ppp项目的会计核算办法范文

导语：如何才能写好一篇ppp项目的会计核算办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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随着我国经济的快速发展，新型的ppp模式逐渐取代了传统的公共项目融资模式。根据相关的工程项目成本管理研究发现，PPP模式能够有效地解决公共项目中融资模式存在的不足，这是PPP模式自身的特点所带来的优势。本文将针对PPP模式的含义给出详细的解释，并对PPP模式下会计核算问题作出分析，提出相应的解决措施。

关键词：

PPP模式；特许经营权；会计核算问题

一、PPP模式介绍

PPP模式利用其自身对市场迅速的应变能力，在我国的市场上占得一席之地。研究发现，PPP模式的应用已经逐渐解决了我国政府公共基础设施等公共项目的建设资金不足和运营管理效率低等问题，正因为PPP模式相对传统融资模式所独有的优势，而得到了政府的大力支持。同时，在运用PPP模式的同时，我们也要分析会计核算中存在的问题，并提出相应的解决措施，推动PPP模式的健康发展。

(一)PPP项目的产生

我国的公共基础设施建设长期以来，都是政府出资建设，但是政府的财政支出远远不能满足基础设施项目需求量的迅速增加，然而PPP模式的出现有效地缩小了公共基础设施建设资金的缺口，并在一定程度上提升了公共产品和公共服务的质量和效率。

(二)国家政策的支持

党的十八届三中全会以来，我国政府就大力提倡PPP模式的运用，并逐渐成为公共设施建设的主流。近年来，我国政府出台了一系列的政策支持PPP模式参与城市基础设施建设，并在2014年成立了正式的PPP工作领导小组，对其中存在的问题作出了相关的研究。政府也加大了对PPP模式的财政支持，PPP模式的投资规模也随之扩大。

(三)PPP项目的概述

PPP模式的含义即公共部门与私营部门建立公司合作伙伴关系，通过合理的风险分担和收益分配，共同提供公共产品和服务，企业为政府的公共基础设施建设提供相应的资金和技术以及管理经验，然后在项目完成之后获得相应的收益，以实现共赢的一种方式。根据PPP模式的运营模式可以分为以下阶段：立项与可行性研究阶段、选择私人合作伙伴阶段、项目建设阶段、项目运营阶段、项目移交阶段。政府之所以重视PPP模式的运用，一个主要的原因就是PPP模式具有诸多的优势，其中包括转换政府职能，减轻财政缺口，提升市场的竞争力，提高政府服务水平。

二、PPP项目会计核算

(一)PPP项目会计核算范围和主要流程

传统的会计核算是通过相应的理论知识对一系列的生产活动做出详细的和科学的记录，然后通过报表的形式直观地反映整个工程的形式。然而在PPP模式下的会计核算却是从整个项目中的会计问题进行确认，当双方的协议到期的时候，就要将经营权移交给授权人。PPP项目的主要流程分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目建设、项目运营和项目移交。不论是政府还是企业，都应该考虑多方面的因素，包括项目的投标联合体，资本结构以及项目主办人等方面，确定制定合理的投资结构才能保障企业的利益最大化。同时，政府在投标公共基础设施建设之前要认识到不是任何项目都可以运用PPP模式，应该满足以下条件：政府或其授权机构控制该PPP项目公司提供怎样的服务，向谁提供服务以及提供服务的价格；在特许经营期终止时，政府或其授权机构能够对基础设施建设的任何重大剩余价值进行控制。

(二)PPP项目会计核算问题分析

1.项目公司成立阶段

PPP项目会计核算涉及两个主体，分别是政府和PPP项目公司，其中需要特别注意的是基于特许经营权的所带来的利益需要由PPP项目公司来进行核算而不是政府。一方面来看，就目前我国的公共基础设施建设现状来看，比如公路、桥梁等辅助设施采用的是传统的收支性核算方式，与政府的财政收入是脱离的，因此不利于确认和核对PPP项目建造成的公共基础设施建设资产。同时要保障政府对PPP项目资产的所有权和控制权不受特许经营期的影响，并将PPP项目的资产列为固定资产。另一方面的问题在于项目公司传统的会计处理方式将公共部门和私营部门成立的项目公司划分为一个主体，这样的界定不利于企业的经济效益提升。因此最好的办法就是区别公共部门和私营部门的职能，使其各自针对资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润六大要素进行核算。

2.项目建设阶段

PPP项目建设阶段会计核算面临的问题主要是PPP项目特许经营权资产的特殊性。虽然PPP项目资产的所有权属于公共部门，但是其特许经营权是由项目公司所有的，同时，项目公司在建造之前的成本和建造之后的利润要有相关的分摊制度。另外，项目公司依托其特许经营权从PPP项目中获得经济效益，因此对项目公司来说，应当将其特许经营权视作一项无形的资产。其成本即为基础设施的建造成本。

3.项目运营阶段

在此阶段主要面临的是运营收入的确认、特许经营权资产的摊销问题，根据PPP项目只在特许经营期间归属于PPP项目公司管理，因此应将此期间作为资产的摊销年限。

4.项目移交阶段

PPP项目公司的成本即为基础设施的建造成本，因此制定一套完善的成本管理体系对于公司内部各部门之间的成本和资金的监控、计划以及管理水平的提升十分重要，它有利于形成健康和规范化的市场运作体系。

5.政府主体的会计核算问题

由于我国的PPP项目会计核算起步较晚，依然存在很多的不足。同时研究发现我国尚缺乏坚实的监督机构，导致PPP项目在实施的过程中很有可能充斥了不正当的营业，同时，PPP项目范围的扩大导致部门项目没有完全纳入政府的账单中，从一定程度上损害了企业的收益，也对政府的形象的树立造成不良的影响，影响公共基础设施建设的正常运行。

6.PPP项目公司主体的会计核算问题

虽然我国大多数PPP项目都是通过政府将设施的使用权和实施权转交给项目公司来进行的，同时从项目公司或者投资企业获得相应的资金支持，但是在项目的实施初期，就要求政府应该掌握整个项目的运营和建设，才能从根本上保障双发的利益，推动整个项目的顺利实施。

三、PPP业务的具体账务处理模式

(一)托管模式

PPP模式下的会计核算主要分为托管模式和特许经营权模式。首先，由政府投标确定项目建设中标人，同时由项目经营公司负责提供各项公共服务并从政府获取收益。即政府付费给项目公司托管，有利于更好的发挥公共基础设施建设的初衷，从而实现政府为民服务的宗旨。

(二)特许经营权模式

特许经营权模式是政府与企业签订合同，政府授予PPP项目公司特许经营权，指在一定期限内拥有项目的实施权以及运营权，当期限满了之后再移交给政府的模式。项目公司在特许期限内要充分考虑其特许权的符合条件，并将其纳入无形资产核算；同时，企业要按照直线法或者产量法对特许经营权进行摊销，使得企业的实际收益和摊销的成本相配比，从而保障企业的利益。

四、相关建议

(一)财务预测作为财务管理的重要环节

对于提升财务管理水平有着显著的作用，同时有利于市场环境的正常运作，因此实施ERP信息系统有利于建立标准的成本体系和规范化的管理。

(二)完善PPP项目的范围界定

首先根据PPP项目的类型分为建设型融资和发展型融资，同时在界定之后要根据不同的内容进行相应的管理，保证在建设期间对收益和成本进行有效的控制，充分的发挥经营公司在特许经营期间内的运营权和实施权，并在规定的期限内归还运营权。

(三)对政府主体的PPP项目会计核算建议

对于政府来说，在运营基础设施建设项目之前，要对其工作进行全面的审核，同时为了保障PPP项目会计核算工作的准确性，需要相关部门对其工作进行核实和确认，并对投资控制和行政监督手段等全过程进行监控，并建立一套完善的监督体系，这样既能提高政府工作的透明度，获得公众的支持，也能保障在出现问题时，有全面的解决措施来应对难题。

五、结束语

随着我国经济的快速发展，我们已经清晰的看到PPP模式下的会计核算制度逐渐得到完善，其涉及的领域也逐渐的扩大，从城市的基础设施到小地区的基础设施，PPP项目所带来的优越的资金管理和建设的经验都从一定程度上的推动了我国经济的发展，但是PPP模式尚处于发展阶段，面临的问题也越来越多，其结构和形式也面临着诸多的挑战，而且我国的相关管理人员还有没有认识到这些问题，导致PPP的应用停滞不前，也缺乏相应的管理措施。为了保证我国基础设施的正常使用，我们需要加强对PPP项目会计核算工作的管理，提高工作效率。

作者：冷卫华 单位：上海建工七建集团有限公司

参考文献：

[1]仲娜.公私合营模式(PPP模式)会计核算探讨[J].财会研究,2015,09:35-38.

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[关键词]公立医院；PPP模式；改革；治理；效率

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.18.104

[中图分类号]R197.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）18-0-02

1 公私伙伴关系（PPP）管理模式概述

1.1 公私伙伴关系（PPP）管理模式的含义

公私伙伴关系（Public-Private-Partnerships，简称PPP）在社会融资中被广泛应用于人们所熟知的各类产品和为人们日常生活所提供的公共服务之中，这种融资方式不同于以往单一的资金管理运作方式，是适应社会发展的新型运作模式。具体是指，通过引入市场经济中最基础的竞争模式，在政府所管理的固定资本中，以市场竞争的方式，导入私营的资本和管理方式，以公私合营的方式，降低运行成本，实现政府公共部门整体效率的提高。

1.2 公私伙伴关系（PPP）管理模式的特征

PPP的运行具有3个重要特征：项目最终目标一致、利益共享和风险分担。

1.2.1 项目最终目标一致

伙伴关系是PPP的第一大特征。公私伙伴关系最基础、最重要的一点就是实施的所有项目必须建立在合作双方，甚至是多方的共同合作基础之上，通过整合社会资源，达到成本最低、耗时最短，实现利润最大的目的。不只是简单的单独一方的实施过程或效果的连贯、叠加。政府通过行政手段给予民营企业或是私营企业一定范围内购买商品和服务的权限或进行管理制定的项目，并不能明确表明参与双方或者三方必然存在合作伙伴关系，也不能必然表明合作伙伴关系延续在项目进行的始终。

通过比较可以发现：政府公共部门与项目中其他伙伴的关系与人们所熟知的其他关系相比，最显著的特征不是过程一致性，而是项目最终目标的一致。PPP有效运行的核心问题是利益双方为实现一个共同的目标。虽然二者的最终目标是一致的，但是其具体的目标存在不一致性，公共政府部门服务的主体是广大居民群众，实现的是公共福利，而民营部门则是通过与公共部门的相互合作来获得更多的自身利益。

1.2.2 利益共享

利益共享是PPP的第二个特征。虽然在PPP运行过程中，政府公共部门和民营部门要实现风险均摊，寻求各自利润的平衡点，但这并不是为了获得更多的超额利润，分享利润。在具体的管理运行过程中，政府部门要运用调控的手段与方式，控制可能形成的高额利润，明确遏制超额利润的形成，使民营部门认识到利润所能达到的最高界限。对此，必须明确一点，任何PPP项目都是政府所参与的公益性项目，是为了国计民生而服务的，并不是为了实现利润的最大化。服务型政府是我国政府现在和未来发展的方向，PPP模式是为了适应国家顺利转型的一种方式，可以缩减政府在公共项目中的成本，也可以降低民营企业在社会主义市场经济中的竞争风险。

要实现利益共享，必须明确政府在项目中公共权力缩放的大小和民营企业在参与中所能操作的度。不能使民营企业介入政府所持有的特殊权利中，过分追求最大利润。项目的运行管理要在社会集体利益的基础上，追求社会整体稳定。实现最终利益的共享可从以下几点着手：首先，通过项目的合作可以实现最终目标成果的共享；其次，通过在实施的具体过程中相关部门的参与，实现项目资金的稳定投资回报。

1.2.3 风险分担

PPP的第三个特征是风险分担。成本和利润是经济运行中不可规避的两个重要指标，市场经济主体想要获得更多的利润，就必须降低所需要的一切成本。而市场经济运行中存在的风险高低，是企业正常运作情况下，除基本的基础设施外，最能决定整体成本的一个重要因素。PPP模式也是在降低项目资源和风险成本的基础上，实现利益共享，即利益共享和风险共担共存。由此来说，风险分担是公私合作伙伴关系形成的一个必要充分条件。

PPP合作模式中，政府公共部门与民营部门的风险承担量并没有明显界限规定，而是通过各自的优势合理地分配风险，这不同于市场经济运行中兼有的伙伴关系，也不同于公共部门在其他方面的交易形式。风险共担是PPP独有的标志，项目各项主体通过最大限度地承担各自优势方面的附带风险，降低对方的风险成本。政府公共部门可通过相应补贴的办法，分担民营企业的经营风险；相对地，民营企业可通过企业内部的具体管理方式，降低、甚至避免政府陷入“道德滑坡”的风险。

PPP的管理运行模式中，政府公共部门和民营企业通过优势分担风险，合作获得相应利益，附带形成公共认同效应，完善了企事业单位的管理运行机制。一系列事实证明，这种管理模式有效实现利益双方单独追求风险最小化、利润最大化，能降低和化解市场矛盾，降低运营风险。

1.3 PPP管理模式与融资模式的区别

第一，PPP在运行过程中包含融资，但融资并不构成其全部，在具体的合作过程中，政府公共部门在允许民营企业合法资本介入的基础上，还借鉴和引入了民营部门相关的生产技术和管理方式。第二，无论是政府还是企业，融资的出发点都是为了降低自己的风险。公私合作伙伴关系是为了从整体上降低双方的风险，并不是降低谁的，不降低谁的，降低哪方面，不降低哪方面的简单选择问题。要站在管理创新的高度，审视公私合作所带来的1+1>2的机制效应。第三，在项目运行中，社会管理方面的引入，强化了社会整体的综合效益，使得利益受众的群体也最大化。不管是从数量上看，还是从社会市场稳定程度来看，都远远大于融资者自身。第四，收益的水平不同。政府公共部门与民营企业的合作，能有效降低民营资本的风险，保障企业利益，但同时会从宏观上控制利润过高的情况，这不同于融资追求最大利润。

2 我国公立医院改革引入PPP管理模式的必要性

我国医疗资源虽然基数大，但是按人均来算，却处于紧缺状况。按2014年国家的统计数据显示，全国总人口为13.69亿，医疗卫生机构数为98万个，按医疗卫生机构床位数为660.1万张计算，人均可享受到的医疗卫生机构数仅为0.07个，人均床位数仅为0.48%（并且在日常的病床使用率中已经远远超过了美国85%的病床使用标准），人均卫生技术人员仅为0.55%，这些数据还只是正常情况下的核算比例。

另外，随着国家推动和改革医疗卫生事业的发展以及人们整体生活水平的提高，人们更加重视个人的身体健康情况，公共医疗服务的需求逐步扩大，更使得政府公共部门捉襟见肘，而公立医院存在的制度缺陷、负担过重以及医患纠纷严重等，都引发了很多社会问题。因此，关于公立医院服务效率高低，运行成本多少的改革势在必行。

不管是在国内，还是在国外，公共医疗服务供求失衡是市场经济国家在经济社会发展过程中面临的共性问题。公私伙伴关系（PPP）是我国政府从英国的PPP（PFI）模式上发展而来的，是政府为了提高公共形象，转移市场失灵给人们所带来的伤害，稳定社会的工具。西方国家关于市场介入政府的教育、卫生、国防以及交通等基础设施取得了显著成效，并推动社会公益性朝向合理、公平化的道路前进，为我国政府关于公立医院改革提供了可借鉴的版本。

3 公立医院采取PPP管理模式的改革建议

制度的引导是社会主义市场经济运行的先决条件，国家在政策层面肯定并且允许私人资本参与公共服务，这为PPP模式的引用提供了良好契机。但由于公立医院原有的“以药养药”固有模式的影响，以及我国关于PPP制度支撑不足、与地方协调不均等问题的存在，在整体上影响了PPP的正常有效运转，降低了实施成效。而英国基于政策指导，以公共采购法为衡量标准，使用外部的财政监管形成PFI模式，使英国在政府公共管理中处于领先地位，这也是我国政府公共管理中可借鉴的方面。

3.1 完善法规，创造PPP发展的稳定环境

制度法规的创建与完善是PPP发展运行的有力保障。我国目前能参照利用的法规有《市政公用事业特许经营管理办法》《招标投标法》等。但我国并没有出台专门针对性的法律，规定PPP伙伴关系的招标选择、运营管理、融资渠道和方式以及管理的具体模式等。《市政公用事业特许经营管理办法》更多是在行政法规的层面规定政府在公共事业中的特殊权利，这不利于PPP模式降低民营企业成本，且使政府公共部门处于合作的特殊地位，有违市场竞争。因此，在我国转变政府职能的同时，应完善PPP相应的法律条例，以制度的形式，明确合作标准、相关规定以及受益的形式。

3.2 培育PPP专家，提升政府管理能力

PPP不同于市场经济中普通的企业合作主体，基于其社会整体利益最大化的出发点，其项目的推广以及与相关项目的谈判需要政府官员在原有的专业素质方面，拓宽其市场化的专业能力，提高其人格魅力以及对社会公共产品和服务发展的把控，以合理化的视角提供可操作的管理方案，从宏观角度把握公共伙伴关系中的公共利益。另外，PPP专家必须将公共整体利益贯穿于合作的始终，以专业的视角权衡双方利益，督促合作的形成。

3.3 建立并完善公共会计体系

利益合作的过程必然会涉及经济核算，这就必须要有一定的会计核算标准。社会主义市场经济中，每一个经济主体都会以自己的利益为主，因势利导，选择倾向于并且有益于自己的那一个方向，在公共医疗服务的合作项目中，亦是如此。由于没有统一的核算标准，以及相关的财政预算，导致政府公共部门和民营企业之间的经济关系无法衡量。另外，会计体系的建立也可形成约束机制，明晰官员和民营企业部门成员之间的权责，强化质量监管机制。这对于我国公共卫生体系标准化、公平化的建立具有重要意义，也有利于推动社会利益的最大化。

3.4 建立中间指导服务中心

政府公共部门和企业在一定意义上都是独立的经济主体，政府在市场经济中培养的PPP专家，并不能完全消除二者之间的产生的摩擦，这就需要专门的指导服务中心作为“桥梁”。PPP模式是新兴的发展模式，需要打破原有的群众认知观念，而政府公共的宣传和不健全的法律政策，并不能有效推动公共医院服务项目的有序进行。要组织专业化的团队承担责任，并且进行一系列的相关宣传，在出现利益纠纷时，提供相关的法律咨询，在有必要的条件下建立调停小组，以最终推动PPP规范化的管理。

主要参考文献

[1]赵莹.公立医院PPP项目需注意的问题[N].中国建设，2015-07-10.

[2]李蔚.公立医院公益性产出提升路径研究――基于新公共管理理论的视角[J].河北经贸大学学报，2015（3）.

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第一条为加强和规范扶贫生态移民工程资金使用和管理，提高资金使用效益，确保扶贫生态移民工作顺利进行，根据《省财政专项扶贫资金管理办法》、《省扶贫生态移民工程规划（2012-2020年）》、《省扶贫生态移民工程资金管理暂行办法》及国家、省的有关扶贫开发方针政策，结合我市整合各级资金的实际，特制定本管理办法（以下简称“办法”）。

第二条本办法所称扶贫生态移民工程资金，是指各级财政及部门用于扶贫生态移民工程的资金。

扶贫生态移民工程资金的范围主要包括下列资金：

（一）中央财政安排的扶贫生态移民专项资金（发展资金）；

（二）省级财政预算安排的扶贫生态移民专项资金；

（三）省级整合其他中央资金用于扶贫生态移民的资金（包括易地扶贫搬迁、廉租住房建设、农村危房改造工程等）；

（四）市级财政安排的专项扶贫生态移民资金；

（五）市本级财政安排的专项扶贫生态移民资金；

（六）整合本级其他用于扶贫生态移民的资金；

（七）国家开发银行专项发展基金及PPP引导基金；

（八）金融信贷资金；

（九）群众自筹资金；

（十）其他资金等。

第三条本办法适用于市辖区范围内政府投资及融资管理的扶贫生态移民工程。

第四条扶贫生态移民工程由市政府统一授权的单位（或平台公司）作为项目实施单位，采取自行组织实施或委托实施的方式建设。

第五条扶贫生态移民工程资金实行专户管理、专帐核算、专款专用，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。

第六条扶贫生态移民工程资金，专项用于扶贫生态移民工程年度实施确定的各项建设任务，包括移民住房、基础设施、产业发展、公共服务设施、技术技能培训、土地整治、生态环境建设、项目管理等与扶贫生态移民有关的建设。

第七条项目管理费实行总额控制，分年度据实列支。项目管理费总额控制数以项目审批部门批准的项目投资总概算为基数，参照省发改委1.5%的比例标准提取项目管理费，报市财政局审批。已获得财政专项扶贫资金项目管理费支持的项目，不得以任何理由、任何方式再从财政专项扶贫生态移民资金中提取任何管理费用。

项目管理费实行专账管理，专项用于规划和实施方案编制、政策起草、调研、检查验收、成果宣传、项目公告公示、档案管理、项目和绩效评估等与扶贫生态移民工程相关方面的经费开支。

第二章项目预算管理

第八条市移民局作为扶贫生态移民工程项目实施主管单位，在每年10月底前会同市发改局、市财政局、项目实施单位根据扶贫生态移民工程年度实施任务提出下年度资金需求和筹措方案，报市政府审定。

第九条扶贫生态移民工程应严格按照经市政府批复的项目实施方案实施，严格控制项目超规模、超概算、超工期。实施方案应按照批复的可行性研究报告、初步设计、设计的规模、标准、工期、概算要求编制。

第三章融资管理

第十条市移民局牵头，市金融办、市财政局、项目实施单位配合负责做好项目融资工作，应根据经市政府审定后的年度资金需求和筹措方案，制定年度具体融资计划，落实融资方式、期限、成本和还款来源，报市政府审批。

第十一条项目实施单位作为筹措扶贫生态移民工程资金融资主体，积极争取开发性金融贷款支持。

第四章资金使用管理

第十二条扶贫生态移民资金必须实行专户管理。项目实施单位需在银行开设一个扶贫生态移民资金专用帐户（以下简称生态移民专户），专项用于归集各级财政扶贫生态移民专项资金、国开发展基金、PPP引导基金、群众自筹资金及其他资金等；开设一个贷款资金专用帐户，专项用于核算融资资金；开设一个偿债资金专用帐户，专门用于存放偿付贷款本息，其他资金不得转入该帐户核算，严禁将其他资金存入偿债资金专户。

第十三条市财政局负责生态移民专户资金及贷款资金的监管工作。项目实施单位需向市财政局提供合作合同，市财政局根据合同约定将政府购买服务支出、财政补贴支出逐年列入财政预算。市财政局要及时按照财政支付管理制度的有关规定拨付资金。

第十四条项目投资产生的收益，由项目实施单位在收益实现后3个工作日内上交市财政局，原则上市财政安排用于扶贫生态移民项目的政府购买服务支出、财政补贴支出。

第十五条扶贫生态移民专项资金实行报账制。中央、省、市级、本级财政专项资金，应严格按照相应的资金管理制度规定程序报账。

第十六条为了充分发挥财政扶贫生态移民工程资金的引导作用，拓宽扶贫生态移民工程投入渠道。按照“统筹安排、集中使用”的原则，各级财政扶贫生态移民专项资金及整合资金按规定程序审核后，由市财政局拨到相应的资金主管单位，资金主管单位将资金归集到生态移民专户（除国家另有规定外）；国开发展基金、PPP引导基金由收到划入基金的单位直接转入生态移民专户；群众自筹资金、其他资金由各乡镇存入市政府重点项目办专户，市政府重点项目办将资金汇集后统一转入生态移民专户。

第十七条项目实施单位开设的生态移民专户和贷款资金专户中所有资金的使用，应由项目实施单位填制《投融资管理资金支付用款申请单》（详见附件1）并附上相关资料,经市移民局审核后，报市财政局审核，市财政根据签订的项目合作协议范围、内容及有关政策要求进行审核，市投融资领导小组办公室复核，经签章后，报市政府分管领导签批，再向资金监管银行申请支付项目资金。

第十八条监管银行根据审核同意《投融资管理资金支付用款申请单》的额度从监管账户中支付相应资金，否则不得予以支付。

第十九条项目实施单位应按照《基本建设财务管理规定》等财政财务制度规定，设置独立机构或指定专人做好财务会计核算工作，建立健全内部财务管理制度。

第二十条建立健全建设项目资金收支计划执行报告制度。项目实施单位每月末应向市财政局报送财务会计报表及项目资金使用情况表，年终报送全年项目资金收支计划执行情况报告，同时抄送市移民局。

第二十一条扶贫生态移民有关工程项目的勘查、设计、施工、监理及物资的采购应按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》的有关规定进行。

第五章项目决算管理

第二十二条扶贫生态移民工程实行预决算评审制度。工程预算由项目实施单位委托市投资评审中心评审，经评审的工程预算作为政府购买服务、财政补贴的计算依据，以项目工程结算审计结果作为扣减或增加政府购买服务支出等的结算依据。

第二十三条项目实施单位应在项目完工后及时报项目主管部门审核，经审核签署意见后，向市财政局报送规范、完整的工程竣工决算资料及项目主管部门意见。对建设周期长、建设内容多的项目，单项工程竣工后，具备交付使用条件的，可编制单项工程竣工财务决算，建设项目全部竣工后应编制竣工财务总决算;市财政局依据有关竣工财务决算审计结果进行批复;项目业主依据批复办理固定资产交付使用手续，反映项目建设成果。

第二十四条市移民局应建立贫困户及资金使用台账，将年度扶贫资金规模、来源、项目安排去向、项目实施单位、受益群体以及实施效益等情况进行公告、公示，接受社会监督。

第二十五条各乡（镇）人民政府要利用公开栏（墙）、项目竣工牌、会议及告示等形式将本年度扶贫生态移民的投资规模、资金来源、资金用途、受益对象、补助标准、补助环节及项目完成情况在项目实施地进行事前、事后公示公告，增加资金使用的透明度，确保群众的知情权，自觉接受社会和群众的监督。

第二十六条市移民局应当加强扶贫生态移民项目档案管理，与项目相关的文件、阶段性总结、资金审批和审计报告、工程监理报告、技术资料、统计数据、图片照片资料等应当及时归档，按安置点独立建档。

第六章监督检查

第二十七条市移民局要加强对扶贫生态移民工程资金和项目的监督检查，配合市审计局、监察局做好资金和项目的审计、监督工作。各有关部门要加强配合、互通情况，避免重复检查。

第二十八条各乡（镇）人民政府、项目主管单位要加强项目管理，确保项目实施进度，及时报账和验收，充分发挥资金使用效益。市移民局会同市审计局、市财政局对项目实施情况定期和不定期进行检查并及时向市政府汇报，对群众反映强烈的问题应当进行重点监督，对重点扶贫生态移民项目进行跟踪监督，并配合市监察局对资金管理和使用中的违法违纪案件进行查处。

第二十九条项目实施单位应当主动接受监督检查，如实反映情况，提供所需资料，确保项目建设质量、资金使用安全和投资效益。

第三十条对违反本办法规定，虚报、冒领、截留、挤占、挪用扶贫生态移民工程资金的单位和个人，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）及国家有关规定依法追究责任。由市审计局、财政局、监察局追还被挪用、截留资金，停止拨付后续资金。

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[关键词]金融机构；PPP；介入途径

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538107

随着近年来经济体制改革和新型城镇化建设的推进，尤其在国务院2014年第43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》后，PPP（Public-Private-Partnership）模式受到了前所未有的关注。从2014年10月总理在国务院常务会议上积极推广PPP模式，到近半年来中央部委大量密集出台PPP相关操作指南和指导意见，都体现了中央“扩大直接融资比重”、“产业与金融深度结合”的改革思路。

1金融机构参与PPP模式有利于延伸产品服务链条

PPP模式在我国的正式名称是“政府与社会资本合作”，即由政府和私人部门合作来提供公共产品服务和基础设施。广义的PPP被界定为特许经营类项目融资模式，即私人部门通过与政府签订特许权协议，而获准在一定特许经营期内进行项目融资、建设和运营，同时取得投资回报，特许经营期满再将项目资产无偿交还给政府部门[ZW（]广义PPP概念来自国家发改委2014年12月的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中所规定：政府通过特许经营、购买服务、股权合作等模式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。[ZW）]。狭义的PPP是政府与社会资本针对特定项目组成特殊目的机构（SPV），项目公司与政府签订特许经营合同，并负责项目设计、融资、建设、运营，等到特许经营期满后，项目公司终结并将项目移交给政府[ZW（]狭义PPP概念来自国务院2014年9月的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中所规定：投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或者特别目的公司可以通过银行贷款、企业债券、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。[ZW）]，详见图1。

资料来源：根据2014年9月的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）整理。

在PPP模式中，金融机构由于其强大的融资和财务能力，成为了“私人部门”的主要代表。此外，具有产业背景的项目建设和运营维护单位也成为“私人部门”的重要组成。目前，中信集团、五矿信托、中再资产、中铁建、中交集团等央企及下属企业已经走在了探索参与PPP模式的前列。

11从需求出发，我国公共产品服务与基础设施投资市场空间广阔

我国新型城镇化刚刚起步，《国家新型城镇化规划》于2014年11月出台，过去的城镇化是以土地为中心的城镇化，是“挣钱的城镇化”；而新型城镇化是以人为中心的城镇化，是“花钱的城镇化”。根据《促进城镇化健康发展规划2011―2020年》，预计未来十年将有4亿～5亿农业人口进入城镇，按人均带动10万元固定资产投资计算，未来十年城镇化将带动40万～50万亿元固定资产投资。尤其，随着“一带一路”、“京津冀协同发展”、“长江经济带”等国家发展战略实施，将产生大量大型基础设施建设、市政工程建设、环境工程、医疗养老等共同产品和服务的投资机会。

12从供给而论，金融机构参与PPP有利于延伸产品服务链条

在当前地方政府融资受限和偿还能力饱受质疑的形势下，如果金融机构继续保持传统投融资思维和风控文化，将会失去一个广阔的基础设施投资市场。为此，金融机构需要加大全产业链产品的开发，不断提供客户各个阶段所需要的产品。其中一个重要的创新突破口是，使现有的产品和盈利点向业务链上游延伸，与客户共担风险、共同成长、共享收益。这正与PPP模式强调由政府和社会资本“利益共享、风险共担”的精髓不谋而合。

2不同类型PPP项目的典型设计方案

PPP模式的兴起与43号文出台密不可分。2014年9月，国务院43号文提出，剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台不再新增政府债务。同时PPP模式开始得到大力推广，在此背景下，PPP模式具有三大特征：一是融资方式从债务性融资变成权益性融资，降低政府负债率；二是偿还方式从“统借统还”变成主要依靠项目自身现金流还款；三是风险主体从融资平台变成项目公司，政府对项目公司没有偿债责任，投资方需对项目本身、而不是政府或融资平台进行风险收益筛选。关于PPP模式的分工，一般情况下，PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门需负责基础设施及公共服务价格和质量监督。

21超大型准经营性项目PPP样本：复合PPP模式

超大型准经营性项目（总投资100亿元以上）以城市轨道交通项目为例，其特点是投资规模大、回收期限长、无法通过票款收入收回全部投资并实现盈利。此类项目适合将项目有效分割并组合，采取“复合PPP模式”。下面以北京地铁16号线为例，说明复合PPP模式的方案设计。

北京地铁16号线由北京基础设施投资有限公司（京司）承担项目规划建设，其 PPP模式首先对项目总体进行拆分，分为A部分――投资建设、B部分――运营管理。A部分引入“中再资产”，B部分引入“京港地铁”。总体而言，京司用32亿元资本金撬动社会资本270亿元，交易结构如图2所示。

由北京地铁16号线PPP模式可见，一是超大型准经营性项目可拆分设计成不同组成部分，采取“PPP+PPP”、“PPP+BT（投融资建设）”或“PPP+BTR（土地联动）”等复合PPP模式。项目拆分的依据是现金流全覆盖的部分、现金流部分覆盖的部分、不产生现金流部分，再根据拆分情况设计不同融资结构。项目拆分比例可根据收费状况进行调整；二是准经营性项目需要“项目收费+政府补偿机制”共同构成对私人机构的股权回购款来源；三是保险资管投资PPP特定项目公司，基本上都是“明股实债”形式，名义上是项目公司的大股东，但较少参与项目设计与工程建设，本质上还是财务投资；四是保险资管的资金体量大、使用期限长、年化收益率较低，在PPP财务投资方面具有较强竞争优势。

22垄断性经营项目PPP样本：金融机构放弃抵质押增信措施

垄断性经营项目的基础资产一般具有较强的收费机制，属于稀缺性项目资源。以湖北省随州市殡仪馆项目为例，该项目资金规模只有9000万元，但受国务院43号文影响，本来是由随州市城司单独出资建设，但因城司举借新债存在问题，不得已寻求PPP融资模式。该PPP项目由随州市城市投资集团100%出资的“随州市殡仪服务有限责任公司”、湖北银行、天风证券合作，采取了契约型基金融资方式，具体方案如图3所示。

由湖北省随州市殡仪馆PPP模式可见，一是湖北银行采取投资“私募专项投资基金”形式实现对项目公司的间接投资，以项目公司股权回购、基金强制分红形式确保投资固定收益，实质上还是“明股实债”式投资；二是由于项目自身属于垄断性经营项目，项目现金流可预测性较高，再加上地方政府融资平台信用评级较好，因此该项目只采用了资金账户监管，而未使用土地抵押作为增信措施。

23公益性项目PPP样本：城市公园的捆绑式资源补偿模式

公益性PPP项目是指项目本身没有收费权，也称非经营性或非自偿性项目，例如城市公园、城市道路等。由于项目本身没有未来现金流，大多采用特许经营转移式的资源补偿型模式，即选择一种可能产生未来现金流的资源项目去补偿不能产生现金流的PPP项目。一般情况下，可选的补偿方案有建设用地资源、旅游资源、矿产资源等。

下面以中南地区某城市湿地公园的PPP捆绑补偿模式为例具体说明。该地方政府采用近湿地公园的一块建设用地作为补偿资源，在此过程中，受到我国对土地出让方式的法律限制，一般可通过三种方式使土地使用权的获取合法化：捆绑招标、土地出让金补偿、土地作价入股。捆绑招标可以提高投标人准入标准，发挥投资方优势，但是需要面临复杂的法律冲突，且风险利益分担不易平衡；土地出让金补偿简单易操作，但是政府对PPP项目公司失去控制能力；与此同时，土地作价入股的法律风险较低，且使得地方政府对PPP项目公司有一定的控制力。本案例中，地方政府采取了以“A地块”作价入股PPP项目公司的方式，将A地块的建设、销售、物业、配套以排他性特许经营方式授予PPP项目公司，在协议生效期内，A地块房地产、配套基础设施、服务设施的所有权和经营销售权由PPP项目公司排他性享有。投资者采用假设开发法、现金流折算法、市场比较法对A地块价值进行估算，测算土地价值为17亿元，而建设湿地公园的预测开发成本费用是15亿元，因此可供投资方收回成本并获得合理利润。为确保湿地公园按期开发验收，PPP项目公司在湿地公园验收合格之前，不得申请验收A地块，在湿地公园建设完成并验收合格后，其所有权和经营权交由地方政府所有，详见图4。

图4中南地区某城市湿地公园PPP模式

值得注意的是，公益性PPP项目在采取捆绑式资源补偿模式时，当补偿资源为土地时，投资方一定要关注土地使用权获得的合法性；由于PPP项目本身没有任何收益，投资方要收回投资并取得合理利润，完全取决于补偿资源的价值，所以投资方对补偿资源的正确估值能力显得十分重要。

3各类金融机构参与PPP项目的介入途径

31银行参与PPP项目：债权投资、股权投资、项目收益债和资产证券化受益人

商业银行参与PPP项目，可以通过发放贷款成为PPP项目公司的债权人，也可凭投行资金以股权投资形式直接介入PPP项目公司。在债权投资方面，商业银行可提供项目融资、银团贷款、并购贷款，其中既可提供无追索权贷款、也可提供有限追索权贷款，一般而言，银行贷款期限较长、利率较低；在股权投资方面，商业银行投行部往往需要借道信托计划、基金专户、券商资管计划等通道实现直接投资PPP项目公司，也可投资于专项私募股权投资基金的优先级，再由该基金投资PPP项目公司；此外，商业银行可以通过信托计划、资管计划、基金专户等通道以理财资金购买PPP项目公司发行的项目收益债[ZW（]2014年7月，银行间市场交易商协会《银行间市场非金融企业项目收益票据业务指引》（〔2014〕10号），正式推出项目收益票据，指非金融企业在银行间债券市场发行的，募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具。指引规定项目包括但不限于市政、交通、公用事业、教育、医疗等与城镇化建设相关的，能产生持续稳定经营性现金流的项目。[ZW）]、公司债、企业资产证券化产品，成为债券和证券化产品的受益人，详见图5。

图5商业银行参与PPP项目的介入途径

32信托参与PPP项目：股权投资、资产证券化受托人、附担保公司信托债和融资担保信托

（1）股权投资。信托公司若以债权投资PPP项目公司，与银行、保险相比，由于资金成本较高，并没有竞争优势。与商业银行的股权投资类似，信托公司既可凭信托计划直接投资，也可以信托计划投资于私募基金的优先级、再由私募基金出资设立PPP项目公司。但股权投资考验信托公司全面参与、深入合作的能力，需要较强产业背景，对信托公司而言挑战不小。

（2）附担保公司债信托、融资担保信托。信托公司凭借信托制度优势，可以为PPP项目公司发行项目收益债提供融资担保信托。PPP项目公司可发行项目收益债，为其投资运营的项目进行融资，信托公司可以在PPP项目收益债发行中设计附担保公司债信托。在此过程中，信托公司既可作为PPP项目公司的财务顾问，也可为其设计附担保公司债信托方案，又可作为承销商、包销或代销公司债。同时，也可作为债券发行的受托人，就PPP项目收费权等特定财产设定担保权，为项目收益债或公司债实施担保，以担保权为信托财产，以公司债持有人为受益人，充分发挥信托公司“受托人+投资银行”功能。关于担保权能否设立信托，目前在我国并未有明确规定。与此同时，日本、韩国等都出台了《附担保公司债信托法》，因此信托公司能否以担保权人的身份参与PPP项目也充满了不确定性。

（3）资产证券化受托人。一般来说，PPP项目因其投资规模大、建设周期长、现金流稳定等特点，比较适合做成资产证券化产品。信托公司可担任PPP项目资产证券化的受托人，将PPP项目涉及的经营权、收费权等财产权进行信托登记，设计成信托财产再发行资产证券化产品。但是，信托需要面临新型财产权能否实现信托登记以及基础资产能否真实转让与破产隔离的难题。资产证券化业务较为复杂，还面临着资产转让是否征收营业税和印花税、资产证券化的现金流收益是否征收所得税的困惑。信托公司做PPP项目公司发行企业资产证券化的受托人、为其发行项目收益债进行融资担保，是真正发挥信托制度的功能，回归信托本业。然而，一方面，信托公司已经习惯了模式较为简单且收益率较高的传统类信贷业务，如果再做业务复杂且收益率低的资产证券化业务，需要整体布局调整和战略转型；另一方面，信托公司为项目收益债充当融资担保，需要在PPP项目公司中占主导地位，与政府、联合投资方建立全面深入的战略合作伙伴关系，才能超越银行、券商等竞争对手，详见图6。

33保险参与PPP项目：债权投资、直接股权投资、间接股权投资

近年来保险参与PPP项目的案例逐渐增多，体现出保险资金规模大、周期长、资金价格低的优势。保险参与PPP项目，既可以债权投资、也可以股权投资，既可以直接股权投资、也可以间接股权投资。保险资金股权投资PPP项目公司，大多采用“明股实债”模式。保险机构参与PPP时，受到银监会对非标产品投资认可比例的监管约束。所谓资产认可比例就是资管产品账面价值的认可比例，即“资产认可价值=资产账面价值×认可比例”，认可比例也可理解为投资收益的认可比例。由于受保监会对各类资产认可比例的监管约束，保险机构更偏好于使用基础设施债权投资计划（融资主体AA级以上，认可比例为100%[ZW（]根据保监会《保险公司偿付能力报告编制规划――问题解答第16号：基础设施债权投资计划》中规定。[ZW）]）进行债权投资，或者以自身发起设立的项目资产支持计划、私募股权基金进行直接股权投资或间接股权投资，股权投资更偏好于“偏固定收益类（具有明确回报和本息收回条件）”的未上市股权投资（资产认可比例为90%[ZW（]根据保监会《保险公司偿付能力报告编制规划――问题解答第10号：无担保企业（公司）债券、不动产、未上市股权和保险资产管理公司创新试点投资产品》中规定。[ZW）]）。

34券商参与PPP项目：公司债、项目收益债、企业资产证券化产品设计和承销

PPP项目公司并非政府融资平台，可以作为公司债、企业资产证券化、项目收益债的发行主体，券商可以作为PPP项目公司发行上述产品的设计者和承销商，以及进行外部增信。首先，对于公司债发行，新版《公司债券发行与交易管理办法》于2015年1月，在发行主体、发行方式、发行期限、流通场所等方面全面“松绑”，但将政府融资平台排除在外，把PPP项目公司列入鼓励发行机构[ZW（]国务院43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提到，鼓励承担政府与社会资本合作（PPP）项目的企业积极通过银行贷款、企业债券、中期票据等市场化方式融资。[ZW）]；其次，对于企业资产证券化，证监会于2014年11月《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》及配套规则，实施备案制，募集资金用途灵活，且不受净资产40%限制；最后，对于项目收益债[ZW（]项目收益债券是以项目公司为发行主体，募集资金直接投入固定资产投资项目，项目运营收入进入专户并专项用于债券本息支付的债券。与一般企业债券最大的区别是，项目收益债券的信用支持主要来自对项目本身未来稳定现金流收益的预期，而不主要取决于项目主体的资信水平。与传统企业债券相比较，项目收益债以具有稳定收入的项目公司为发行主体并实行严格的账户管理，确保募集资金专款专用和项目现金流闭合运行，能够有效隔离了企业其他业务的风险传递。而风险隔离的使用，则意味着项目收益债在一定程度上可以摆脱企业其他资产和业务质量、信用条件的限制，从而降低融资门槛和融资成本。[ZW）]，国家发改委于2015年3月17日《项目收益债业务指引》，其本质还是秉持资产证券化产品的理念，与证监会监管的企业资产证券化产品形成竞争；项目收益债与企业资产证券化比较类似，只不过隶属监管部门不同，这两类产品都有两个关键要素：一是未来现金流预测，二是破产隔离，这两个要素在我国实现难度都很大，详见图7。

35其他机构参与PPP项目：私募股权投资基金、保理融资、融资租赁

私募股权基金可直接股权投资PPP项目公司，与地方政府投融资平台共担风险、共享利润。私募基金作为GP，可从多渠道募集资金，目前主要从保险、银行、股权投资信托计划、股权投资资管计划、社保基金、企业年金、捐赠基金等机构投资者募集资金。私募基金需要全面深入参与PPP项目公司招投标、财务安排、工程建设、运营维护、收费管理等环节，并确保各LP收益获取。

4结论

PPP在我国已经实践近30年，大量的外企、国企、民企参与PPP项目，那些各方权利和义务边界清晰、收益模式明确的项目已经得到实施，而剩下的项目大多需要比较复杂的产品设计才可成型。与此同时，PPP模式对项目收益性要求较高，同时项目投资期长、回报率不高、投资期内各种不确定因素很多，再加上很多政策尚未落实到位、相关的风险分担机制还不成熟，所以到目前为止，真正签约的PPP项目比例并不高。为此，寻找、梳理和设计合适的项目，成为金融机构参与PPP项目成败的关键。

银行、保险等金融机构由于强大的资金优势，更多倾向于以债权投资形式参与PPP项目，或者以银行理财资金购买PPP项目发行的标准化证券产品。信托、证券等非银行金融机构可以充分发挥牌照优势，积极探索创新型产品和服务，证券公司可以为PPP项目公司设计和承销公司债、项目收益债和企业资产证券化等产品，信托公司可以提供附担保公司债信托、融资担保信托等服务，或作为资产证券化业务的受托人。私募股权投资基金可以在与地方政府风险共担框架下，多渠道募集资金，以直接股权投资形式介入PPP项目公司，这对私募股权基金的风险控制能力、项目建设和运营管理能力提出了更高要求。

图7公司债、项目收益债与企业资产证券化产品特点

参考文献：

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[2]北京大岳咨询有限公司，深圳市大岳基础设施研究院中国PPP示范项目报道[M].北京：经济日报出版社，2015

[3]袁永博，叶公伟，张明媛基础设施PPP模式融资结构优化研究[J].技术经济与管理研究，2011（3）

[4]林竹新型城镇化：中信PPP商业模式探索[J].经济导刊，2014（8）