新出台的土地管理法范文

导语：如何才能写好一篇新出台的土地管理法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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    近年来,我国土地违法现象面广量大,表现形式多种多样,主要原因就是由于相关的法律法规制度的不完善,具体表现在以下几个方面:1、违规设立各类开发区,随意圈地、征地、批地。一些地方过去名目繁多的开发区至今仍有大量土地闲置,新一轮兴办各类开发区、园区的圈地现象又有上升之势。2、擅自改变土地用途,任意出台土地优惠政策。有的地方以农业开发为名,进行非农业建设。获得土地使用权后,改变用途搞其他开发。有的地方在招商引资中,甚至实行零地价、负地价,导致国有土地资产严重流失。3、规避经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。一些地方以各种形式规避这一制度,暗箱操作现象屡见不鲜。4、划拨土地和集体土地非法入市。对划拨土地使用权非法入市即非法转让、出租、抵押的“土地隐形市场”,造成国有土地资产大量流失,而且加剧了社会分配不公的矛盾。

    二、我国土地管理相关法律法规完善的建议

    (一)加强对土地法学的研究近年来,很多高校都增设了土地资源管理专业,这对于培养土地资源管理专业人才和实现化、专业化土地资源管理是十分有利的,在对土地资源管理专业人才的培养同时,也要加强土地法学、这个土地资源管理中不可或缺的重要学科的研究。对土地法本身的研究应该在土地法科学性评价、土地法存在的问题与完善、土地法基本功能发生作用的条件和环境、土地执法体系、土地法律成本等方面开展。对土地法不同角度的研究主要可归结为:从人类的发展角度研究、从土地法的立法技术角度研究、从土地法的法律效用角度研究。

    (二)完善我国土地管理法借鉴发达国家在土地管理上的经验,应建议将廉租房、经济适用房等用地的土地供应最低比例写入《土地管理法》等相关法律。我国也出台了一些相关规定,例如,在[2006]37号文件中规定了“城市新开工住房建设中,套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上,廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%”。但目前制定的一些政策措施仅限于国务院文件、部门规定等层面,约束力不强,政策执行效果不佳。因此,应将保障公民居住权上升到法律层面,将廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量的最低比例写入《土地管理法》等相关法律,对于不执行该项规定的,均应视为违法行为加以严处,从而遏制土地投机,有效地控制房价的过快上涨。将土地可持续利用、节约集约利用的思想作为重点内容写入《土地管理法》。我国1998年修订的《土地管理法》,通篇较少提到土地可持续利用和节约集约利用问题。当前,在资源瓶颈已成为我国社会经济发展的主要障碍、经济发展的主旋律已经是“好”在“快”前、促进土地资源的节约集约利用已经成为国土资源管理当前及将来很长一段时间内的工作重点的情况下,土地资源的可持续利用及节约集约利用的思想也应该作为一项重要内容写入《土地管理法》的首要位置。在土地管理法中,应加强土地利用规划制定过程和规划成果的透明度,保障公民的知情权和参与权。立法者对于个人权利的偏见一直是土地规划历史上的主要特点,新出台的《土地法》应放弃这种偏见,以较多的笔墨对公民的知情权和参与权进行了规定,在规划制定、实施过程中始终贯彻公开透明和公众参与的原则,这也是国外发达国家土地方面法律的通行做法。因此,在我国《土地管理法》中,也应当增加土地利用规划体系的透明度,保障公民的知情权和参与权。与土地利用规划和有关土地的数据,在符合保密规定的情况下,都应该公开、透明,广大公众可以随时通过一定的程序查阅,同时应增加公告和听证程序的有关内容,提高公众参与度,加大监督力度,防止腐败,促进土地利用规划和土地政策更好地执行。

    (三)执法机构设置专业、负责的执法机构是解决土地执法难问题的组织保证我国《土地管理法》第66条规定“:县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规,忠于职守、秉公执法。”目前,我国基层土地行政主管部门都下设了执法监察大队,但是因为权力不够、经费落实难导致执法监察大队往往流于形式,工作效率不高。而且,因为监察队伍的性质属于自收自支的事业法人,在查办土地违法案件时,依法行政与部门经济利益的矛盾时有发生,一定程度上影响了执法的严肃性。因而我们要在法律上明文规定在土地行政主管部门中下设专门执法监察部门,配备专业工作人员,并在组织上、思想上、制度上、专业素质上和装备上加强对这一队伍的建设,完备充实土地执法必要的办案工具和办案经费,提高土地执法监察人员在执法监察工作中的积极性。要在法律上明确土地执法监察部门的具体权力,要赋予土地执法监察人员行政强制权。什么情况下可以自行解决违法行为、处罚违法主体,什么情况下需要求救公安和法院,都应该在法律上找到具体的依据。

    (四)完善土地动态巡查执法监察制度我国的土地违法大都还是“民不举,官不究”,无形中导致了很多违反案件的出现,出现后又无法及时制止,最终酿成破坏土地的后果。在1999年11月18日由国土资源部了《国土资源部关于在土地执法监察工作中实行动态巡查责任制有关问题的通知》,这个通知明确了我国在土地执法中采取动态巡查的工作方式,这样的工作方式对于及时发现土地违法行为、及时的加以纠正和制止是十分有效的。但是这仅仅是个通知,动态巡查还有待于上升为正规的、法律中明确规定的执法监察制度,以严格贯彻“预防为主、预防和查处相结合”的国土资源执法监察工作方针,建立起省、市、县(区)、乡(镇)四级动态巡查体系,划分巡查区域,明确巡查责任,建立起层层负责的斯基动态巡查目标责任考核体系,加大动态巡查的覆盖面,提高动态巡查的质量,及时发现和制止违法,将国土资源违法消灭在萌芽状态。近期,国土资源部根据国务院的授权向几个试点省会城市派驻了土地督察人员,对于加强动态巡查有着重要的意义。

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关键词：地方政府；土地征收；公共利益；困境；路径选择

一直以来，土地问题都是关系到国家稳定发展的重要问题。近年来，随着社会不断发展，城市化建设不断推进，各地征地的需求陡增。而随之而来的暴力拆迁、围堵政府等恶性事件的频频暴出，严重影响社会的稳定和发展，成为当代中国亟待解决的难题，因此对其研究和探讨具有深刻的现实意义。

一、地方政府土地征收环境下公共利益的内涵及界定标准

公共利益的概念存在于政治学、法学、社会学等多个学科中。看问题的角度及价值观等方面的不同，使得对于公共利益的解读也因人而异，但人们对公共利益与私人利益有区别、公共利益应有公益性和分享性等方面有较为一致的看法。笔者认为，公共利益是社会存在与发展所必需的，经过社会成员的个体利益的整合而形成的，并能为社会中的绝大多数人所认可和享有的，具有广泛性、正当性、公益性的社会价值体或利益形态。

对于公共利益的界定标准，目前学术界也是众说纷纭，莫衷一是。一些学者认为公共利益的界定标准简单来说就是受益人的数量要多，受益人生活的质量要高。而莫于川教授认为确定公共利益的标准有六条，即第一，合法合理性；第二，公共受益性；第三，公平补偿性；四，公开参与性；第五，权力制约性；第六，权责统一性。【1】笔者较认同莫于川教授的观点，认为以上的几点基本能揭示公共利益的本质。在下文笔者也将主要应用莫教授的公共利益标准来对我国当前在土地征收过程中出现的一些问题进行对比分析。

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一章第十条和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第一章第二条中都规定，"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"也就是说，我国以法律条文的形式明确规定了国家行使征地权的前提是也只能是公共利益。2011年1月19日，国务院审议并通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征收与补偿条例》)，该条例对公共利益作了具体规定：(1)国防和外交的需要；(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(6)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。【2】以上的六条规定对公共利益做出如此概括性的列举，这在我国尚属首次，在一定程度上弥补了《宪法》等50多部法律虽然使用或者提及公共利益的概念却不明确其含义和适用范围的弊端。

二、地方政府土地征收的公共利益困境

2011年4月，国家审计署审计结果，2009年至2010年24个市县土地管理及土地资金中，有14个市县违规征用土地22万亩。虽然只是披露少数几个县市区的用地违规违法情况，如果这些地方的情况具有代表性，那么，可推算出全国同期违规违法征用土地大约在600万亩左右，超过可持续用地标准的50%以上。【3】从江苏"铁本违法征地"到四川德阳征地拆迁案件，从吉林梨树霍家店暴力征地拆迁到磐石市挪用土地补偿款案件，"征而不用"、"征而乱用"、"多征少用" 和"征而迟用"等长期困扰社会、损害民众利益的现象屡见不鲜，这不仅影响了土地资源的优化配置，导致出现大量的失地农民，更诱发了严重的冲突。我国地方政府土地征收的具体公共利益困境如下：

（一）公共利益的公益性危机

如上所述，我国相关法律将公共利益作为对土地进行征收或征用的依据，但并未将什么是公共利益、由谁界定、其范围如何等问题界定清楚。虽然新出台的《房屋征收与补偿条例》归纳了公共利益的几点，但笔者认为，其中不少细节是有待商榷的。例如，新条例中有很多需要地方政府制定具体办法的规定，如何做到防止地方政府的配套制度违反新条例难以确定。又如，新条例的最后一条是"法律、行政法规规定的其他公共利益的需要"，该规定中"其它"二字也为不当征收留下隐患。另外，在利益严重分化的今天，地方政府为了追求眼前利益，违法侵害征收相对人利益的现象比比皆是。某些地方政府征地时冠以"为了经济发展"的名目，实质却是某些官员滥用手中行政权力，侵犯公民合法私有财产权。如地方政府将房屋征收拆迁后建立工厂、超市、娱乐场所或商品住宅，虽然短期内能起到拉动经济、增加税收及扩大就业等积极效应，但其直接目的却是满足政府自身的部门利益及经营者的商业利益。

（二）公共利益的补偿缺乏公正性

我国目前关于被征收土地补偿问题的关键不在于有没有给予补偿，而在于怎么补偿，按什么样的标准，方式有哪些、能否及时到位等，这都牵涉到公平公正的问题。在实际生活中，各地方政府常根据"因地制宜"原则制定 "基准价"，补偿价格大多未达到市场价格，补偿方式也主要以货币补偿为主，缺乏多元化的补偿方式，补偿也未包含因为土地用途改变而带来的增值利益，使得被征地民众所获补偿通常不能重新购置大致相当的住房，并且申请补偿的程序过于繁琐，被征地民众难以及时获得补偿款。

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【关键词】拆迁问题；集体土地；房屋征收评估方法

1.政策背景和相关政策体系

从2001年6月13日国务院公布《城市房屋拆迁管理条例》到2011年1月21日颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，已度过了将近十年时间。这十年可谓是中国城市发展的黄金十年。一方面全国的城市化飞速发展，城市化率从2001年的37.66%到2011年已超过了50%，中国的城市不断地向郊区的村庄农田扩张；另一方面，城市新区的大规模开发和快速发展也促使着老城区加快改造的步伐，旧城改造工程几乎始终贯穿着大中型城市这十年的发展历程当中，成为城市发展更新的一条主线。

中国城市化快速发展的同时，也伴随着产生了许多的社会问题。其中被广泛关注的拆迁问题成为这两年激化社会矛盾、影响社会主义和谐社会建设的一大顽疾。不得不承认，政府在城市化所带来的巨大利益的诱惑下，对拆迁工作缺乏科学合理的管理。也正因为如此，出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《国有土地上房屋征收评估办法》，对地方政府的拆迁工作做出更与时俱进的规定和指导，就显得十分的迫切和必要。此外，我们也应该看到，城市化进程未来发展的重点将是在城市周边的农村区域，而在这方面，国家的政策法规制定还很不健全，多以地方性政策法规为主。因此，集体土地上的房屋征收补偿以及评估办法的规定，将是下一步国家针对城市开发建设工作要重点研究和探讨的核心领域。以下是房屋征收补偿政策体系的梳理。如图1.1所示。

图1.1 屋征收补偿政策体系

2.房屋征收评估的特殊性

通常情况下，房地产评估的目的是为交易双方在房屋买卖、租赁、抵押以及典当等市场交易过程中，提供专业的房屋市场价值评估结果。而房屋征收评估特殊在交易双方的之一是政府部门。政府为了基础设施建设、旧城改造等公共利益的实现，需要对国有土地上房屋进行征收。因此，在政府的主导下，在公共利益远大于个人私利的原则下，房屋征收评估从为一般的纯粹市场行为提供服务蜕变成为参杂着政府强制意味和部分福利色彩的半市场或伪市场行为提供服务。

之所以这样，是因为房屋征收评估是为进行房屋征收补偿所提供的一种技术依据，归根结底还是为了“和谐拆迁”。一些地区的县市或者乡镇，当地政府比较强势，房屋征收评估标准就相对市场价值低一些；而一、二线的大中型城市，由于近两年国有土地上的房屋征收通常都涉及旧城改造，情况复杂，按照市场价值评估的结果根本满足不了被征收房屋所有权人的补偿要求。政府为推进工作，只能调高评估标准或者通过增加其他补偿条款已使得拆迁工作能够顺利开展。

3.集体建设用地上房屋征收评估的简单探讨

从借鉴新出台的《国有用地上房屋征收评估办法》的角度，来探讨集体建设用地上的房屋征收评估，首先应对两种权属用地的房屋进行比较。按照《中国人民共和国房地产管理法》，国有土地上房屋所有权人拥有70年的房屋所有权。只要是出让用地上的房屋都允许进行交易，划拨用地上的满足一定条件也可以进行交易。因此，可以认为国有土地上房屋所有权人拥有对房屋所有权，包括占用权、使用权、收益权和处置权；而集体土地上房屋（通常为村民宅基地上的民宅）虽然也是所有权，但是却是不完整的所有权，原因是村民不享有对宅基地上房屋的处置权，即转让买卖的权利。

始终争议不断的“小产权房”就是指未进行征地手续建在集体土地上的房地产。“小产权”很形象的说明了这部分房产在权利属性方面的尴尬处境。

集体土地上房屋不能转让买卖这一特点，将对房屋征收评估工作产生两方面的重要影响：（1）目前房地产评估方法中使用最为广泛的市场法无法运用到集体土地上房屋征收评估当中，因为所有的类似的集体土地上房屋都不能买卖。没有一个集体土地房屋交易的市场，何来类似房地产的市场价格呢？（2）既然没有集体土地上的房屋成交价格，我们是否可以借鉴条件类似的国有土地上的房屋成交价呢？两类房屋的区别正如前面分析，由于国有土地上房屋可以转让买卖，而集体土地上的却不能。从资产的流动性和可变现能力上考虑，两类房屋作为资产的价格将相差很多。

笔者在对哈尔滨哈西地区道里片区“小产权房”的调研中，也印证的以上结论。哈西道里片区现属于典型的城乡结合部地区。片区内有三个村屯，分别是金山村、城乡村和城西村。其中金山村和城西村的村集体都各自集资修建了6-7层的多层楼房。楼房于2004年修建，建筑程度较新。

从笔者对当地一位售楼中介的访谈和租房电话的询问了解，金山村的小产权房——金山花园（毛坯）平均售价在2900元/平米左右，普通两居室的房租为1200元/月，如图3.1（a）所示；城西村的小产权房——鸿翔家园平均售价为2800元/平米，普通两居室的房租为1200元/月如图3.1（b）所示。而仅一路之隔的群力新区的房地产楼盘（毛坯）的平均售价在7000元/平米。

根据以上调研数据分析：首先，从市场法角度分析，两个村的小产权房要比周边的房地产楼盘低出一半还多，即使考虑到周边设施和环境因素的修正，这样的价格差距也是悬殊的。其次，两个村小产权房的租售比低。两居按80平米计，租售比约为1：200，国际惯例在1：200到1：300之间，周边的群力新区楼盘的租售比1：350左右。从房地产评估的收益法角度看，两个村小产权房相对于国有土地上房屋的价值要低很多。

因此，可以得出结论，从理论上和实际情况上看，集体土地上的房屋都不能够参照类似条件的国有土地上房屋市场价，同时又不具备集体土地上房屋的交易市场。所以，市场法无法运用到集体土地房屋征收评估上。如果一定要用，也就只有参照违法的、拿不上桌面的小产权房的市场价了。

4.集体土地房屋征收评估的实际情况

目前，集体土地房屋征收评估还未有国家性的政策法规出台，各地方政府也很少有针对集体土地房屋征收的评估工作专门出台实施细则的。但是，在各地区的集体土地房屋拆迁管理办法中可以看出目前的评估方法多采用成本法。下面以北京市为例具体分析。

北京市政府在2003年出台了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，《办法》对集体土地房屋拆迁管理作出了详细规定。其中，《办法》的第十四条中明确规定：“拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法由北京市国土房管局制定并公布”。《办法》中按照重置成新价和宅基地区位补偿价进行补偿的方式，可以看做是采用的成本法。

房屋拆迁中所称重置成新价，是指用估价时点的建筑材料和建筑技术，按估价时点的价格水平，重新建造与估价对象具有同等功能效用并且在相同成新状态下的建筑物的正常价格。为此北京市专门出台了《北京市房屋重置成新价评估技术标准》，《标准》中对平房、中式楼房重置成新价评估有非常详细的规定，包括估价路线、部件及分值等详细的估算标准和各类计分表格。重置成新价对房屋本身的价值按照建设成本的方式进行了评估。

房屋区位补偿价是指被拆迁范围内房屋每平方米平均土地使用权价值。宅基地区位补偿价的确定，按照市国土房管局《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》第六项第二十五条的规定，宅基地区位补偿计算公式：宅基地区位补偿价=（当地普通住宅指导价-房屋重置成新均价）×户均安置面积÷户均宅基地面积。

5.结论

通过对房屋征收政策的梳理，可以看出虽然国家对国有土地上房屋征收评估相继出台了一系列政策，但在集体土地上房屋征收评估政策方面的还是空白。为此，在研究借鉴国有土地上的房屋征收评估政策的基础上，结合两类权属土地上房屋的区别，得出结论：市场比较法不适用于集体土地上的房屋征收评估，未来出台的集体土地上房屋征收评估政策很可能继续延用当前各地方政府在集体土地房屋拆迁补偿中使用的成本法。

参考文献

[1]《城市房屋拆迁管理条例》

[2]《城市房屋拆迁估价指导意见》

[3]《国有土地上房屋征收与补偿条例》

[4]《中华人民共和国土地管理法》

[5]《中国人民共和国房地产管理法》

[6]《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》

[7]《北京市房屋重置成新价评估技术标准》

[8]《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》

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关键词：国土资源交易　问题　制度化建设对策建议

中图分类号：F321.1　文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2010)11-193-03

在土地使用权变易和矿业权交易的政策、法规、制度均不完善的情况下。山西省开展了14年的国土资源交易工作，为全省经济社会发展做出了卓越贡献。山西省在国土资源交易工作中大胆创新。科学总结出的经验和运行方法在全国同行业也具有一定的积极影响和示范作用。

由于国土资源交易的政策、法规、具体运行的细则都不甚系统完整。导致全国的国土资源交易工作都在摸索中进行，各自为政，使得圆土资源交易中的管理办法和交易流程差异性很大。对于山西这个正处于转型发展和跨越发展重要时期的能源大省。随着圆土资源交易的业务量明显增多，使得对国土资源交易系统全方位的调查研究更具有现实而迫切的意义。在此前提下，山西省社科院对国土资源系统制度化建设进行了调研。试图摸索出一条适合使山西省国土资源交易更加健康有序发展的新路子。

蛄合以上两点。山西省社科院课题研究组于2010年6月4日-2010年7月22日时除太原市以外的山西省10个市，包括78个县区的交易机构(以下简称88家机构)进行了为期49天的工作调研。情况汇总如下。

一、现状与成绩

经过多年努力，所调研的88家机构除4家外均有机构；人员到位的有85家；名称规范的有69家；工作能开展的有72家。鲍大多数机构基本能保证运行，绝大多教工作人员能够恪尽职守，尽d尽力，积极发挥政策法规优势和个人主观能动性。进行了大量认真细致的工作。由于法律及制度建设的滞后，许多业务骨干为了不影响工作，思受着艰辛，付出了心血，成绩与贡献自不多言。

随着调研区域的扩大和调研思路的拓宽，调研组在认真调查、仔细分析和汇总的前提下，客观地总结出部分突出问题和共性问题，现概述如下：

1机构设置方面。调研中，21％的机构名称不规范；21.4％的机构存在编制挪用占用，人员长期外借的情况；28.2％的机构工作人员未按人事部门的规定落实；办公场所和设施不能保证工作正常开展的占41％；在危房、车库、外租房、合并在其他科(股)室办公的占20％；重复纳税的占18％；财务不独立的占58％；全额事业，差额事业，自收自支，三种鳊制类别齐全。交易机构人员中不在岗的有127人。(离岗的主要原因是：1.待遇低，自收自支，生活无法保障；2.业务时断时续，荒废时光；3.违心工作，违规操作，无安全感)。有许多工作人员说：我们是“只收不支”的编制单位。有的说：我们是干儿子，人家是湿儿子。这些不同的说法，一定层面上反映了工作人员的思想波动。对于机制体制、人事制度、工作制度存在着不同程度的期许、抱怨。

2.职能职责方面。调研中，83.2％的机构认为赋予交易机构的职能被行政科(股)室代替；实际工作中仅参与交易环节(信息、公告和拍卖)的占53.4％；连交易工作都不能正常参加的占25％。特别值得注意的是，认为政府及主管部门领导重视交易工作的机构仅仅有40.4％。在某个市甚至出现12家交易机构的业务工作群体性多年由拍卖公司进行，视国土厅2010(104)号文件于空无。这12家机构还是主要依靠收取史易服务费维持现状，而只有拥有省交易事务中心棱发的交易资质证才能收取交易服务费，行政干预与职责缺位相当明显。

3.调查中许多同志对交易工作现状坦诚、坦率的表明了看法，共性的有以下方面：行政监管部门条块分割，对国务院各部委的法律、法规、制度、条例无实施细则，职责划分不明确，交易程序不规范，机构编制不合理。行政裁量难避免，意向易泛滥，工作不省心、不安心、不安全，不干不行，干也不行，制度不健全。信息不畅通，办事不便利，资源浪费，效率低下，交易工作行政监管“越住”与“缺位”并存，违规操作与腐败现象时有发生等等。

二、深屡次分析

我国建立土地和矿业权有形市场时间较短，尽管在设计交易程序时做了较前瞻的预见，但在不断变化的社会实践中暴露出了诸多程序上的破绽，在实施中出现了困境，这主要表现为：

1.法律层级低。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、及其《暂行条例》、《规定》连同中发(97)11号文件、(99)39号文件。均是粗线条的规定和准则，法律规范和行政规则过于简单。《暂行条例》作为交易程序法规只规定了交易许可制度以度交易方式等，缺乏可操作性。《规定》对交易程序做了较详细的操作指引，但这种指引仍然是粗犷的。《规定》作为我国土地交易程序的法律依据，从法学原理上讲其法律屡级仅是一个部委规章，同实行严格的国土资源管理机制以及依法行政的要求严重不匹配。矿业权交易特别是矿业权二级市场。制度建设甚为滞后，矿业权转让在许多地方是空白状态，经济损失难以估量。

2.缺乏时违法行为的制裁和惩治制度。目前，竞买人及个别领导在国土资源交易中违法违规现象普遍存在，如扰乱竞买秩序，共进共退，相互串通，指令易，事后交易等。对此类违法行为如何处置，行政干扰证据很难取得，法律法规无明确规定。在调研时。莱市交易中心在一索土地拍卖中。当场制止了一起相互串通的事件，按规则宣布拍卖无效中止，虽然雏护了土地交易的严肃性，但因无具体法律依据，无法采取进一步追究的措施，这使得交易工作的权威性、严肃性受到极大的挑战。

3.制度建设在某些环节严重滞后。国务院及国土资源部等部委制定的《土地管理法》、《矿产资源法》、《暂行条例》、《规定》等等系列相关法规，都是粗糙的线条，在全国国土资源工作形势发生变化的情况下仍没有制定出适时具体的实施办法。对于山西省这个资源和能源大省，已经处于转型发展和跨越式发展的新形势下，这些相关的法规、政策已远远落后于工作需要。目前山西省对土地的使用，对矿产资源的使用明显增多，交易工作量明显增大。特别是对集体用地和建设用地的使用。另外山西省的矿产资源不仅仅是煤炭资源，有色金属及非煤矿产的储存和开采也即将拉开新的序幕。虽然刺度和法规永远是滞后的，但是在可以预洲的工作范围内，必须研究出一套适合山西省发展的国土资源交易管理办法以改善目前国土资源交易工作的局面，使之能够与山西省国民经济发展的步伐相一致。甚至于引领和超越发展，确保山西经济又好又快发展。

地方政府制定的《实施办法》在形势发生变化的情况下，解释不到住。修订不到住。有

部分同志说：实际工作中战战兢兢，如履薄冰而“无抓手”，出现能拖则拖。能缓则缓，非交易不可的，集体决议一致同意才敢去做。效率低下，收益受损，极大影响着当地经济社会发展进程。

调查中，许多同志对《城市房地产管理法》第三十九条“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，必须完成开发投资总额的25％以上”的规定在现实中该如何执行，25％的比例如何界定，时“国十九条”信息公示内容中的“开工、竣工、户型、套型”提出质疑――这些牵扯城建、规划、房地等部门的信息很难落实，又无当地政府协调、协助的文件，信息没有规定的时间，常常因相关部门信息掌握不到，迫使工作推迟，各界怨声载道，很无奈。对省政府(2010)4号文件，土地竞买人资格的界定很多人认为是自相矛盾的，时至今日，相关部门也未明确解释和规范，很茫然：类似的这些工作实际中不可避免的疑义不能及时解答形成定论，严重影响交易工作人员的热情和信心。特别提到一点，在调研中，相当大比例的工作人员认为煤炭资源整合从法律角度讲应当进行矿业权转让交易程序。

三、对策和建议

党的十六届三中全会、十七大以及十七届四中全会都系统详细阐述了科学发展观，山西宙委、省政府对全省转型发展和跨越发展进行了科学的战略部署。从理论上分析土地要素是社会主义市场经济体系的重要组成部分，矿产资源则是保障民生的催化剂。国土资源工作的特殊性和重要性在此意义上可以说是保障国家战略安全的重要事业。交易工作作为国土资源管理工作的重要环节，其意义之重大毋庸置疑、根据山西省委袁纯清书记的讲话精神，解放思想，从根本上突破思维惯性，敢于打破条条框框，据此走出一条引领国土资源交易工作的新路子，服务于山西大局。，根据调研的实际情况，现就建立和完善国土资源交易市场，促进国土资源制度化、法规化的有关现实问题提出如下建议：

1.提高认识，形成共识。再次充分认识建立国土资源交易市场的重要意义。虽然作为调研报告提出这个话题有些哆嗦，但是在调研中，认为政府及主管部门领导重视交易工作的机构仅有40.4％，这个选项和比例应当是反映出了这个话题的沉重。一针见血的讲，建立国土资源交易市场，是社会主义市场经济建设的需要；是改革行政审批制度，转变政府职能的重要举措；是积极推进依法行政，建立政务公开的有力措施。总理多年来多次指出：“我们的政府是人民政府，我们要把政府办成一个服务性的政府，为市场主体服务就是为人民服务。”建设服务性政府是全球经济竞争的客观需要，也是社会主义市场经济发展的内在要求。更是人民群众的迫切愿望。总书记在全国廉政建设工作会议讲话中提出“三个更加注重”――更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设

而现实中，通过建立国土资源交易市场，规范程序，堵住漏洞，恰恰能从制度上、源头上有效预防和遏制权力腐败。实际工作中能有力地促进机关行政管理部门由审批式管理向服务性管理转变，有效地使相关管理部门尽快从“越位”的地方“退位”，在“缺住”的地方“补位”。，严格按照规则办事，真正做到“政事分开”，树立服务性政府的良好形象。

2.完善机制，夯实基础。国土资源市场应具备四个基本功能：场地服务功能、办理土地交易业务功能、信息服务功能、交易功能为此，应当完善各级交易机构机制，在体制、人员、编制、待遇、办公场所、硬件设施等方面尽快优化，一能安心工作，：能高效工作。在实际调研中，几乎所有机构的同志提出，省交易事务中心应当强化行业监管和指导职能，赞同者占到调研机构的99％。事实上根据管理学中统一性管理原则，省交易事务中心对市县两级的监管职能，应当认识到转变职能出效益是一务铁的定律。另外有41％的机构要求尽快改善办公场所，优化办公设施设备，以改变不能正常办公的困境。因此建议交易机构应该达到“六有”标准，即：一有机构；=有场所，特别是有交易大厅、办公场所和拍卖会场，窗口就是形象。晋中市交易中心建设的很好，在矿产资源相对不多的情3况下，业务量持续增长；三是有专职人员，时目前普遍存在的挪用占用编制的情况和长期借调的情况，予以纠正。人员不专职不专岗，积极性不高，责任心不强，很难调动工作积极性；四是有规章制度，机构管理，业务流程，财务管理，信息管理，学习培训，监督机制等，要形成科学系统的模式。独立事业单位法人的规定要严格执行，特别是根据编办、人事、财政、审计、物价等行业部门要求，应达到“三个必须”的标准：必须进步落实机构负责人与法人代表身份相符，责权匹配，制止各级领导兼职现象；必须逐步落实财务独立管理制度；必须逐步落实业务工作独立开展，避免行政干预，避免人为干扰，减少违规交易。五是有必要的交易设备，信息管理系统，触摸式电脑，电子显示屏幕等设备，有效运用现代化信息技术。六是有必要的经费，各级机构要有经济条件去加强业务培训，参加各类相关资质的培训学习，提高业务素质，确保交易质量。

3.建章立制，勇于创新。公平和正又始终是人类社会共同的追求，伴随着社会的不断发展，人们更加注重利用法律程序在具体运作中实现价值目标。加快国土资源交易程序的法制化步伐，对于构建社会主义和谐社会，合理有效保护资源，利用资源，开发资源，造福社会和人民群众有着实实在在的益处。维护程序公正、流程严谨、制度合法势在必行，，在调研中，许多年以来困扰工作的政策法规问题应当尽快予以解释。从法理学角度讲，有三个环节必须严肃统一：一是制定规范统一的国土资源交易制度规章；二是确立相应的针对双方的法律责任；三是完善监督机刺，，山西省现行交易程序主要是依据《暂行条例》、《规定》和省《实施细则》，已远远落后于开展工作的要求，效力层级过低，有必要提升其效力层级、至少应将交易程序上升到地方性《山西省国土资源交易条例》，以弥补法律体系缺陷。纠正重实体、轻程序的偏差，国土资源交易程序极为严谨，应当引入监督机制，主要是法律部门和法律专业人士，而不仅仅是纪检、监察、审计等党政部门。

建章立制，要有敢为天下先的勇气。“创新是一个民族发展的灵魂”，小平同志一言中的，山西省委书记袁纯清同志也强调，解放思想，突破桎梏。只要具备了良好的职业道德，有敢于天下责任勇担当的良知，管理出效益。创新出管理，所以要有解放思想，敢于创新的责任意识。土地和矿业权交易在国际社会已运行200余年。1999年广东省已建立完善规范的土地交易市场。2003年浙江省绍兴会议在没有规范性文件，甚至没有国务院，国家部委法律制度依据的情况下，将招投标建成为全省统一平台，包含了：建设工程交易中心，政府采购中心，土地交易中心，产权交易所四大合并。此举得到中央的高度肯定，随后在工作中大力完

善，终于打造成“阳光工程”。2006年地处西部的贵州省，大胆创新。提出“矿业权储备与交易统一”的改革思路，在全国率先成立了集矿业权储备和交易管理与省级矿业权有形交易平台为一体的“贵州省矿权交易储备局”。创造了位居全国之首的“五个率先”改革思路，与2007年相比，2008年矿业权出让宗数下降了44.2％，而矿业权出让价款却增长了5.49倍；与2006年相比，矿业权出让宗数下降了55.1％，矿业权出让价款增长了7.35倍，年均增长189.0％。2007年9月。辽宁省矿业权交易中心确立了“全国一流，全省统一”的目标，出台了一系列配套政策。矿业权一律实行市场取得，“三公开，一透明”净化了政风，遏制了腐败，效益明显提高，发展速度急剧加快。因此，对于山西这样的能源和资源大省，对于处于大发展中的山西，这些无不是鲜活而现实的样板。山西省农村集体土地流转试验了近十年，省政府应当抓紧制定一个基本的指导性意见。调研中“要求尽快制定农村集体用地流转指导性意见”的有76家。占86.3％。

4.加强学习，提高素质。在调研中，对于“要求省交易事务中心组织业务培训和学习”的有77家，占87 5％。如此高比例的呼声，实为惊叹。同志们直言不讳地说，天天就是干活。越干越迷茫，越干心中越没底。当然，实践因形势发展而不断变化，但是只有学习能解决实践中的困惑。特别是国土资源交易工作，仅法律知识就需要懂得和了解三十余部，加上国务院，国土资源部，财政部，税务总局等等及省政府，省国土厅和相关厅局委，数十个部委厅局，法规、制度、章程、条例、规定、实施细则、暂行办法、补充意见等等达百部之多，还不算不断出台修订的新的制度条例。许多同志说：昨天的规定令天不能用了，新的没掌握就不敢干了。这就是自己要求学习的动力，这就是需要加强学习的动力。积极主动保护这种动力和意识，培养主动学习的良好风气，就是保护工作的积极性，就是提高这支队伍的战斗力，在学习中长期与短期结合，专业性与综合性结合，重点问题与细节问题相结合，省内与省外学习结合，省内兄弟市县相互学习结合，理论学习与实际操作结合，灵活性与原则性结合。搞好“七个结合”，必将打造出一支具有理论水平高，业务素质强，社会形象好，具有强大战斗力的山西国土资源史易工作队伍。

总之，解放思想是前提，科学管理是基础，制度建设是保障，深化改革是关键。

参考文献：

1.中华人民共和国土地管理法

2.中华人民共和国矿产资源法

3.中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，(国务院令第55号)

4.招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定(国土资源部第39号令)

5.关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，(中发(97)11号)

6.关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知((99)39号)

7.孝艾市农村集体建设用地使用权流转资料汇编

8.晋中市国土产权交易工作调研汇编

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执行土地宏观调控的措施、效果和存在的问题

湖北省黄冈市在贯彻执行土地宏观调控政策中采取了“七个坚持”的措施。坚持用科学发展观指导国土资源管理工作，解决国土资源部门当前发展过程中的难题，落实“保护资源、保障发展”目标；坚守红线，严格保护耕地，全市基本农田面积保持在33.9万公顷，保护率达82.5%；坚持规划计划用地，严格实施1997年编制的土地利用总体规划，对重点项目涉及占用基本农田的一律进行调整，重新选址，并严格按照下达的计划指标用地；坚持招拍挂方式的市场运作供地，2002年以来，土地收益由原来的不到800万元，提高到2007年的11.8亿元，工业用地逐步实行招拍挂供地，自2007年7月1日开始，执行每亩11.2万元的最低价标准；坚持保障重点项目用地，先后为伊利、稳健二期等30多个招商引资项目提供了用地保障，可为黄冈增加新的财源、税源；坚持节约集约用地，通过建立竞争机制、定额指标、规划预审和查处闲置用地等方法，来节约集约用地；坚持查处违法用地，通过土地执法专项行动、土地执法百日行动和城区个人建房查违行动，对未批先用、以租代征等违法违规行为进行查处，共查处各类国土资源违法案件424起，结案404起，结案率达95%。

贯彻土地宏观调控政策在黄冈市取得了明显成效。全市依法用地意识明显加强，特别是对基本农田的保护意识已经深入人心，耕地保有量和基本农田保护率一直稳定在规定的目标。保障了招商引资用地，黄冈经济社会发展建设速度明显加快，近年来，市直财政收入每年以亿元速度递增。农民利益也得到了较好的维护。市区征地补偿标准由原来的每亩1.5万元提高到现在的2.98万元，并且确保70%直接补偿到农民手中。

在执行宏观调控政策过程中，国土资源部门的工作也存在着不可忽视的问题――

“两保”兼顾结合难。国土部门同时肩负着保护国土资源和保障地方经济发展的的双重职责，在宏观调控政策背景下，用地计划越来越紧，报批手续越来越复杂，督察检查越来越严格。国家加强宏观调控的目的是保护资源，而地方要求以保障地方发展经济为重点，国土部门很难找准最佳结合点。

“两闸”调控减速难。国家运用“银根”和“地根”进行宏观调控。但就目前的经济发展态势来看，用“银根”和“地根”调控发展还有难度，成效还不是很显著，经济还在持续高速发展之中。

规划和计划执行难。自1997年以来，土地利用总体规划一直没有修编，原来的规划适应不了现在发展的需要。土地宏观调控实行的是用地计划管理，如果不及时修编规划，不科学调整用地计划，地方进行经济建设压力大，发展更难，对规划和计划的执行就难以到位。

“两违”查处到位难。当前，土地违法违规现象的主要特点是：因公违法违规和政府违法违规占主导地位。对土地违法违规，既要求处理违法违规事实，也要求处理人。国土部门作为政府的组成和职能部门，不可能去查处政府，也查不了政府。查处因公违法违规的人员，往往是前面查了，当事人后面就被调任或升迁了。

宏观微观运用难。宏观上，土地调控是以保护资源为前提，严格了用地计划管理，严明了管理纪律，严肃了查处规定。微观上，地方为了经济发展，要求国土部门搞好用地保障。国土部门统一运用土地宏观调控政策和微观搞好用地保障非常难。

“两子”体制管理难。当前垂直管理体制，主要是指省级以下基层土地部门的用地审批权和领导干部的人事权由地方党委管理为主，改为由上级国土部门管理为主；省到中央并不垂直管理。通俗说就是“帽子”由省管。但由于财权和物权仍归所在地政府管，所在地政府管的就是“票子”。地方国土部门一方面要履行国土资源管理职责、执行最严格的土地管理政策，另一方面又要服务地方经济的发展大局。由于两个“婆婆”一个管人、一个管钱，要找出一条适中的路子非常难，特别是市县两级国土部门处境最艰难。

调控或是双刃剑

积极效果

一是严格了耕地保护，有利于子孙后代生存和发展。土地宏观调控要求地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，严格执行土地利用总体规划和年度计划。这对当前严峻的耕地保护工作提供了良好的环境。

二是维护了农民利益，有利于社会稳定。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》共有八条，其中有三条涉及到农民利益问题。第二条单独强调指出要“切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。……被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”。第三条和第八条分别规定“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设”。严肃惩处土地违法违规行为包括“未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地”。

三是规范了行政行为，有利于廉政和法制建设。土地宏观调控政策既强化了对土地管理行为的监督检查，又严肃了惩处土地违法违规行为，实行了国家土地督察制度，加强了对地方人民政府土地管理行为的监督检查。对、、、不执行和不遵守土地管理法律法规的国土资源管理部门及其工作人员，规定了将依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任；对国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。同时，完善了土地违法案件的查处协调机制，加大了对土地违法违规行为的查处力度。

四是推进了市场运作，有利于节约集约用地。继2002年7月1日开始实行经营性用地招拍挂出让后，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度，明令自2007年7月1日起，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。这些举措对于规范土地市场、节约集约用地发挥了重要作用。

不利影响

1．因为坚守红线、保护耕地的要求，推迟了规划修编，影响到欠发达地区的经济发展。由于黄冈是传统的农业大市，1997年编制的规划注重耕地保护工作，保护面积大，范围广，甚至在现在的城区内还划定有基本农田，城市预留地极少。近几年，由于经济的快速发展，1997年编制的土地利用总体规划已经与现在的实际用地情况不相符，用地极为紧张，原来规划的预留用地基本用完。黄冈城区现在仅剩下4000亩的工业用地，其中，如果按照工业用地的性质、规划用途等来确定工业用地，还不到4000亩。由于规划修编工作滞后，影响了地方发展经济的用地需求，对招商引资形成了障碍，影响了一大批发展前景好的项目落户，一定程度上影响了黄冈的经济发展。

2．因为计划控制，加重了用地供需矛盾，影响到欠发达地区发展进程。2003年以前，黄冈经济开始进入发展阶段，由于发展速度不是很快，用地需求量还不是很大，每年都有节余的计划用地指标，多的年度还节约了80%的计划指标。2003年以后，黄冈市进入了经济发展的快车道，但每年的用地计划只有原来的三分之一，根本满足不了发展建设用地的需求。要保障发展用地就只有走争取追加用地计划指标的路子了。

3．因为门槛太高，增加用地成本和资金压力，影响了欠发达地区招商引资。由于土地征收征用成本增加，土地补偿和报批费用成倍增长。像黄冈这样的欠发达地区，属于典型的“吃饭”财政，用地门槛抬高后给政府增加了征地成本。国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》前，黄冈城区征收土地每亩为9700多元，现在已经达到每亩18000元，增长近一倍。另外，工业用地确定了最低价标准、新增建设用地有偿使用费提高一倍、农民补偿标准提高也在一定程度上影响了招商引资工作。欠发达地区吸引客商投资既没有优越的区位优势，也没有便利的交通、能源等方面的资源条件，客商投资关注的就是土地成本。抬高用地门槛、提高土地成本就直接影响了招商引资工作。

4．因为手续繁琐、环节复杂，形成“小马拉大车”的格局，影响了国土资源管理的质量和效率。国务院《通知》出台后，新增建设用地报批有预审、土地征收、报批、土地供应、土地登记发证多个环节，每个环节又有非常具体明确的规定和要求。仅土地征收环节就要求做好“一书四方案”（建设用地呈报说明书、土地征收方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案）。国土部门除按照本部门规定的程序办理相关手续外，还要请政府出具耕地占补承诺的文件，找劳动社会保障部门出具对失地农民就业等的保障承诺，负责代税务部门收取新菜地开发基金。为维护被征地农民的知情权、参与权、告知权，国土部门还要组织由村民代表参加的听证会。如此等等，由于手续越来越复杂，国土部门任务不断加重，职能不断增多，压力不断增大。可以说，国土部门目前是“小马拉大车”，不堪重负。

改进宏观调控措施的对策和建议

欠发达地区要切实落实土地宏观调控要求，应该从以下几点加强工作：

强化党政领导责任，实行“两保”责任追究，进一步明确土地管理和耕地保护的责任。地方政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。不仅要对审批的用地负责，而且要对实际发生的用地负责。

深化科学发展认识，转变业绩、政绩观念。现行的政绩考核指标主要包括人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长等，而对耕地保护及资源消耗等指标并未列入考核的指标体系。因此，许多地方为了地方发展，不得不追求GDP增长。为吸引更多项目投资，以较低的地价招商引资，或者承诺企业交纳了土地出让金后，还可以以各种优惠方式返还给企业。在这样的指导思想下，建设用地规模想不增加都难。

量化目标考核体系，实行一票否决制度。实行耕地保护一票否决制，将辖区内的耕地增减和土地管理纳入政绩考核之中。

优化土地利用总体规划修编，分类实行计划管理。土地利用规划修编已经拖了四、五年，原来的规划远远不能适应经济的快速发展。土地利用总体规划修编工作应及早进行，用分类指导的办法解决地方发展用地的需求，调整建设用地规模，分解下达用地计划，在有保有压的前提下，制定符合实际的规划。

简化行政审批程序，提高为民服务的质量和效率。国土部门责任大、职能多、任务重。但由于国土部门是政府的组成部门和职能部门，在执行土地宏观调控政策过程中，国土部门协调起来就非常困难。要建立由政府统一协调，各部门共同参与的机制，确保执行好、落实好土地宏观调控的各项政策。

同时，根据欠发达地区的实际情况，在土地宏观调控工作中，建议从以下几个方面对欠发达地区予以一定的扶持：

1．在规划修编和计划下达上，对经济欠发达地区发展予以倾斜。欠发达地区原来节约的计划指标，可以考虑重新追加。在土地利用总体规划修编过程中，对欠发达地区的发展用地预留应该结合地方实际着重加以考虑。

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关键词：土地登记 土地可持续利用 可持续

可持续发展的农地资源自20世纪80年代以来作为资源基础，被许多人关注。以农地为例，要想实现土地的可持续利用，农地的存量要有保障，农地的质量和生产能力也要维持在一定的高度。而这些都需要政府的宏观调控政策和农户的微观土地利用。农地可持续利用受产权这一经济因素影响，国家对产权正式的确认方式是土地登记，以国家的公信力来保障产权的安全，使得农民对土地投资的积极性提高。土地登记提供的丰富信息，使得日常工作的优势更多，政府的监管效率也会有所提高。现在较少将土地登记问题和土地可持续利用一起研究。所以本文探讨了土地登记制度对土地可持续利用的影响。

一、土地登记与农地可持续利用

1.1土地登记与农户经济行为

土地登记制度是为了保障土地产权权益的安全性，是正式的制度安排。从发展经济学方面来说，土地产权的不完善是发展中国家政策的严重失效，皮尔斯认为土地产权的不完善会导致土地资源退化。没有土地出让权，就不能认识到土地改善的价值。没有土地的产权，市场上就不能公开出售土地，这样就不能利用土地最高的价值，土地的用途也不会是增值最高的。没有产权就不能向正规的信贷部门申请借款，因为无产权是不能作为附属担保品。这些都会使得农民对土地投资的积极性降低。

土地登记制度是国家提出具有权威的产权保障制度，产权遭受侵犯的纪律机率也会减少，保护产权的成本也会减少[1]。产权得到保障，农民对土地投资的积极性也会提高，也会更积极的投资其他利于土地可持续发展的项目。

1.2土地登记与信贷资金的获得

土地的投资创造它的生产力，不管是长期还是短期。很多投资的过程很长，需要的成本也就多，这就需要向信贷部门申请借款来投资。但是信贷较易存在一定的危险性，会有信息不对称的情况。出现这种情况，银行为了减少风险，就会提高借款的利率。这样的话，长期投资的资金成本就会很高，投资的积极性就减小。比起非正式的信贷机构正式的信贷机构提供的贷款利息会低一些，他们会一抵押贷款来降低风险，贷款利率也低。土地以自身的优势成为受欢迎的抵押品，但是这是在土地有真实的产权。所以要有公信力的土地登记保障土地产权的真实性，这样农民才能在投资贷款中用土地抵押贷款，加强农民的投资积极性。

1.3土地登记与土地市场

在市场上产权是土地交易的基础，要改善市场土地资源的配置需要清晰界定土地产权。土地登记还能活跃土地市场，提高土地交易收益，土地生产力和农民土地投资的积极性。在产权没有被制度正式确认下，会因为信息的不对称，使得在购买时会花费较多的时间和成本。土地在市场上的交易就会受到限制，就不能实现土地产出的最好水平。土地在登记后产权得到政府权威确认，就能得到土地产权的真实信息，这样土地在市场上交易的成本就会降低。这样也会提高市场的活跃性和土地的投资价值，农民也会积极投资。

1.4土地登记与政府土地利用调控

规划控制和用途管制是政府保障土地可持续利用的两种手段，它们都需要详细的土地资料。我国的土地信息主要是来自于土地的详查资料。在实施规划时，需要规划控制区域土地权利人来积极参与整个过程，但是详查资料还不能提供关于权利人的详细信息。一系列的事例和经验表明，土地详查的数据资料没有土地登记建立的信息数据详细，有价值。

保护耕地的一个措施就是实施土地用途管制制度。但是要实施土地用途管制制度，现状用途和规划用途都需要明确，政府必需控制土地的用途转变。因为我国没有对集体土地的所有权进行登记，所以现在农地资源逐渐减少，使得在变更土地用途时，不能查证，经常会有土地非法转用的情况出现。土地登记就能很好的避免这种情况出现。

二、中国农地登记制度存在的问题

我国在1949年后，土地权利不在是财产法的范畴，没有了土地登记制度。到了1984年，《森林法》的颁布使得农地重新进入了财产法的范畴，土地登记制度也重新建立。不同部门的土地登记用途也不一样，所以构成了以用途划分的农地产权登记体系【2】。从以往的农地登记制度发展历史来看，我国土地登记的出发点是不动产部门的行政管理。登记不动产是为了完成物权变动，有一定的的法律保护。但由于出发点出现偏离，不能很好的发挥我国的土地登记制度的优点，所以就引发了许多土地登记中出现的问题。

2.1土地登记机构不统一

我国的土地登记法都不完整统一。现在的《民法通则》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》《土地管理法》等法律条例关于确定集体土地所有权和集体土地使用权登记的操作不完善，而《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》则没有专门实施土地登记的法律的效力。新出台的《农村土地承包法》对地承包经营权的登记规定比较有原则，但是侧重于合同管理。不同资源行政管理部门会根据自己的管理范围来制定相关的登记制度。

2.2土地登记的产权保护功能低

土地登记使得土地的权益受到法律保障，也确保了土地市场的交易安全。但是我国原有的土地登记制度主要是执行国家行政管理的职能。登记的土地信息只是为了保护农地，管理土地，为了财政税收的管理。所以，现在的土地登记制度的管理服务的导向很清晰。在这个前提下，土地登记下的保护产权的功能就较低，有的土地登记的土地产权只是凭白头文件或是领导的一句话就不能批下来。乡村干部的个人想法使得村土地承包经营地被频繁调整，使得土地承包经营权证没有行使到应该行使的权益。

2.3集体土地登记激励不足

土地登记的激励主要是土地在登记后产权可以得到有效的保护和产权收益。但是现在我国的农村土地产权登记立法比较滞后，功能也不全面，对于农民来说农地产权只是一个耕作权的问题，对于用土地来获取收益不大，还不稳定，而且在登记土地使用权时还需要支付相关的手续费用，调查地籍还需要时间。所以农民对于登记土地使用权的积极性很小【3】。

三、结论

通过本文的论述，土地登记能够保障土地产权的安全，能激励农民对土地投资的积极性，使得他们更多的投资到其他的土地保护项目上，提高土地的生产力，来促进农地的可持续利用。许多的数据经验表明正式有效的土地产权保障，能提高农民对土地保护投资的积极性。现在我国的法律规定是不能把承包的土地作为抵押品，土地登记制度所有的权益被限制了。在水平较低的农村土地市场和农产品市场也不能发挥土地登记的权益。许多部门的土地登记会使得登记信息混乱，土地登记的成本也会提高，会使得登记效率不高，地籍信息不能很好的运用，不能很好的发挥土地登记的效用。为了更大的发挥土地登记的有效权益，土地登记的工作就要尽快完成。在物权化土地承包经营权上，可以适当放宽限制，来促进土地市场的发育，促进土地的可持续利用。

参考文献：

[1] 黄霞，肖攀. 土地登记在建设用地动态监管中的应用[J]. 中国国土资源经济. 2011（03）

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一、房地产权现状和农村宅基地使用权

谈农村房屋买卖，首先要分析目前我国的房地产权现状，我国的土地所有权有二种所有制：国有和集体所有.所以任何单位和个人都无法取得土地所有权，且土地所有权是不允许买卖的。而对于房屋是指建筑于地上的供人居住和从事营业或其他社会活动的建筑物，其总是建立在土地之上。土地上一旦建了房屋，对土地的占有、利用在一定时期内已完成，以后主要表现为对房屋的占有、利用，故房屋和土地不可分及其占有的相排斥，事实上在两个所有权不一致时只能表现为一种占有使用。现实中土地所有权人使用他人所有的房屋，对房屋享有使用权，房屋所有权人失去占有使用房屋的权利这种情形很少见，这是由于购房、建房的目的所决定的。而拥有房屋的所有权而占有土地使用权的情况大量存在，如所有的私有建造（包括农村在宅基上建设的房屋）和商品房屋的所有权人，所以通常情形下，我国目前都是表现为房屋所有权人占有使用土地，而不是土地所有权人占有使用房屋。国家为了发展房地产也建立了国有土地使用权出让的有关法律法规，在日常中只要土地使用权还在使用期限内，应是地随房走，而当土地使用权使用期限已到，这时才有一个房随地走还是地随房走的问题。而土地使用权的有期限性，这就会发生土地使用权的有期限性和房屋所有权长久性冲突，导致不动产存在天然的缺陷，而农村宅基地上的房屋不存在这个问题，只要房屋存在，就可永久占有宅基地的使用权，除非房屋倒坍、灭失重新建造，则要审查使用人是否符合条件。

宅基地使用权是用益物权的一种，为我国所特有。它指的是农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。宅基地使用权一般分为两种：农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权。农村宅基地和城镇宅基地的区别在于：农村宅基地是与集体经济组织成员的资格是联系在一起的，在一定程度上，宅基地具有社会福利和社会保障的功能，而城镇宅基地则不具有这一特质。本文所讲的即是农村的宅基地及其上的土地。

关于宅基地使用权的性质，我国学者大都认为，宅基地使用权本质上属于土地使用权。宅基地使用权具有如下的特点：

1、农村的宅基地与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的。也就是说，农民申请宅基地很大程度上是因为农民是农村集体经济组织的成员，每一个成员都有权以个人或者户的名义申请宅基地。

2、宅基地使用权是特定主体对于集体土地的用益物权。宅基地作为用益物权，首先表现在权利人可以对宅基地长期享有占有、使用的权利。对于宅基地，权利人有权在宅基地上建屋和附属物。由于房屋可以继承所以宅基地使用权实质上也可以继承，因此宅基地使用权是一种无期限限制的权利。

3、集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。因为土地资源的有效性，不可能给每个农村居民提供更多的宅基地，而每户申请到一处宅基地，即足以保证其基本的生活需要，如果允许申请多处，则将导致土地资源的浪费。

从以上定义可知，不仅是农村村民所享有，也有极少数城市居民所享有，在宅基地上建造的房屋对于土地的使用权是永久占有的，所有地随房走是必然的，由于建造人对于房屋所有权的长久性，而房屋只要没有倒塌、灭失，即便申请人失去社员的资格，也是享有宅基地使用权的。

二、农村房屋买卖现状和法条分析

目前，对于城市房地产买卖国家也出台了相关的法律法规来规范城市房地产的交易。相对于城市来讲，规范农村房地产的买卖的法律法规只有零星的几条，而发生在我们周围的农村房屋买卖的纠纷却是时有耳闻，这就给法院的判决带来了不便，也不利于交易的双方了解自己的权利义务。同时对于宅基地使用权不得转让而使农村房屋所有权人无法行使所有权中的处分权，让我们先来看看下面两个案例：

1、1992年某城市居民向北京市顺义区后沙峪一村民赵某的丈夫购买了一处民房，由于赵某的丈夫是居民，赵某是农民，所以1993年宅基地确权时使用权人登记为赵某。这个民房买卖是赵某的丈夫将夫妻共同民房转让给了城市居民。2002年赵某以未经其本人同意被丈夫私自出售房屋为由这个城市居民，要求法院确认房屋买卖合同为无效合同，要对方返还房屋。一审法院审理认为，赵某是知道并同意其丈夫出售该房屋，该房屋买卖是意思表示真实，买卖合同有效，驳回赵某的诉讼请求。

2、于某系城郊某村农民，其经有关部门批准在村里建了楼房一幢及两间厨房，该房屋的宅基地所有权属于村委会。被告诸某系城镇定量户口人员。2001年8月，于某得知诸某欲购房屋的信息后，请黄某作介绍人，向诸某售房，并给付了黄某中介费。同月25日，于某与诸某达成了购房协议书一份。该协议约定原告将楼房一幢及两间厨房等卖给被告，价款18万元；房屋的产权证和宅基地使用权证书由原告负责办理，被告预交房款10万元，余款8万元在两证交付后付清。该协议签订后，原告将房屋交给了被告，被告也实际给付了原告10万元，并住进了该房屋。后因土地管理部门和房地产管理部门拒绝办证，于某遂诉至法院要求判令其与被告诸某签订的房屋买卖协议无效，并责令各自返还财产，一审判决原告于某与被告诸某的买卖协议无效，同时判令被告将房屋返还给原告，并赔偿原告各项损失3750元，原告返还被告房款10万元。

同样是城市居民购买农村房屋的纠纷，但法院有两种截然不同的判决，说明法律在购买农村房屋的纠纷中存在不同的看法，有关法律还不够完善。

目前，我国关于农村房屋转让，主要依据的法条是《中华人民共和国土地管理法》第62条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

从62条可以看出这是对宅基地使用权的一种规定，且是针对农村宅基地申请及建房的规定，而此条中对于农村村民出卖、出租住房没有禁止性规定，只是说农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准，这是对一户只能申请一次宅基地的限制。从此条可以看出农村村民房屋是可以出卖、出租的。但此处表述是一户只能拥有一处宅基地，而事实是目前农村申请宅基地时对于你是否有宅基地会进行严格审查，对于目前一户拥有多处宅基地现实中已普遍存在，大多是申请建房后又继承房屋和购入房屋的，如规定一户只能拥有一处宅基地，那么使农民在继承权房屋遗产上存在矛盾，还有法院在执行时也对房屋很难拍卖，故在鄞州区法院执行农村的房屋拍卖时只要求是本村村民即可，所以这个规定如严格执行，可以说农村房屋是没有人可买的，如不是自住其价值不能实现的。

第63条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

从上可知，这条是针对建设用地来说，除了第二款规定外，农民集体所有的土地如果是为了非农业建设，就不得出让、转让或者出租，此款笔者认为不能否认农村房屋不能买卖，而宅基地建房屋是经批准的，所有权人依法转让房屋法律应是允许的。

第2条：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

从上面法条可知集体土地使用权可以依法转让，所以集体土地使用权是可以依法转让在法律上不存在障碍的。对于使用权是不是同意转让或转让给谁因是由土地所有权人决定，也就是说因由村集体决定，所以对于村民免费获得的宅基地使用权建房后转让房屋时涉及土地使用权移转的，必须附条件是肯定的，如经村集体同意，或免费改收费补交，至于购入房屋者不应有身份的限定。

1982年1月7日《国务院批转<第二次全国农村房屋建设工作会议纪要>的通知》明确规定：“……社员建房和村镇建设用地，必须履行申请审批手续。集体划转给社员的宅基地，社员可长期使用，所有权仍归集体，严禁买卖、出租和违法转让。”

笔者认为这条规定是针对宅基地所有权严禁买卖、出租和违法转让。

在1999年5月6日的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的第二条规定：加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。

此条也是针对禁止集体土地出让、转让或出租用于非农业建设用地。对于已批宅基地农民建房后卖房而引起的宅基地使用权的移转并没有禁止。

农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

此条应是明确规定居民不能向农民购买农村的住宅和使用集体土地建造，这同原城市的房屋农村户口不能购买的规定相类似，而以上的规定据合同法规定规定不能用来否定农村房屋买卖合同无效。

2001年8月31日《山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知》明确规定：“严格禁止村民或集体组织以任何名义向本村以外的公民转让、买卖宅基地，擅自转让、买卖的，土地、建设等行政管理部门不得办理有关手续，并由土地行政主管部门按照擅自转让土地使用权的规定依法处理。”

《山东省高级人民法院关于审理房地产案件若干问题的意见》第56条更加明确的规定：“农村宅基地使用权的转移，必须经合法批准……未经审查批准，宅基地使用权不能随房转移给买主，房屋买卖、赠与等行为也应认定为无效。”

以上这些规定笔者认为从物权的法理上分析都有其欠缺的一面，既然房屋的产权是村民所有的，建房也是经审批的，而宅基地所有权是村集体所有，一户只能一次申请，也就是说在房屋的自然寿命中法定占有宅基地的使用权是经审批的，所以宅基地使用权是依附于房屋上表现出来，所有权人不能单独行使占有土地，只能是地随房走，而现房屋赠与、买卖是对所有权的一种处分，是否有效笔者认为应按法律和国务院的法规，其他的规章和地方性法规都不能否认合同的效力。

当然从这些从中央到地方的法律法规说明，政府是禁止农民的住宅向城市居民出售转让的，所以大多数的法院也是按照这个原则判令买卖无效。但从房地产权现状为土地使用权在法定的期限内表现为对房屋的占有使用，房屋所有权人有权处分房屋的所有权及买卖双方意思自治原则出发，判令买卖合同无效在城乡一体化的今天不是最好的解决办法。也不符《合同法》、《民法通则》关于合同无效的规定

还有笔者认为在实际的操作中，严格禁止宅基地使用权的买卖、转让和出租是不完全合理的。在第一部份笔者分析了在土地使用权有效期内，地随房走是我国现行法的一项基本原则，法律不能禁止农村私有房屋的转让，对于禁止单独宅基地使用权的转让是合理的，但对于建房后如果禁止宅基地使用权随房一起转让，从而禁止房屋的转让是法律依据是有欠缺的，把宅基地的使用权和房屋的所有权分离，国家或所有人控制对宅基地的使用权，但实际上却损害了村民对自己房屋的所有权的完全行使。地方政府严格禁止宅基地使用权的买卖、转让和出租有其有利的一面，虽然宅基地使用权具有一定的身份性质，但笔者认为这里的身份主要是取得时的身份性质，这如城市居民取得房改房，经济适用房时需审批，而取得一定时间后允许上市交易，交易时有一定的附加条件。同样对于农村村民申请取得宅基地并建房后，对于房屋的所有应采完全权利的态度，应允许有条件转让。对此人们可能会担心一旦允许农村房屋可以向任何人转让，则宅基地就不再与农村集体的成员权联系在一起，这不符合宅基地使用权的固有属性，是没有必要的，因为国家规定了一户一次申请的原则，社员的身份属性主要在申请时体现出来，申请建房后强调房屋所有权完全行使的权利，只是转让时设定一定的条件，如需经村集体同意、征为国有土地、需补交土地费用等。我们也应该看到，如果不允许农村房屋转让，这会使得农村的不动产难以进入市场进行交易，使房屋的交换价值不能实现，在一定程度上会限制农民的融资的手段，甚至会阻碍农村经济的发展。尤其是现阶段，许多农民已经进城打工，在城里已经购置了房产，在农村的房屋已经闲置，如果不允许农民转让房屋，将会造成农村房屋的长期空闲，不符合物尽其用的原则。

三、目前在对于农村房屋买卖法律欠缺的情况下，农村房屋买卖应采有条件有效原则

笔者曾经碰到过这样一个案子，一城市老妇购买了农村的民房用以养老，当地集体组织也是知道的，从没有反对过，从集体组织方面考虑认为宅基地使用权已给村民使用建房，村民卖房这是很正常的，但十几年过去了，法院却判令买卖合同无效。这使得老妇住了十几年的房子一转眼就不属于自己了，现在无家可归，境况十分可悲。所以，这样的规定不利于社会的稳定，会带来某些不安定因素，也违反了所有权人可行使房屋所有权处分原则，在没有改变宅基地所有权现状和对土地的占有和利用状况下，也违反了合同意思自治的原则，不管是买方还是卖方都不利，而对集体土地的使用权也没有实质的影响

而农村房屋也应享有完全的物权，所谓物权，是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利。物权本质上是一种支配权，是权利人对物的直接支配；它具有对抗第三人的效力。对房屋的所有权是属于物权的一种。从法理上分析，村民对其房屋具有绝对的支配权。但是，从实践上，村民对其房屋并没有享有该种权利，这对村民是很不公平的。同时，按照意思自治原则，对于买卖合同，以双方意思达成一致为准。但是，在农民房屋转让的问题上，并没有采意思自治原则。这些与法理上相悖。

在这里，土地和房屋是两个物，只是因为土地和房屋自然上的不可分，法律才创制了房屋所有权人享有土地使用权，并使两权主体一致，以简化因房屋与土地权利不一致带来的麻烦和不便。这样，虽然房屋和土地是相互独立的物，但土地和房屋使用权的一体性，使我国的房地产权也一体化。由此便创立了土地使用权随房屋的处分而处分，即地随房走和房屋随土地使用权的处分而处分，即房随地走这两个原则。

宅基地所有权属农村集体经济组织所有，其使用权由集体组织按法律规定的条件和程序划拨给村民使用。作为宅基地使用权人，有权在取得的土地上享有占有、使用的权利，可以在该土地上建造住房以及其他附着物。作为使用权人无权单独转让宅基地，但如果使用权人在宅基地上以建造了房屋，房屋的所有权的完整权能属于宅基地的使用权人。此时，房屋的所有权与土地的使用权分属不同的权利主体，双方在权利行使方面必然相互牵制。而房屋与土地紧密结合的特点决定了二者必有一方要妥协，或者地随房走或者房随地走。在我国，城市和农村私有房屋的宅基地均不得单独转让，故此在这里只存在地随房走的现象。

如果只能允许房随地走，那么村民因不享有土地的使用权将影响其房屋的所有权的行使。他只能对其建筑物或其他附着物享有占有、使用、收益的权利，而无从行使最重要的处分的权能。如果宅基地上使用权人欲走出农村，到外面的世界开辟一番事业，其宅基地上的合法建筑只能通过出租来发挥物的效用。无疑，这使其权利的行使很不充分。如果允许地随房走，即村民有权出售住房，村民对房屋所有权的行使将不存在任何障碍，此举并不影响集体经济组织对土地享有的所有权。宅基地一旦划拨给村民使用，集体经济组织对其所有的土地实际上并不能行使更多的权利。当村民出售房屋时，仅仅是宅基地的使用权人换了另外的主体，村民并不能通过出售房屋而从中获得宅基地的收益，他只能获得出售建筑物的利益。因此，对集体经济的经济利益并不存在侵犯的问题。且允许村民房屋自由转让，将使村民的房屋发挥最大的效用。

据《人民日报》报道，根据最新出台的苏州市农民宅基地转让相关条例，苏州将允许农民住宅有条件转让。报道说，作为全国首创的重要举措，苏州农民进城后，农宅将可以转让、出售。日前，苏州各乡镇正紧锣密鼓，成立农民住宅置换中心。届时，农民宅基地将可通过住宅置换中心自由转让。苏州土地部门负责人介绍说，制订这一政策的主要目的是推动苏州农村的城市化进程。长期以来，农村住宅一般只有宅基地使用证，土地属集体所有。由于农村住宅缺少土地证、房产证，交换一直存在着困难。农民进城后，原先的住宅要么转让给属于同一集体组织的农民，要么就只有空置。这样做的后果是：一方面，城市居民或外来者根本无权购买农民房，另一方面，也导致农村住宅价格低廉，一定程度上影响了农民进城购房、定居的速度。

因此，苏州的作法是，对城市规划以确定为居住区范围内的农民宅基地，将由政府确权或征为国有土地，土地上的农民住宅则纳入城市私房管理，只要补交土地出让金，这些农宅就可以进行房产交易。而在各乡镇，则将成立农民住宅置换中心，进城农民的住宅可由中心预付一定住房交易款后收购储备后进入市场。

这样做的好处是城里人有了在农村买房的可能，也将大幅提高苏州农宅价格，让农民也享受到城市化的成果。

因此，笔者也想从法理和目前现有法律法规阐述一下自己的拙见，认为农村房屋产权登记、买卖一是应尽快完善立法，在今年的二会上已有委员提出这个问题，二是在目前没有法律禁止转让的情况下采有条件有效为妥，具体的设想如下：

1、尽快完善立法，规定农村房屋可自由买卖的办法。对于一户只能拥有一处宅基地修改为在没有宅基地的情况下一户只能申请一处宅基地，宅基地使用不是永久的，为房屋的寿命内（或规定年限如70年），房屋到塌或灭失重建时重新申请批准（目前农村重建房屋也是要批准的），放宽农村房屋买卖时宅基地使用权在房屋自然寿命内（或规定年限70年）随房移转的条件。版权所有