领导受利益驱动，热衷于购设备，搞基建，结果导致设备使用率低下，收不回成本，甚至设备闲置，造成资金的极大浪费。固定资产管理没有统一部门，多头管理，财务部门管理总帐和金额，总务部门管房屋和家具，设备科管理设备、器械，各部门没有建立明细帐，或建帐不健全，没有实行卡片登记，各领用科室无直接责任人管理财产，无收、发、维修记录。该报废的没有报废，没有及时核销固定资产帐，造成帐实不符， 最终导致财务总帐和各部门资产明细帐不符。

1.3 医院的存货虽然有统一的总务库房管理，但是制度不健全。存货的采购、验收、入库和出库环节分工不明确，记帐不及时，没有卡片登记，容易发生计量错误、种类错计、漏计，导致库房每月向财务部门报出的出库、入库资料不完整，帐帐不符，帐实不符。

1.4 没有完整的医院国有资产处置、出租、出借制度。国有资产处置无序，资产易流失，因为待报废的资产搁置太久，某些使用资产的部门任意变卖，当作科室的“小金库”，一些医院的出租出借资产所取得的收入未实行“收支两条线”管理。

2 完善医院国有资产管理的建议

2.1 建立医院国有资产管理与使用责任制度：首先医院领导和财务管理者要充分认识国有资产管理的重要性和必要性，重视资产使用和管理，处理好管钱和管物的关系，医院应建立严格的国有资产管理责任制，管理责任落实到人，对国有资产进行规范管理，建岗建制，并监督检查，把责任划分明确。其次完善医院国有资产管理者和使用者的岗位责任制，明确管理人员和使用人员的具体职责和责任、权限、工作范围和要求，资产管理部门和使用部门签订资产的保管和安全使用责任制，资产的安全、完整与资产责任人的工作业绩挂钩，实行奖惩制度。资产管理部门定期或不定期对医院各项固定资产和存货进行清点、盘查，对存货的盘盈盘亏应及时查明原因，经领导批准后如实调帐。大型、贵重、精密的仪器设备实行重点管理，金额统计，加强防范措施，从而有效地保证国有资产的安全和完整。

2.2 建立健全医院固定资产的内部控制制度，进行规范管理。

2.2.1 加强固定资产采购验收业务的管理。医院在购置某项设备或器械前，要求从实际需要出发，从严控制，必须由医院资产管理部门会同财务部门审核资产存量后，提出计划，对于重要的和技术性强的固定资产先组织专家进行可行性论证，并实行集体决策和审批，再报主管部门审批后实行公开招标采购，及时了解市场行情及国内先进技术，严把质量关、价格关，保证所购设备的先进性、安全、实用、可靠，杜绝盲目采购。严格固定资产的验收制度，由固定资产管理部门、使用部门和财务部门参与验收工作，验收过程中发现异常情况，应查明原因，或者拒绝付款退回处理。实行固定资产验收责任追究制。

2.2.2 目前医院固定资产的多头管理，职责划分不明确，建议固定资产实行三级管理模式，明确职责，制度到人。第一级是固定资产管理中心，由医院的后勤院领导和财务管理负责人、总务负责人组成，负责全医院的固定资产的管理，负责制订固定资产管理的各项规章制度并监督检查落实情况，设立固定资产总帐和明细帐，并定期进行固定资产清查，重点抽查贵重仪器设备；第二级是职能管理部门，由设备科、总务科、基建科等科室组成，这一层负责承上启下，是固定资产管理的关键环节，任务重、责任大，宜由责任心强的人员负责，应分部门，分科室建立固定资产数量金额式明细帐，详细记录固定资产的购进、领用、报废、毁损、维修转移情况，负责固定资产的日常保管、维护修缮控制；第三级是具体使用部门，一般是基层科室，建议各基层科室有专人负责领用保管固定资产，并建立固定资产明细帐。第二级职能部门和第三级使用部门应同时实行固定资产建卡制度，要对每件使用和未使用的资产，按照名称、型号、规格，购置和调入时间，原值及使用去向等详细内容建立资产卡片，一物一卡，有物必有卡，固定资产分类明细帐一定依据物卡登记，同时依据物卡落实使用人和保管者，使用部门只有事先取得物卡，才具有使用资产的资格和保管资产的职责，通过建卡，发挥卡的作用，切实做到固定资产管理部门与使用部门和财务部门相互配合，定期核对相关帐簿、记录、文件和实物，真正做到财务总帐与资产明细帐相符。

2.3 完善医院存货的管理：存货是医院开展业务活动和其他活动所必须的物质条件，是医院重要的流动资产，主要有低值易耗品、卫生材料和其他材料，但是所须数量大、品种多、实用性强，因此医院必须建立存货的采购、验收、付款、入库和出库管理制度。明确相关部门的职责，不相容岗位应相分离，不得由同一部门或一人办理业务的全过程。采购存货必须经院领导和职能部门审批无误后进行采购；明确材料验收的职责，根据材料的品种、规格、数量、质量验收，验收过程中发现异常情况应查明原因，及时向职能部门反映，实行验收与入库责任追究制；建立存货付款授权批准制，必须由财务部门审核发票、验收单、入库单及合同的合法完整，符合付款条件才付款；严格管理存货的出库分发，库房管理员必须根据审核无误的存货领用单（领用科室的负责人必须在领用单上签字，写明用途）发出存货，入库出库实行卡片登记制，库房会计根据卡片和验收单、入库单、出库单及时登记数量金额式明细帐，按照“先进先发”进行核算，月底分品种、分科室汇总存货的出库记录，编制存货领用汇总表，再报财务部门进行总分类核算。为了保证医院存货的安全、完整，做到帐实相符，应当定期盘点，每年至少1次实地盘点。存货在日常收发、保管过程中，计量不准、错登漏计，或者自然损耗等原因，可能发生存货的盘亏、盘盈，从而造成帐实不符，应核实盘盈盘亏的数量，及时查明盘亏、盘盈的原因，并编制“存货盘点报告表”，依照程序，报有关管理部门批准，再作调帐。

2.4 医院应重视无形资产的管理和保护：加强本医院的专利权、著作权、土地使用权、非专利技术、商标权等无形资产的管理，本医院应合理利用无形资产，加强防范措施，防止无形资产被非法盗用和流失，财务部门应单独建立无形资产明细帐，规范无形资产的会计核算和相关信息披露。

2.5 加强医院货币资金和各项应收款的管理：医院应健全货币资金的内部控制制度，建立货币资金的岗位责任制，明确不相容岗位应分离，严格现金的管理，针对医院每天收入大量的病人医疗费用，每天必须送存银行，不得坐支，实行现金的限额管理。严格遵守银行支付结算纪律，不得多头开户，定期获取银行存款对帐单，查实医院银行存款余额，及时核对银行存款帐，若有不符，应及时查找原因，编制银行存款余额调节表。有利于保障货币资金的安全，防止发生不必要的损失和浪费。对各种应收款的额度和催收时间，应积极采取有效措施，及时结算和监督，组织专人催收病人医疗欠费，实行工作业绩与奖金挂钩，防止和减少坏帐损失。

2.6 建立医院国有资产处置环节的控制制度：目前有些医院的国有资产处置无序，或者任意处置，该报废的未报废，搁置太久，导致使用部门私自变卖当作科室“小金库”，医院对国有资产报废、出租、出借应进行专项管理，明确处置范围、标准、方式、价格，由资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批，未经批准不得处置。重大的固定资产处置按照公开、公正、公平原则经集体审议联签，医院利用无形资产和固定资产对外投资，还必须进行风险评估控制、论证。处置国有资产所取得的收入必须纳入单位预算，实行统一核算，统一管理，因为医院国有资产处置收入属于国家所有，应按照政府非税收入管理规定，实行“收支两条线”管理，并在医院财务报告中对其相关信息进行充分披露。严禁医院把处置收入作为职工的福利处理。

2.7 建立国有资产移交审计制度：资产管理和使用人因人动或退休，要先清资产后离岗，为了维护资产的安全完整，防止资产因人去而化公为私，必须建立资产移交制度，在职能部门负责人和科室负责人监督下，接管人和移交人清点所管理或使用的资产，填制移交清单，并有负责人和接交人、移交人签字；若是使用资产的领导离任，将任职期间的资产使用和管理情况，进行离职审计，办理资产离职移交。

3 为了国有资产管理更加规范化、科学化、专业化

篇3

赵洪祝指出，我省经济社会发展已经进入“十二五”时期，当前加强和创新社会管理的任务繁重而艰巨，全省人大工作和民主法制建设面临着新形势、新任务和新要求，我们要进一步深化认识，不断增强做好人大工作的责任感和使命感，把我省人大工作不断推向前进。

赵洪祝强调，全省各级人大常委会要根据发展阶段新要求，进一步明确我省人大工作的努力方向和重点，地方立法绝不能放松，要把监督工作作为重中之重，民生问题要常抓不懈，代表主体作用应充分发挥。同时，要适应基层民主政治发展新需要，着力加强乡镇街道人大工作和建设，依法开好乡镇人大会议，进一步探索街道人大工作，充分发挥乡镇街道人大在加强和创新社会管理方面的重要作用。

会上，11个市县区人大常委会的同志作了交流发言，王永明副主任作了小结讲话。来自全省各级人大常委会及机关的有关同志，部分乡镇人大主席、街道人大工委主任参加了这次座谈会，省政府组成部门和省法院、省检察院负责人列席了此次会议。

申艳国

绍兴：督促政府完善城乡居民社会养老保险

目前，省人大财经委赴绍兴市调研检查养老保险基金管理工作，提出了要深入实施城乡居民社会养老保险制度，进一步提高城乡居民基本生活保障水平的意见。

绍兴市政府对此进行认真研究，近日发出了《关于完善城乡居民社会养老保险办法的通知》，决定从2011年起，绍兴市区选择1000元档或2000元档标准缴纳养老保险的，相应的财政补贴标准由原来的8％提高至25％。

此外，参加城乡居民社会养老保险的60周岁至89周岁人员，基础养老金月标准由原先的农村居民每人60元、城镇居民每人70元，统一提高到每人80元。从2011年4月1日起，对年满80周岁的高龄老人，还发放每月不低于30元的高龄补贴。

刘蜂

兰溪：催生国有资产租赁权首次拍卖会

今年6月l目，兰溪市首次举行了国有资产租赁拍卖会，成功拍出33处公房承租权，年租金从413300元增至554630元。这是兰溪市政府及时采纳市人大常委会的建议，在前期充分摸底调研基础上推出的一项新举措。

2010年下半年，兰溪市人大常委会专题听取和审议了《兰溪市国有资产审计情况的报告》。针对该市国有资产管理状况比较混乱，未经公开招投标擅自出租国有资产等现象，市人大常委会向市政府提出了尽快出台相关办法，规范国有资产的出让、出租行为，将公有房产的出让、出租统一纳入市招投标平台的建议。

市人大常委会组成人员普遍认为，国有资产租赁权公开拍卖作为兰溪市国有资产管理的一次创新，可有效防止国有资产擅自出租、低价出租、租期过长等现象，促进政府廉政建设。

朱炜

嘉善：代表建议改善市民如厕环境

今年上半年，在嘉善县人大代表进社区“听民情、解民忧”活动中，针对城区公厕普遍存在管理不善、设施损毁严重、卫生环境差等问题，代表们提出了加大公厕改造力度，切实改善居民如厕环境的建议。

对此，嘉善县政府高度重视，投入上百万元，对城区59座公厕的内外墙、地砖、洗手池、便池等设施进行了改造和修缮，特别是对市民意见较大的谈公路公厕、乐安里公厕和子胥苑公厕进行了彻底改造，焕然一新的公厕环境让百姓外出时“方便”不再“不方便”。

据介绍，今后嘉善县还将逐年对设施老化的公厕进行改造，针对公厕日常管理问题，也将安排专人加强看护和管理。

沈斌

富阳：多种形式组织代表向选民述职

近日，富阳市各乡镇人大、街道人大工委组织本辖区的市人大代表，通过多种形式向选民述职。

富春街道针对辖区内代表较多的实际，组织代表分小组进社区向选民述职；春江街道召开了一个由150余名选民参加的述职大会，通过口头述职与书面述职相结合的方式，由选民对各位代表的履职情况进行现场测评；渌渚镇将每位人大代表的履职报告汇编成册，通过召开述职大会面对面述职、在各选区张贴履职报告等形式向选民进行述职；洞桥镇将事先录好音的代表履职报告，通过“村村响”广播向选民播放，同时将履职报告张贴在村务公开栏，等等。

今年，富阳市人大常委会组织全体市人大代表开展以“谈体会、搞总结、学先进、树榜样”为主题的代表主题实践月活动，其中组织代表向选民述职便是其中一项重要内容。该活动既增强了代表的履职意识，也更密切了代表与选民的联系。

华秋珍

云和：落实代表建议切实保护饮用水源

在今年年初的云和县人代会期间，梅金火等代表向大会提交了《关于实施雾溪饮用水源安全工程的建议》。

为落实代表建议，云和县政府目前制定出台了《云和县雾溪水库饮用水水源地环境保护规划》，并计划于2011年投入300多万元用于雾溪水库的水质预警监控体系建设、水库周边的村庄生活污水处理、农业生产污染源整治。今年，县政府还将启动雾溪小学和雾溪卫生院搬迁的前期工作，切实保护好雾溪水库水资源和云和人民的饮水安全。

李伟

西湖区：督促政府严打滥用食品添加剂行为

“染色馒头”、“牛肉膏”、“毒豆芽”、“墨汁粉条”……

近年来，频频曝出的食品添加剂事件，让公众谈“添”色变。近日，杭州市西湖区人大常委会组织人大代表就食品安全工作进行调研，代表们提出，政府部门应加大对滥用食品添加剂行为的打击力度，让老百姓吃得更放心。

为此，西湖区政府目前制定下发了严厉打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项工作实施方案，有关部门还对全区137家餐饮服务单位开展了专项整治活动，主动打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂行为。

江悠　张亮

江东区：催生公务自行车试点

2010年lO月，宁波市江东区人大常委会在审议区政府缓解交通“出行难”专项工作报告时，提出了区机关单位应积极探索公务自行车试点，压缩公车出车频率，为缓解交通“出行难”作出表率的审议意见。

为落实该意见，江东区政府在广泛征求机关干部意见和充分调研论证的基础上，探索推出了公务自行车免费租赁服务试点，并出台了与之配套的《江东区公务自行车使用管理办法》。

目前，区政府已购置33辆公务自行车，设置了江东区机关大楼、福明路办公楼和宁穿路办公楼3个租赁点。机关工作人员公务外出时，只需凭单位就餐卡登记即可领取公务自行车钥匙。

据了解，在机关办公大楼试点基础上，江东区还将在区政府各职能部门、群团组织等备单位全面推广公务自行车免费租赁服务，以实际行动减少公务汽车的出车频率，为缓解交通拥堵、提高公共资源使用效率作出示范。

张小军

路桥区：督促政府建立学前教育经费保障机制

为进一步确立学前教育的基础地位和公益性质，近年来，台州市路桥区人大常委会通过视察调研、工作评议、建议督办等多种形式，督促政府明确经费投入保障机制，实现学前教育均衡优质发展。

在路桥区人大常委会的积极推动下，路桥区政府近日出台了《关于加快学前教育改革与发展的若干意见》，进一步明确了学前教育经费投入保障机制。意见提出，区财政将每年安排100万元学前教育专项经费，用于改造公办中心幼儿园、等级幼儿园建设和困难家庭子女入园资助等。

此外，区财政今年将安排3767万元经费，用于滨海中心幼儿园等S所幼儿园的新(改)建项目。预计到2012年，路桥区的每个乡镇(街道)都会有一所独立设置的公办中心幼儿园，并逐步实现省二级以上标准。

陈余

衢江区：推动建立农村食品安全监管网

衢州市衢江区地处浙江西部，农村人口占全区总人口的91.1％，如何有效保障农村食品安全，已成为该区急需解决的一大难题。2009年，衢江区人大常委会就食品安全相关法律法规执行情况开展检查，督促政府对农产品生产和食品生产、流通、消费市场进行治理和整顿，并建立健全农村食品安全监管网络。

为落实常委会意见，区政府积极采取措施加强食品安全监督。比如，指导农民统一购买优质化肥、农药、饲料、兽药，防止在农产品生产过程中使用“高毒、高残留”农药；坚决取缔无证无照或证照不齐的食品加工企业和小作坊；在实现行政村放心店、加盟店全覆盖的基础上，逐步向较大自然村延伸，对取得放心店资格的经营户给予一定的资金奖励。

篇4

第一条为建立和完善行政事业单位国有资产监督、管理和运营体系,规范国有资产授权经营管理行为,提高国有资产经营效益,促进国有资产的优化配置与合理流动,实现国有资产保值增值,根据国家和省有关规定,制定本办法。

第二条本办法所称国有资产授权经营,是指市政府将国家以各种形式形成的由本级政府管辖的行政事业单位占有的经营性国有资产,授权国有资产运营机构(以下简称运营机构)经营的行为。

第三条本办法适用于经市政府授权的运营机构。

第二章国有资产授权主体与授权经营

第四条国有资产授权主体。

(一)市政府是国有资产授权主体,是运营机构的出资者,依法享有资产受益、重大决策和选择经营者等权利,并以出资额为限对授权经营的国有资产承担有限责任。

(二)市财政局受市政府委托,负责组织实施行政事业单位国有资产授权经营中的具体工作。

第五条国有资产授权主体的职责。

(一)贯彻执行国家有关法律、法规、规章以及各项政策、规定;制定本市行政事业国有资产运营的相关政策、规定。

(二)审议批准运营机构的设立方案、章程、主要管理制度和重大事项。

(三)决定运营机构的设立、合并、分立、变更、解散、资本增减、国有资产的流动和重组等事项。

(四)根据干部人事任免程序,委派和更换运营机构的董事会、监事会、董事长、董事、监事会主席和财务总监,决定有关董事、监事、财务总监的报酬事项。

(五)对运营机构进行国有资产保值增值考核,根据考核结果决定对运营机构及主要责任人的奖惩。

(六)国有资产授权主体决定的其他事项。

第六条国有资产授权经营的程序。

(一)申请国有资产授权经营的运营机构向市财政局提出授权经营的书面申请。

(二)市财政局会同有关部门对相关资料审核后报市政府审批。

(三)经市政府审批后,市财政局与运营机构签订《国有资产授权经营责任书》。

第三章运营机构

第七条运营机构是经市人民政府批准设立,对授权范围内国有资产进行资本运营的企业法人。企业法人的组织形式一般应为国有独资的有限责任公司,依据《公司法》运作。

第八条运营机构应具备的条件:

(一)建立规范的组织管理机构。

(二)按照国有资产管理的有关规定完成产权界定、清产核资等工作。

(三)授权运营机构占有、使用的国家所有者权益一般不低于3亿元人民币。

(四)各种基础管理制度健全,有一定的决策能力和资本运营能力,能够承担国有资产保值增值责任。

(五)市政府规定的其它条件。

第九条运营机构的权利与义务。

(一)运营机构的权利。

1.依法持有和使用市政府授权范围内的国有资产,对其投资的单位或企业按出资额享有重大经营决策权、资产收益权和选择经营者的权利;

2.按产权关系决定或参与其投资单位(企业)的分立、重组、改制以及产权(股权)转让等事项;

3.经市人民政府批准,对授权范围内国有资产收益和资产处置收入有支配权;

4.市政府授予的其他权利。

(二)运营机构的义务。

1.完成国有资产经营计划和责任目标,承担国有资产保值增值的责任;

2.按照有关法律、法规,依法对授权范围内的国有资产进行资本运作,实现资源的优化配置;

3.执行市政府国有资产收益收缴和调度的决定;

4.实行重大事项报告制度和备案制度;

5.接受相关机构的监督;

6.市政府规定的其他义务。

第四章国有资产授权经营的监管与考核

第十条市财政局是国有资产授权经营的监管主体,代表市政府对授权范围内的国有资产实施监管。

第十一条监管机构的职责。

(一)根据国家有关法律、法规,制定授权经营国有资产监管的有关规定。

(二)检查运营机构贯彻执行有关法律、行政法规和规定的情况。

(三)检查运营机构财务,验证财务会计报告的真实性、合法性。

(四)检查运营机构的经营效益、国有资产保值增值、资产运营等情况。

(五)检查运营机构负责人的经营行为,并对其经营管理业绩进行评价,提出奖惩或者任免建议。

(六)委托审计部门对运营机构及其主要负责人进行年度审计及离任审计。

(七)市政府赋予的其他职责。

第十二条监管机构制定运营机构考核指标体系及奖惩办法,并对运营机构进行考核。

(一)制定考核指标,并与运营机构法人代表签订《国有资产授权经营责任书》。

(二)对运营机构各项指标完成情况进行综合考核。

(三)依据会计(审计)事务所出具的审计报告和监管机构出具的监督分析报告,对运营机构经营业绩进行评价。

第十三条国有资产授权经营责任书应当包括以下主要内容。

(一)资产经营责任目标。

(二)运营机构的权利、义务和行为规则。

(三)具体的奖惩考核办法。

(四)其他规定的内容。

第十四条市政府根据指标完成情况的考核结果,决定对运营机构主要经营者的分配和奖励。

第十五条运营机构有下列行为之一的,由市财政局提出意见,市政府决定对其法人代表和直接责任人给予经济处罚或者追究行政责任,情节严重构成犯罪的,移交司法部门追究刑事责任。

(一)未完成考核指标的。

(二)在资本运营和财务管理中弄虚作假,以各种名目侵占国有资产或者造成国有资产流失的。

(三)违反国家有关政策、规定,在产权变动、重大投资和资本运营中造成国有资产流失的;向其他单位投资,未在财务报告中如实反映收益状况或者未及时收取应有收益,造成国有资产流失的。

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我受市人民政府委托，向大会作关于年财政预算草案的报告，请予审议，并请市政协各位委员和列席会议的同志提出意见。

年全市经济社会发展面临着前所未有的机遇，秦唐沧地区发展规划即将纳入国家发展战略，全省加快沿海地区开发建设，全市项目建设工作力度不断加大，给财政工作开展和预算完成奠定了较好基础。同时，也要看到今年财政支出压力有增无减，财政收支矛盾仍然突出。

年预算安排的总体思路是：以科学发展观为指导，认真贯彻市委五届六次全会精神，紧紧围绕“翻两番”目标和“三大任务”、“五个”，坚持“聚财、用财、管财”齐抓，优化财政职能发挥，提高财政运行质量，确保各项重点支出需要，促进全市经济社会科学发展、率先发展。

年财政预算安排的主要原则是：

（一）依法理财原则。严格按照《预算法》、《市年部门综合预算编制纲要》和其他有关法律、法规，统筹考虑预算内外资金，“全口径”编制部门收支计划，各项收入全部纳入综合预算盘子，统筹安排各项支出，做到“量入为出、收支平衡”。

（二）集中财力办大事原则。支出预算安排坚持突出重点，加大各类资金的整合力度，有计划分步骤地解决突出的“瓶颈”问题，提高财政资金配置效益。

（三）节俭办事与节能降耗并重原则。认真贯彻节俭理财的思想，按照“两个务必”和建立节约型社会的要求，精打细算，厉行节约。加强公共机构耗能管理，努力降低行政运行成本，严格控制煤、电、油、气等支出，同比下降5%。

（四）“三个保障”原则。一是保障人员支出。依据上级政策标准，尽最大可能提高公教人员收入水平，对城乡低保、五保户供养、新农合等民生支出足额安排到位，确保低收入群体待遇同步提高。二是保障单位正常工作运转。维持机关事业单位基本公用经费水平标准，同时确保开展专项业务单位的最低经费需求。三是保障社会和谐稳定。按照国家政策规定，对义务教育、公共卫生、计生、社会保障和抚恤救济等公共财政方面支出，尽力安排到位。

按照上述思路和原则，充分考虑全市经济社会发展形势，年预算安排情况是：全部财政收入计划安排17亿元，同比增长21.3%。分部门看：国税75500万元，同比增长19.8%（其中本地税收52500万元，增长31.2%，大港油田税收23000万元，维持上年水平）；地税79883万元，同比增长24%；财政14617万元，同比增长14.6%。一般预算收入预计完成7亿元，同比增长26%。

全市一般预算支出计划安排119489万元，同比增长27.3%。主要项目为：一般公共服务支出21737万元，公共安全支出6153万元，教育支出34190万元，科学技术支出199万元，文化体育与传媒支出2642万元，社会保障和就业支出15728万元，医疗卫生支出11820万元，环境保护支出2205万元，城乡社区事务支出5737万元，农林水事务支出11927万元，交通运输支出2042万元，资源勘探电力信息等事务支出596万元，商业服务业等事务支出174万元，国土资源气象等事务支出967万元，其它支出3372万元（详见附表二）。

三、确保完成年财政预算工作

年是“十二五”开局之年，也是实现“五年翻两番”目标的基础之年，做好各项工作意义十分重大。因此，我们将重点抓好以下工作：

（一）积极聚财筹资。一是抓好财政收入组织。健全财税部门协作机制，密切关注全市财政经济运行形势，做好收入分析和预测，服务领导决策。严格落实收入目标责任制，强化考核奖惩，充分调动各征管单位的积极性。利用综合治税平台，狠抓重点行业、重点企业、重点工程及新增税源的监控，确保应征尽征。加强财政票据源头管控，抓好非税管理系统应用，严格非税收入预算管理。二是努力争取上级支持。做好沿海开发财政优惠政策研究，加强部门协调配合，努力争取上级财政资金，缓解本级资金调度压力，保证基本支出需要。积极向上级争取市县财政体制优惠政策，为我市争取长远财政利益。三是积极支持融资工作。千方百计支持城司融资，解决建设资金制约。加强资金监管，防范政府债务风险。会同有关部门做好世行亚行贷款、国债等项目的组织、论证和申报，争取更多建设资金。

（二）支持经济建设。一是完善财政资金投入方式。采取贷款贴息、以奖代补、信用担保等方式，放大财政资金杠杆功能，引导和集聚更多的社会资金投入到经济发展领域。二是全力支持大项目建设。认真落实对北汽集团等大项目的土地、税费优惠扶持政策，加快培育支柱财源。三是落实招商引资政策。安排经费1500万元，专项用于招商引资经费及奖励；安排资金5000万元，用于兑现税收优惠政策；安排园区基础设施建设等资金2500万元，提高园区对项目的承载能力。四是进一步优化发展环境。积极落实国家、省相关扶持政策，支持企业发展。清理整顿收费项目，减轻企业负担。

（三）加大民生投入。一是支持教育事业发展。安排专项支出3410万元，支持学校建设，改善办学条件，提高义务教育生均公用经费标准100元。全面落实中等职业教育学校涉农专业免学费政策，加快教育实训基地建设，促 进中等职业教育发展。二是加大医疗卫生投入。推进新农合扩面提质，将补助标准由人均120元提高到人均180元，力争实现参合农民全覆盖。全面深化医药卫生体制改革，建立基本医药制度，推进基层医疗卫生综合改革，促进基本公共卫生服务均等化。三是提高社会保障水平。积极配合相关部门，做好国家新型农村养老保障试点争取工作。落实好城乡低保扩面提标，将城镇无收入居民纳入养老保险范围。提高五保户集中供养和分散供养标准，分别由人均1800元和人均1300元提高到人均2750元和人均1900元。四是推进文化事业发展。促进公共文化服务体系建设，继续支持博物馆免费开放、文化馆图书馆升级改造等重点文体项目。五是支持城建管理工作。安排资金1884万元，做好城市绿化、环卫、防汛、综合治理等工作。

（四）支持“三农”工作。一是支持农业产业发展。积极整合支农资金，扶持冬枣、设施蔬菜、绿芦笋、食用菌等农业特色产业，促进农村经济发展和农民增收。二是支持基础设施建设。进一步支持农村新民居建设，加大农村饮水、农用桥等水利建设投入，改善农村生产生活条件。三是落实强农惠农政策。及时、规范发放麦苗抗旱补贴、粮食直补、综合直补、家电下乡等惠农补贴资金，落实好农业财政保险政策。

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关键词：法人治理；产权；委托；激励约束

国有医院引入法人治理以培育并完善产权激励与约束机制是当前解决部分卫生体制弊病和医院管理低效等问题的关键举措。借鉴现代企业制度，建立现代医院制度，是解决国有医院委托问题的有效手段。

一、国有医院委托问题

现代企业制度有别于古典企业制度的一个重要方面在于，在古典企业制度中，所有权、支配权、经营管理权等往往集中于出资人一身，而现代企业制度则使上述权力适度分离，并由不同主体控制。因此，股东与经营者之间存在着一种委托一关系，在一定的条件下，经营者可能做出违背所有者利益的事情，这就是所谓“委托一”问题。

1932年，经济学家爱德弗-伯利和加得纳-米思斯就对委托关系进行了经济学分析。他们认为，委托人和人之间存在着利益背离，即委托人也就是股东的利益追求在于投资收益的增加，而人却追求企业规模的扩大…。因为企业规模的扩大可以为人带来权力与地位和相应的控制权收益。所以，如何建立有效的监督机制来减少委托问题的出现是现代公司治理结构所应解决的主要问题之一，其实质就是产权激励一约束机制的设计。

国有医院是由国家政府代表全民行使资产所有权职能的机构。全民财产的庞大性、复杂性和分散性，决定其最高的控制经营机构必然会进一步寻找下一级人，代表国家行使所有权职能，形成所有权。同时，所有权也作为委托人在所有权与经营权分离原则下，委托人具体经营管理医院，形成经营权。由此可见，国有医院与国有企业一样．同样存在着委托一关系，由于治理结构设计不合理，其委托一问题更为严重。

1．1国有医院的委托一链比较长．信息不对称更为突出

从国有医院的产权制度来看，国有医院的资产作为全体国民的资产而存在，但全体国民的概念又是一个抽象的概念，全体国民不可能都作为所有者来直接管理和经营资产，而是要通过多层委托一的方式来间接加以管理。首先是资产的终极所有者(即初始委托人)与国家各级政府之间存在委托关系；其次是各级政府与国有医院人之间也存在委托关系。在这个委托链中，各级政府身兼“两职”．既是第一层委托关系中的人，又是第二层委托关系中的委托人，是国有资产的终极所有者和医院人之间的中介和桥梁。同时在医院内部也存在层层委托的关系这样一来，国有院的委托链过长，导致了信息不对称问题更为严重，源自初始委托人的监督和激励的作用在逐级的委托链中不断弱化。事实也证明作为终极所有者的全体国民不可能对国有资产的保值和增值进行有效监督。因此，国有医院的委托一关系实质上是具有间接性、多层性和复杂性的。

1．2国有医院产权主体的不确定性和随意性导致“内部人控制”

首先，在委托人方面，从法理上讲，我国国有医院是全民所有的，即国有资产所有权归全体国民。然而就是由于这种高度分散的所有人关系，在现实经济关系中无法履行委托人的真正权利和义务，也就是说国有资产投资主体是缺位的。没有“一个”统一=的政府部门来代表国家行使国有资产所有权，存在“多头管理”的局面，造成了国有资产主体的不确定性和随意性。其次，产权要进行交易，除了拥有产权的所有权主体需明确之外，对财产的占有权、使用权、支配权和经营权的主体也必须是明确的，而且这些“权”的主体必须具备行使其权能的能力，承担相应的责任并享受合法的利益。而在我国国有医院中，作为国有资产委托人的所有者，其主体是“虚置”和不明确的，不能有效履行作为委托人的权利和责任；作为国有资产人的医院人，也不能有效履行作为人的权利和责任。因此在国有医院中，不存在真正意义上的委托人和人，也不可能存在现实意义上的委托一关系。同时，由于委托人的虚置，对于人的行为缺乏有效的激励和约束机制，往往产生“内部人控制”。

从以上的分析可以看出，国有医院不仅存在风险，而且由于其委托一链冗长，各个层次上的委托人都不是财产的终极所有者，没有剩余索取权，不享受其经济利益，因此缺乏对经营管理者监督控制的积极性，甚至为了自身的利益，损害国家及人民的利益，由此形成委托风险。委托人和人都存在道德风险。在我国由计划经济向市场经济转轨的几十年中，政府不断放权让利，然而医院改革仅仅停留在分配制度、价格制度、医疗保险制度等微观层面。事实证明，这样是无助于从根本上提高医疗卫生服务的宏观效率和质量的，因为这些并不能解决产权主体缺位的本质性问题，也无法解决由此带来的委托一问题。产权制度改革无疑是一种解决委托人层面的问题的较好的途径之一。法人治理则为人的激励与约束提供了制度保障。

二、国有医院的产权激励——约束与法人治理的现实意义

国家发改委《关于推进2004年经济体制改革意见》中指出：“推进医药卫生体制改革，进一步深化城镇医疗机构分类改革，继续深化公立医院产权制度、管理制度改革，探索建立出资人制度和规范的法人治理结构。”国家卫生部在2004年卫生系统工作重点中也指出，要“积极探索医疗行业国有资产管理的多种有效模式，研究推进公立医院建立出资人制度和法人治理结构的改革试点。”国有医院的产权激励一约束与法人治理的理论和实践探索具有深远的现实意义。

国有医院产权激励约束机制的建设与完善是医院可持续发展的一个最为基础和核心的问题。确定参与医院治理的各个利益相关者的角色定位，包括政府、卫生行政部门、捐赠人或举办方(投资人)、董事会、院长、员工、患者以及供应商等，建立健全规范的医院内外部的法人治理结构和机制，是医院发展的第一步，也是最为基础的一步。只有这一步理顺后，其他各方利益参与者才会有公平参与的可能性和积极性，并逐步通过市场化的绩效评价达成真正的平衡和共赢，最终完成国有医院的使命和宗旨。

法人治理是一个复杂的体制体系，是在契约制度的基础上，通过各种机制，既充分调动各种利益主体的积极性，又对各种利益主体形成有效的约束，即形成相互制衡，保证各种利益主体自身的应有利益与权力。

三、完善国有医院产权激励——约束机制的对策

法人治理的功用在于分权与制衡，实现产权激励与约束的功能，但并不是为了制衡而制衡，其最为核心的目的在于保证国有医院的科学决策和绩效的提高，其制衡机制是为保证医院科学决策而设计的。因此，法人治理从本质上讲就是委托人与人之间为减少成本、达到医院价值最大化，而就医院控制权、人的激励与约束所达成的一整套权利、责任分工和约束机制的制度安排。这种制度安排从狭义上来看，指的是在组织的所有权和管理权分离的情况下，投资者与组织之间的利益分配和控制关系。其主要对策包括规范设置国有医院法人治理结构、建立国有医院人激励一约束机制、建设和完善审计监督机制、改善医院外部治理环境等。

3．1规范设置国有医院法人治理结构

规范设置国有医院法人治理结构是完善国有医院产权激励与约束机制的第一步。我们应该参照《公司法》的有关规定重新设置国有医院组织结构，形成由董(理)事会、监事会、管理层分别负责决策、监督和执行三权分离的内部治理结构。

董(理)事会拥有医院产权交易和院长聘任的决策权，由股东会或股东大会选出，代表全体股东的利益，负责医院重大经营决策并检查其执行情况，包括制定医院经营目标，重大方针及管理原则；聘任院长或主要管理人员，并决定其报酬与奖惩对医院经营活动予以监控；协调医院与股东、管理部门与股东的关系；提出医院结余分配方案供股东大会审议等。董(理)事会实行集体决策原则，这有利于协调众多股东之间的利益关系，有利于保证决策的科学性与正确性，避免个人决策造成失误。董(理)事长是作为董(理)事会这个集体代表的医院法定代表人，但不能使董(理)事会沦为变相的董(理)事长的个人决策机构。而且，除董(理)事长是指定的医院法定代表之外，还可由董(理)事会决定某个或几个其他董事作为医院的代表董事，对外签约具有法律效力，但不能由每个董事自行代表医院，而且代表董事之间必须相互协调，防止各行其是。董(理)事会的职权与责任是一种对称关系，若是发生重大决策失误，给医院造成很大损失，则必须承担相应的受托责任。

监事会代表出资人、社会和医院职工的利益执行监督权，可在一定范围直接选举产生，由不同利益代表组成。监事长由监事会产生，既能监视决策，又能监督经营，保证政府、医院和社会目标的一致协调。监事会对医院经营管理活动实施过程监督，通过必要的调查，获取监督对象的充分信息，定期召开会议交流调查情况，保证监督职能的切实履行等手段对人损害医院及社会利益的行为及时进行纠正和制止。

在执行(经营)机构中，建立以院长为首的一元化领导系统、指挥系统、管理系统，实行严格的院长负责制，这是法人治理结构极其重要的内容，是增强医院内部凝聚力和外部竞争力的重要组织保证。医院院长由董(理)事会选聘，直接向董(理)事会负责，负责执行医院董(理)事会的决策，行使日常行政管理职能，定期向董(理)事会汇报经营管理情况，接受董(理)事会的监督。医院内设有医疗事务委员会和行政、经营管理委员会等作为院长重要的咨询机构，分别由医学专家和管理人员组成。董(理)事会与院长之间的关系，是委托一关系，即董(理)事会委托院长行使医院日常经营管理活动的权。院长接受董(理)事会的聘任与委托，在医院内部有管理权，在医院外部有诉讼方面和诉讼之外的商业权。

3．2建立国有医院人激励一约束机制

建立国有医院人激励一约束机制的关键是解决责权利统一的问题，使得人目标与委托人目标尽可能地保持一致。为了形成有效的激励一约束机制，医院在产权制度上必须满足一定的条件，即必须保证权利转移与相应责任转移的对称性和同一性，在权利分离时能够受到相应的责任约束，也就是说医院人承担的风险与对医院的控制支配权相匹配。如果国有医院法人作为人在制度上是风险的主要承担者，那么人便应当拥有对医院的有效控制和支配权；如果剩余风险责任主要由出资人也就是政府承担，那么出资人则需拥有对医院的控制支配权。在没有主体承担或制度上没有明确规定由谁承担剩余风险责任的条件下，即风险责任与对医院的控制支配权相分离的条件下，委托一机制难以形成，也就不可能产生完善的医院法人治理制度。一般来说，让渡控制权给人或人控制的董事会是具有合理性的，这有助于降低激励报酬的总成本。

激励与约束途径可以把医院绩效指标与医院管理者的考核、年度奖励、风险收入、持股经营、养老保险、风险抵押等相结合，加大对人的物质激励和约束力度。也可以试行年薪制，实行责任、风险和贡献相挂钩的薪酬制度，鼓励资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配。此外，根据不同的人群特征，激励手段还可以包括医院文化激励、目标激励、精神激励等。总之要积极探索多种形式相结合的激励和约束机制。

3．3建设和完善审计监督机制

为增强经营者的责任心和使命感，杜绝经营者负盈不负亏的行为，国有资产管理公司通过对医院法人的选(竞)聘或任命对医院重大决策进行参与和控制，对国有资产保值增值以及对社会目标实现程度进行审计。要有针对性地制定出对经营层与医院经济效益和长期发展相挂钩的管理考核办法，促使所有者、经营者、监督者均能到位。同时，要建立健全各项规章制度，尤其是定期或不定期的审计制度，规范经营者市场和产权市场的形成与运作，直接约束经营者的运营行为，对违法违纪者及时进行查处；对，造成国有资产严重亏损或资产大量流失的，应当依法追究其刑事责任。

3．4改善医院外部治理环境

有效的法人治理不仅有赖于规范的医院内部治理结构，而且需要完善的外部治理机制发挥作用。内部治理是解决出资人如何监督，控制管理层以使他们为股东的利益服务的控制程序和制度安排，外部治理则是指激励和约束人行为的以竞争机制为核心的外在制度安排。改革中暴露出来的问题也说明，仅仅致力于内部治理机制的建立而忽视外部治理机制的培育和完善，改革则不能达到预期的目的。

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第一条本规定适用于各级人民政府举办的全日制普通高等学校、成人高等学校。普通中等专业学校、技工学校、成人中等专业学校依照执行。结合高等学校特点，制定本规定。

第二条为规范高等学校财务行为，加强财务管理，提高资金使用效益，促进事业发展，根据《事业单位财务规则》和国家有关法规，企业事业组织、社会团体及其他社会组织举办的上述学校参照执行。

第三条高等学校财务管理的基本原则是：贯彻执行国家有关法律、法规和财务规章规定；坚持勤俭办学的方针；正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系，国家、集体和个人三者利益的关系。

第四条高等学校财务管理的主要任务是：依法多渠道筹集事业资金；合理编制学校预算，并对预算执行过程进行控制和管理；科学配置学校资源，努力节约支出，提高资金使用效益；加强资产管理，防止国有资产流失；建立健全财务规章规定，规范校内经济秩序；如实反映学校财务状况；对学校经济活动的合法性、合理性进行监督。

第二章财务管理体制

第五条高等学校实行统一领导、集中管理的财务管理体制；规模较大的学校实行统一领导、分级管理的财务管理体制。

第六条高等学校财务工作实行校（院）长负责制。

符合条件的高等学校，应设置总会计师，协助校（院）长全面领导学校的财务工作。

凡设置总会计师的高等学校，不设与总会计师职权重叠的副校（院）长。

规模较小的高等学校，由主管财务工作的校（院）长代行总会计师职权。

第七条高等学校必须单独设置财务处（室），作为学校的一级财务机构，在校（院）长和总会计师的领导下，统一管理学校的各项财务工作，不得在财务处（室）之外设置同级财务机构。

第八条高等学校校内后勤、科技开发、校办产业及基本建设等部门因工作需要设置的财务机构，只能作为学校的二级财务机构，其财会业务接受财务处（室）的统一领导。高等学校二级财务机构必须遵守和执行学校统一制定的财务规章规定，并接受财务处（室）的监督和检查。

第九条高等学校校内设置财务会计机构，必须相应配备专职财会人员。校内各级财会主管人员的任免应当经过上一级财务主管部门同意，不得任意调动或者撤换。财会人员的调入、调出、专业技术职务的评聘须由财务部门会同有关部门办理。

第三章单位预算管理

第十条高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。

高等学校必须在预算年度开始前编制预算。预算的内容包括收入预算和支出预算。预算由校级预算和所属各级预算组成。

第十一条预算编制原则

高等学校编制预算必须坚持量入为出、收支平衡的总原则。收入预算坚持积极稳妥原则；支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约等原则。

第十二条预算编制方法

高等学校预算参考以前年度预算执行情况，根据预算年度事业发展计划和任务与财力可能，以及年度收支增减因素进行编制。校级预算和所属各级预算必须各自平衡，不得编制赤字预算。

第十三条预算编制和审批程序

高等学校预算由学校财务处（室）根据各单位收支计划，提出预算建议方案，经学校最高财务决策机构审议通过后，按照国家预算支出分类和管理权限分别上报各有关主管部门，审核汇总报财政部门核定预算控制数（一级预算单位直接报财政部门，下同）。高等学校根据预算控制数编制预算，由各有关主管部门汇总报财政部门审核批复后执行。

第十四条预算调整

高等学校预算在执行过程中，对财政补助收入和从财政专户核拨的预算外资金收入一般不予调整；如果国家有关政策或事业计划有较大调整，对收支预算影响较大，确需调整时，可以报请主管部门或者财政部门调整预算。其余收入项目需要调增、调减的，由学校自行调整并报主管部门和财政部门备案。

收入预算调整后，相应调增或者调减支出预算。

第四章收入管理

第十五条收入是指高等学校开展教学、科研及其他活动依法取得的非偿还性资金。

第十六条高等学校收入包括：

（一）财政补助收入，即高等学校从财政部门取得的各类事业经费。具体包括：

1.教育经费拨款，即高等学校从中央和地方财政取得的教育经费，包括教育事业费等。

2.科研经费拨款，即高等学校从有关主管部门取得的科学研究经费，包括科学事业费和科技三项费用等。

3.其他经费拨款，即高等学校取得的上述拨款以外的事业经费，包括公费医疗经费、住房改革经费等。

上述财政补助收入，应当按照国家预算支出分类和不同的管理规定，进行管理和安排使用。

（二）上级补助收入，即高等学校从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。

（三）事业收入，即高等学校开展教学、科研及其辅助活动取得的收入。包括：

1.教学收入，指高等学校开展教学及其辅助活动所取得的收入，包括：通过学历和非学历教育向单位或学生个人收取的学费、培养费、住宿费和其他教学收入。

2.科研收入，指高等学校开展科研及其辅助活动所取得的收入，包括：通过承接科技项目、开展科研协作、转作科技成果、进行科技咨询所取得的收入和其他科研收入。

上述事业收入中，按照国家规定应当上缴财政纳入预算的资金和应当缴入财政专户的预算外资金，应及时足额上缴，不计入事业收入；从财政专户核拨的预算外资金和部分经核准不上缴财政专户的预算外资金，计入事业收入。

（四）经营收入，即高等学校在教学、科研及其辅助活动之外，开展非独立核算经营活动取得的收入。

（五）附属单位上缴收入，即高等学校附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。

（六）其他收入，即上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、捐赠收入、利息收入等。

第十七条高等学校必须严格按照国家有关政策规定依法组织收入；各项收费必须严格执行国家规定的收费范围和标准，并使用符合国家规定的合法票据；各项收入必须全部纳入学校预算，统一管理，统一核算。

第五章支出管理

第十八条支出是指高等学校开展教学、科研及其他活动发生的各项资金耗费和损失。

第十九条高等学校支出包括：

（一）事业支出，即高等学校开展教学、科研及其辅助活动发生的支出。事业支出的内容包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、助学

金、公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用。

事业支出按其用途划分为教学支出、科研支出、业务辅助支出、行政管理支出、后勤支出、学生事务支出和福利保障支出。

教学支出是指高等学校各教学单位为培养各类学生发生在教学过程中的支出。

科研支出是指高等学校为完成所承担的科研任务，以及所属科研机构发生在科学研究过程中的支出。

业务辅助支出是指高等学校图书馆、计算中心、电教中心、测试中心等教学、科研辅助部门为支持教学、科研活动所发生的支出。

行政管理支出是指高等学校行政管理部门为完成学校的行政管理任务所发生的支出。

后勤支出是指高等学校的后勤部门为完成所承担的后勤保障任务所发生的支出。

学生事务支出是指高等学校在教学业务以外，直接用于学生事务性的各类费用开支，包括学生奖贷基金、助学金、勤工助学基金、学生物价补贴、学生医疗费和学生活动费等。

福利保障支出是指高等学校用于教职工社会保障和福利待遇以及离退休人员社会保障和福利待遇方面的各类费用开支。

（二）经营支出，即高等学校在教学、科研及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。

（三）自筹基本建设支出，即事业单位用财政补助收入以外的资金安排自筹基本建设发生的支出。事业单位应在保证事业支出需要，保持预算收支平衡的基础上，统筹安排自筹基本建设支出，随年度预算报主管部门和财政部门核批，并按审批权限，报经有关部门列入基本建设计划。核定的自筹基本建设资金纳入基本建设财务管理。

（四）对附属单位补助支出，即高等学校用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出。

第二十条高等学校在开展教学、科研和非独立核算的经营活动中，应当正确归集实际发生的各项费用；不能直接归集的，应当按照规定的比例合理分摊。

经营支出应当与经营收入配比。

第二十一条高等学校从有关部门取得的有指定项目和用途并且要求单独核算的专项资金，应当按照要求定期报送资金的使用情况；项目完成后，应当报送资金支出决算和使用效果的书面报告，并接受有关部门的检查、验收。

第二十二条高等学校要加强对支出的管理，各项支出应按实际发生数列支，不得虚列虚报，不得以计划数和预算数代替。对校内各单位包干使用的经费和核定定额的费用，其包干基数和定额标准要本着勤俭节约的原则科学合理地制定。

第二十三条高等学校的支出应当严格执行国家有关财务规章规定规定的开支范围及开支标准；国家有关财务规章规定没有统一规定的，由学校结合本校情况规定，报主管部门和财政部门备案。学校规定违反法律和国家政策的，主管部门和财政部门应当责令改正。

第六章结余及其分配

第二十四条结余是指高等学校年度收入与支出相抵后的余额。

经营收支结余应当单独反映。经营收支结余可以按照国家有关规定弥补以前年度经营亏损，其余部分并入学校结余。

第二十五条高等学校的结余（不含实行预算外资金结余上缴办法的预算外资金结余），除专项资金按照国家规定结转下一年度继续使用外，可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度收支差额；国家另有规定的，从其规定。

第七章专用基金管理

第二十六条专用基金是指高等学校按照规定提取和设置的有专门用途的资金。

第二十七条专用基金包括修购基金、职工福利基金、学生奖贷基金、勤工助学基金等。

修购基金是按照事业收入和经营收入的一定比例提取，在修缮费和设备购置费中列支，以及按照其他规定转入，用于固定资产维修和购置的资金。

职工福利基金是按照结余的一定比例提取以及按照其他规定提取转入，用于职工集体福利设施，集体福利待遇等的资金。

学生奖贷基金是按照规定提取用于发放学生奖学金和贷款的资金。

勤工助学基金是按照规定从教育事业费和事业收入中提取的，用于支付学生开展勤工助学活动报酬以及困难学生补助的资金。

高等学校可以按照国家有关规定，根据事业发展需要提取或者设置其他专用基金。

第二十八条各项基金的提取比例和管理办法，国家有统一规定的，按照统一规定执行；没有统一规定的，由主管部门会同同级财政部门确定。

第八章资产管理

第二十九条资产是指高等学校占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。

第三十条高等学校的资产包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。

第三十一条流动资产是指可以在一年以内变现或者耗用的资产，包括现金、各种存款、应收及暂付款项、借出款、存货等。

存货是指高等学校在开展教学、科研及其他活动过程中为耗用而储存的资产，包括各类材料、燃料、消耗物资、低值易耗品等。

高等学校应当建立、健全现金及各种存款的内部管理规定。对应收及暂付款项应当及时清理结算，不得长期挂帐；对确实无法收回的应收及暂付款项，要查明原因，分清责任，按规定程序批准后核销。对存货应当进行定期或者不定期的清查盘点，保证帐实相符，存货的盘盈、盘亏应及时进行调整。

第三十二条固定资产是指一般设备单位价值在500元以上、专用设备单位价值在800元以上，使用期限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。

高等学校的固定资产一般分为六类：房屋和建筑物；专用设备；一般设备；文物和陈列品；图书；其他固定资产。高等学校应根据规定的固定资产标准，结合本校的具体情况，制定各类固定资产的明细目录。

第三十三条高等学校固定资产的报废和转让，一般经单位负责人批准后核销。大型、精密、贵重的设备、仪器报废和转让，应当经过有关部门鉴定，报主管部门或国有资产管理部门、财政部门批准。

固定资产的变价收入应当转入修购基金；但是，国家另有规定的除外。

第三十四条高等学校应当定期或者不定期地对固定资产进行清查盘点。年度终了前，应当进行一次全面的清查盘点，做到帐、卡、物相符。对固定资产的盘盈、盘亏应当按规定程序及时处理。

高等学校应结合本校的实际情况，制定固定资产管理办法。

第三十五条无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉以及其他财产权利。

高等学校转让无形资产，应当按照有关规定进行资产评估，取得的收入除国家另有规定外计入事业收入。高等学校取得无形资产而发生的支出，计入事业支出。

第三十六条对外投资是指高等学校利用货币资金、实物、无形资产等向校办产业和其他单位的投资。

高等学校对外投资，应当按照国家有关规定报主管部门、国有资产管理部门和财政部门批准或备案。

高等学校以实物、无形资产对外投资的，应当按照国家有关规定进行资产评估。

对校办产业投资取得的收益，计入附属单位上缴收入；对其他单位投资取得的收益，计入其他收入；国家另有规定者除外。

第九章负债管理

第三十七条负债是指高等学校所承担的能以货币计量，需要以资产或劳务偿还的债务。

第三十八条高等学校的负债包括借入款、应付及暂存款、应缴款项、代管款项等。

应缴款项包括高等学校收取的应当上缴财政纳入预算的资金和应当上缴财政专户的预算外资金、应缴税金以及其他按照国家有关规定应当上缴的款项。

代管款项是指高等学校接受委托代为管理的各类款项。

第三十九条高等学校应当对不同性质的负债分别管理，及时清理并按照规定办理结算，保证各项负债在规定期限内归还。

第十章财务清算

第四十条经国家有关部门批准，高等学校发生划转撤并时，应当进行财务清算。

第四十一条高等学校财务清算，应当成立财务清算机构，在主管部门和财务部门、国有资产管理部门的监督指导下，对学校的财产、债权、债务等进行全面清理，编制财产目录和债权、债务清单，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好国有资产的移交、接收、划转和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。

第四十二条划转撤并的高等学校财务清算结束后，经主管部门审核并报国有资产管理部门和财政部门批准，分别按照下列办法处理：

（一）因隶属关系改变，成建制划转的高等学校，其全部资产、债权、债务等无偿移交，并相应划转事业经费指标。

（二）撤销的高等学校，全部资产、债权、债务等由主管部门和财政部门核准处理。

（三）合并的高等学校，全部资产、债权、债务等移交接收单位或新组建单位。合并后多余的国有资产由主管部门和财政部门核准处理。

第十一章财务报告和财务分析

第四十三条财务报告是反映高等学校一定时期财务状况和事业发展成果的总结性书面文件。

高等学校应当按照国家预算支出分类和管理权限定期向各有关主管部门和财政部门以及其他有关的报表使用者提供财务报告。

第四十四条高等学校报送的年度财务报告包括资产负债表、收支情况表、专用基金变动情况表、有关附表及财务情况说明书。

第四十五条财务情况说明书，主要说明高等学校收入及其支出、结余及其分配、资产负债变动、专用基金变动的情况，对本期或者下期财务状况发生重大影响的事项，以及需要说明的其他事项。

第四十六条高等学校的财务分析是财务管理工作的重要组成部分。高等学校应当按照主管部门的规定和要求，根据学校财务管理的需要，定期编制财务分析报告。财务分析的内容包括高等学校事业发展和预算执行、资产使用管理、收入、支出和专用基金变动以及财务管理情况、存在主要问题和改进措施等。

财务分析指标包括经费自给率、预算收支完成率、人员支出与公用支出分别占事业支出的比率、资产负债率、生均支出增减率等。

高等学校可以根据本校特点增加财务分析指标。

第十二章财务监督

第四十七条财务监督是贯彻国家财经法规以及学校财务规章规定，维护财经纪律的保证。高等学校必须接受国家有关部门的财务监督，并建立严密的内部监督规定。

第四十八条高等学校的财务监督包括事前监督、事中监督和事后监督三种形式。学校可根据实际情况对不同的经济活动实行不同的监督方式。

建立和健全各级经济责任制和建立健全财务主管人员离任审计规定是实施财务监督的主要内容。

第四十九条高等学校的财会人员有权按《会计法》及其他有关规定行使财务监督权。对违反国家财经法规的行为，有权提出意见并向上级主管部门和其他有关部门反映。

第十三章附则

第五十条国家对高等学校的基本建设投资的财务管理，按照国家有关规定办理。

第五十一条独立核算的高等学校校办产业的财务管理执行《企业财务通则》和同行业或者相近行业企业的财务规定，不执行本规定。

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第一章　总　则

第一条　为加强国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)履行出资人职责的企业(以下简称中央企业)境外国有资产监督管理，规范境外企业经营行为，维护境外国有资产权益，防止国有资产流失，根据《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》及相关法律、行政法规，制定本办法。

第二条　本办法适用于中央企业及其各级独资、控股子企业(以下简称各级子企业)在境外以各种形式出资所形成的国有权益的监督管理。

本办法所称境外企业，是指中央企业及其各级子企业在我国境外以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区依据当地法律出资设立的独资及控股企业。

第三条　国资委依法对中央企业境外国有资产履行下列监督管理职责：

(一)制定中央企业境外国有资产监督管理制度，并负责组织实施和监督检查;

(二)组织开展中央企业境外国有资产产权登记、资产统计、清产核资、资产评估和绩效评价等基础管理工作;

(三)督促、指导中央企业建立健全境外国有资产经营责任体系，落实国有资产保值增值责任;

(四)依法监督管理中央企业境外投资、境外国有资产经营管理重大事项，组织协调处理境外企业重大突发事件;

(五)按照《中央企业资产损失责任追究暂行办法》组织开展境外企业重大资产损失责任追究工作;

(六)法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定赋予的其他职责。

第四条　中央企业依法对所属境外企业国有资产履行下列监督管理职责：

(一)依法审核决定境外企业重大事项，组织开展境外企业国有资产基础管理工作;

(二)建立健全境外企业监管的规章制度及内部控制和风险防范机制;

(三)建立健全境外国有资产经营责任体系，对境外企业经营行为进行评价和监督，落实国有资产保值增值责任;

(四)按照《中央企业资产损失责任追究暂行办法》规定，负责或者配合国资委开展所属境外企业重大资产损失责任追究工作;

(五)协调处理所属境外企业突发事件;

(六)法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定赋予的其他职责。

第五条　中央企业及其各级子企业依法对境外企业享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，依法制定或者参与制定其出资的境外企业章程。

中央企业及其各级子企业应当依法参与其出资的境外参股、联营、合作企业重大事项管理。

第二章　境外出资管理

第六条　中央企业应当建立健全境外出资管理制度，对境外出资实行集中管理，统一规划。

第七条　境外出资应当遵守法律、行政法规、国有资产监督管理有关规定和所在国(地区)法律，符合国民经济和社会发展规划及产业政策，符合国有经济布局和结构调整方向，符合中央企业发展战略和规划。

中央企业及其重要子企业收购、兼并境外上市公司以及重大境外出资行为应当依照法定程序报国资委备案或者核准。

第八条　境外出资应当进行可行性研究和尽职调查，评估企业财务承受能力和经营管理能力，防范经营、管理、资金、法律等风险。境外出资原则上不得设立承担无限责任的经营实体。

第九条　以非货币资产向境外出资的，应当依法进行资产评估并按照有关规定备案或者核准。

第十条　境外出资形成的产权应当由中央企业或者其各级子企业持有。根据境外相关法律规定须以个人名义持有的，应当统一由中央企业依据有关规定决定或者批准，依法办理委托出资、代持等保全国有资产的法律手续，并以书面形式报告国资委。

第十一条　中央企业应当建立健全离岸公司管理制度，规范离岸公司设立程序，加强离岸公司资金管理。新设离岸公司的，应当由中央企业决定或者批准并以书面形式报告国资委。已无存续必要的离岸公司，应当依法予以注销。

第十二条　中央企业应当将境外企业纳入本企业全面预算管理体系，明确境外企业年度预算目标，加强对境外企业重大经营事项的预算控制，及时掌握境外企业预算执行情况。

第十三条　中央企业应当将境外资金纳入本企业统一的资金管理体系，明确界定境外资金调度与使用的权限与责任，加强日常监控。具备条件的中央企业应当对境外资金实施集中管理和调度。

中央企业应当建立境外大额资金调度管控制度，对境外临时资金集中账户的资金运作实施严格审批和监督检查，定期向国资委报告境外大额资金的管理和运作情况。

第十四条　中央企业应当加强境外金融衍生业务的统一管理，明确决策程序、授权权限和操作流程，规定年度交易量、交易权限和交易流程等重要事项，并按照相关规定报国资委备案或者核准。从事境外期货、期权、远期、掉期等金融衍生业务应当严守套期保值原则，完善风险管理规定，禁止投机行为。

第十五条　中央企业应当建立外派人员管理制度，明确岗位职责、工作纪律、工资薪酬等规定，建立外派境外企业经营管理人员的定期述职和履职评估制度。

中央企业应当按照属地化管理原则，统筹境内外薪酬管理制度。不具备属地化管理条件的，中央企业应当按照法律法规有关规定，结合属地的实际情况，制定统一的外派人员薪酬管理办法，报国资委备案。

第三章　境外企业管理

第十六条　中央企业是所属境外企业监督管理的责任主体。境外企业应当定期向中央企业报告境外国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析情况。

第十七条　境外企业应当建立完善法人治理结构，健全资产分类管理制度和内部控制机制，定期开展资产清查，加强风险管理，对其运营管理的国有资产承担保值增值责任。

第十八条　境外企业应当依据有关规定建立健全境外国有产权管理制度，明确负责机构和工作责任，切实加强境外国有产权管理。

第十九条　境外企业应当加强投资管理，严格按照中央企业内部管理制度办理相关手续。

第二十条　境外企业应当加强预算管理，严格执行经股东(大)会、董事会或章程规定的相关权力机构审议通过的年度预算方案，加强成本费用管理，严格控制预算外支出。

第二十一条　境外企业应当建立健全法律风险防范机制，严格执行重大决策、合同的审核与管理程序。

第二十二条　境外企业应当遵循中央企业确定的融资权限。非金融类境外企业不得为其所属中央企业系统之外的企业或个人进行任何形式的融资、拆借资金或者提供担保。

第二十三条　境外企业应当加强资金管理，明确资金使用管理权限，严格执行企业主要负责人与财务负责人联签制度，大额资金支出和调度应当符合中央企业规定的审批程序和权限。

境外企业应当选择信誉良好并具有相应资质的银行作为开户行，不得以个人名义开设账户，但所在国(地区)法律另有规定的除外。境外企业账户不得转借个人或者其他机构使用。

第二十四条　境外企业应当按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定和企业章程，在符合所在国(地区)法律规定的条件下，及时、足额向出资人分配利润。

第二十五条　境外企业应当建立和完善会计核算制度，会计账簿及财务报告应当真实、完整、及时地反映企业经营成果、财务状况和资金收支情况。

第二十六条　境外企业应当通过法定程序聘请具有资质的外部审计机构对年度财务报告进行审计。暂不具备条件的，由中央企业内部审计机构进行审计。

第四章　境外企业重大事项管理

第二十七条　中央企业应当依法建立健全境外企业重大事项管理制度和报告制度，加强对境外企业重大事项的管理。

第二十八条　中央企业应当明确境外出资企业股东代表的选任条件、职责权限、报告程序和考核奖惩办法，委派股东代表参加境外企业的股东(大)会会议。股东代表应当按照委派企业的指示提出议案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派企业。

第二十九条　境外企业有下列重大事项之一的，应当按照法定程序报中央企业核准：

(一)增加或者减少注册资本，合并、分立、解散、清算、申请破产或者变更企业组织形式;

(二)年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案;

(三)发行公司债券或者股票等融资活动;

(四)收购、股权投资、理财业务以及开展金融衍生业务;

(五)对外担保、对外捐赠事项;

(六)重要资产处置、产权转让;

(七)开立、变更、撤并银行账户;

(八)企业章程规定的其他事项。

第三十条　境外企业转让国有资产，导致中央企业重要子企业由国有独资转为绝对控股、绝对控股转为相对控股或者失去控股地位的，应当按照有关规定报国资委审核同意。

第三十一条　境外企业发生以下有重大影响的突发事件，应当立即报告中央企业;影响特别重大的，应当通过中央企业在24小时内向国资委报告。

(一)银行账户或者境外款项被冻结;

(二)开户银行或者存款所在的金融机构破产;

(三)重大资产损失;

(四)发生战争、重大自然灾害，重大事件，以及危及人身或者财产安全的重大突发事件;

(五)受到所在国(地区)监管部门处罚产生重大不良影响;

(六)其他有重大影响的事件。

第五章　境外国有资产监督

第三十二条　国资委应当将境外企业纳入中央企业业绩考核和绩效评价范围，定期组织开展境外企业抽查审计，综合评判中央企业经营成果。

第三十三条　中央企业应当定期对境外企业经营管理、内部控制、会计信息以及国有资产运营等情况进行监督检查，建立境外企业生产经营和财务状况信息报告制度，按照规定向国资委报告有关境外企业财产状况、生产经营状况和境外国有资产总量、结构、变动、收益等情况。

第三十四条　中央企业应当加强对境外企业中方负责人的考核评价，开展任期及离任经济责任审计，并出具审计报告。重要境外企业中方负责人的经济责任审计报告应当报国资委备案。

第三十五条　国家出资企业监事会依照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定，对中央企业境外国有资产进行监督检查，根据需要组织开展专项检查。

第六章　法律责任

第三十六条　境外企业有下列情形之一的，中央企业应当按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定，追究有关责任人的责任。

(一)违规为其所属中央企业系统之外的企业或者个人进行融资或者提供担保，出借银行账户;

(二)越权或者未按规定程序进行投资、调度和使用资金、处置资产;

(三)内部控制和风险防范存在严重缺陷;

(四)会计信息不真实，存有账外业务和账外资产;

(五)通过不正当交易转移利润;

(六)挪用或者截留应缴收益;

(七)未按本规定及时报告重大事项。

第三十七条　中央企业有下列情形之一，国资委应当按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定，追究相关责任人的责任。

(一)未建立境外企业国有资产监管制度;

(二)未按本办法规定履行有关核准备案程序;

(三)未按本办法规定及时报告重大事项;

(四)对境外企业管理失控，造成国有资产损失。

第七章　附 则

第三十八条　中央企业及其各级子企业在境外设立的各类分支机构的国有资产的监督和管理参照本办法执行。

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关键词：煤炭企业；固定资产；内部控制；发展创新

中图分类号：F406.72 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-0219-02

近年来，随着大中型煤炭企业改革的深入，煤炭企业的生产规模得到了很大的发展，在矿井建设、生产投资比例中，企业固定资产所占的比例越来越大。目前，国际国内煤炭行业饱和，销售不畅，市场疲软，企业面临着很大的压力。因此，必须将增收节支、开源节流、节能减耗作为企业的第一要务。

如何在严峻的形势下提高企业的经济效益，保持和发展自己企业的市场竞争力，关系着今后的生存、发展、壮大。煤炭企业只把目光盯在提高煤炭产量与销售价格上，是与市场形势相悖的，只能是将路子越走越窄，甚至走向衰亡。自己作为一名煤炭企业的财务管理工作者，深深地认识到，煤炭企业近年来投入大量资金进行设备更新改造是很有必要的，但是大量资金购人的设备是否都真正发挥了功能，有无“跑冒滴漏”现象？有无“大炮当步枪”使的问题？有关财务资料表明，我国煤炭大型企业固定资产占总资产的比例高达40%-60%左右，固定资产折旧费要占到一吨煤炭生产成本的13%以上。这就使得煤炭企业存在着“老马拉大车”、负重不堪的问题。因此，有效地进行固定资产管理，建立一套自上而下的内部控制体系，从计划、采购、保管、使用每个环节都实行控制，将企业固定资产限定在一个合理的范围内，从而达到固定资产的安全、标准、有序、妥当，切实降低煤炭生产成本，杜绝“跑冒滴漏、大炮当步枪”现象，加快资金周转，进一步提高企业效益具有十分重要的现实意义。笔者认为，有必要对当前企业固定资产管理中存在的问题进行剖析。

一、目前我国煤炭企业固定资产管理中存在的问题

“只要能挣下，花一些钱不算啥。”这是目前许多煤炭企业管理者的一种心态，他们大多认为，只要管好生产进度，抓好安全，同时注意控制好生产成本、经营利润就可以了，至于购买固定资产、新型设备更新以及一些必要的物资条件都是可以考虑的，“别的企业、别的矿具备的。我们也应该具备，否则人家会小看我们。”正是出于企业领导的这样一种心态，自然会导致一些管理部门、一些工作人员对固定资产管理很随意，有新的不用旧的，别的科室有我们科室也要有；本来可以共享的资源，不去共同利用，而是花钱去买，反正矿领导会批。造成资源浪费，利用率低下。有的固定资产还在无意中丢失，给企业造成很大的浪费。这些问题产生的主要原因是：

1.企业没有一套完整的固定资产管理制度和内部审计监督体系，管理人员素质较低。有许多企业内部管理还停留在过去的老一套管理模式中。缺乏应有的现代化企业管理理念。从固定资产的计划、采购、验收、核算、保管等环节都缺乏必要的管理制度，一般都是二级单位提出意见，主管领导批准之后，财务部门就得想办法筹集资金进行采购。既没有召集纪检、生产、财务、审计、营销、物流必要的可行性调研，也没有市场论证。至于这批设备是否先进、实用、经济，是否达到了有关标准和要求，一切都是使用单位说了算。同时，由于煤炭企业往往没有设立审计机构，或者审计部门人手不够，从而无法对固定资产购入的每一环节进行有效的控制。这就给一些不法分子暗箱操作，留下了可乘之机。另外，煤炭企业固定资产管理部门职责不明确，岗位责任也不清晰，管理程序很不严谨，再加上在固定资产管理岗位上的人员大都是通过各种渠道调来的，文化程度、业务水平参差不齐，在对其管理问题上有着许多不可言喻的困难。

2.在新的固定资产管理体制建立过程中，职责不明确，关系尚未理顺。近年来，大型煤炭企业集团增加了许多三级单位，在建立新的固定资产管理体制上存在着职责不明确、各种关系没有理顺的问题。比如机电管理机构隶属关系复杂，多头管理又互相推诿；土地、房产管理机构没有健全，缺乏人手；资产管理与核算比较分散，无法形成企业集团统一的资产编码与固定资产管理软件，既不符合专业化的规定，也不符合集中统一管理的要求，难以形成现代化企业固定资产管理体制。同时，一些部门的负责人还有重利润，轻资产的思想，没有形成对资产质量、资产结构、获利能力、资产价值以及固定资产安全、使用效益等方面足够的认识，对一些重大工程项目缺乏必要的市场调研，对一些重要设备的购入也没有进行可行性研究，一些资产购入后长期没有报账，没有及时采取检验、审核、入库并及时交付使用等措施；同时也没有建立内部审计机构和聘请外部审计人员开展项目审计，没有履行必要的立项、选型、调研、决策程序，往往会造成决策失误，给企业与国家造成重大损失。所有这些，都会使资金本来就很紧张的企业陷入更加被动的局面，资金没有达到最佳效果，给企业的资金流动、周转带来更大的困难。

二、煤炭企业固定资产管理工作如何进行创新

“世上无难事，只怕有心人。”笔者认为，企业固定资产管理是一项涉及到财务、审计、生产、计划、国有资产管理、物流、营销、库房等许多部门的大事，也是一项技术性比较强的工作，来不得半点马虎。企业党政领导要协调有关单位和部门将搞好固定资产管理当作为企业开源节流、增收节支的重要任务来抓。齐心协力，共同担当，在企业主要负责人的组织下，将各部门领导和具有一定的财务、会计、计划、审计、计算机、库房管理、保管、物流能力的员工来组成企业固定资产管理领导小组，主要抓好以下几方面的工作：

1.增强固定资产管理意识，创出资产运营最佳效益。首先，要自上而下地建立全面、科学的固定资产管理制度。对重大采购事项必须进行公开的投招标制度，抑或上交一级组织开展公平、公正、公开的招投标，在阳光的运作模式下，进行本、量、利测算，将价格、质量、利益达到最高的标准。其次，建立严格的固定资产出入库制度与内部调拨制度。各级固定资产管理部门要对所有的资产进行摸底调查，搞清自己企业到底有多少“家底”，层层把关，逐一建账，一切按规定办理，凭上一级领导的批复用出库单领取设备或其他资产。“不越雷池一步”，杜绝人情白条。同时，要建立资源共享信息平台，对企业内部各二级、三级单位所拥有的各种设备、机械，及时开展互通有无的信息通报，充分利用现有的资源，使资产利用率达到效益最大化。第三，要对固定资产管理人员开展各种形式的业务学习、技术培训工作。及时对他们进行“传帮带”，让他们尽快提高自己的整体素质，掌握现代化的财务、会计、计算机、物流、资产管理等方面的知识。同时，还要建立轮岗制度，对每一位固定资产管理人员要在一定时期内进行轮岗，这样一方面可以提高他们多方面的技能，另一方面还可以杜绝隐患，“防患于未然”。

2.建立固定资产分级归口的管理制度，保证各级人员的责权利与账账相符和账物相符。首先，煤炭企业的固定资产能否发挥出更大的作用，创造出最大的效益，与企业高层领导的管理理念有着密不可分的关系。二级单位负责人作为资产或设备使用方的最高领导，对所有的固定资产使用、维护、保养、管理具有直接的领导责任。作为设备的使用员工，更是关系到固定资产与设备控制效果能否落到实处，发挥最大潜能的实际效果。因此，从企业高层领导到二级单位负责人乃至具体操作员工，都要将资产管理制度落到实处。这样才能真正体现业绩与考核制度的作用，充分发挥员工的积极性、创造性与责任感。其次，要逐级落实固定资产管理制度，每一级都要在财务部门建立总账，在管理部门建立分账，使用单位建立明细账，同时保证账账、账卡、卡物相符，缺一不可。要定期或不定期地开展清查活动，认真盘查固定资产的增加、减少、调入、调出、折旧、报废等项目，掌握第一手信息，保证财务核算与内部审查落到实处。

三、煤炭企业固定资产管理任重道远

在参加今年“两会”上海代表团的审议时指出：“国企不仅不能削弱，而且要加强。国有企业加强是在深化改革中通过自我完善，在凤凰涅中浴火重生，而不是抱残守缺、不思进取、不思改革，确实要担当社会责任树立良好形象，在推动改革措施上加大力度。”总书记的指示为我们深化煤炭企业改革和发展指明了前进的方向，我们要进一步创新企业固定资产管理制度，以全新的管理理念，做好固定资产的增加、减少、调入、调出、使用、修理、清查、报废等具体的工作，每一个部门、每一个环节、每一个岗位、每一位员工都要做到心中有数，都能积极主动地用服务、创新、实干的工作精神去扎实工作，就一定能够推动企业提进一步高经济效益，减少一切不必要的开支，坚决反对“”，抵制铺张浪费，推动企业的可持续发展。

参考文献：

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文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）05-106-02

引言

高校预算管理是充分发挥财务管理和监督职能、提高资金使用效益的前提和基础，是高校教育事业发展的有力保障，加强预算管理不仅有利于高校控制财务风险，全面推进依法治校、深化财务体制改革、优化支出结构，更有利于促进高校教育事业稳定、健康和可持续发展。当前，高校预算管理普遍存在着一些突出问题，这些问题已成为高校健康可持续发展的制约因素。因此，高校如何加强预算管理，提升预算管理水平，提高预算编制的科学性、前瞻性以及预算执行的可操作性，发挥资金投向在实现教育事业发展中的保障、导向和激励作用，确保学校支出结构优化、资源有效整合、教育事业稳定发展，是当前高校预算体制改革的急需研究的主要问题。

一、高校预算管理存在的主要问题

1.预算编制缺乏全面性和科学性。当前，许多高校预算编制缺乏全面性和科学性，突出表现为：（1）预算编制随意性大，缺乏必要的调研和论证，预算编制人员根本不清楚学校的运行及建设发展情况，闭门造车。（2）只考虑当年年度发展任务及资金需求，支出安排“碎片化”，力求做到收支平衡，没有分析上年度项目执行情况，只有评估上年度项目执行的基础上，才能调整原列入预算项目；预算编制没有考虑学校的战略需要，没有与学校的中长期发展规划相衔接。（3）预算编制缺乏弹性，没有根据预算执行情况做必要的调整。（4）预算编制与预算执行脱节，内外预算“两张皮”现象明?@。

2.预算评价考核机制不健全。调查发现：一些高校“重编制，轻分析，轻评价”，在预算管理过程中，存在着项目绩效观念淡薄，成本效益意识缺乏，没有引入绩效评价因素，没有建立有效的激励约束机制，与相关责任人的经济责任脱钩；或者考评流于形式，方法过于简单，评估指标不健全，支出安排与预期经济社会绩效目标结合不严密，支出盲目性大，与预算执行效率、监督检查结果、实施效果等脱节，预算支出绩效评价机制不健全，预算执行缺乏有效监督和问责机制，导致高校不能适应预算绩效管理的需要，无法发挥预算资金的导向作用。

3.预算控制体系不完善，预算编制与执行相脱节。当前，许多高校只注重预算的编制和下达，而对于预算的执行过程缺乏有效的监督，高校领导以及预算管理相关负责人对预算执行情况无法掌握，造成实施结果与高校预算的目标相背离。一些学校由于监督控制体系不完善，编制预算中的项目和用途出现随意变更和增减现象，还有的学校预算执行进度很不均衡，上半年执行进度特别缓慢，年底为完成年度指标任务，突击花钱，甚至擅自变更预算支出用途，还有部分高校出现项目资金结转结余较多的现象，较多的结转结余资金直接影响本校下年度财政资金的拨付额度，造成该校不必要的损失。尤其是实行国库集中支付后，高校在实际操作过程中普遍存在项目之间资金互相挪用的问题以及“寅吃卯粮”的现象，导致该项目建设任务完成，控制指标使用完毕，而国库支付系统中项目资金尚有结余；或者出现国库支付系统中某些项目资金已使用完毕，预算项目控制指标尚有结余，项目建设尚未完成的情况。高校普遍存在项目资金循环使用、“拆东墙，补西墙”等挪用资金现象，导致国库集中支付系统的项目支出与实际项目支出相背离，预算编制与预算执行相脱节。

4.领导层重视度不够，经费管理部门预算管理意识不强。高校编制预算一般是按照财政预算批复，结合学校实际情况在确定收入和上年结转结余资金的基础上安排年度支出，按照“以支定收，收支平衡”的原则编制的收支财务预算。多年来，许多高校缺乏自主办学的理念，全面预算管理意识不强、宣传不力，重视度不够，缺乏中长期规划管理意识，高校领导关心的是学校的年度收支是否达到平衡，是否会出现预算“赤字”的状况，根本没有考虑学校的中长期发展规划来科学编制预算；高校各职能部门没有发挥其经费预算管理的积极性，由于财务处自身条件有限，仅依靠财务处无法完成预算的编制、预算执行监督以及绩效评价；预算项目的立项论证、预算项目的分配指标、预算项目支出范围、项目经费的使用审核、审批等必须由各职能部门共同参与，才能形成科学、合理、全面的预算方案。

二、加强高校预算管理的对策建议

预算管理是高校财务管理的主要组成部分，是高校提升办学水平，激发办学活力的重要因素，也是高校实现健康和可持续发展以及实现战略目标的财力保证。因此，高校应加强预算管理，建立和完善预算绩效考核机制，加强预算执行的控制和监督，丰富预算编制内容，提高预算编制质量和预算管理水平，强化预算管理意识，实现高校资源的优化配置，提高资金的使用效益，促进高校的健康可持续发展。为此，笔者提出以下对策：

1.强化预算管理意识，健全和完善预算管理机制。高校的领导者要在思想上认识在预算管理在高校财务管理中的重要性，要按照“总结经验、正视问题、明确目标、突出重点、务求实效”的思路，进一步深化预算管理体制改革，充分认识到预算管理对加强财务管理的重要性，科学的预算管理对学校资源的优化配置起到的重要作用；将有限的资金用在刀刃上，真正组织好学校预算管理的有效实施。领导者应带领相关人员发挥预算监督职能，在完善配套制度、机制等方面取得新突破，使预算的编制和执行有章可循，增强预算管理的执行力和约束力，建议成立预算管理委员会，主要负责预算编制和预算调整的审议、学校各项经济政策和制度的审议、对学校重大财经决策进行科学合理的论证、研究学校的重大经济问题，并向校长办公会或党委会提出决策建议和意见。预算管理委员会由各主要职能部门的直接领导组成，充分发挥各职能部门的积极性，群策群力，对学校预算项目进行论证、监督和管理，避免预算编制及执行的盲目性。现代化的高校更应该运用现代化的信息化管理手段，对预算管理进行全过程的监督、控制和管理，及时向学校预算管理决策机构反馈各预算项目执行情况的即时信息，以便做出科学的预算调整。提升规划编制质量，促进财政可持续发展。

2.建立和完善预算绩效考核机制。高校应建立健全预算绩效考核机制，确定预算绩效考评的领导组织机构，把绩效管理的理念全面引入到高校的财务预算管理中，从资金分配管理转向重预算编制、执行和监控全过程的绩效管理；从预算规划、编制、执行及管理全过程全方位进行监督和管理；在优化预算资金分配的同时增加绩效考核内容，实现绩效考核工作规范化、法制化、制度化；制定一套适合本单位的预算绩效评价指标体系，将支出安排与预期经济社会绩效目标相结合，与预算执行效率、监督检查结果、实施效果等挂钩，对预算绩效执行情况进行评价，根据一定的评价程序，做出科学的分析判断，为下年度的预算编制提供依据，根据对预算执行效果，增?p下一期的预算分配数额。

3.加强预算执行的监督和控制，建立跟踪问效机制。建立事中绩效报告和跟踪问效机制，定期召开预算执行进度汇报会并对预算执行情况进行定期通报，以加快预算执行为突破口，转变预算惯性思维，对预算执行进度缓慢的单位，由项目管理人员从资金申请、预算细化、预算执行、绩效考核等各链条逐项分析存在的问题，围绕存在的问题展开自查，对监督检查中发现的不符合项目资金使用规定的问题，限时及时整改，并且督促整改到位，保证预算编制与预算执行的对接，使预算管理向着健康合理的方向发展。

4.充分调研和论证，完备预算编制内容，提高预算编制质量。高校财务部门应逐步适应财务管理新常态，集中财力，全面深化预算体制改革、优化支出结构，提升预算管理水平，提高预算编制质量，强化预算编制的前瞻性，增强收支安排的科学性，统筹各项财力配置，形成“全员参与、全过程、全方位、即时动态的预算管理模式。具体要求：（1）预算编制前期，财务部门一定要到时各院系部门调研，因为自身编制条件有限，所以要充分听取二级院系的意见，并要求各院系部门根据本部门所承担的工作任务和发展重点，压缩一般性支出，自行编制本单位下年度预算，接下来，财务部门对各院系部门上报的预算项目组织专家进行评审论证，在对项目进行充分可行性分析的基础上，做出预算分配方案。（2）完善预算控制系统，使预算管理与适时的动态调整相结合。一方面要强调资金使用单位预算编制的精确度；另一方面，给予资金使用单位一定的预算执行弹性，在有效的监管机制下，允许资金使用单位根据自身发展实际需要，适时适度进行动态调整，确保有限的资金用在刀刃上，提高项目资金的使用效率。（3）利用科学的预算编制方法，把有限的资源合理配置到最能达到高校发展规划目标的项目上。要全面了解各部门的工作计划及经费需求，编制中长期规划，分别建立师资人才队伍建设、学科建设、科研管理、教学管理、后勤管理等专项建设项目库，并不断更新和完善。（4）高校预算编制应全面落实“收支两条线”的规定，把各项收入全额纳入预算管理，推行综合财务预算，全面实行“以收定支”的规范化管理。（5）建立资产管理与预算管理相结合的新模式，打破两种管理“两张皮”的状况，丰富和完善预算编制的内涵，国有资产管理软件与财务管理软件及时对接，及时掌握国有资产的安全、完整、配置及有效利用情况，从而使得部门的预算编制更为系统和完整，提高预算编制的合理性和科学性。