地方财政税收返还政策范文

导语：如何才能写好一篇地方财政税收返还政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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县长的困惑

江口县人民政府常务副县长席龙海介绍，当地财政收入的主要来源为农业和第三产业，经济发展依靠一次性投资拉动，财源建设后劲乏力。

作为江口县常务副县长，席龙海有着明显体会，随着政府职能的转变和服务型政府的转型，县级人民政府承担着更多的社会功能，处于解决经济社会发展和各类社会矛盾的核心，县城经济的发展直接关乎人民生活水平的提高和全面小康社会的建成。所以他呼吁中央财政应该进一步加大对县城经济的支持和改革。

在进一步深化财税体制改革方面。席龙海提出，首先，降低上划税收比重。适当降低增值税、消费税、企业所得税、个人所得税上划的比例，给地方财政留有更多的可支配财力。其次，提高一般转移支付的比重。江口县获得的上级转移支付中，一般转移支付比重仅占30%左右，削弱了转移支付制度的功能，建议进一步提高一般转移支付的比重，确保基层运转，提高县级公共财政履职能力。第三，调整税收返还办法。一是“增消”两税，当前，中央对地方的税收返还都是在上年返还基数基础上再按上划税收增长率乘以系数计算，而不是按照上划税收绝对额的比例返还，造成增量部分的返还比例逐年下降，影响到组织税收的积极性。二是调整“所得税”返还政策，增加县级财力。自2003年实行“所得税”分享改革以来，江口县“企业所得税、个人所得税”从当时确定的返还基数65万元到2012年两税入库1，434万元，收入翻了22倍，但是中央财政返还基数一直为65万元，因此，建议对税收收入增量部分全额留归地方，或采取按税收绝对额返还的方式，鼓励地方经济发展。

降低财政压力

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一、个人减持限售股的税务筹划

1、低价转让

上市公司高管在亲属之间以低价对倒股份，不仅可以减少抛股方应纳税额的基数，而且股份还在自家人手里，并变身为普通流通股，此后再通过二级市场减持套现将无需缴纳所得税。但实际操作时，此方法具有一定的风险。根据规定，个人协议转让限售股的，若转让价格明显偏低且无正当理由的，主管税务机关可依据协议签订日的前一交易日该股收盘价或其他合理方式核定其转让收入。低价转让须有“正当理由”，《股权转让所得个人所得税管理办法（试行）》（国家税务总局公告2014年第67号）对具有“正当理由”的低价转让股权做了例外规定――符合下列条件之一的股权转让收入明显偏低，视为有正当理由：

⑴能出具有效文件，证明被投资企业因国家政策调整，生产经营受到重大影响，导致低价转让股权；

⑵继承或将股权转让给其能提供具有法律效力身份关系证明的配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹以及对转让人承担直接抚养或者赡养义务的抚养人或者赡养人；

⑶相关法律、政府文件或企业章程规定，并有相关资料充分证明转让价格合理且真实的本企业员工持有的不能对外转让股权的内部转让；

⑷股权转让双方能够提供有效证据证明其合理性的其他合理情形。

可见，股权低价转让，需要符合法定情形。通过大宗交易方式“洗股”时，利用上述政策，提供充分的证据材料，可以实现较低价格转让。比如，家族企业内部的股份转让可以通过第二项进行筹划；需要提醒的是，该筹划方法的运用，依然面临实质课税被纳税调整的风险。

2、跨地区减持

减持解禁后限售股产生的个人所得税中有40%归地方财政，60%归国家财政，各地政府为了争夺限售股股东资源，便在归属地方财政的部分上动起了脑筋，出台了不同比例的税收返还政策。根据国家税务总局的相关规定，减持解禁后限售股产生的个人所得税由证券机构所在地主管税务机关负责征收管理，转让方为纳税义务人，转让方开户的证券机构为扣缴义务人。因此，个人股东可以通过变更证券开户地从而变更纳税义务所在地。如果个人股东在出台税收优惠政策地区的营业部减持，可以从当地政府获得一定比例的返还奖励，从而达到节税的目的。例如，2017年厦门和安吉的限售股减持退税比例相继提高至97.5%，即个人股东可以享受总税额39%的返还。

3、适用15%的成本核定率

根据财税〔2009〕167号的规定，如果纳税人未能提供完整、真实的限售股原值凭证的，不能准确计算限售股原值的，主管税务机关一律按限售股转让收入的15%核定限售股原值及合理税费。然而，由于核定适用情形通常是在会计账册、相关计税凭证不完整的情形下，被转让股权公司会面临相关会计制度、税收征管法处罚的风险。

二、企业减持限售股的税务筹划

1、协议转让

企业转让解禁后限售股的所得税税率为25%，向其自然人股东分派红利时又需要缴纳20%的个人所得，整体税负高达45%。因此，企业股东可以在限售股解禁前通过大宗交易方式以较低的价格将所持有的限售股协议转让给其自然人股东。待解禁后，直接由自然人股东通过上述自然人减持筹划方案实施减持，从而降低整体税负。

2、变更减持地及公司性质

近年来，由于、新疆对减持上市公司股份的收益给予税收优惠、减免或返还，越来越多的上市公司原始股东将注册地迁至这些地区，甚至将公司性质改为有限合伙企业，进行双重避税。

新疆股权投资企业服务中心网站信息显示，新疆在2010年12月下发了《关于鼓励股权投资类企业迁入我区的通知》，公司的股权70%以上由自然人持有且自然人承诺选择新疆作为其个人所得税缴纳地的，在2010年至2020年期间，享受企业所得税“两免三减半”优惠政策。此外，迁入的公司符合企业所得税“两免三减半”政策条件的，迁入时可以直接变更登记为合伙企业；不符合企业所得税“两免三减半”政策条件的，先办理公司迁入手续，再按国家有关规定办理有限责任公司变更为合伙企业。

企业性质从有限公司变更为合伙企业，在减持上市公司股权后可以规避“二次征税”。现有税法规定，减持股权后，有限公司缴纳25%的企业所得税，如果税后利润再向个人分配，个人还需再次缴纳20%的个人所得税；而合伙企业不用缴纳企业所得税，仅缴20%的个人所得税，而且可以享受地方的财政奖励和返还，减持的整体税负极大地降低。

综上，变更公司注册地及公司性质不失为减轻税负的一个途径，但限售股东也应当对该方案的实际运作难度有充分的估计。变更公司的住所、性质会导致公司章程作相应的变更，根据《中华人民共和国公司法》的规定，修改公司章程为股东会特别决议事项，需要经代表三分之二以上表决权的股东通过。此外，根据《税务登记管理办法》相关规定，纳税人税务登记内容发生变化的，应当向原税务登记机关申报办理变更税务登记；纳税人因住所、经营地点变动，涉及改变税务登记机关的，应当在向工商行政管理机关或者其他机关申请办理变更、注销登记前，或者住所、经营地点变动前，持有关证件和资料，向原税务登记机关申报办理注销税务登记，并自注销税务登记之日起30日内向迁达地税务机关申报办理税务登记。在实践中，由于税务登记注销程序比较复杂，一些公司在工商变更登记完成后迟迟不能完成税务登记变更，严重影响公司的日常生产经营。

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摘要：西部地区经济欠发达有其财税政策因素：这主要包括地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱；东西部地区投资的原有财税政策差异明显，严重阻碍了资本的西流；缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持等。要开发西部，财税政策的调整与改进是关键，如：规范中央财政对西部财政的转移支付制度，加大纵横转移支付力度；不断改进西部地方财政预算管理模式，全面推行零基预算；逐步缩小东、西部地区投资的财税优惠差距，公平投资的政策环境；着力构建西部开发所需的财政政策性投融资体系与政策框架等。

关键词：西部；财政转移支付；税收政策；政策性投融资

一、西部地区欠发达的财税政策因素分析

1．地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱。

经济决定财政，财政影响经济。在现行分税制不完善，特别是中央对地方财政的转移支付制度亟待改进的情况下，西部地区低下的生产力发展水平，直接制约了其地方财政支出的快速增长；而低水平的地方财政支出，反过来又进一步影响其地方经济的快速发展。

据资料分析，西北西南地区的人均财政支出在近二十年中与华东地区相比呈不断下降趋势，人均财政支出之比（华东地区：西北西南地区）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。从两大地区地方财政支出的结构状况对比看，西部地区在基本建设、城市维护、文教科卫和其它各方面支出比例明显偏低，而行政管理费及行政事业单位离退休经费比重则大大超过全国和东部地区。这种偏低的财政支出总量和不良的财政支出结构，一方面严重影响了西部地区的投资环境建设、人才培养、技术进步、公共设施的维护与建设，另一方面也非常清晰地表明西部财政目前更多地体现为吃饭财政。这与地区经济起飞时所要求的财政支出总量和结构大相径庭。众所周知，按照马斯格雷夫和罗斯托的支出增长理论，在经济发展的起飞阶段，公共投资在经济总投资中所占比重一般都应较高，因为大量的社会基础设施需要公共部门参与投资，这些公共投资通常被认为是促进经济增长，使其进入经济与社会发展中期阶段的必要条件。

显然，由于西部地区地方财政支出在总量与结构方面所表现出的种种不适应性，已使得地区硬件基础设施建设严重滞后，投资硬环境得不到起码的改善。仅从铁路密度来看，每万平方公里面积拥有的铁路长度，全国平均为59．8公里，东部高达132公里，西部仅为25．2公里，西部铁路的网间距离达727公里，远远超出了公路运输的有效范围，致使许多地区处于封闭状态。

而为了解决财政支出方面的现实困难，西部各地只能依靠大幅度提高对企业征收非税收入来弥补财政不足，从而使得企业的平均税费负担远高于东部地区企业，严重影响了企业的进一步发展和地方经济的振兴。据调查，四川省1993－1996年企业平均税收负担为10．74％，非税负担为21．7％，税费负担合计为32．44％；西安市百户企业调查，1993－1996年平均税收负担为12．91％，非税负担为26．39％，税费负担合计高达39．3％。而东南沿海的广东省，1996年企业平均税收负担为7．61％，非税负担为15．22％，企业税费负担之和则为22．83％，尽管也较高，但与西部地区的企业相比，明显要轻。事实上，由于西部地区资源型产业和国有经济比重较大，1994年的新税制改革，已使得其平均税负的提高幅度均高于全国平均税负提高幅度。

2．东西部地区投资的原有财税政策差异明显，严重阻碍了资本的西流。

改革开放以前，我国区域经济发展基本遵循均衡发展的政策。从第六个五年计划（1981－1985年）首次列出“地区经济发展计划篇”，提出沿海地区、内陆地区、少数民族和不发达地区三种不同类型地区各自发展方针起，与“非均衡布局战略”相配套，我国相继出台了一系列以区域优惠为侧重点的鼓励外商投资的财税优惠政策，形成了从“经济特区—沿海经济开发区—内陆一般地区”由低到高的梯级税率（15％、24％、30％，经济特区部分企业最低为10％）。尽管在有关跨国公司投资决策的决定因素的理论和经验研究中，财税优惠在影响外资的区位选择中的作用是有限的，但当基本的决定因素对于一项盈利性投资具有充分的吸引力且东部的FDI地理条件比较优越时，从边际角度来看，财税优惠无疑会左右投资。事实上，特别优惠的财税政策，在大幅度提高沿海地区的投资回报率的同时，也大幅度降低了在东部投资的政策与财务风险。相应降低了在西部投资的经济可行性，进而促使外资、技术在区域乘数效应的作用下向东部地区快速聚集。中西部欠发达地区的资金、人才、劳动力等生产要素逐渐也因收益差异而逐步东移，从而形成了《发展经济学》中关于发展中国家因存在“地理上的二元经济结构”差异而产生的“回波效应”。从某种意义上说，东部地区对外商投资企业所给予的“超国民待遇”，在一定程度上助长了东部地区与非优惠的西部地区之间的经济发展不平衡。

联合国有关投资地区优惠政策与经济增长之关系的研究结果表明，优惠政策与经济增长呈显著相关（见表1）。

3．缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持

所谓财政政策投融资，是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动。其本质是以政府为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政关系。由于其在促进区域经济发展和产业结构调整、优化资源配置方面的特殊作用，二次大战以来，倍受一些后起的市场经济国家如日本、韩国的重视。我国的政策性投融资，尽管建国之初就有，并经1979年以来的不断改革，初步形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局。但由于投资的重点复又从中西部地区转向沿海地区；建设项目的行政审批制度与多元化投资主体、多种资金来源之间存在矛盾；政策性投融资机构资本金严重不足；各投融资管理机构各自为政，缺乏统筹与协调；再加上资金使用的低效率、政策投融资体制定位的不合理和运行机制不健全；政府金融优惠形式单一等原因，政策性投融资（包括政府直接投融资和金融优惠，特别是金融优惠）在西部经济发展中应有的开发、先导、引流作用未能得到有效发挥，致使大量的基础设施建设资金严重缺位，西部地区的投资硬环境一直未能得到根本性的改善。

二、促进西部开发的财税政策的调整与改进

1．规范中央财政对西部财政的转移支付制度，加大纵横转移支付力度。

要改善西部地区地方财政的困难状况，扩大西部地区的公共投资规模，增加对西部地区基础设施和生态环境建设的投入，集中力量建设一批关系西部全局，带动作用较大的重要项目，为西部开发创造良好的条件，逐步加大转移支付力度、规范转移支付形式，增强转移支付机制在均衡地区间财政经济发展差距方面的功能，应是当务之急。众所周知，美国落后的西部和南部地区之所以能在近几十年中迅速崛起，缩小与发达的东北部和中北部地区的经济差距，除了得益于美国政府60年代初制定各种法案，以法律形式确保促进后进地区的经济开发外，联邦政府财政的转移支付功不可没。仅1975年就有308．49亿美元从东北部和中北部流入西南部。到1984年，在联邦政府财政支出中，各地区所占比重分别为西部占22．6％，南部占34．5％，东北部占21．6％，中北部占21．3％。财政资金的大量倾斜大大支持了西部和南部地区的发展。我国地域辽阔，各地自然条件千差万别。由于受历史和现实的条件制约及国家区域经济发展方针的影响，地区经济发展极不平衡，地区财力差距甚大。据资料分析，我国1996年人均财政收入（扣除债务收入）近600元，人均财政收入最高的上海市为1976．6元，为贵州的14．2倍。从财力自给能力系数来看，上海为578％，北京为366％，为33％，贵州为40％。这表明我国地区间的财力差距大，涉及范围广，具备进行纵横交叉转移支付的条件和可能。我国目前中央对地方的《过渡期转移支付办法》在近几年中虽有所修改，但在结构及其功能方面还存在较大问题，主要表现在：财政转移支付规模确定不规范、数量不足，属于补质的转移支付种类过多，税收返还政策使得转移地区重点不突出，一般目的的财政转移支付与专项财政转移支付的分工和协调不够，纵向转移支付缺少横向转移支付方式的密切配合等。为确保政府转移支付制度的有效性，建议今后应运用立法手段确保转移支付机制的严肃性、一贯性和连续性，按照方向性和透明度原则及多种措施综合配套的原则，规范一般转移支付和专项转移支付，发展横向转移支付。在现有基础上，逐年缩减税收返还的规模，逐年扩大中央对西部一般性转移支付量，采用因素法科学核定，逐步提高西部居民可享受的基本社会福利或公共服务水平；根据各项基础设施在西部开发中的重要性、规模大小、影响范围等因素，科学确定中央财政直接负担的专项转移支付比例水平；积极探索经济发达地区对欠发达地区的对口扶持形式，逐步形成纵向转移支付为主，横向转移为辅?

2．改进西部地区地方财政预算管理模式，全面推行零基预算。

综观西部地区财政的现状，一方面，由于其财力供给能力较低，财力规模过小，“吃饭财政”的特征较为明显。加上现行财政体制下，中央对地方转移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下达，地方财政的收支压力较大。另一方面，我们同时也看到，财政“越位”问题也相当严重。一些很少具备行政管理职能的后勤服务部门被划入了行政范围，部分有经营收入的事业单位至今仍列入财政供给范围。于是形成与西部地区财政困难相对应的行政事业单位编制“一胀再胀”，财政供养人员有增无减。由于经济欠发达地区市场经济的发育程度较低，传统的以财源建设为己任的聚财和理财方式，导致财政在市场领域的相关支出不断上升，财政的基本职能难以有效实现。要逐步改变西部地区财政入不敷出、越位与缺位并存的不合理状况，光依赖中央财政的支持是不现实的，必须同时做好地方预算管理的基础工作，彻底摒弃管理基数法，逐步推行零基预算。西部地区的部分地方近年来试行了零基预算，取得了一些成绩，但是，由于基础管理工作没做好等多方面的原因，效果不很明显。从目前来看，推行零基预算的关键是要尽可能建立起一个较为完整、较为规范的零基预算信息体系，做好预算管理的基础工作，如定员定额管理，在政府机构改革和事业单位改革的基础上，严格确定单位人员编制。按照财政支出项目的轻重缓急，优化财政支出的结构。当然，零基预算只是预算编制的一种方法，其本身并不能对控制预算支出起决定性作用。要使零基预算能够真正发挥预期的作用，我认为，关键是要坚持按《预算法》办事，强化预算约束机制，建立健全支出监督体系；重视对预算内、外资金的统管；彻底改变重收入、轻支出管理的陈旧观念；实行公共财政支出管理。

3．缩小东、西部地区投资的财税优惠差距，公平投资的政策环境。

随着对外开放的深入和经济形势的发展变化，特别是西部大开发战略的制定，原有的主要针对沿海地区的以地区倾斜为主、辅之以产业倾斜并交错使用减低税率、定期减免税和再投资退税等多种税收优惠手段的涉外税收优惠政策体系，已越来越不适应全方位、多层次对外开放局面的形成和发展的需要。调整地区倾斜的税收优惠政策，加大产业倾斜的税收优惠政策力度，已是大势所趋。今后，为了配合西部大开发的进程，一方面，国家应在严格控制东西部地区之间税收待遇差异扩大的基础上，按照国税发1999172号文件的指示精神，逐步把在东部沿海实施多年且行之有效的税收优惠政策扩大到中西部地区实行，甚至可考虑建设与国际经济接轨的通道或基地，辐射和带动区域开放型经济发展，如在对外经济技术合作与交流方面具有明显优势的广西防城港开辟西部保税区。另一方面，也可考虑逐步取消对内资企业的歧视性税负政策，将内资企业的税负减到外资企业的水平，特别是对东部地区来西部投资开发且符合国家产业政策的企业，以吸引来自西部地区外的各种资本为我所用，最大限度地扩大财税优惠政策的引流效应。要借这次符合国家产业政策指导目录鼓励类项目投资审批权下放的契机，加快项目审批制度改革，优化项目审批程序与方式，改串联式审批为并联式审批，努力在西部的投资软环境上做足文章。

4．着力构建西部开发所需的财政政策性投融资体系与政策框架。

西部开发所需的投资环境和生态环境建设，需要大量的前期启动资金。财政通过增加预算支出中基本建设项目的直接投资规模，显然是不现实也不可能。纵观世界上其他市场经济国家或区域经济的起飞历程，几乎无一例外不借助集财政性与金融性于一身的政策性投融资。韩国在经济起飞的“一五”计划时期，财政投融资贷款占政府农林水利投资的25．8％，社会公共投资的53．2％；日本经济进入高速增长后，为振兴边远落后地区的发展，先后于1956年和1972年建立了北海道东北开发金融公库和冲绳振兴开发金融公库；美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约1／3的投资补助；荷兰政府为鼓励工商业扩散到兰斯塔德（RandstadHolland）大城市区以外的地区，对在北部和南部地区扩建的企业提供10％－30％的奖励金，而对新建企业提供15％－35％的奖励金。英国政府则对落后地区实行多种形式的资本补贴。为鼓励外商、国内企业和私人资本到西部欠发达地区投资设厂，参与基础设施建设，当前很有必要借鉴一些发达市场经济国家的经验。鉴于我国现行的财政投融资还很不完善，而且在很大程度上没有跳出计划经济下财政投融资的基本套路，尚未形成适应市场经济要求的投融资体制与运行机制，积极探索新体制，运用新机制，拓宽融资渠道，着力重塑西部开发所需的财政投融资体系，构建所需之政策框架，无疑将极大推动西部大开发的进程。为此，一方面，国家要尽快理顺财政与国家开发银行、进出口信贷银行和农业发展银行三家政策性银行的关系，建立资金委托、资金管理、资金运用三分离而又完全有偿的投融资体系，通过编制集中统一的《政策性投融资计划》来协调财政金融在西部开发中的地位与作用，必要时，甚至可考虑建立西部开发银行为西部地区的开发提供长期稳定的资金；另一方面，要积极探索财政投融资的有效方式，充分发挥各种金融优惠如政府投资补助、补贴贷款、政府参股、优惠费率和政府保险等在西部开发中的积极引导作用，同时要注意政府实施的政策性投融资与民间金融的相互配合、补充，以期达到“四两拔千斤”的引资效果。

参考文献：

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3程江，符军．美国政府是如何开发欠发达地区的J．经济纵横，2000，（3）．

4张守凯．政府间转移支付方式的比较及选择J．财贸经济，1999，1．

5安体富，岳树民．我国宏观税负水平的分析判断及其调整J．经济研究，1999，（3）．

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关键词：上市公司；利润包装；对策

一、企业制造虚假利润的方法

（一）人为操纵利润

上市公司利用关联交易包装利润的主要手段和表现形式有：

1、关联购销业务。不少公司在上市改组时是由集团某一块优质资产为主整合的，与母公司存在着供、产、销及其他服务方面的密切联系，从而产生了大量的关联交易事项。

2、转让、置换和出售资产。由于我国对公司的价值评估方法缺乏相应的理论体系及操作规范，公司并购的法律和财务处理不够完善，主观上亦有地方政府部门、国有资产经营公司的刻意参与，使得资产转让和转换基本上表现的是不等价交换和转移利润。

3、计收资金占用费。按照有关法规规定，企业之间不允许相互拆借资金，但实际情况是关联公司之间的资金往来和拆借现象比比皆是，两者之间也难以严格区分，虽属拆借也就法不责众。较为普遍的情况是资金占用的金额、收费标准均未公告，投资者无法对此合理性做出恰当的判断和预计。

4、托管经营。在我国目前的证券市场上，由于缺乏托管经营方面的法规规定及操作规范，托管经营的操作都是偏离惯例、纯属利润包装的形式：上市公司将不良资产委托给母公司经营，定额收取回报。

5、合作投资。一旦发现净资产收益率难以达到10%的要求，或经营不善出现连续亏损，上市公司便倒推计算缺多少利润，然后与母公司签订联合投资合同。投资回报按测算的缺口利润确定，由母公司让给一块利润。

（二）利用会计政策虚增利润

由于会计政策选择具有的灵活性，因而也就成为企业自身进行利润包装的主要手段。

1、变更会计核算方法。当企业的经营情况、经营范围和经营方式，或国家有关的政策规定发生重大变化时，采用什么样的会计核算方法大多是根据企业的需要来决定的。其手法主要有：改变折旧政策，延长固定资产折旧年限（即降低折旧率）；采用直接转销法调低坏帐率虚增利润。会计核算方法成为某些上市公司包装利润的重要手段。

2、利息资本化。按财务通则和会计准则的要求，属于企业日常生产经营的利息支出，应列入当期财务费用，减少当期利润；属于未完工交付使用的在建工程所占用资金的利息应予以资本化，增加资产的帐面价值，并通过固定资产折旧的形式在今后逐步得到补偿。

3、潜亏挂帐。公司的资产账户中，三年以上的应收账款、待摊费用、递延资产及待处理财产损失基本上已不具有营利能力，资产质量较差，市场人士一般习惯称其为不良资产。三年以上的应收账款一般收回的可能性不大，倘若成为坏账也是很大的一笔费用。

4、巨额冲销。公司在对外报告过程中，可以通过操纵可自由控制的应计项目，使利润在不同的会计期间转移。“巨额冲销”就是把有可能在以后期间发生的损失提前确认，以提高以后年度的业绩。具体表现为当期的净资产收益率大幅度下跌，以后期间出现反弹。

（三）地方政府的包装

由于上市指标争取难度大、资源紧张，地方政府不忍本地的上市公司失去宝贵的上市资格或配股资格，在公司的危难时刻，为全力扶持上市公司，有些地方政府从对上市公司资产重组方面的背后支持走向前台，以短期损失财政收入予以扶持。其主要形式是：

1、地方财政补贴。出于种种原因，地方政府直接为上市公司提供财政补贴的现象屡见不鲜，且个别案例补贴数额相当大。目前我国地方财政普遍吃紧，地方财政补贴不可能年年都有，也不可能构成上市公司稳定的收入来源，这给上市公司以后的业绩急剧滑坡埋下了隐患。

2、降低税负。按照税法规定，特区企业、高新经济技术开发区企业和内地企业所得税税率各不相同，所得税的减免权，除税法统一规定外，地方无权减免。但为了扶持上市公司，许多地方政府相互比照，越权给上市公司税收返还政策，多数上市公司所得税的实际税收负担为15%甚至更低。

3、减免利息。对上市公司拖欠的利息予以核销减免，降低了上市公司财务费用，增加了利润。

二、利润包装问题的解决办法

1、建立健全相关法规制度。市场期待已久的《证券法》已出台，我国有关证券方面的法规条文还有《公司法》、《股票发行与交易管理暂行条例》及各部门的规章、规定等，但在全面性、系统性、操作性和权威性等方面远远满足不了现实需要，证券市场要健康发展是离不开健全的法规制度的。

2、加强信息披露的规范化建设。证券监管部门要求公司披露的信息是公司披露的最低限度，公司披露信息时应遵循“从多不从少”的原则，对披露信息不足（对某些重要项目未予披露或不按要求完整披露）的公司，证券监管部门应给予一定的处罚，并责令其补充公告其语焉不祥、但对公司的经营有重大影响的经济业务和财务事项。

3、会计政策应与国际接轨。现行会计系统具有很大的弹性，如会计准则规定，一项业务可有几种方法供公司选择，有关的会计设定的估计范围由公司自己确定，这些都为公司进行利润包装留下了很大的空间。

4、按市场规则规范公司收购、资产重组，尽量避免和减少过多的关联交易行为。在解决公司收购、资产重组渠道的基础上，如何做到公平交易并规范其行为是极为重要的问题。

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日前，在市召开的创建优良经济发展环境工作会议上，市委书记、市长对今年上半年罚没收入锐减给予了积极的评价，认为这种结果与审计机关多年来始终围绕预算编制管理开展审计监督，强化了预算编制、强化了预算管理有密切关系，要求进一步履行职责，严格执法，以监督促服务，通过审计监督，更好地促进地方经济环境的优化，服务地方经济的发展。

近几年来，市审计局在预算执行审计和其他财政财务收支审计过程中，发现乱收费，乱罚款的问题总是屡查屡犯，屡禁不止。经过认真分析，他们发现乱收费、乱罚款的问题虽然发生在不同的单位和部门，但根源却是预算编制的不科学、不合理，以及“收支两条线” 执行的不严格、不到位。因为受财力的影响，近些年来，地方财政预算一般都未能打足，缺口由部门或者单位自行调剂或者自行解决，导致部分有行政审批权或者有行政执法权的单位和部门，利用手中的权力乱收费、乱罚款，再加上“收支两条线”执行不到位，部门和单位收多少用多少，财政缺乏控制，也在一定程度上放纵了乱收费、乱罚款行为的发生，不仅造成了部门之间、单位之间苦乐不均的现象，也使得相互之间攀比成风，想着法子捞钱成为一种“理直气壮”的行为，成为乱收费、乱罚款行为屡禁不止的根源。

针对上述情况，市审计局在连续几年的预算执行审计报告中都向市政府、市人大呼吁，要求财政部门改进和细化预算编制，实行严格意义上的部门预算和“收支两条线”制度，把应该纳入预算的资金全部纳入预算管理，严格执行“收支分离、罚缴分离”规定，坚决不搞部门内部收支“自求平衡”。经过几年的不懈努力，上述观点逐步得到了市财政局、市政府、市人大的认可。特别是XX年年以来，在地方财力不断改善和财政改革不断深入的背景下，根据市委市政府的要求，市审计局提交了比较完整的关于完善部门预算编制的意见和建议，根据该意见和建议，2009年，市财政局结合财政收支分类改革和公务员工资津贴改革的要求，对市直109个部门、250个单位编制了比较完整、规范的部门预算，将非税收入全部纳入了预算管理，保证了政府财力的相对集中，取消了罚款收入返还政策，遏制了权力部门乱收费、乱罚款的内在冲动，并按事权多少分类别大幅度提高了公用经费标准，基本保证了不同部门与单位的基本支出，重点保证了执法部门的基本支出。科学合理的预算安排使预算的约束力明显增强，各部门和单位严格执行预算的自觉性明显提高。

根据2009年8月市财政局受政府委托向市人大常委会所作的关于XX年年财政决算和2009年上半年财政预算执行情况的报告反映：2009年部门预算执行情况良好，乱收费、乱罚款现象明显好转。据统计：2009年上半年，市直罚没收入完成2772万元，占全年预算数的29.75%，比上年同期下降32.75%。不仅使多年来屡禁不止的乱收费、乱罚款行为得到了遏制，规范了执法行为，净化了行风政风，而且优化了经济环境，推动了社会经济又好又快的发展。

篇6

关键词：战略发展 税收政策 肇庆市

中图分类号：F810.42

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）05-141-03

位于广东中西部经济欠发达地区的肇庆市，区域特别，东接广佛都市区，西联祖国大西南，坐拥肇庆高新区、肇庆新区、粤桂合作特别试验区、广佛肇经济合作区等重大发展平台。站在新的历史起点上，肇庆市委、市政府紧握区位、资源、文化、生态等比较优势和后发优势，提出了“两区引领两化”重大发展战略，即以肇庆高新区引领新型工业化，以肇庆新区引领新型城市化。肇庆将通过高质高效发展，把肇庆国家级高新区打造成为现代科技工业城；通过高起点高标准建设，把肇庆新区打造成为低碳绿色理想城市，构建现代化、生态型的城市格局。

实行“两区引领两化”战略，对税收政策提出了新的诉求。税收政策必须涵养税收增收的后劲，促进财政收入的可持续增长，以建设新型工业化、生态化城市；税收政策必须促进产业转型升级，转变经济发展方式，推动肇庆创新型经济更大进展；税收政策必须有利于新形势下的招商引资工作，营造良好投资环境，把肇庆建成产业结构合理、生态文明、环境优美、宜居宜业宜商宜游的新型工业生态城市；税收政策及其配套政策还必须有利于人才引进和发展，以泽天下英才而用之，汇聚肇庆，创业兴业。

一、实行“两区引领两化”战略存在的税收瓶颈

（一）主体税源有待从传统产业向现代产业过渡

从产业结构来看，肇庆目前的产业结构是“二、三、一”的格局，离“三、二、一”的目标还有较大的距离，服务业质量和总量严重偏低，产业结构不合理造成的深层次矛盾越来越突出。在第二产业内部，作为主体税源的仍然是制造业（82%），电力、燃气、水的生产和供应（12%）和采矿业（5%）等传统产业，从这一角度看，肇庆经济依赖于传统产业的格局没有改变。从第三产业内部对国税收入的贡献来看，公共管理和社会组织占61%；批发和零售业占21%；交通运输业、仓储和邮政业占8%；房地产占6%；金融业占3%；可以看出，第三产业中行政事业类占第三产业增加值的比重达61%，这些行业的发展与财政供给有直接关系；批发和零售业、房地产业、交通运输业、住宿和餐饮业等传统服务业占的比重较大，旅游、信息、咨询、物流等新型服务业占税收比重较低。上述分析可以看出，传统服务业在肇庆第三产业中处于主导地位，新兴现代服务业相对发展不足，行政事业性行业的发展对财政供给形成较大压力。

（二）增值税制约新型工业化、城市化建设

由于受市场经济整体发育程度、宏观调控环境、改革配套条件等多方面的局限，税收的一些应有功能未得到充分发挥，影响了肇庆新型工业化、新型城市化建设和发展的进程。

第一，增值税转型不彻底。2009年实施的增值税转型改革效果明显，但改革不彻底，不是完全的消费型增值税。在增值税的固定资产抵扣范围上相对狭窄，固定资产抵扣范围仅扩大到部分生产性机器设备等动产，而建筑物、构筑物等不动产以及以建筑物或者构筑物为载体的附属设备和配套设施仍被排除在扣除范围外，对于企业加大投资力度，改良升级生产性基础设施难以起到足够的刺激作用。

第二，知识密集型产业实际税负较重。从行业类型看，资源型企业、有机构成比较高的资本密集型产业和人力资源投资大的知识密集型产业，随着科技含量提高，企业的直接材料成本不断降低，间接费用如研发费用、技术转让费用、科技咨询费用等往往大于有形资产投入，能抵扣的进项税越少，实际税负较重。从增值税看，企业在进行技术创新时，以研究开发费、技术开发费、购入的专利权和非专利技术等为主的间接费用的比例大大增加，不能进入进项税额进行抵扣，增加了企业的税负，也加重了企业技术创新的成本。从企业所得税看，所得税优惠领域多重视采用税率式优惠，强调的是事后优惠，只有企业取得利益时才能享受此种优惠，没有利益就无法享受优惠，显失公平。

第三，企业初创期的税负较重将制约企业的发展。企业初创或项目投产初期，需要大量的固定资产投资，盈利能力较弱甚至亏损，特别是科技含量高的企业，前期投入大，产品市场不确定，企业将承受较大的经营风险。然而在企业发展最困难的前期阶段，投入的资金进行研发的同时，还得负担相应的增值税等流转税。

（三）企业所得税政策支持新型工业化、城市化建设力度不够

第一，税收优惠设置条件较多，企业无法享受到实质的税收优惠。例如现行政策规定，新办企业自取得第一笔收入之日起，第一至三年免征企业所得税，第四至六年减半征收企业所得税，但限制在港口、码头、机场、铁路、公路、电力、水利项目。新办企业从取得收入起的两三年内，实际上很少有企业盈利，特别是新办的高科技企业，虽然对研发费用或者研发形成的无形资产可以加计扣除或摊销费用，但产品生产要经过研究开发、试制、改进、生产等多个环节，企业在最初几年大多处于亏损或者盈利不足状态，往往无法享受此项税收优惠政策。

第二，对于高新科技研发费用的税收优惠措施仍然不足。新出的财税〔2015〕119号文件规定，自2016年1月1日起，直接从事研发活动人员的工资薪金、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费和住房公积金，以及外聘研发人员的劳务费用，允许加计扣除研发费用了。但企业为研发项目的人员培训费、市场调查研究、效率调查或管理研究的费用，作为工业（服务）流程环节或常规的质量控制、测试分析、维修维护的费用，不适用税前加计扣除政策，间接增加了企业的负担。

第三，税收优惠方式比较单一。目前的税收优惠政策无法适应不同性质、不同规模企业的要求。对高新技术产业的税收优惠主要是所得税优惠，而很少涉及流转税的优惠，而且享受税收优惠的对象主要是那些已经和能够获得技术开发收益、生产规模较大、盈利能力较强的企业，对那些尚处于技术研发阶段以及需要进行技术改造的中小企业缺乏税收优惠政策指引作用。

2.在增值税方面加入处理三废等方面的环境保护设备优惠。2009年国家取消“废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税”和“生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，可按废旧物资回收经营单位开具的由税务机关监制的普通发票上注明的金额，按10%计算抵扣进项税额”的政策，对部分再生资源型企业影响较大，如肇庆高新区的废旧纸品回收生产企业、废旧轮胎回收生产企业均受到直接影响，不利于高新区循环经济是发展。此外，企业购置的具有关键性、节约能源效益显著，且因价格因素制约其推广的大型节能设备和产品，国家在一定期限内应实行一定的增值税减免优惠措施。

3.在企业所得税方面加入有利于环境保护的条款。对企业环保设备投资达到一定比例，可以享受一定程度的税收优惠；对生产节能环保产品的专用设备可以实行加速折旧方法计提折旧；对利用“三废”生产的产品所得应免征企业所得税；对企业采用先进环保技术、改进环保设备、改革工艺、调整产品结构所发生的投资，应给予税收抵免等优惠政策。

（四）推进资源税和环境税改革，促进资源节约、节能减排和环境保护

近年来，肇庆在通过承接双转移促进经济总量迅速扩张的同时，生态破坏和环境污染问题骤然严重。因此，一方面要通过资源税改革实现资源、能源的节约使用，实现经济发展方式的转变。另一方面，要借助于开征环境税来实现减少温室气体排放和保护生态环境的目标。一是对有利于节约资源、保护环境的行业和企业要给予税收政策支持。如对利用“三废”的生产行业和产品、生产环保产品的产业、对使用环保建材的建筑企业等要予以减免税费。二是对不利于环保的企业和行为要借助惩罚性的抑制手段，充分发挥税收政策的约束作用。

（五）改革个人所得税和配套财政返还政策，加大对人才的财税优惠力度

扩展高科技人才的外延，把具有熟练技能的人员、拥有丰富专业知识的人员、创造型科研和教学人员、高素质的管理人员等高端人才纳入其中。要强化对高科技人才个人所得税的优惠措施：如提高高科技人才个人所得税的免征额；对高科技人才取得技术成果和技术服务方面的收入在计算个人所得税应纳税所得额时实行减征政策，建议减按应纳所得税额减征30%～50%；对企业、高等院校、科研机构以股份或出资比例等股权形式给予科技人员个人的有关奖励，予以免征个人所得税的优惠政策，鼓励和提高各类科技开发人才开展科研创新的积极性与创造性。凡符合《肇庆市引进和培养高层次人才实施办法》《肇庆高新区鼓励引进高层次人才实施办法》相关规定的优秀人才，取得的由县、市、区以上人民政府、高新区管委会以财政专项拨款形式发放的各类津贴、补贴，免征收个人所得税。

（六）实施区域性税收优惠政策，促进粤桂经济欠发达地区发展

首先，建议以肇庆新区、肇庆高新区、粤桂合作特别试验区、粤桂产业合作示范区等为依托，加大西江走廊产业发展的税收扶持力度，赋予肇庆新区、肇庆高新区、粤桂合作特别试验区、粤桂产业合作示范区特殊财税政策。例如，肇庆新区、肇庆高新区、粤桂合作特别试验区、粤桂产业合作示范区新增的地方财政、税收、行政事业性收费要全额用于本区域建设，提高本区域增值税和所得税地方分成比例。将粤桂合作特别试验区、粤桂产业合作示范区内高新技术产业或战略性新兴产业领域的企业列入《西部地区新增鼓励类产业目录》，享受西部大开发财税优惠政策。

第二，建议肇庆新区、肇庆高新区、粤桂合作特别试验区、粤桂产业合作示范区内高新技术产业或战略性新兴产业领域的企业，获利年度起3年内按有关规定提取风险补偿金可税前扣除，允许新区内高新技术产业，产值加技术性收入达到年产值60%以上，所得税可以按10%征收。

第三，肇庆仍属于经济欠发达地区，建议国家和省实施相对独立和有差别的增值税政策，支持肇庆主导产业和特色产业如文化创意、新材料、生物制药、食品加工等快速发展。同时，制定鼓励经济欠发达地区承接发达地区产业转移的增值税优惠政策，包括税率优惠、抵扣优惠等，在支持发达地区经济转型的同时，改善欠发达地区的产业结构和就业结构。

参考文献：

[1] 黎昌卫.影响产业结构优化的税收因素与政策措施.税务研究，2006（11）

[2] 崔建华.我国新型工业化进程中的制度创新.粤港澳市场与价格，2008（7）

[3] 蔡芝儿.扶持和促进中小企业发展税收政策探析――以肇庆市中小企业为调查对象.地方财政研究，2012（11）

[4] 黎昌卫.促进新型工业化建设的税收激励机制研究.涉外税务，2012（10）

（作者单位：肇庆学院 广东肇庆 526060）

篇7

但在我们看来，当前预算管理中仍存在一些突出问题：政府预算体系不够完整，部门预算编制不够科学精细，预算执行约束力不够强，财政资金使用还比较分散，预算信息公开水平有待提高。这些问题，制约了政府统筹配置财力资源的空间，影响了财政资金使用效益的充分发挥，与增强政府社会管理和公共服务职能、完善公共财政体系、推进预算信息公开的新形势新任务也不相适应。

我们常说，一个不受预算约束的政府，不是一个负责任的政府；一个不受预算约束的部门，也不是一个负责任的部门。作为财政部门，在财力尚好的情况下，如何进一步明确财政性资金的分配权力，做到既加强经费保障，发展各项事业，又做到强化预算约束，提高预算管理水平，在“两难”之间顺势而为，无疑是目前亟待解决的重大问题。

“蛋糕”引发的博弈

在实际工作中，我们经常会遇到这种怪现象：―方面，财政部门为编制一份严密、详实、精确、科学的预算而反复推敲、通宵达旦加班；另一方面，相当一部分预算单位非但不能严格按照上级批复的预算开展各项工作，反倒是以预算批复与实际工作差距太大为由，指派其财务人员手持经费申请文件频繁穿梭于财政部门“要经费”，导致预算无法严格执行。这边，财政部门殚精竭虑精心制作“蛋糕”、战战兢兢分“蛋糕”；那边，预算单位对“蛋糕”的尺寸、分量、成色、工艺挑三拣四、横加指责。

众所周知，预算都是先由单位根据实际工作情况进行编制、上报，然后上级审核、下达批复，为什么还会存在“预算批复与实际工作差距太大，无法按预算执行”的现象，陷财政部门于“两难”境地呢?究其原因，实则是作为“蛋糕店”主人的财政部门与“面粉供应商”、“蛋糕经销商”及“食客”之间的博弈。

“面粉供应商”，当然是上级财政部门。在地方财政预算编制过程中，长期存在预算编制完整性不够的问题。主要表现在：目前通行的税收返还政策、县级财力奖补资金等计算方法复杂，基层年初资金需求很难足额列入政府财力安排，加之上级政府对下级大量的专项补助未能及时通知下级，由此导致年初预算与执行预算差异过大，预算执行均衡性差，支出“前松后紧”问题突出。此外，由于政府间事权划分不明晰，基层对上级财政资金配套不到位问题也很突出。

有预算二次分配权的“蛋糕经销商”，诸如发改委、科技、教育等部门，在部门预算编制中，往往对项目支出预算编制故意做模糊化处理，这一方面是由于编制时间不充分，即政府目标任务下达与部门预算编制存在时间差，另―方面是由于这些部门对项目的前期准备工作很不充分，同时又担心预算细化会影响本部门的资金二次分配权力。

而作为“食客”的其他预算单位，往往热衷于将大量时间精力集中在对本部门支出项目设置和资金计划增长上，同时，对自身承担组织的收入部门实行分散管理，甚至违法设置过渡账户，因此而肢解了政府财政性资金的统筹调控能力，使得既得利益固化，从而形成“小河充盈、大河干涸”的怪现象。

“三管齐上”：必然的选择

那么，作为“蛋糕店”主人，如何在两难之间找准突破点，谋求突破?笔者以为，应当努力做到“三管齐上”，即：“完善一个体系，深化一项改革，坚持一个公开”，这是财政部门在利益博弈中胜出的必然选择。

预算年度开始时，财政部门应将收支预算细化到具体收入(使用)项目和执收(使用)单位，确保按照规定标准把收入任务夯实、把支出核实打足、不留缺口，减轻执收单位的压力，减少预算执行中的二次分配；抽调预算、国库、财政监督、财政投资评审、收费、国有资产管理等专业管理人员，邀请国税、地税部门参与组成专门班子，在每年预算编制完成送人大审查前，对预算编制的真实性、科学性、准确性、完整性进行全面审核；合理区分基本支出和项目支出，对项目支出既有量的规定，也有准确的内容界定，并围绕经济发展的总体规划，制定项目滚动发展规划，尽量减少项目调整；尽量把性质及用途相似的专项资金整合捆绑使用，围绕预算分配权、资金拨付权、行政审批权等关键环节和岗位加强内部监管工作；对需要追加的专项资金及时办理追加手续，对不能确定到具体项目和无法下达的专项资金及时与主管部门沟通取得支持和理解，对部分能产生较大社会影响的专项资金尽量采取“以奖代补”方式下达，对重大项目建设资金遵循“即来即拨”的原则尽快下达；加强与预算单位、银行的沟通，引导预算单位及时办理支付手续，督促银行提高服务质量，为均衡支出铺平道路。

当然，仅仅靠财政部门完善预算管理体系是远远不够的。还必须深化部门预算改革。各部门各单位在申报部门预算时，要严格按照综合预算管理要求，将取得的各类收入全部编入部门预算，对未编列的收入不予安排相应的支出预算；要围绕同级党委、政府中心工作，将本部门承担的全局性重点支出足额编入支出预算，不得留硬缺口；要增强预算编制的前瞻性，凡主管部门年初未申报的项目支出预算，执行中原则上不予追加预算；部门预算下达后，主管部门应严格按照批准的具体项目、执行单位和预算金额实施，不得擅自调剂、变动。

财政部门要严格审核项目可行性报告和资金预算，按照轻重缓急，优先安排急需和可行的项目；对重大项目支出，可组织社会中介机构、群众代表开展专门评审，对跨年度项目，要根据项目进展分年安排预算，实行滚动管理；对部门单位年底形成的财政拨款结转和结余资金，各级财政部门应统筹安排使用；实行资产管理与预算管理相结合，在核定部门预算时充分考虑部门资产占有及收益情况；要按照“项目带动、资金整合、部门联动、集中投入”的办法，打破条块界限和部门分割，统筹安排、捆绑使用财政资金；要健全绩效考评指标体系，扩大绩效考评实施范围，加快建立项目预算编制、投资评审、绩效评价“三位一体”的管理机制。

说一千，道一万，财政部门和各预算单位致力的“预算统一”若没有预算公开这一基础，那所有努力都会付诸东流。因此，坚持预算公开就显得尤为重要了。

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我国作为一个发展中国家，与发达国家相比，对资源型城市可持续发展问题的研究起步较晚，目前尚未建立起系统的转型理论和政策体系。促进资源型城市可持续发展涉及经济结构调整、国有企业改革、区域经济发展、劳动就业和社会保障、生态环境治理、资源勘查开发、资源税费改革等多个领域，是一项复杂的系统工程，不论是理论研究还是实践操作层面都难度很大，应该引起足够的重视。

一、我国资源型城市面临的严峻形势

国内经济学界按照采掘业产值占工业总产值的比重及规模、采掘业从业人员占全部从业人员比重及规模等4项标准，并适当考虑特殊情况，初步界定全国资源型城市共118个，占全国城市总数的18％。近些年随着我国2／3的矿山进入中老年期，1／4的资源型城市面临资源枯竭，资源型城市在经济、社会和生态环境等方面的矛盾开始集中显现，有的还十分尖锐。概括说，我国资源型城市面临以下困难：

(一)经济结构单一，增长缺乏后劲

资源型城市在经济上严重依赖资源开采、加工，资源产业一业独大，产业链条短，可持续发展能力弱，多数资源型城市资源开采及其加工业占工业总产值的比重在30％以上，相当多城市超过50％，如大同市煤炭采选业和原料工业曾占全市工业总产值的80％。资源型城市的国有经济比重偏大，非公有制经济发展缺乏活力，2004年，黑龙江省双鸭山、七台河、鹤岗、大庆4市国有及国有控股工业企业增加值分别占各市的78．8％、62．9％、92．0％和96．6％。资源型城市的国企改革还远没有到位，多数企业历史负担沉重，以初级产品生产为主，经济效益不高。地方经济发展直接受资源产品价格波动影响，难以有长期稳定的经济增长。资源型城市主要经济发展指标与全社会平均水平相比有较大差距，如2003年黑龙江省鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、伊春、大兴安岭6市人均GDP为8457元，比全省平均水平低3166元，城镇居民人均收入为5722元，比全省平均水平低957元。

(二)下岗失业人员多，就21k．~力大

伴随一些大型矿山破产，数以万计的职工面临失业。比如，阜新海州矿破产就涉及从业人员26169人，波及附属集体企业职工23425人。这些下岗失业人员技能普遍单一，而地方吸纳就业能力较弱，就业和再就业面临极大困难。据中国矿业联合会调查统计，全国面临资源枯竭威胁的矿山有400多座，直接涉及到300多万矿工的就业。根据国家人口计生委调研组2005年7月的一项抽样调查，2005年辽宁省抚顺、本溪和阜新的失业率分别为31．12％、21．30％和24．68％。“零就业家庭”问题尤为突出，抚顺、本溪和阜新的零就业家庭分别占城镇失业家庭的比例为35．33％、37．04％和25．55％。

(三)居民生活困难，社会矛盾积聚

全国政协的“四矿问题”(矿业、矿山、矿工、矿城)专题调查表明，矿工收入已从过去的各行业之首，倒退为各行业之末，年人均收入仅为最高收入行业的1／9。在人口计生委组织的抽样调查中，抚顺、本溪和阜新人均月收入低于低保线(175元)的家庭所占比例分别为28．92％、21．30％和47．42％，三市的绝对贫困发生率平均达7．25％。由于贫困人口多，且呈现出贫困集聚和代际传递等特点，社会矛盾激化，群体性上访事件大幅增加，以侵害财产为主的刑事犯罪不断攀升，对社会稳定构成威胁。

(四)生态环境破坏严重，部分矿区存在地质灾害隐患

目前，全国每年85％的工业废弃物来自矿山开采。据不完全统计，我国金属尾矿、煤矸石堆积已超过50亿吨和40亿吨，并且以每年4―5亿吨剧增。一些地方的煤矸石山已发生多起坍塌和自燃事故，造成人员伤亡。因采矿活动诱发的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地质灾害时有发生，每年造成的直接经济损失超过100亿元。2001年全国共造成地质灾害600余次，死亡788人。东北三省原国有重点煤矿采煤沉陷区总面积990平方公里，受影响居民超过90万人，严重威胁人民群众的生命财产安全。由于长期过量采伐林木，伊春的红松林被砍伐98％，小兴安岭等地生态功能急剧下降，蓄水固土抗风沙能力明显减弱。大庆由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降，草原退化、盐碱化和沙化的面积已占总面积的84％。由于地下水资源严重超采，一些资源型城市出现大范围地下漏斗。

(五)人才相对匮乏，教育基础薄弱

大多数资源型城市经济发展相对落后，大批本地人才外流，外地人才不愿前来工作，如山西大同矿务局1997至2001年间共调出各类人才638人，而调入几乎为零。近年来，高校矿业专业招生困难，后继乏人。资源型城市人才结构单一，发展接续替代产业面临很大的技术和人力资源限制。此外，资源型城市自身的教育经费紧张，师资力量不足，教育基础薄弱，加上不少居民生活困难，无力负担高额的教育费用，辍学现象严重。

解决资源型城市尤其是资源枯竭型城市面临的诸多难题，促进其可持续发展，是老工业基地调整改造的重点和难点，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是缓解当前资源对经济发展的约束、保障资源供给的有效途径。

二、我国资源型城市陷入困境的体制、机制成因

我国资源型城市出现这么多问题，且长期得不到解决，除了受资源开采的客观规律作用之外，还存在诸多体制、机制成因。

(一)计划经济下的直接调配与转轨时期的价格失衡等问题使资源型城市一直处于不利地位，陷入畸形发展的轨道

一是在计划经济时期，全国一盘棋，资源被国家无偿调拨，经济体制转轨以来资源品价格依然低下，从资源型城市低价输出，同时制成品高价输入，造成资源型城市“双重失血”，致使资源型城市缺少应对危机、化解矛盾的必要积累。二是资源型企业与城市未能形成良性互动。长期以来，矿业城市实行条块分割管理，而资源行业和企业多数以部门管理为主。由于不少资源型城市是先有矿，后建城，企业级别高，规模大，政企不分、企业办社会等问题突出。如伊春至今仍是政企合一的体制。这些中央企业或原中央所属企业，与地方政府由于体制原因，常常发生矛盾，造成大量的重复建设和资源浪费。在经济体制转轨过程中，绝大多数国有矿业企业的管理体制发生多次变动，管理方面出现“真空”，很多历史问题的责任主体也纠缠不清。城市经济长期受资源型企业的主导，地方政府谋划发展接续产业的能力和主动性也明显不足。三是大多数资源型城市都是因资源开

采而兴起，传统发展模式助长了资源型城市对不可再生资源的过分依赖，使得资源型城市的城区设施、工业设备和人才队伍等都具有很强的专用性，一旦资源枯竭而需要退出转产时，转型成本很高。四是大多数国有资源型企业拖欠银行贷款数额巨大、时间较长，相当一部分已经形成呆账、死账，企业信用降低。银行不愿意为这类企业发展提供更多贷款，资源型企业发展或退出所需资金严重匮乏。

(二)资源型城市的发展长期缺乏“以人为本，全面、协调和可持续发展”理念的指导

在资源开采时，采取“有水快流，竭泽而渔”的做法，缺乏统筹考虑和规划安排。不少资源型城市的建设缺乏科学论证，长期以“先生产后生活”、“重开发轻建设”等思想为主导，基础设施和城区建设存在大量欠账，不少矿工长时间生活在条件极其恶劣的棚户区和采煤沉陷区，基本生活质量都无法保证。一些地方政府和企业领导单纯追求GDP增长，并热衷于搞“锦上添花”的形象工程，对人民群众急需的“雪中送炭”事项缺乏关心，一些本来可以解决的问题，如棚户区的饮水、公共照明等，却长期拖着不办。对生态保护和环境治理的忽视在资源型城市表现的尤为明显，“先污染后治理、边治理边破坏”状况突出。

(三)现有的价格、财税政策难以保障资源型城市可持续发展

目前我国资源品价格扭曲，计价成本不完全，未能涵盖矿业权有偿取得成本、环境治理成本、安全投入成本和衰退期转产成本等。许多矿山的开采，严重破坏环境，污染大气和水源，但企业并未付费或未完全付治理费，这部分成本没有规定在开采成本中逐年摊销，而是推给政府，留给社会，使企业内部成本外部化，私人成本社会化。现有资源税费制度也存在一些问题，资源开采上缴的税费地方分成较少，国家与地方的利益关系未能理顺。中央财政支出中用于解决因资源开采形成的历史遗留问题份额不足，而地方财政又捉襟见肘，寅吃卯粮，对解决遗留问题有心无力。现有财政转移支付制度缺乏补偿资源型城市历史欠账的稳定渠道保证，造成资源型城市长期缺乏合理补偿。此外，国家现有的法律法规和政策框架对生态保护和环境治理的要求还不全面，已有的政策措施由于缺乏有效的监管和惩处措施又流于形式。

总之，资源已经或濒临枯竭的城市在传统经济增长模式和体制机制下，因资源开采留下很多欠账，自身又尚未形成可持续发展的内生能力；而资源开采仍处于稳产和增产期的城市由于缺乏有效制度、机制保障，近年来在政绩攀比机制的作用下，地方政府拼资源、拼环境，加上不少民营企业在资源廉价条件下，盲目追逐超额利润，又不断重蹈覆辙，沿袭和加速了对资源、环境的破坏。

三、发达国家促进资源型城市可持续发展的主要举措

促进资源型城市经济转型和可持续发展是西方发达国家工业化进程中面临的共性问题，也是一个世界性难题。2005年10月，国务院振兴东北办组团考察了欧洲部分资源型城市经济转型情况。德国、法国政府都很注重在资源型城市经济转型中发挥政府引导作用，采取一系列措施支持资源型城市转型和老工业区重建，已取得显著成效。

(一)设立专门机构负责资源型城市经济转型工作

德国在联邦经济部下设立联邦地区发展委员会和执行委员会，州政府设立地区发展委员会，市政府成立劳动局和经济促进会等职能部门，负责资源型城市经济转型的综合协调。法国于1963年成立了由政府10多个部门组成的矿区重组部际小组，负责全国煤炭矿区重振工作；并成立了由大区行政长官、有关部门和煤炭公司组成的北加莱大区重组小组。目前矿区重组部际小组已并人国家领土整治与地区行动署。法国领土整治与地区行动署编制140人，挂靠法国内政部，署长直接对总理负责，负责筹划、推动、协调国家领土规划以及老工业基地重振工作。

(二)把解决就业等社会问题放在突出重要位置

德国、法国在矿山关闭过程中均把解决民生问题作为优先目标。一是成立专门机构进行创业咨询和提供小额优惠贷款，支持矿工创业。二是政府对创造就业的企业给予补贴。德国规定：新企业创造了一定数量新就业岗位，且保持5年以上，可为企业提供相当于投资额12％一23％的补贴。三是允许矿工提前退休。如法国允许工龄满25年或年龄超过45岁的矿工提前退休，享受80％的退休工资(正常退休工资60％)，并对提前退休人员免费培训。四是确保煤炭关闭后矿工的医药费来源，并对职业病如尘肺病进行免费治疗。五是由国家出资对矿工住房进行改造。六是对矿工进行免费转岗培训。此外，法国政府还出资在矿区建立高等院校，1960年在北加莱大区兴建了Valenciennes大学，1990年又建立LENS大学，学生大部分来自矿区。

(三)采取多种措施支持资源枯竭地区产业发展

1、在进行生产力布局时，优先在矿区布点。上世纪70年代初，汽车工业发展势头良好，法国政府将当时还是国有企业的雷诺汽车发动机厂设在了北加莱地区。最近，法国政府决定在朗斯市投资1．2亿欧元建设卢浮宫分馆。

2、出台一系列财税支持政策。德国出于自身能源安全、维护社会稳定、减少就业压力等方面的考虑，对煤炭工业采取了一系列的优惠政策：(1)价格补贴。1996年至1998年，联邦政府给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴就分别为104亿、97亿、85亿马克。(2)税收优惠。对煤炭公司所得税予以退还、豁免或扣除，还允许煤炭企业加速折旧。(3)投资补贴。对煤矿生产合理化、提高劳动生产率和安排转岗人员等提供各种补助。(4)环保资助。为治理矿区环境提供资助，一般由州政府负担1／3，联邦政府负担2／3。(5)研究和发展补助等。

3、建立稳定的资金渠道。1984年，法国政府出资成立矿区工业化基金，1990―2000年每年提供1500万欧元，帮助矿区改善基础设施和发展高技术产业。此外，法国政府还组建了“矿区再工业化金融公司”；作为国家支持转型地区的资金渠道。该公司由中央政府、大区政府和银行共同出资组建，其运作方式类似于投资银行。公司创建15年来，资本从1000万法郎增加到1．2亿法郎，为230个企业提供了2．8亿法郎贷款，新创就业机会2．1万个。

(四)努力营造良好环境吸引外来投资

一是大力进行环境整治，改善生态环境。资源型城市环境破坏严重，废弃地较多，德国、法国政府为此投入大量资金。如北加莱大区每年改造500-600公顷的废弃土地，资金由欧盟、中央政府、地方政府三方共同出资。鲁尔区许多报废的矿井得到了重新修整，有的成为传统工业展览、教育或培训实习的基地。二是积极为外来投资企业提供优惠政策。德国、法国及其地方政府在招商引资方面也有许多支持政策，包括税收支持和投资补贴等。

(五)利用法律手段规范矿区复垦

德国矿山法规定：矿区业主必须对矿区复垦提出具体可靠的措施；必须预留复垦专项资金；其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的3％；必须对因开矿所占用的森林、草地进行等面积异地恢复。矿山法对开发和复垦也提出了严格的环保要求和质量标准。由于采取了这些措施，目前已复垦的耕地、草地、森林和人工湖错落有致，面貌焕然一新。

(六)建立培养从事资源型城市经济转型工作的专门队伍

资源型城市经济转型是一项长期的任务，也是一项专业性很强的工作，需要建立专业队伍和培养专门人才。法国领土整治与地区行动署的一位资深顾问认为，从事老工业基地重振和资源型城市经济转型工作的专业人员需要具备三个方面的知识和技能：一是劳动和社会保障方面的知识，二是项目管理方面的经验，三是区域经济方面的知识。目前，法国已经形成了一支从事老工业基地重振的专业队伍。中央政府有转型专员，地方有转型中心。此外，还有从事转型工作的专业公司，当某个地方出现问题时，中央政府将派出转型专员与地方政府及转型中心共同开展工作。德国联邦政府也成立了一些专门从事老矿区复垦工作的专业公司。

四、促进我国资源型城市可持续发展的对策

(一)建立健全资源型城市可持续发展的长效机制

借鉴国内外已有经验，建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，是促进资源型城市可持续发展的根本保证。对资源开发进行补偿，应在资源开采的不同阶段，遵循市场经济规律，采取法律和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源开采、生态环境保护与修复的责任。对衰退产业进行援助，应支持资源开采进入中后期的城市大力发展接续替代产业，合理转移剩余生产能力，促进下岗失业人员实现再就业，培训贫困失业人口，解决企业历史遗留问题，保障资源产业平稳退出和资源型城市经济社会可持续发展。

实施资源开发补偿和衰退产业援助，对不同发展阶段的资源型城市在政策取向上应有所区别。一是对于原中央国有资源型企业形成的历史问题以及资源已经或接近枯竭的城市，国家应该给予必要的资金和政策支持，解决这些城市的历史欠账。二是对资源开采仍处于稳产、增产期的城市，要坚持走市场化道路，建立符合市场经济规律的资源价格形成机制，从根本上解决生态环境保护、基础设施发展、接续替代产发展业、资源产业退出和转产、下岗失业人员安置等问题。

建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，以下几个方面至关重要：一是对有关法律法规、政策措施中已提出的资源开发补偿和衰退产业援助方面的规定，应严格贯彻落实；缺乏相应内容或内容不健全的要尽快增补和完善。二是加快资源价格改革步伐，完善价格形成机制，科学合理地确定资源成本费用核算框架，把资源开采、环境治理、生态修复、企业退出和转产等列入资源型企业成本开支范围，通过建立资源开发补偿保证金制度和资源开采衰退期转产资金制度等途径，使企业承担资源开发补偿和自我援助的主要责任。三是健全公共财政体系和监管体制，明确各级政府在资源开发补偿和衰退产业援助工作中应负的责任。

(二)资源型城市可持续发展中的几个关键问题

1、大力发展接续替代产业。发展是解决资源型城市现存问题的根本途径，应把着力培育和壮大接续替代产业，增强地方经济实力作为促进资源型城市可持续发展的根本任务。不同的资源类型，不同的发展状况和各自的比较优势决定了在资源型城市产业结构调整中，不可能有通用模式。要本着一行一策、一城一策的原则，因地制宜，广开思路，区别对待。接续替代产业的选择可从以下几个角度考虑：一是延续现有资源产业寿命；二是增强地方经济实力；三是能有效解决失业和贫困等迫在眉睫的问题。发展接续替代产业除资源型城市的自身努力外，国家应给予适当支持。考虑到资源型城市在参与国债项目遴选时，往往不具备竞争优势而难以入围，可在国债和中央预算内资金中专门安排一部分，支持资源型城市发展。国家政策性银行和其他金融机构应根据各自的经营领域，积极为资源型城市经济转型提供金融服务。国家在进行生产力布局时也应适当向资源型城市倾斜。

2、着力解决就业和贫困等社会问题。扩大就业、消除贫困、维护社会稳定是促进资源型城市可持续发展的重点。对于促进就业和再就业可考虑从以下途径着手：一是帮助下岗失业人员转变观念，提供免费教育和培训；二是在进行项目建设时，优先考虑吸纳本地劳动力就业；三是大力开发公益性岗位；四是健全就业服务，提供就业信息；五是政府提供政策优惠和资金扶持，鼓励自主创业。对于资源型城市普遍存在的贫困代际传递现象，可考虑在免除资源枯竭型城市贫困家庭学生在义务教育期间学杂费的基础上，增加2年免费职业教育。

3、加强环境整治和生态保护。许多资源型城市因为资源开发造成的沉陷区和废弃矿坑等开采遗迹存在次生地质灾害隐患。从2002年开始，国家率先对东北地区15个原国有重点煤矿采煤沉陷区给予治理，已累计安排中央投资41亿元，取得很大成效。但总体而言，全国目前很多废弃坑矿和开采遗迹没有及时治理，这不仅是因为存在资金缺口，还在于对灾害程度认识不足和治理技术欠缺。应加强基础研究和应用研究，组织多学科专家联合会诊，逐步形成一套科学合理、经济高效、符合中国国情的治理技术路线。国家应加大相应治理投入，防止严重次生地质灾害发生。今后应重视对资源开采的环保监管。做好资源开采的环境影响评价工作，严格实施资源开发规划和环境影响评价，资源开采前应进行生态破坏和经济损失专项评估。对可能造成严重生态破坏和巨额经济损失的，必须限制开采或采取有效保护和防范措施。建立环境监理制度，预防和减少环境污染、生态破坏。

4、加大资源勘查投入，强化资源开采调控。近年来，我国地质勘察工作严重萎缩，后备资源紧张是引发资源型城市出现诸多矛盾和问题的原因之一。据统计，2000年我国用于地质勘查的岩芯钻探工作量仅是1975年的2％，新发现矿产仅为1987年的27％。现有政策对激励矿产勘查的动力明显不足，一是国家地勘投入占国家财政支出比例大幅下降；二是商业性勘查市场没有形成。应通过国家政策引导，积极培育多元化投资主体，重点安排在资源枯竭和濒临枯竭的矿区周边、深部探矿，尽量延续现有矿业企业寿命。资源枯竭型城市的矿业企业通常具有大量的专用设备和专业技术人才，国家可通过资源开发的宏观调控，打破行政区划限制，引导这些企业优先开采周边地区新发现的矿产资源。

(三)研究制定促进资源型城市可持续发展的财税政策

1、研究税收增量返还政策。转型试点城市阜新、大庆、伊春、辽源提出试行税收增量返还政策，即：以某一年度为基准，在今后数年内，将试点城市上划中央和省税收的增量部分，通过转移支付的形式，按照

一定比例返还给试点城市，专项用于一揽子解决历史遗留问题。当然，这种做法是否可行以及如何协调该做法与现行财税体制的关系，尚需有关部门进一步研究。

2、研究制定税收优惠政策。资源型城市往往由于地理位置不佳、历史上基础设施欠账较多等原因，招商引资缺乏竞争优势。应考虑给予资源型城市相应的税收政策优惠，形成政策洼地效应，加快发展地方经济。

3、建立企业资源开发补偿保证金制度。建立企业资源开发补偿保证金制度是资源开发补偿机制的重要内容。借鉴国内一些省市的已有做法，初步设想资源开发补偿保证金制度包括以下要点：一是新建矿山应依据矿山设计年限、现有矿山应依据剩余寿命确定分年预提保证金的金额，企业将当年实际发生的矿山环境治理费用列入成本，冲减预提费用。二是保证金及其利息属于矿山企业所有，由各地人民政府和企业在指定银行设立“共管账户”存储，共同监管，专款专用。采矿权人完成当年的环境治理和矿山复垦任务后保证金及利息退还采矿权人。采矿权人拒不治理或治理不合格的，由当地政府按协议有关约定，将保证金转为治理费用，组织治理。

4、尽快建立资源产业衰退期转产资金制度。落实资源产业衰退期转产资金制度是衰退产业援助机制的重要内容。资源开采业都有走向衰退的一天，企业应在成长成熟期就应为转产或关闭做好准备。我国《煤炭法》明确规定：“国家建立煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金制度”，但这一制度至今尚未落实。应考虑将这一制度从煤炭开采企业扩展到所有资源开采企业，并尽快落实。实施资源产业衰退期转产资金制度包括以下要点：一是转产资金来源于矿业(森工)企业在税前成本中按一定比例提取，在会计报表中单独反映，专款专用；二是资金的主要用途是用于发展接续替代产业、调整产品结构、解决企业历史遗留问题和关闭后的善后工作等领域；三是资源型城市人民政府负责监督检查该项资金落实到位。