农村土地承包经营管理范文

导语：如何才能写好一篇农村土地承包经营管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村土地；承包经营； 管理现象；问题研究

中图分类号：S-9 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160532133

农村土地承包经营随着市场经济发展进程作出了相应变革，但是仍然有诸多待完善之处，当下只有以事实为依据，以服务农民为准则，解决承包经营存在的弊端。

1 农村土地承包的现状

在全国范围内，由于地理条件、经济发展程度等因素的不同，我国农村土地承包管理在运行工作上呈现出差异化，但是都表现出政策与农民之间产生了各种形式的纠纷，具体来说包括如下3类。

由于农户土地流转不规范导致的纠纷，为了简化繁琐的程序而以口头约定的形式对土地流转的期限以及价格等进行规定，在这个过程中只有农户单一主体操作，政府的职能却弱化了，最终致使事后引发了严重纠纷。

农民工返乡要求恢复承包权未果引发的纠纷，在我国城镇化建设中数量庞大的农民工发挥了不可替代的重要作用，但是随着近年来对三农问题的重视和工业反哺农业的力度加强，更多的农民工重新返回到家乡务农。但是当这部分农户在外务工的同时为了确保承包地有所保障，从而村组织又将土地的承包权转租他人，由此便产生矛盾。

村干部管理意识薄弱，随意性强。当前村干部随意对村集体所有的土地实施小规模调整，对于这个问题，主要是由于村干部对土地承包的相关法律、法规、政策认识不足，随意进行土地调整，引发了纠纷。

2 农村土地承包的积极意义

2.1 土地承包制度是我国人民向往的制度

在我国，经过长期以来的实践证明，土地承包制度不仅可以激发农户的劳动热情，提高农业生产效率。而且这种生产形式深受我国各地广大农民的青睐，有助于推进我国农村经济。

2.2 实行土地承包制度有利于新农村建设的社会稳定

有资料显示，我国拥有9亿农民，如何让如此庞大数字的农民有更多的“获得感”是实现和谐社会的关键。即便是在农业机械化水平尚未足够成熟，观念转变还不及时的情况下，土地承包制度却为农户们提供了基础的物质基础。根据调查显示，农村土地承包制度落实不完善的地区往往也是社会较为动荡的地区。

3 农村土地承包管理中存在的问题

3.1 法制观念欠缺

虽然我国的土地总量很乐观，但是其中可供种植的高产土地总量却并不乐观，对于贫瘠的土地而言，因其产量低下而不受关注，进而变得日益荒芜形成恶性循环。通过对比总结土地调查数据得出结果，国内的土地当中真正肥沃的土地仅为耕种面积的1/5。人地矛盾依然是摆在国人面前的一大难题，我国的人口还在增加，由于环境恶化、人为破坏等因素致使耕地面积持续减少和农村人均耕地下降。农村集体土地遭受破坏主要是由于法制体系欠完善造成纠纷事件越来越常见，究其原因，就是没有使用法律手段解决问题，才会使农户自身及集体利益受损失。

3.2 管理队伍不健全

大多数农村地区，农村土地承包管理人员业务水平差、管理经费严重缺失，综合这些因素，还没有形成先进的土地管理模式，加之理念薄弱，导致农村基层土地管理队伍专业化、专门化特征不完善，当出现了土地承包流转、纠纷等问题时，未能在第一时间采取措施应对，且存在相互之间推诿责任现象，农户的困境难以实际解决。

3.3 土地流转尚未形成规范

农村土地在承包期间并没有形成较为完备和规范的流转程序，因此会造成很多承包双方的纠纷和歧义。具体而言这种不规范分为代替耕种型、承包转让型、无规范合同型3类。因为土地流转期间没有依据章程进行而产生的纠纷更多，不利于土地流转。在管理学角度上看，目前的土地承包经营权流转中，行政干预过多，超出合理范围。农村土地承包经营权流转属于民事范围，所以，根据民事权利自愿选择，流转的前提必须是当事人自愿，行政许可的强制力并不能适用于民事当事人财产或权利的转移，农村土地经营权流转的自愿原则在《农村土地承包法》有所说明。所以，目前的行政法规必须以农民意愿为基础。

对于农村土地承包经营权流转的行政管理的行政力度必须在合理范围内，不可以违背行政法和当事人意愿。《农村土地承包法》也充分表明行政管理既不能变为阻碍农村土地经营权流转，也不能强制促进流转。

4 解决土地承包管理问题的措施

农户与土地之间是密不可分的关系，土地是农户们赖以生存的基本生活要素，因此为了提高农民生活质量，盘活农村经济发展，确保土地承包制度规范、科学、有序进行，笔者认为应当从以下3方面着手：

4.1 加大宣传力度

现在的情况是，农民对于维权的意识不强，主动拿起法律武器解决纠纷的参与度不高，所以当务之急是要加大《农村土地承包法》的宣传力度，鼓励农民学习，尤其是让他们知道发放土地承包证的必要性；为了能够起到更好的农村土地承包工作管理、指导作用，要求基层的土地承包管理工作人员“打铁还需自身硬”，重点加强业务学习，从而提高自身解决农村土地承包纠纷的能力。

4.2 各级政府应切实落实政策

乡（镇）一级的办事员要多到农村实地走访，发挥群众路线的积极作用，多看多听，了解农民所想，了解农民所急。这样才能结合各村实际，各村的困难，落实政策时在农民所想上动真情，在农民所需上办实事。做到从群众中来到群众中去，稳定团结管理队伍，为解决土地承包纠纷奠定制度基础。

4.3 建立健全土地流转制度

建立健全土地流转制度的关键一步在于辅导农民了解合同内容，做好合同的签订与发放。减少土地流转合同的不规范因素。时刻以农民的利益作为开展工作的出发点和落脚点，引导好农村土地流转规范健康发展。

5 总结

农村土地承包问题关系农民的权益，同时也关系到我国新时期环境下新农村建设进程，因此必须确立一整套完善的法律法规，建立土地承包法制化管理；打造一支业务水平高、全心全意为农民服务的管理队伍；加大《农村土地承包法》的宣传教育工作，培养农民维权意识。

参考文献

[1] 朱雪清. 农村土地承包经营权流转管理和服务工作面临的挑战与对策[J]. 北京农业，2013（27）： 273.

[2] 丁原. 全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理规范化建设――《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》解读[J]. 档案与建设，2015（5）： 75-76， 68.

[3] 刘元锋，杜英祥. 对当前农村土地承包经营管理的一点思考[J]. 吉林农业C版，2011（4）： 51.

[4] 曹明社，邢丕，朱万福. 内乡县农村土地承包管理存在的问题与对策[J]. 科学大众.科学教育， 2012（9）： 167.

[5] 徐刚，周嵘. 打造农村土地承包经营纠纷化解主渠道――访农业部农村经济体制与经营管理司负责人[J]. 农村工作通讯，2015（19）： 31-34.

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一、抓好政策宣传，是推进土地流转的前提

土地承包经营权流转工作需要全民共同参与，要采取各种方式宣传现行土地流转法律、法规和政策，让群众知晓流转的好处和程序。农村土地流转是基于相关土地政策、法律、法规基础下开展的，要让群众明白土地所有权属于国家，承包权、经营权、转让权在农户，在99年土地承包经营权续签前提下，农户自愿流转的原则，由发包方各村委会指导，按照规定程序进行流转，依照规范的流转合同书进行签订，要进行经营权变更和流转合同鉴证的必须按照程序规定和所需材料到乡（镇）土地流转服务中心申请办理。镇、村两级做好宣传发动，确保土地流转工作群众家喻户晓。

二、创新方式，是推动土地流转的重点

乡（镇）土地流转服务中心要总结提升行之有效的土地流转模式，创新丰富土地流转机制，主要把握好三个结合，六种方式。一是把土地流转与农业龙头企业培育相结合，二是把土地流转与发展农民专业化合作组织相结合，三是把土地流转与经济能人的培养相结合。采取多种流转方式，充分发挥土地效益。一是股份合作式，鼓励农民以土地承包经营权的收益权入股合作社或农业企业，形成共享收益、共担风险的合作机制。二是基地带动式，通过建立现代农业产业示范基地，引导周边农户将承包地成片流转给企业、大户集中经营。三是租赁经营式，鼓励农民将承包地租赁给种植大户经营，减少因农民外出务工或无力自主经营造成的耕地撂荒。四是互换重组式，鼓励同一集体经济组织农户以互换方式进行土地连片经营，实现农户承包地块相对集中，提高户营规模效益。五是托管经营式，鼓励土地流转服务中介机构托管农户自愿委托流转的承包地。六是转让经营式，鼓励长期举家外出务工经商且有稳定收入来源的农户，将所承包的土地有偿转让给种植大户经营。

三、规范管理，是土地流转工作健康有序进行的关键

（一）建立合同登记备案制度。乡（镇）要建立土地流转情况登记簿，并搭建镇、村两级信息和服务平台，落实专人负责土地流转情况登记、流转资料的收集、整理和归档工作。

（二）建立规范合同签订制度。乡（镇）要建立规范合同签订制度，除代耕期不足1年不需签订书面流转合同外，所有农村土地流转都必须依法签订全县统一格式的书面合同文本，坚决禁止口头流转和其他私自约定的土地流转行为，严禁任何组织和个人私自篡改规范性合同文本中必须的条款内容。

（三）建立流转合同鉴证制度。乡（镇）要建立流转合同鉴证制度。流转合同签订后，流转双方应将土地流转合同及时报送乡（镇）土地流转服务中心鉴证，如有不妥应给予指正，如发现违背国家法律法规的，应依法予以制止。

（四）建立经营权变更审查制度。要建立农村土地承包经营权变更审查制度。承包期内，采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。乡（镇）土地流转服务中心受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。

四、健全机制，是土地流转工作的保障

（一）建立业主资质审查机制。要建立农业经营能力审查机制，土地集中连片流转的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并在土地流转合同签订前对受让方业主的资信情况、经营能力、履约能力等进行审查，对拟经营的项目是否符合国家法律法规、环境保护政策、产业发展规划和区域经济政策进行审查，对项目的效益风险进行审查。

（二）建立流转风险预警机制。要积极鼓励农民与专业合作社、龙头企业、大户进行多种形式的联合与合作，实现农民与其利益的有机联结，并支持土地出让方向受让方提取一定的风险保证金，专户储蓄，共同管理，合同期满如无违约，则如数退还风险保证金本息。一次性流转土地规模较大的，可积极推行流转行为担保，切实保障流转双方权益。乡（镇）土地流转服务中心要认真履行职能，做好土地流转的追踪、巡查和督查，随时掌握土地流转后的生产经营、双方履约状况，及时纠正违规流转、调处违约事件。

（三）建立流转价格评估机制。土地流转价格实行政府指导、自主协商的方式，乡（镇）土地流转服务中心负责组织对辖区内的土地进行分等定级，合理确定各类农地的质量和等级。

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第一条 为积极引导和规范农村土地承包经营权流转，加快农业产业化进程，提高农业综合生产能力，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》、省政府《关于农村土地承包经营权流转若干问题的意见》，结合我区实际，制定本细则。

第二条 本细则所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地等其他依法用于农业的土地。

本细则所称的农村土地承包经营权，是指通过家庭承包取得的农村土地承包经营权或通过招标、拍卖等方式取得的农村土地承包经营权。

本细则所称农村土地承包经营权流转，是指农村土地承包方依法将取得的农村土地承包经营权的部分或全部按照约定条件让渡给受让方的行为。

第三条 农村土地承包经营权流转应遵循以下原则：

(一)平等协商、依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;

(二)不得改变承包土地农业用途;

(三)流转的期限不得超过承包期的剩余期限;

(四)不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益;

(五)受让方须有农业经营能力;

(六)在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

第四条 区农业行政主管部门依照区政府规定的职责负责本辖区内农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。各镇人民政府负责本辖区内的农村土地承包经营权流转及合同管理工作。

第五条 各镇应将土地承包经营权流转工作纳入镇政务服务中心(以下简称中心)全程的服务内容，为流转双方当事人提供“一站式”便捷服务。

第二章 流转方式

第六条 承包方依法取得的农村土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律法规的方式流转。

第七条 转包是指承包方将其农村土地承包经营权，在一定期限内按照约定条件让渡给本集体经济组织成员的流转行为。转包后原承包方与发包方的承包关系不变。

第八条 出租是指承包方将其农村土地承包经营权单独或者随同地上附着物租赁给其他单位、个人经营的流转行为。出租后原承包方与发包方的承包关系不变。

第九条 互换是指承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的土地承包经营权交换。互换后承包双方对互换土地享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人应办理农村土地承包经营权证变更登记手续。

第十条 转让是指承包方经发包方同意将其农村土地承包经营权及原承包合同规定的权利义务一并让渡，受让方与发包方确定新的承包关系的流转行为。

第十一条 入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

第十二条 抵押是指承包方将其通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，经依法登记取得经营权证或者林权证等证书的，可以依法将农村土地承包经营权抵押给第三方的流转行为。抵押后原承包方与发包方的承包关系不变。

第十三条 依法取得的农村土地承包经营权，在承包期或租赁期内承包人死亡，其继承人可以依法继续承包。

第十四条 集体的荒山、荒丘、荒滩等土地可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股份给本集体经济组织成员，再实行承包经营或者股份合作经营。

第十五条 通过转让、互换方式取得的土地承包经营权经依法登记、变更后，仍可依法采取转包、出租、互换、入股、转让或者其他符合法律和国家政策规定的方式再次流转。

第三章 流转程序

第十六条 承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。

第十七条 农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他有关法律法规允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。受让方应当具有农业经营能力。

第十八条 农户可以将土地承包经营权委托村集体经济组织或土地流转中介服务组织集中流转。在集中流转、连片开发过程中，对少数不愿流转的农户，镇村集体经济组织可以出面协调，在承包方自愿的基础上，可以用集体经济组织内其他愿意流转的农户承包地或集体经济组织的机动地进行调换解决，妥善平衡互换双方利益。

第十九条 承包方需要将承包的农村土地承包经营权通过转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包双方经协商，并由承包方告知发包方，发包方提出的合理 意见建议，承包方应予以接受。承包方与受让方签订合同后，应将合同文本等有关材料报发包方备案。

第二十条 承包方有稳定的非农职业或者有稳定收入来源，拟将全部或者部分农村土地承包经营权转让的，应当向发包方提出书面申请，经同意后，与受让方协商签订合同。发包方应当在接到申请之日起，七日内做出同意或者不同意的决定，并告知当事人，不同意的要书面说明理由。

第四章 流转合同

第二十一条 农村土地承包经营权流转，双方当事人应在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和镇农村经营管理部门各备案一份。

第二十二条 承包方委托发包方或者中介服务组织流转其承包土地的，流转合同应当由承包方或其书面委托的人签订。

第二十三条 农村土地承包经营权流转合同一般包括以下内容：

(一)流转双方当事人的名称、住所;

(二)流转期限和起止日期;

(三)流转土地的座落、四至、面积和质量等级;

(四)流转方式;

(五)流转土地用途;

(六)流转价款和付款方式;

(七)双方当事人的权利和义务;

(八)合同的变更与解除及违约责任;

(九)约定的其它条款。

第二十四条 农村土地承包经营权流转合同应使用统一格式文本。

第二十五条 农村土地承包经营权流转当事人可以向镇农村经营管理部门申请合同鉴证或公证机关公证。

第五章 流转管理

第二十六条 镇农村经营管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租、入股或其他方式流转承包土地的，及时办理相关备案手续;以转让、互换方式流转承包土地的，应及时到镇农村经营管理部门办理承包合同和土地承包经营权证变更手续。

第二十七条 镇农村经营管理部门应当及时向达成意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并对农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料进行归档并妥善保管。

第二十八条 镇农村经营管理部门在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有违反法律法规约定，要及时予以纠正。

第二十九条 从事农村土地承包经营权流转服务的中介组织，应当向区农业行政主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。

第三十条 农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的，可以请求村民委员会、镇人民政府调解。当事人不愿协商或者调解不成的，可以向区、镇农业承包合同仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

对仲裁委员会的仲裁不服的，可以在收到仲裁书之日起三十日内向人民法院申请起诉，逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。

第三十一条 任何组织和个人利用职权强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转，给承包方造成损失的，承担损害赔偿责任;情节严重的，由所在单位或者上级机关依法给予直接责任人员和行政主管负责人行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条 任何组织和个人截留、扣缴土地承包经营权流转收益的应当退还。

第六章 附 则

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关键词：土地承包；农村政策；问题调查；承包纠纷；承包制度 文献标识码：A

中图分类号：F320 文章编号：1009-2374（2015）06-0008-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.0433

2014年“浙江省人民政府办公厅关于完善农村土地承包制度搞活承包经营权权能的意见”文件的出台，明确提出了要求“围绕发展现代农业和增进农民利益，以确权登记为基础，以赋权活权为重点，落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，创新管理机制，实现承包经营权权能”的要求。为保证这项政策更好地落实，针对近几年来我们镇土地承包经营纠纷逐渐增多、矛盾日渐突出的现状，落实省办意见，妥善解决各类土地承包经营纠纷问题，就平湖市新埭镇进行调查的情况和思考：

1 土地承包基本情况

平湖市新埭镇1983年实行土地承包，第一轮土地承包期为15年。1998年国家出台了新的土地承包政策，延长了土地承包期限30年，为此和全国各地一样，直接在一轮的基础上，延长了二轮土地承包，核发了二轮土地承包权证。至2004年为止又完善了二轮土地承包。承包土地面积为55618亩。土地流转面积达到3万多亩，占全镇承包面积的59.3%。

通过调查表明，随着农村税费改革的深入和农民负担的减轻，农户经营承包土地的积极性逐年提高。特别是近几年各级惠农、扶农政策的出台和逐步落实以及土地流转费用政策的落实，以农户“要承包权、要土地流转费用”为主要特征的土地承包经营纠纷正在逐步升级，因土地承包经营权纠纷引发的上访、群访等现象时有发生。这种不稳定的因素，引起了各级党委、政府的重视和共识。土地承包经营权纠纷已经成为目前农村社会稳定的重大隐患。解决农村土地承包纠纷问题，已经成为当前农村工作的重中之重、当务之急。

2 农村土地承包纠纷问题及其产生的原因

在调查中发现，当前农村土地承包经营纠纷主要表现为三类：一是要求回归土地承包权，引发纠纷。由于受惠农政策和土地流转效益利益的驱动，原来部分农村劳力和家庭外出务工经商收入不理想，过去因撂荒或者土地平整时自愿提出退包的土地承包权以及因其全家户口迁至城市户口退包的土地承包权，要求收回土地承包权利；一部分现有承包户受土地流转费效益驱动或其他原因，不愿放弃这部分土地使用权，形成土地承包经营纠纷。二是要求承包土地收益分配权利，引发纠纷。如一个村土地整村流转后，由于流转政策与镇确定的政策不一，为此在土地整村流转后因土地流转收益分配问题带来个别农户直接到省办越级上访。除了土地流转村外，其他涉及的5个村中也有此类问题。三是要求解决遗留问题，引发纠纷。对二轮承包以前就存在的历史纠纷或其他问题。

通过调查认为，诱发农村土地承包经营纠纷的主要原因有三个：一是承包权的自动放弃。2004年前，由于土地耕作已不再是农民赖以生存的唯一渠道，农民进城打工、做生意等获得的非农收入占农户全年总收入的比重逐年攀升以及承包田交款负担比较重。部分农民自动放弃承包权，弃田撂荒，举家外出或主要劳力外出，多年杳无音讯，不迁户口，不交税费。为了不让税费悬空，村集体想了多种办法来解决这个难题，并且在2004年完善二轮承包时与涉及的农民签订了土地变更合同，部分农民退出了部分承包权。但随着惠农扶农政策的出台落实和土地流转收益增加，农业生产效益引力的增加，部分过去自动放弃土地经营权的农民纷纷“解甲”归田，要求耕种原承包地。二是承包权利的随意转移。在完善二轮承包前，农村承包土地流转基本处于无序的农民自发流转阶段。流转的基本形式是转包、出租、互换、转让、入股、委托代种等。但无论哪种形式的土地流转都存在较大的随意性和不规范性。仅凭双方当事人达成的口头协议，就草率地将部分或全部承包地进行转让或互换。这些承包土地的随意转移，从转移之日起就深埋隐患。三是农村产业结构调整遗留问题多。一些村在二轮承包以前进行产业结构调整时，占用承包耕地栽种经济林、开挖渔塘等，在二轮承包时，没有对土地进行适当调整，为土地承包经营埋下了隐患。部分农民要求对过去结构调整已形成的多种经营基地退林还田，退渔还耕，要求划分到户，分户承包经营，因而引发土地承包经营纠纷。通过调查认为，上述三大诱因是引发当前土地承包经营纠纷的症结所在。究其深层原因：一是认识上的缺位。部分农民对土地承包经营权重要性的认识不够，考虑眼前多，考虑长远少。二是落实承包制度的缺失。主要表现在完善二轮土地承包工作不到位，留下了隐患。调查中发现，当时大多农民将《土地承包经营权证》视作可有可无，无关紧要。三是政策法规的执行缺位。与《农村土地承包法》配套的权证管理、流转规则、仲裁规范、执行不到位，基层对土地承包经营调解仲裁的难度高和随意性加大，缺乏权威性和说服力。四是基层经营管理机构和人员的严重不适应。在2006年县乡机构改革中，经营管理机构形式多样，职能弱化，人心涣散，难以承担繁重的土地承包管理工作。

3 完善农村土地承包制度的建议

3.1 进一步落实第二轮土地承包政策

依法确认农民土地承包经营权。在进一步宣传贯彻《农村土地承包法》的基础上，依照《农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，进一步落实土地承包政策，依法确认农民的土地承包经营权。在目前政府要求对第二轮承包土地落实情况进行调查的基础上，落实土地承包经营权。

3.2 加大协商和调解力度

《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决。”当事人之间在发生土地承包经营权纠纷后，在自愿基础上，依照法律的规定，直接进行磋商，自行解决争议。调解达成协议，应当要求当事人签订书面协议，应当帮助和督促当事人自觉履行协议。当事人不愿协商、调解或协商调解不成的，可以向市农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院。

3.3 认真、慎重地解决具体问题

对于农村产业结构村留下的遗留问题要认真慎重地解决。已成片开发、形成规模、效益较好的经济林、水产基地等，由村集体进行招标承包，所获承包收入用于化解村级债务和巩固壮大集体经济；对土地分配不公或人地矛盾突出的现象，在大多数群众同意情况下，利用机动地适当进行调整。对于“弓口”悬殊问题（人多田少，田多人少），原则上维持现状。

3.4 加强基层农村经营管理机构和队伍建设，建立村镇、市（县）、市三级农村土地承包纠纷仲裁机构

建议在乡镇机构改革中，充分考虑现阶段农村经营管理工作任务的艰巨性和复杂性，保留专门工作机构，安排必要的经费，以保证农村土地承包合同有人管理，土地承包经营纠纷有人调解。市要定期组织对基层专职人员进行培训和交流，以促进农村承包土地管理的逐步规范。

参考文献

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【关键词】土地流转 体制创新

前言：

随着我国城市化进程的加快，我国农村已经逐渐趋于市场化。近年来，我国各类市场体系都发展较快，而农村土地市场的发展却相对较为缓慢。农村土地市场作为农村生产要素市场的重要内容，必须通过建立科学、规范的农村土地市场，同时融入我国社会主义市场体系，才能使我国农村土地、资金和劳力等资源得到优化配置。

1. 我国农村土地承包经营权流转过程中存在的问题

1.1 相关管理机制不健全，信息沟通不及时

目前，我国农村土地流转市场尚未形成，转出与转入之间缺乏比较完善的信息联系，这在很大程度上阻碍了我国农村土地流转在更多方式、更大范围以及更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏一定的科学依据，缺少与之相关联的各项评估、咨询、公证和仲裁等中介机构。当前，我国农村土地流转服务机构基本处于空缺状态，土地承包经营权的流转缺乏完善的信息网络的支持，致使土地流转供求信息不能达到及时而有效的沟通，而且由于二轮土地承包的许多遗留问题不能得到及时处理，使得很多地方的农村土地承包经营权不能落实到具体农户，承包合同签订不到户、不规范、承包经营权证书发放不到位、流转合同不规范等问题较为普遍。

1.2 农村剩余劳动力再就业问题难以解决，限制了农村土地经营权的流转

在土地流转之后的农村地区，不可避免的面临着一定的劳动力剩余的情况，而这部分剩余劳动力的再就业则为农村土地流转提出了新的难题。造成这种现象的主要原因是城镇的市场竞争日趋白热化，而对于综合素质还有待提高的广大农民来说，不足以在竞争中占据优势地位。此外，政府对于已流转土地的农民再就业的引导工作和扶持力度不够，也是导致这一现象产生的主要原因之一。因此，政府应该给予一定的政策支持，为广大农民提供一些再就业的机会，同时对农民进行基本技能的培训，帮助农村经济步入专业化、市场化。

1.3 流转运作不规范

目前，在农村，各农户之间的土地流转大多是口头协议，并没有通过签订流转合同来规范流转双方的权利和义务，即使签订了合同也大多存在手续办理不规范、条款不完备等现实问题，而当前我国农村土地流转登记的管理难度大，特别是对于农户以口头协商进行流转的土地，县、乡农村土地承包的相关管理部门难以掌控，更无法登记备案。而由于口头协议的稳定性较差，使得流转双方的利益无法受到法律应有的保护，且极不便于管理和操作，也为以后产生不必要的纠纷留下了巨大的隐患。同时，口头协议的随意性也使得接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投人，生产积极性不高，不利于农业的长远发展。

1.4 土地流转过程中违法现象时有发生

我国农村地区的少数地方基层干部缺乏维护农民的土地权益的意识，对于坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，不顾该地区的客观实际情况，对土地流转工作盲目下达指标规定任务，大多违背农民意愿而强行进行土地流转。甚至个别地区为了片面地追求农业的规模化经营和农村集体经济的快速发展，而随意改变土地承包关系，甚至采用行政手段将农户的承包地转租给企业来经营，这在很大程度上严重影响了广大农户的正常生产和生活活动。此外，有的地方为了降低土地的开发成本，大量招商引资，并借农村土地流转之名，肆意改变土地的农业用途，并强迫农民长期低价出让土地经营权等。如果这些问题不及时加以纠正，将很容易引发矛盾和冲突，甚至会动摇农村基本经济制度。

2. 促进我国农村土地承包经营权流转的措施

2.1 健全我国农村土地经营管理机制，加强对土地流转相关工作的指导

各相关管理部门要尽快建立健全的乡镇农村经营管理机制和相关机构，由基层农村经营管理机构来承担农村土地承包经营权流转的相关服务工作。同时，要进一步加强农村经营土地管理机构和人才队伍建设，不断强化农村经营部门工作职能，建立职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构在行政执法、行政管理和行政监督的各项职能，从而不断提升服务水平。

2.2 建立相关服务中转机构，为农民再就业创造有利条件

随着我国科技文化的不断提高，农业技术也在很大程度上得到了提高。而相对的广大农户的知识水平却显得越来越薄弱，在城市的工作机会变得越来越少。因此，为使农民实现再就业，政府部门必须促进非农产业的发展，并以此为平台为广大农户增加再就业的工作机会，同时，政府部门要加大对农民的非农就业技能的培训力度，必要时实行免费的培训政策，鼓励农民积极进城务工就业，与此同时，要建立专门的职位介绍的相关服务机构，为农户就业提供及时的就业信息和合适的工作岗位。

2.3 规范农村土地流转行为，确保土地流转过程合法有序

相关部门要以实施流转合同制和备案制为工作重点，进一步规范土地流转行为。按照农村土地流转合同的示范样本，同时结合该地区的实际情况，指导流转双方签订规范性合同文本，并及时报发给包方和乡(镇)农经管理机构进行备案。与此同时，要建立农村土地流转合同鉴证制度，对土地流转合同以及相关资料归档并进行妥善保管。此外，要建立土地流转情况的登记册，及时记载和反映管辖地区的土地流转情况，对已经转包、出租或其它方式流转的土地要及时办理相关备案登记手续，对于已经转让或者互换方式流转的土地要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续，确保土地流转过程的合法有序进行。

结束语：

总而言之，农村土地承包经营权的流转是一项极为复杂且政策性很强的工作，它事关我国广大农户的切身利益，以及我国农村经济发展和社会稳定的大局。因此，相关部门要积极促进农村土地的流转，加快我国广大农村地区的现代化农业建设的发展步伐，明确发展思路，同时抓住影响我国农村土地流转的影响因素和关键问题，突出重点，积极推进，进而确保我国农村土地流转工作的顺利进行。

参考文献：

[1]曾敏等.目前农村土地流转问题与对策[J].江西农业学报,2009(11).

[2]周陶.范轶玲.我国农地流转研究综述[J].安徽农业科学,2010(16).

[3]张传纲,赵华.健全土地流转市场　促进现代农业发展[J].上海农村经济,2008(5):16-18.

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关键词：农村土地流转；思考

中图分类号：F321.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）013-00-01

一、 加强农村土地承包经营权流转管理的意义

土地是农业生产的最基本手段，是农民的基本生活保障，坚持农村基本经营制度，充分尊重农民土地承包经营权，让农民依法自愿促进土地承包权转，是发展现代农业的客观要求，也是解决“三农”问题，加快建设社会主义新农村的重要举措。党的十七届三中全会第三次全体会议明确决定，目前的土地承包合同长期保持不变，为党的农村土地承包政策奠定了基础。依法有序转让土地承包经营权将有助于提高农民承包经营权的权利，保证农民的良好的土地承包权益。有利于分配和充分利用土地资源，促进适度的规模管理和现代农业发展。有利于缓解农民劳动力非农就业的困扰，促进农村劳动力转移，防止土地被遗弃和广泛。要保证农民有权依法承担土地的占有，使用和收入，赋予农民更多，更安全的土地承包经营权。目前农村土地承包经营权的扩大，加快，流通对象和利益关系越来越多样化，似乎出现了新的土地纠纷，违反了农民的强制流动，违反了农民的土地承包权益，改变土地利用和流转。因此，要加强农村土地流转管理，正确引导农村土地承包经营权流转秩序健康发展。

二、土地承包经营权流转的原则

1.有偿、平等协商、自愿原则。农村土地承包经营权的流转，确保承包农民完全自愿，不得违反农民的意愿，不得以强制恢复合同土地的行政手段，流转时限，数量，补偿方式农民由农民决定。任何组织或个人不得强制或阻碍土地承包合同权利的分配。严格执行农村土地承包政策，保护农民土地承包权益。

2.土地所有权的性质和农业用途均不得改变，也不得损害人力和农村集体经济组织的合法权益。

3.受让人必须具备农业管理的能力。

4.在同等条件下，本集体经济组织内成员享有优先权。

三、土地承包经营权流转的形式

根据家庭契约承包的土地承包权可以依法转包按照有关法律和国家政策规定进行租赁，交换，转让或转让；通过招标，合同，公共咨询等方式合同农村土地，依法取得土地承包或所有权登记，土地承包经营权可以转让，出租，分配，抵押或其他方式依法转让土地承包权分包合同，租赁是指承包商可以在一定时间内将土地的一部分或全部合同转让给第三方，承包商不得变更承包商之间的合同关系和缔约方。

土地承包经营权的所有权是指农业经济发展承包商之间，将土地承包经营权与合营企业结合起来，发展农业合作生产，但股份合作解散时，归还给前合同户。

交换土地承包经营权是指：同一集体经济组织的承包商自愿交换土地承包经营权，双方还应交换原有交易所的合同权利和义务。当事人可以要求办理农村土地承包合同变更登记手续。

承包土地的转让是指承包商有稳定的非农业职工或稳定的收入来源，经客户同意，可将全部或部分土地管理合同权转让给其他农户从事农业生产，通过与农民和客户建立新的合同关系，原承包商与缔约方的合同关系终止。

承包商应在协商一致的基础上，以协商一致方式与受让人订立书面转让合同。农村土地承包经营权转让合同四份，转让双方各持一人，乡镇（镇）人民政府农村土地承包经营部门备案。

四、农村土地承包经营权流转存在问题社区

1.流转意愿不强。表现为“恋土”思想严重，部分农民不同程度地存在“脱贫即满，温饱即安”观念，“恋土”思想严重，有土地做为生活保障，不想离开土地出去创业。

2.缺乏就业技能。农民长期在土地上工作，缺乏城镇就业技能，即使你想离开土地，开始营业，由于缺乏就业技能，不能稳定就业，不敢轻率地走出海边乡村。

3.就业空间有限。偏远山区的县级市，吸纳农村剩余劳动力的能力有限，农村剩余劳动力转移不足，限制了农村土地承包经营权流转。

4.流程不规范。虽然农村土地承包经营权转让已经成为农村经济发展的必然趋势，但土地流转市场并没有真正形成，流出，缺乏足够信息和监管制度之间的流入，阻碍了土地流转规模越来越大。目前的土地流转基本上更自发流通，多为口头协议，有关各方不履行必要的手续，缺乏规范双方权利和义务的合同，造成双方损害双方的利益造成抢劫，混乱等土地纠纷等土地纠纷，直接影响农村和谐发展。

5.土地承包经营权不明确。第一是农民承包土地没有签订合同或没有收到农村土地承包经营权证；二是土地承包合同签订管理权合同不规范，内容不全面；三是农村土地承包文件信息不完整或不成立。

五、搞好农村土地承包经营权流转的措施

1.做好宣传，提高认识。采取多种形式，多渠道宣传“农村土地承包经营法”和“农村土地承包经营权流转管理办法”，使干部能够充分认识到，转让农村土地承包经营权是提高效率和在稳定家庭承包制的基础上，分配土地资源的效率。利率方式是促进农民收入持续增长，加快现代农业发展和农村劳动力转移，建设社会主义新农村的需要。

2.建立土地转让服务网络平台。正确引导农村土地承包经营权的有序流通，完善土地流转信息提供，政策咨询，转让定价评估，合同签订制度，纠纷处理等土地承包经营权转让服务机构。正确把握农村土地承包经营权转让的主体是农民而不是干部。流通的机制是市场，而不是政府。转移的前提是依法自愿付款。还应根据实际发展的主要家庭，家庭农场，农民专业合作社，使其在土地流D，示范和维护群体权益等方面发挥作用。

3.建立农村土地承包纠纷仲裁机构，及时调解承包土地承包经营权纠纷，调查和土地承包经营权流转行为，确保及时解决争议事宜。

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为促进郑州市土地快速有序健康流转，郑州市农委相继下发了《郑州市人民政府办公厅关于规范农村土地流转促进土地适度规模经营的意见》、《郑州市县乡农村经营管理机构指导服务农村土地流转工作职责》等多个文件来规范土地流转行为，全市土地流转管理与服务工作逐步走向制度化、规范化。

2009年，在依托县、乡两级农村经营管理机构的基础上，通过搭建土地流转服务平台，建立和完善了市、县、乡、村四级土地流转服务体系。2010年底前全市共建成12个县级土地流转服务中心和109个乡级土地流转服务站。全市共设立村级土地流转信息联络员2029人，形成了上下贯通、分工明确、比较完善的市、县、乡、村四级农村土地流转服务体系。通过建立郑州市土地流转信息网，推行土地流转合同电子备案制度，实现了对土地流转合同、土地承包合同、经营权证书等数字化管理。截止目前，全市土地承包和流转管理平台共录入家庭承包合同11.66万份，流转合同5.54万份。

2010年，郑州市开始对符合条件利用流转土地进行规模经营的各类经营主体实施财政奖补，几年来共对182个经营主体下拨土地流转奖补专项资金1820万余元。奖补政策的实施，刺激了农业经营者扩大经营规模，吸引社会工商资本投资农业，推动了农村土地规模化经营。同年，郑州市农委下发了《关于建立健全土地承包经营权流转市场的意见》（郑农〔2010〕50号）。提出了“一二三四五”市场建设工程，对郑州市土地流转市场硬件建设和软件建设提出了明确的要求和努力的方向。

在此基础上，郑州市农委每年开展业务培训，以提高土地流转服务体系人员专业素质水平。累计培训1500余人次，同时针对这些人员的业务范围定期进行岗位练兵，使其能更好的为土地流转服务中心（站）服务，推动农村土地流转工作的开展。

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一、土地承包经营权继承的理论分析

农村土地承包经营权是指以种植、养殖、畜牧等农业目的，对国家或集体所有的农用土地占有、适用、收益的权利。农村土地承包经营者的土地承包经营权能否由继承人继承在其产生之初就引起各界激烈的争论。

上世纪80年代初，农村土地承包制刚刚推广，由于当时法律规定不是很明确，大部分学者认为土地承包经营权是不可以继承的。也有学者认为土地承包经营权能否继承取决于其承包土地的类型。《物权法》出台后，对土地承包经营权的物权属性做了明确规定。 既然是物权，那么按照有关物权的理论，土地承包经营权当然可以自由转让，依法继承。《物权法》28条规定：“土地承包经营权依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让方式流转。”农村土地承包经营权的用益物权性质的确定，使它具备了自由流转的法律基础。因此，当土地承包经营权人死亡时候，其继承人可以按照继承法规定取得继承权。

继承法虽然没有直接规定权利可以作为继承内容，但分析土地承包经营权的本质就会发现，其以土地财产利益为内容的积极财产权权利。权利能否被继承关键看它是否属于财产权利，是否具有财产属性。由此可见，土地承包经营权已经成为农民了一项重要财产权利。

二、土地承包经营权继承的现实困境

从土地承包制度推行后，有关法律一直都没有看到对与土地承包经营权继承问题的明确态度。无论是1993年的《农业法》、2003年实施的《农村土地承包法》、还是2007年实施的《物权法》，对于其的继承问题仍然采取回避的态度。法律没有对土地承包经营权的继承做出明确规定其根本原因是农村土地制度中的“人人有份”制度与国家赋予农民长期而有保障的土地承包经营权制度安排存在着内在的矛盾。另一个重要原因就是对于实践中由此产生的一系列问题存在担心。

在实践中，一是关于承包地的用途，容易出现继承人为非农业人口或者继承人不在被继承人所在的集体经济组织情况。这些继承人可能丧失对于继承的承包地实际进行经营管理的可能性，容易导致土地的抛荒，或者继承人不适当的处分承包地，导致承包地的用途转化。二是土地进一步零碎化，土地承包过程中由于公平原则，本来就导致了土地的零碎化，土地承包经营权继承过程中，如果被继承人死亡后存在多个继承人的情况下，这些土地又会在个继承人之间分配，这就进一步导致了土地了零碎化。不利于土地的规模化经营，严重影响了农业的可持续发展，这是与农业规模化经营的初衷相违背的。

此外，还由于各权利人利益关系、各继承人在承包关系中的法律地位、土地承包经营权纠纷问题，也是承包经营权继承中存在的现实问题。

三、解决相关问题的对策

明确规定土地承包经营权可以继承，这是解决土地承包经营权继承问题的关键。在我国，土地是保障农民生产和发展的必要生产资料，让农民拥有完整的土地承包经营权是我过农民的一项基本人权。我们应该保障农民的这种权益，保障农业生产的发展和农村社会的稳定。

土地承包经营权继承制度的完善是一个十分复杂的问题，要结合我国的现实和相关的法律法规。笔者认为，应该完善关于土地承包经营权继承相关的制度，从我国的实际和维护我国法制的统一出发，对于现行的法律进行修改。法律上应该明确规定土地承包经营权继承的基本原则；明确土地承包经营权的继承的客体；明确土地承包经营权继承的主体。

对于土地承包经营权继承中出现的各种纠纷可以采取多种方式解决。如：当事人协商解决、调解解决或者诉诸法律。

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1法定的农村土地承包经营权流转方式

土地承包经营权的流转在我国相关法律上得到了充分的肯定。《土地管理法》第2条规定，“土地使用权可以依法转让。”《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”《物权法》没有区分不同类型的土地承包经营权的流转方式。《农村土地承包法》第二章《家庭承包》第五节《土地承包经营权的流转》第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这里的流转方式主要针对以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包农民集体的耕地、林地、草地等农业用地。《担保法》第34条规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。但对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则严格限制，不允许抵押。

2实践中的农村土地承包经营权流转方式的分析

2.1转包

承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，受让方依照转包合同规定的条件对转包方(承包方)负责。转包方是享有土地承包经营权的农户，受让方是承受土地承包经营权转包的农户。受让方享有土地承包经营权使用的权利，获取承包土地的收益，并向转包方支付转包费。转包无需经发包方许可，但转包合同需向发包方备案。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，双方根据当时的经济、技术和社会条件签订转包合同，以确定双方的权利和义务。目前转包这一种流转方式采取口头方式进行的平均达到60%以上，即使有书面协议，协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定，大多数转包合同关系可能随时终止。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷往往又难以解决，受让方在土地上的投入和造成的损失无法收回、得不到补偿，受让方利益的保护不能充分保护，从而给农村社会稳定埋下隐患。

2.2出租

承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人(包括个人、集体、企业或其他组织)从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。农民出租土地承包经营权无需经发包方许可，但出租合同需向发包方备案。通常情况下，承租方要向出租方支付租金。如北京市有农民向笔者进行法律咨询：在耕地性质的建设设施农业大棚，建设完之后在租赁期内，出租方停止租赁或遇到拆迁占地，出租期限到期是否可以续租？续租的权利和义务？耕地性质的建设设施农业大棚是可以流转的。遇到拆迁，合同解除，应当补偿承租方。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部2005年第47号令)规定，县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理部门)依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。采取出租方式流转的，租赁合同期限要遵照《合同法》的规定，不得超过20年。租赁期间届满，当事人可续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起仍不得超过20年。北京市2010年5月出台了《农村土地流转工作意见》，规定流转期限超过5年的，应建价格调整机制，明确调整时限和幅度，分时段确定流转价格。转租期限到期后再续签《土地流转合同》，续租的权利和义务依照合同规定。

2.3互换

承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。土地互换根据组织者的不同，主要有两种形式：一是由村组集体出面促成的互换。某些乡(镇)村进行土地整理，统筹规划产业带，农户通过换地，从事自己愿意的种植方式。二是农户自发组织的互换。承包方之间为各自需要或者方便耕种管理，通过自愿平等协商，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换。

互换的流转方式可以占到流转总面积65%以上。土地承包经营权互换只是土地承包经营权人的改变，不是土地用途和承包义务的改变。土地承包经营权互换后，受让方依然按照承包方承包时确定的土地的用途使用土地，履行承包义务。互换土地承包经营权的当事人双方同属于同一集体经济组织，必须具有农业经营能力。互换方式流转承包土地的，应当报发包方备案。采取互换方式流转土地承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当予以受理，并依照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理。未经登记的，不可对抗善意第三人。互换方式灵活，互换双方可以根据实际情况进行沟通，可以对不等值部分进行适当实物和现金补偿。

2.4转让

承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由该农户履行土地承包合同的权利和义务。这种现象主要集中在经济较为发达的农村、近城郊区和厂矿工业区附近，原承包方在有了稳定的来自二、三产业的非农收入后，不必再依赖土地来维持生存，按程序将土地承包经营权让渡给其他农户，原承包方的土地经营权随之终止。这一流转方式占到实际流转总面积的不到10%。在农村税费改革及免除农业税之前，个别农户因耕地收益少，或是有其他收入来源，不愿耕作土地。为避免土地撂荒和上缴税费，经村委会协调，将其土地承包经营权让渡给了其他农户。近年来，随着惠农政策实施和土地收益增加，以此种方式流转土地承包经营权趋势是不断减少。

2.5代耕

举家外出或主要劳力外出务工的农户，又不愿意放弃土地，委托给他人代为耕种，原有的承包关系不改变，收益分配由当事人双方协商解决。这种方式实践中操作简便，手续简单，一些精明的农民，通过股份制、联办或独办等方式购买农机具组建农机代耕队，走村串户揽业务，把联系方式印成名片发送给缺少劳力的农户，农户预先和农机代耕队签订委托耕种合同，代耕队承担保质保量完成耕作的义务，并根据收割、犁地、播种等农活的轻重收取费用。这种新的土地承包经营权流转方式的推出，受到众多外出务工或劳力不足的农户的欢迎。北京市《农村土地流转工作意见》规定，除代耕期不足1年不需签订书面流转合同外，所有农村土地流转都须依法签订书面合同。以前没签订合同的需补签。集体经济组织流转确权土地的，须经民主讨论决定并进行公示。

3农村土地承包经营权流转方式的发展

土地流转涉及数亿农民切身利益，事关农业发展、农民增收以及农村社会的稳定。农村土地承包经营权流转方式又有了新的变化。

3.1土地流转方式更加多样化

各地不断提高的土地流转发生率，表明了经济环境条件变化对新制度安排的强烈需求，也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求，反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的紧迫性。但是法定的家庭承包的土地承包经营权的流转方式只有转包、出租、互换、转让等方式，不能入股、抵押。这样的规定跟不上农村改革的实际发展，也限制了土地承包经营权的流转。法律应当进行适时的修改，增加流转方式。

3.1.1入股

实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营。入股应在承包方间进行，主体只限于农户，是农户之间自愿联合。一是登记注册。有条件的村民组到工商管理部门注册农村土地专业合作社，成立董事会、监事会，制订有关章程和制度等。二是作价入股。承包农户将自己的土地承包经营权作价入股，加入农村土地专业合作社。入股后原承包方与发包方的承包关系不变，股份合作终止时，入股土地应退回原承包农户。三是签订协议。合作社与入股农户户主签订入股协议，确定保底分红。协议一式四份，合作社、入股农户、发包方及乡镇农村土地承包管理部门各执一份。四是统一发包。由合作社将入股土地调整集中连片后，对外统一发包，发展高效农业。同时，合作社每年年底进行年终结算，实行二次分红。

3.1.2抵押

家庭土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权，作为农户的主要财产，应当允许其依抵押方式流转。当前资金不足已经成为我国农村土地规模化经营的瓶颈。扩大融资渠道，获得足够的资金是发展农村经济的一大要务。应以十七届三中全会《决定》为指导，坚持市场化运作和政策引导相结合，在保障农村居民基本生产生活条件情况下，进行农村土地承包经营权抵押贷款。农户、农业经济合作组织或涉农企业在不改变土地占有和农业用途的条件下，以土地承包经营权作为抵押向金融机构申请贷款，进行融资。抵押当事人按照土地承包经营权的市场评估价值或双方认可的价值签订抵押合同和贷款合同，办理抵押登记手续，金融机构据此发放贷款。

3.1.3土地承包经营权量化为股份，投资成立农业经营公司

投资方自愿将承包土地入股投入到从事农业生产的公司，发展农业合作生产，如公司以种子、种苗、肥料、生物药剂等实物折价入股，农户以耕地、投工、投劳等折价入股，组成股份有限公司进行蔬菜生产，公司按合同价格收购，所得总额按股份分成。这种方式有效地扩大了农业经营规模，提高了土地产出率，激励了农户生产积极性，增加了农户收入。

3.2政府支持，为新型流转方式的实现提供平台

由各地人民政府负责设立农村产权交易中心，发展农村产权流转中介服务，及时收集和各类产权流转交易信息，定期公布各类农村产权指导价格。构建农村产权交易平台，组织产权流转、招拍挂等交易活动，培育农村产权交易市场主体，为贷款抵押物处置、抵押权利的实现提供平台，促进农村资源向资本转变。

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一、海南农村土地承包经营权抵押贷款的基本情况

据最新数据统计，截至2015年6月末，海南省已有三亚、东方、海口、琼海等14个市县全面开展了确权登记颁证工作。全省测量农村土地面积已达466.5万亩，占国土“二调”农村耕地面积的49%，颁发农村土地承包经营权证近8万本，建立档案近22万卷。2015年5月，海南省省委办公厅、省政府办公厅印发了《海南省全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，计划于2015年底前完成确权土地测量及核查公示工作，2016年底前基本完成农村土地确权登记。近年来随着农业现代化的发展，城镇化的加快，进城务工的农民不断增多，而农民又不愿放弃农村土地承包经营权，所以农民流转土地的愿望强烈。海南省计划建设全省统一的农村土地流转市场及服务中心，包括1个省级流转服务中心，22个市县区级服务中心。同时，还将推动实行农村土地流转合同制，健全农村土地承包经营纠纷仲裁体系，探索基准地价、公开招租竞标的流转制度。海南通过大规模的土地流转，大批的家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体对土地进行规模化开发，形成了集约化、产业化经营管理，但普遍存在融资困难、改造扩建经费投入不足等问题，尤其需要金融支持。

2009年，中国人民银行和银监会在《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出“有条件的地方可以探索开办土地经营权质押贷款”。一些地区随之围绕农村土地承包经营权抵押开始开展金融创新，并取得了一定的经验和成效。2013年，党的十八届三中全会关于深化土地制度改革，加快农村金融创新，全力提升以林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋所有权“三权三证”抵押融资为重点的“三农”金融服务便利化水平的精神，为激活农村土地，促进农村土地规模化经营及农业产业化发展，增加农民收入及农村融资渠道，解决农村融资担保难的问题，如何开展农村土地承包经营权抵押贷款工作进行了积极的探索和思考。

海南省抓住国家推动农村产权制度改革机遇，为深入贯彻落实十八届三中全会和中央2014年1号文件精神，积极探索农村金融改革发展，从推动农村经济建设和促进城乡统筹发展出发，在文昌市、澄迈县开展农村金融综合改革试点，为全面开展农村金融改革发展打牢基础。为深化农村产权制度改革，创新金融服务方式，拓宽融资渠道，扶持“三农”发展，海南省于2012年出台印发了《海南省农村土地承包经营权抵押融资管理办法》，为海南农村土地承包经营权抵押贷款提供了良好的金融运行环境。有关数据显示，截至2015年6月，海南全省累计发放土地承包经营权抵押贷款3000多万元，让2000多万农户及时获得银行金融服务。

二、发展农村土地承包经营权抵押贷款的制约因素

1、缺乏可开展农村土地承包经营权抵押贷款的金融机构

目前，我国现有涉农金融机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村合作信用社三类。农业发展银行实力有限，且在县级以下几乎无分支机构，不直接面向农户，开展农地抵押业务能力有限;农业银行是以盈利为目的的商业性银行，开展农村土地承包经营权抵押贷款的积极性不高，据调查，土地经营权处置难、难以变现是目前涉农金融机构不愿开办土地经营权抵押贷款业务的主要原因;农村信用社是农村金融的主要力量，长期服务于农业，但实力有限，抗风险能力较弱。鉴于农村金融机构的严重缺失，即使法律允许土地承包经营权可以抵押贷款，但仍然难以推进。

2、农村土地承包经营权主体不明确

农村土地承包经营权权属不确定，使得承包者的投资安全和投资利益缺乏强有力的法律保障，制约了土地顺利的流转。土地承包经营权证发放不到位，导致农村土地流转矛盾纠纷屡见不鲜，使得以土地承包经营权作为抵押的信贷业务难以开展。另外，土地承包经营权登记在法律上缺乏一定的效力，也是当前涉农金融机构不愿开办农村土地承包经营权抵押贷款业务的主要原因。

3、土地价值评估困难

目前，农村土地承包经营权的价值主要由农民和金融机构协商确定，或者由地方政府有关部门工作人员进行评估，缺乏权威的第三方评估机构和评估标准，评估操作随意性和主观性较大。农村土地承包经营权通常期限较短（为5―20年），金融机构难以评估此类权益的价值，实际价值难以合理确定。由于土地承包经营权价值取决于土地承包经营的时间、土地经营收益，加之受自然条件、生产经营项目等因素影响较大，因此评估机构难以对土地承包经营权的实际价值做出准确判断，土地的实际价值得不到正确定位。评估价值普遍低于土地经营权实际价值，加之评估方法不科学，不仅影响了土地融资功能的发挥，也降低了银行的风险控制能力。

4、缺乏健全的土地流转市场

债权人接受土地承包经营权的抵押担保的前提是，抵押权人在债务人不能履行到期债务时，可以就土地承包经营权进行拍卖、变卖，以保障自己债权的实现，这就需要农村土地承包经营权流转市场作为拍卖、变卖的载体。海南除个别乡镇建立了土地流转市场外，大部分地方没有建立土地流转市场，土地流转大多由农户私下进行。由于流转市场发育缓慢，流转信息不畅通，无法对农村土地承包经营权进行公开竞标、拍卖，一旦经营户出现贷款违约的情况，金融机构处置抵押物难度较大。土地承包经营权难以变现，较大程度上制约了金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款的积极性，使得土地抵押融资难题得不到有效的解决，影响了农村土地承包经营权抵押贷款业务的推广。

5、农村土地流转手续不完备，操作不规范

调查发现，大部分农村土地流转呈零星流转、口头流转、短期流转方式。即使部分农户采用“签订合同”的形式进行流转，也无任何签证手续。农村土地流转手续不完备，土地经营权的法律效用不强，导致农村土地承包经营权抵押贷款失去推广应用的条件，大多涉农金融机构也不敢以土地承包经营权作为抵押物。土地流转部门不明确，登记制度缺失，农村土地流转操作不规范，导致流转权益难以得到保障，使土地承包经营权不能进行抵押登记，阻碍了土地承包经营权抵押贷款的开展。

6、风险保障机制缺失

农村土地承包经营权进行抵押贷款，需要相应的中介组织和必要的风险保障机制。因为，农业抵御自然灾害和市场风险的能力相对较弱，特别是农地抵押贷款用来经营养殖业、农作物种植的市场风险更大。一旦发生自然灾害，将造成土地上附着物出现重大损失;或因市场形势发生变化导致土地上附着物市场价值大幅降低。这都会直接影响贷款经营户的还款能力，导致信贷风险加大，进而降低了金融机构发展农村土地经营权抵押贷款的积极性。另外，农业保险发展尚不足，欠完善的农业保险不足以降低农民收入的波动性，而农民收入是农民还贷的主要资金来源。

7、相关法律法规障碍

《农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，但没有明文规定土地承包经营权可以做抵押。《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押。”即使央行和银监会都明确表态希望各地区推进农村土地经营权抵押贷款试点，但是基于目前相关法律法规的限制，很多地区都难以实施这项贷款业务，即使个别地区实施了，也很难推进。

三、促进农村土地承包经营权抵押贷款发展的对策建议

十八届三中全会公报提出要赋予农民更多财产权利，各地纷纷涌现的农村“三权”抵押贷款金融创新能够释放农村经济发展潜力，值得鼓励和推广。但在具体操作上，各地区在试点过程中存在着各种问题和限制。各试点地区应适当放宽对不良率的容忍度，要对农民手里的“三权”价值做科学的评估，从而避免盲目评估带来的代偿风险，应针对农村金融的特殊性，推出一套适宜的风险防范机制和措施。

1、政策扶持农村金融机构，强化贷后管理

政府扶持农村金融机构发展，如提供一定的资金支持，提供必要的技术支持和培训，提供财政税收优惠政策，建立农村金融机构服务“三农”的激励机制，特别对涉农贷款投放比例较高的农村金融机构提供税收减免和财政补贴等政策激励。农村金融机构可以针对土地经营权抵押贷款的特殊性，建立贷后跟踪制度，在贷款发放后，从资金使用到平时农业生产情况，不定时地进行贷后调查，凡是影响贷款到期收回的风险因素，都要引起重视并及时介入解决，最大化降低贷款收回风险。金融监管部门应对相关金融机构增加农村土地经营权抵押贷款不良贷款率的容忍度，消除金融机构“惧贷”心理，使农村土地经营权抵押贷款更加良性发展。

2、建立统一权威的农村土地价值评估机构

建立农村土地价值评估机构，制定“农村土地经营权价值评估管理办法”，可以引入中介机构对农村土地经营权抵押价值进行评估，农村金融机构也可组建独立的土地流转评估部门，为开展农村土地承包权抵押贷款创造有利条件。政府或者土地管理部门也可组建独立的土地流转评估中心，培养专业资质评估人员，规范土地承包经营权价值的评估，为农村金融机构开展农村土地经营权抵押贷款创造有利条件。同时，还可建立科学的农村土地资产评估体系，合理确定农村土地价值。

3、加快建设农村土地流转市场

建立土地流转服务中介机构，健全土地经营权争议仲裁机制，为农村土地承包经营权流转提供流转平台，并明确其相关职责，即汇集土地使用权委托流转和受让的信息，土地流转供求的信息，接受供求双方咨询;组织开展土地使用权公开招标竞投活动，促进土地使用权流转的市场化;协调供求双方有关事宜，促成流转双方达成意向，并协助办理有关流转手续，提供统一的合同格式，做好合同的鉴证服务;对土地流转跟踪服务，协助调解合同纠纷，维护土地所有者、承包者和经营者三方的合法权益。

4、逐步完善农业保障机制

加快组织成立农业信贷担保机构和发展农业保险机制，降低土地经营权抵押贷款的信贷风险。政府应鼓励和支持保险公司开展农业保险业务，对农业亏损进行适当的补偿。农村金融机构要积极探索多种担保方式，如对额度较大的农村土地承包经营权抵押贷款，推行“公司担保+农村土地经营权抵押”，“收益保证+农村土地经营权抵押”和“基金担保+农村土地经营权抵押”等方式，进一步降低信贷风险。