现行土地管理法范文

导语：如何才能写好一篇现行土地管理法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

【关键词】湿陷性黄土；不均匀沉降；灰土垫层法

0 前言

随着国民经济的发展、科学技术的进步，管道处理对高等级公路的施工质量要求也越来越高，作为道路的主要排水设施，管道的重要性也愈发突出。目前道路管道的施工主要采取直埋法，而直埋管道的基础对不同地基、土质也有着不同的要求。湿陷性黄土地区在我国土地面积中占相当大的比例，在这种土质中敷设管道对地基的处理有着特殊的要求，对湿陷性黄土地基上道路管道施工处理的研究，意义深远。本文就以三七灰土垫层法在山西某湿陷性黄土地区道路管道地基处理中应用为例，介绍灰土垫层法的技术原理、施工要求、注意事项以及解决的主要问题。

1 我国湿陷性黄土的分布

我国湿陷性黄土分布约占黄土分布面积的60%， 部分在黄河中游地区。由于各地黄土堆积环境、地理和气候条件不同，致使其在堆积黄土的物理、力学性质等方面都具有明显的差别，湿陷性有自西向东、自北向南连渐减弱的规律。

2 影响管道地基的几个因素

2.1 强度及稳定性

当地基的抗剪强度不足以支撑上部结构的自重及附加荷载时，地基就全产生局部或整体剪切破坏。

2.2 压缩及不均匀沉降

当地基由于上部结构的自重及附加荷载作用而产生过大的压缩变形时，引起管道过量下沉，接口开裂，影响管道的正常使用。

2.3 地震造成的地基土震陷以及车辆的振动和爆破等动力荷载可能引起地基土失稳

2.4 地基渗漏量或水力比降超过容许值时，会发生水量损失或因潜蚀和管涌而可能导致管道破坏

3 常用的湿陷性黄土地基的处理方法

为了保证湿陷性黄土地基上管道的安全和正常使用，在绝大多数情况下都必须考虑地基处理，湿陷性黄土地基处理的目的是消除黄土的湿陷性，同时提高地基的承载能力。

道路管道的地基处理不同于其它建筑物地基的处理，道路管道地基处理主要是全部或部分消除其湿陷性。对非自重湿陷性黄土地基，如基础下地基处理厚度达到压缩层下限，或达到饱和的自重压力与附加压力之和等于或小于该土层的湿陷起始压力，就可以认为地基的湿陷性全部消除。对自重湿陷性黄土地基，由于地基的湿陷量和湿陷变形与自重湿陷性土层的厚度、浸水面积有关，而与压缩层厚度无关，所以必须处理基础地面以下的全部自重湿陷性黄土层。

湿陷性黄土层的管道基础处理方法很多，常用的方法有土或灰土垫层、砂或砂垫层、强夯法、重锤夯实法、桩基础、预浸法等。各种处理方法都有它的适用范围，局限性和优缺点。

4 灰土垫层法在本道路工程中的实际应用

本工程道路位于太原市东南，工程地质分区属太原盆地次稳定工程地质亚区，在勘探深度范围内的岩土层主要是由第四纪全新统早起至晚期沉积的失陷性低液限粉土，湿陷性低液限粉质粘土等构成，具有中等湿陷性。地基承载力特征值为150kPa。由此采用三七灰土垫层的方法来增强地基承载力，防止不均匀沉降。

本工程主要运用灰土垫层处理方法，灰土垫层常被用于非自重湿陷性黄土地区管道基础的处理。一般适用于处理1-4m厚的软弱土层。管道的基础是条形基础，作用于地基上的力也比其它建筑物小，而且是基槽开挖后埋入地下，表面的软弱土―部分已被去掉，所以在管道施工中常用灰土（或素土）垫层来处理湿陷性地区的管道基础，以提高承载力，减少沉降力。灰土垫层是将基础下面一定范围内的弱土层挖去，用一定体积比3：7配合的灰土在最优含水量情况下分层回填夯实或压实。

4.1 三七灰土垫层材料配比

生石灰、消石灰，水化后和土壤中的SiO2或Al2O3以及Fe2O3等物质结合，即可生成胶结体的CaSiO3、CaO・Al2O3以及铁酸钙，将土壤胶结起来，使灰土有较高的强度和抗水性。灰土逐渐硬化，增加了土壤颗粒间的附着强度。做成三七灰土时，28d龄期的灰土抗压强度约可达到0.5～0.7MPa，200～300年龄期的灰土抗压强度可高达8～10MPa。

不论是用亚粘土或粘土制作的三七灰土，在室内养护7d后浸水48h的形变模量为10～15MPa，养护28d浸水48h的形变模量为32～40MPa。

经过人工压实（或夯实）的3：7灰土垫层，当压实系数控制在0.97及干土重度不小于14.5-15.0kN/m3时，其容许承载力可达300kPa以上。

4.2 灰土的质量要求

灰土施工用的石灰和土必须过筛。石灰最好选用磨细生石灰粉，或块灰浇以适量的水，经放置24h成粉状的消石灰，粒径不得大于5mm，质量须符合国家的相关标准等级应高于Ⅲ级。土料采用粘质细粒土，粒径不得大于15mm，不得用表面耕植土，土料中硫酸盐含量小于0.8%，有机质含量小于10%，土块粒径不大于15mm。选好质量合格的三七灰土后，做击实试验，每5000m3检验一次（重型击实），以此来控制质量。含水率是最重要的一个环节，一般要求在20%-23%为宜，最大不超过24%。施工前应根据工程特点，设计压实系数、土料种类、施工条件等合理控制含水率范围，铺灰土的厚度，夯实碾压的遍数等参数。

4.3 施工前准备

施工前做好储料准备工作根据各段三七灰土的宽度、厚度及预定的干密度，计算各段所需要的干燥土的数量，保证储料满足要求。检验、检测所需施工机械设备、机具、测量试验仪器的性能，确保施工时运行正常。根据料场土的含水率和运输车辆的吨位，计算每车料的堆放距离，在预定地点可先洒水。

5 管道地基处理施工

由于湿陷性黄土的垂直特性，开挖时注意按1：0.67进行放坡处理，以保证基坑的安全。挖出原地面软质土，按照现场放出的边桩以及下挖标高控制分段开挖，同事配合人工摊平，在开挖至基底标高时须预留5cm左右土层，然后经夯实达到设计标高。按照检验标准检验合格后，报监理工程师检查验收，验收合格后开始进行三七灰土填筑施工。

5.1 摊铺土

按照事先画好的白灰线及规定的虚铺厚度摊铺，摊铺采用路拌法进行施工。初定填筑的三七灰土摊铺厚度为25cm，按虚铺系数1.2考虑，灰土的生产含水率为20%-23%（占干重），但施工时应根据灰土的击实报告适当调整。施工时考虑人工夯实灰土的因素，第一层可虚铺土25cm，第二层为22cm，以后各层为21cm，夯实后为13-15cm。通常采用蛙式夯虚铺厚度为20-25cm。按土方自卸汽车每车6方的虚方量打好方格，方格尺寸为3.5×10m，每格一车土。上好土后，人工配合粗平，按上述方法每20m为一个断面，严格控制松铺厚度。

5.2 洒水闷料与摊铺石灰

注意洒水均匀，防止局部水分过多；注意洒水车施工安全；细粒土应经过12小时闷料，中粒土和粗粒土视比例情况可减少闷料时间。土料闷好后，予以整平，采取人工摊铺石灰，摊铺的厚度按与摊铺土料的体积比为3：7为标准。

5.3 土料和石灰的拌合

石灰摊铺完成后，便可进行土料和石灰的拌和，拌和采用路拌法，拌和机必须保持匀速前进，禁止忽快忽慢，同时安排两个工人跟在后面跟踪挖检，看是否粉碎到底。拌和机前进时，铧犁要完全插入土层底部，保证土料能够完全翻起，整个过程保持2遍以保证灰土的均匀拌和。

5.4 碾压整平与洒水养生

碾压时，灰土表面要潮湿，先静压后振动再静压的操作程序压实，分为初压、复压和终压。碾压时，区段交界处应重叠压实，纵向搭接长度不得小于0.5m，纵向行与行之间的轮迹重叠压实不小于0.3m。碾压遵循由两边向中间、先轻后重、先下部密实后上部密实、低速行驶碾压的原则，避免出现推移、起皮和漏压现象。

三七灰土拌和均匀后，立即采取人工整形，在直线段由两侧向中心作业；曲线段由内向外作业。注意接缝顺势平顺。

为防止三灰土表面因水分蒸发而开裂，进行洒水养生并在养生期间在相关路口树立警示牌并派专人进行看护，禁止车辆通行，养生期为7天。

5.5 工程注意事项

由于地基处理效果大都是隐蔽工程，很难直接检验其处理效果。这就要求在地基处理施工过程中和施工完成之后注意下面几点：

（1）整个过程中进行施工质量和处理效果的检验，确保工程质量。

（2）在地基处理施工中，必须了解所采用处理方法的原理、技术标准和质量要求。

（3）作好监测工作，以保证施工的正常进行，通过观察收集数据为下一阶段的工作提供可靠的依据。

（4）冬季施工灰土时，应搭棚，生火炉施工，严禁有冻土块填入。

（5）施工段落宜控制在不超过200m为宜。

（6）施工中，要时刻注意防洪，以防三七灰土受浸泡。

（7）灰土的松方不能偏大，否则在粗平的时候调平的工程量较大，延长了施工周期。

6 结论

本文以确定合理的施工工艺、现场施工的质量控制、选用机具设备的最佳组织方式为目的进行阐述，以其对同类型基层施工具有参考价值。鉴于湿陷性黄土作为在山西省广泛存在的一种特殊岩土，对山西省公路工程的影响较大，所以采用三七灰土进行施工处理，具有简便、经济、功效高等特点，对山西湿陷性黄土地区的公路建设意义重大。

【参考文献】

[1]钱觉时.粉煤灰特性与粉煤灰混凝土[M].科学出版社，2002：12-52.

[2]胡珊，栾海.季节性重冰地区高等级公路粉煤灰路基冻稳定性的研究[J].公路，2002，5：53-57.

[3]钱进.土质与筑路材料[M].人民交通出版社，2006，1（1）：117-126.

[4]公路施工与养护[M].人民交通出版社.2000：41-44.

[5]叶书麟，叶观宝.地基处理与托换技术[M].中国建筑工业出版社，2005（3）：36-61.

[6]黄兴安.道路桥梁工程质量通病防治手册[M].中国建筑工业出版社，2002，6：129-131.

篇2

【关键词】集体土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善

一、目前我国土地征收的法律概况

我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。

二、当前土地征收制度的缺陷

（一）土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。

（二）土地征收补偿标准和范围不合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6―10倍来计算的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。

（三）土地征收程序不规范，缺乏民主

我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。实质上不管是土地管理法及其实施条例或是村民委员会组织法，其立法目的都是为了规范和监督在土地征收过程中存在的问题。也就是防止征收权利被滥用，在这里主要是指村民委员会和村民小组的主任、组长，因为他们的民主法律意识很淡薄，有些事情不要说召开村民会议，甚至事后也不通知群众，严重违反村民委员会组织法19条规定的民主议定原则。一个小组长甚至连上百亩的土地都敢私自出卖，完全不顾村民的利益，更不考虑失去土地的农民以后的生计，这也是近年来土地上访案件逐渐增多的原因之一。

三、对完善土地征收法律制度的思考

（一）从立法上明确“土地征收”和“土地征用”的概念

我国2004年《宪法》第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款也规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。上述两部法律虽然对土地征收和征用作出了规定，但土地管理法实施条例及其他有关土地征用的法律法规、部门规章还未作出相应修改，立法上有点滞后，在现行土地征收、征用的操作过程中出现了法律空挡。那么什么是土地征收？什么是土地征用？实际上征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。

（二）尽快制定《土地征收法》

篇3

本案的争议焦点为土地执法部门行为的合法性。针对这一焦点问题有两种不同的观点，一种观点认为土地执法部门在未作出处罚决定前无权执行，其行为不符合《土地管理法》第83条规定的要求；另一种观点认为土地执法部门的行为非强制执行，而属制止违法占地行为的强制措施，该行为符合《土地管理法》第67条第（4）项的规定。笔者同意第二种观点，理由为：

1、土地执法部门的行为并未侵犯原告的财产权。国家实行土地管理制度，《土地管理法》明确规定农村村民建房应办理审批手续。土地执法部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查是其法定职责。《土地管理法》第83条的内容为：责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他施工的，建设单位或个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到决定之日起十五日内向人民法院，欺满不又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。该条款包含了两种违法行为和两种处置方式，即对违法占地建房的违法行为人土地执法部门应责令限期拆除，继续施工的土地执法部门有权制止；对施工结束，处罚决定期满当事人不又不自行拆除的，土地执法部门依法申请法院强制执行。尽管土地执法部门和人民法院实施的法律形式都表现为拆除，但两者的法律后果却不一样，土地执法部门实施拆除的法律后果是制止违法者继续施工，实施制止违法行为，防止违法行为继续发展；人民法院实施拆除的法律后果则是剥夺违法者的财产权利，目的是对违法行为进行惩罚，使其违法利益不能实现。这里涉及到一个关键问题即财产权利问题，根据法律规定，剥夺公民的财产权利只能由人民法院实施，其他机关都无权行使该项权利。《民法通则》规定：“公民的合法财产受法律保护”。又规定“财产所有权的取得不得违反法律规定”。当建筑物形成了财产，形成了财产权利，就只能由人民法院来依法对其是否具有合法性、其主人是否能够拥有该财产权利进行认定并决定是否要剥夺其财产权利。并不是所有建筑物都可以形成财产权利，只有当建筑物满足了房屋的构成要件，可以住人，可以存放物品，可以基本实现其使用价值，即形成了财产，形成了财产权利。本案原告未取得建房审批手续而擅自建房已属违法，该行为本来就不受法律保护，况且其房屋并未形成，其所谓的“财产权利”无从谈起，土地执法部门采取措施对李某的违法行为进行制止，这是为了防止违法行为的蔓延，更是为了防止当事人损失的扩大，这符合《土地管理法》第83条规定的第一种处置方式，土地执法部门实施的制止行为并不违反法律，更未侵犯李某的财产权利。

2、土地执法部门的行为属行政强制措施。根据《土地管理法》第67条第（4）项规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时有权采取下列措施：责令非法占用土地的单位或个人停止违反土地管理法律、法规的行为。本案李某未取得建房审批手续而擅自建房已属违法，土地执法部门向其送达《责令停止土地违法行为通知书》并数次责令其停工，李某仍不停止违法行为，在李某的违法建设尚未完工的情况下，土地执法部门采取措施制止该违法行为的发展，土地执法部门的措施属行政强制措施。所谓行政强制措施是指国家行政机关或法律授权的组织为预防、制止正在发生或可能发生的违法行为，或为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产等以强行限制的一种具体行政行为，它具有预防性、制止性、紧急性之特征，不采取该措施不足以防止违法行为的蔓延，也不利于减少当事人的损失，土地执法部门的行为与法律并不相悖，实属必须。反之，如土地执法部门在履行监督检查职责时仅仅口头上的制止，怠于采取上述措施，则“履行监督检查职责”就成为空谈，就不能预防、制止正在发生或可能发生的违法行为，就不能确保案件查处工作的顺利进行，待违法建设形成房屋以后再进行处罚，然后申请法院执行，势必使得当事人的损失扩大，从而使行政相对人与行政机关的对立情绪加剧，不利于社会的安定。

篇4

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.305

一、集体土地征收制度概述

（一）概念与背景

在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。

所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。

集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。

（二）集体土地征收的基本程序

《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。

征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。

补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。

确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。

（三）集体土地征收补偿制度

农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。

除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。

从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。

此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。

二、集体土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。

由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。

（二）征地补偿的非市场化

2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。

（三）征地程序不完善

前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。

三、完善集体土地征收制度的建议

（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围

目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。

合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。

（二）具体完善集体土地征收程序

首先，法律应当严格、明确地界定“公共利益”的范畴。界定公共利益时，可以采用列举加概括的立法方式，在进行概括时，还应当运用比例原则，进一步缩小公共利益的范围。按照法律明确列举和比例原则概括的双重限制方法能够有效的防止因公共利益不明确导致的行政权力滥用，加强对公共利益审查的力度。

篇5

当日的会议强调，此项试点的基本思路是，在国家法律和政策的框架内，农户将宅基地使用权抵押给政府授权的机构，银行即向农户提供信贷，这一政府授权机构为此提供保证。

梅州农村金改的依据，是《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区总体方案》。金改方案提出，广东将在有条件的县试点农村宅基地使用权和土地承包经营权抵押工作，尽快使农村集体资产“由虚变实”。农民需要融资时，可以将宅基地使用权或土地承包经营权抵押贷款。

参与了两次相关研讨会的中山大学法学院民法学教授张民安告诉时代周报记者，早在四年前广州计划试点时，就已开始了对农村土地用益物权、担保物权的调查研究。在他看来，这次的梅州金融改革实际上对现有法律提出了挑战，“如果不从法律层面上来进行实质性的改革，那么这个改革到最后就会以失败告终。”

农村金改将面临法律障碍

时代周报：梅州这次农村金融改革中涉及到农村宅基地抵押贷款，你是如何看待这一概念的？

张民安：这次的梅州金融改革实际上是对现有法律提出了挑战，很多的改革内容都跟法律是有冲突的，如果不从法律层面上来进行实质性的改革，那么这个改革到最后就会以失败告终。

时代周报：你觉得梅州此次的金改，最大的障碍来自于哪里？

张民安：梅州的改革至少在法律层面上是有障碍的，而且这个障碍并不是一般规章制度的障碍，是国家层面大法的障碍。《物权法》对农村宅基地如何取得，如何使用，能否抵押，有明确规定。再一个就是《土地管理法》也有明确的规定，第三个就是《担保法》对哪些财产能够作为抵押都是有明确规定的。所以解决农村的宅基地问题，最大的障碍在于《物权法》、《土地管理法》、《担保法》这三个国家大法，这是属于民法的内容。

因此，一个地方政府如果要进行任何形式的改革，最底线就是无法突破国家大法，尤其是宅基地的改革，你不能突破《物权法》、《土地管理法》、《担保法》这些构成民法层面的基本大法。第一，总体上来讲，中国的民法在对待宅基地的态度上是非常保守的。就是农民宅基地的取得要通过上面所述的三个大法，申请—审批—获得这样一种严格的形式。第二，取得农民宅基地的方式也是高度管制，严格限制。一旦你取得宅基地的使用权，那宅基地只能作为住所来使用它，或者在宅基地旁边建一些附属物，例如猪圈、鸡栏等。第三，就是不允许农民的宅基地出卖、转让、抵押、担保。农民的宅基地可以转让给本村的村民，但即使是本村村民也是要取得拥有宅基地资格的。第四，农民的宅基地不能够从事生产或者经营。第五，农民的宅基地是不能抵押的。为什么现行的法律明确禁止农民把宅基地抵押给银行呢，一旦允许农民的宅基地作为抵押物，那就意味着农民的宅基地就会成为一个自由交易的财产，导致的结果可能是，农民都把宅基地拿去银行抵押贷款，资本是运转活了，但是由于村民可能会反复多次地将宅基地作为抵押物，这样使得集体土地的面积越来越小。

三大法与土地集体所有权冲突

时代周报：你觉得中国现行对农村宅基地的法律体系是否合理吗？

张民安：我国的《物权法》、《土地管理法》、《担保法》对于农村宅基地的管制是存在很大的问题，规范调整宅基地的三部大法，《物权法》《担保法》在民法性质上属于私法，私法调整私人之间的关系，政府是不能干预的，是由民事主体自己权衡利害关系来解决事情。现在最主要的问题是，农民的宅基地问题是由私法来调整还是由公法来解决，如果是民法上的问题，则一定要遵守民法上“意思自治”的原则，应当由民事主体自己来决定。既然这个土地是农民集体土地，该怎么使用，如何使用都是农民自己的事情。所以我说现在宅基地的问题实际上犯了一个严重的错误，把原本是私法上的问题公法化，管理色彩非常强，带有计划经济时代的烙印。违反了《物权法》、《担保法》这些私法性质的法律精神。

其次，对宅基地的高度管制、严格管理违反了宅基地本身的性质。按中国现行的《物权法》《土地管理法》规定，农民取得宅基地不是取得所有权，仅仅只是取得使用权，使用权是建立在集体组织享有所有权的基础之上。农民集体土地的所有权归农民，农民享有所有权就意味着他享有占有、使用、收益和处分的权利，这是民法上一个最基本的知识。占有，这些土地是我们集体成员的；使用，我使用它来种茶业，养鱼，做工厂，建厂房；收益，我可以把它出租；处分，我们可以把集体土地卖给别人。但是现在，《土地管理法》、《物权法》、《担保法》一方面认为农民对土地享有所有权，这个所有权就意味着农民可以把他的一部分分给组织成员作为宅基地，就意味着作为集体组织，他们村民可以处分这个土地，那你为什么又限制集体组织的成员来处分他的东西？

时代周报：那么是否可以认为，上述三种大法本身就与“农民集体所有权”这个制度相冲突？

张民安：确实如此，所有权不管是集体的也罢，国家的也罢，个人的也罢，所有权天生的就有处分权。但是为什么又要限制农民把他的宅基地用来抵押呢？按照现在的法律，实际上已经违反了我们《物权法》上最基本的理论，就是剥夺了农民享有宅基地的所有权，它也剥夺了农民集体土地组织成员所享有的自由决定宅基地处分的权利。直接地说，农村集体土地所有权或农村宅基地所有权变得不完整。这就导致农村集体土地所有权跟国有土地所有权是不平等的。当一个主体对一个客体丧失处分权的时候，就已经背离了所有权的性质。

宅基地应进入流通市场

篇6

关键词：宅基地使用权；限制；政府职能

中图分类号：DF45 文献标识码：A

市场经济的发展对土地使用权的可流转性提出了要求，先是国有建设用地使用权走向市场化，接着农村承包经营权适应土地规模化、集约化经营的需求自由流转。但我国现行法律、规定对宅基地使用权流转作了严格限制，使得政府干预、介入土地使用管控的公权力扩大，表现为政府职能的基本特点是刚性管控。三十年来土地制度的发展，中央政府注意到宅基地流转的必要性，一些地方进行了宅基地换房、地票交易等制度改革创新，相应地政府对宅基地流转中的刚性管控职能要随之弱化，注重鼓励和引导，通过自愿、有偿方式推进农村“公共利益”的 实现。

一、宅基地使用权的法规范限定

农村宅基地是指农村农民家庭依法批准，用于建造住宅（包括住宅、附属用房和庭院等）的集体所有的土地。宅基地使用权是指权利人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，并有权利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权是一种财产权利，由于其具有生存利益的保障功能，现行立法对宅基地使用权作了严格限制。

第一，权利主体的身份限制。首先，取得资格的限制。1998年《土地管理法》之前，宅基地的取得资格并不仅限于集体经济组织的成员身份，城镇居民也可以通过申请在集体所有的土地上建造个人住宅。如1983年《城镇个人建造住宅管理办法》第3条规定：“凡在城镇有正式户口、住房确有困难的居民或职工，都可以提出申请，由建造人所在单位或所在地居民委员会开具证明，向所在地房地产管理机关提出申请，经审核同意后建造住宅”。1986年《土地管理法》规定，城镇非农业户口居民申请建造住宅，需要占用集体所有的土地的，须经县级人民政府的审查批准。1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要占用集体所有的土地建造住宅的，须经所在单位或者居民委员会同意后，由乡级人民政府审核、县级人民政府批准。1998年《土地管理法》之后，城镇居民不能再依据1986年《土地管理法》及之前的规定申请集体所有的土地建造住宅，而是限定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。这样，现行法律的措词排除了城镇居民申请集体经济组织宅基地的可能。2004年国土资源部下发《关于加强农村宅基地管理的意见》严格宅基地申请条件：根据“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件，不符合申请条件的不得批准宅基地。其次，权利主体变更的资格限制。根据1998年《土地管理法》第43条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，即国有土地和国家征收的原属于集体所有的土地。宅基地作为农村集体所有的土地，如果要用于非农建设，只能通过国家征收、办理农用地专用手续，成为国有土地后方可进行。集体经济组织成员的农户作为宅基地使用权人，不能将自己所占有的宅基地用于其他商业开发，也不能将自己占有的宅基地有偿转让给非集体经济组织的其他主体，还不能自愿地将宅基地有偿转让给国家，只能依据宪法的规定由国家根据公共利益的需要征收或征用获得补偿。这就是说，宅基地使用权流转主体限于国家，农村集体经济组织和农户没有自主处分的资格。

篇7

征地法律制度层面存在的问题

从2008年浙江省政府征地补偿标准争议协调裁决办公室办理的案件来看，被征地农民与当地政府的矛盾化解难度大，原因是多方面的，不仅有法律制度层面的因素，也有政府征地政策落实不到位的执行层面因素。

首先，从国家立法层面看，土地管理法律法规确定的补偿标准偏低。《土地管理法》尚没有摆脱计划经济时代的“以农补工，’传统理念束缚，第47条规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。即使以前三年平均年产值为1500元／亩来计算，征收一亩土地的补偿费用最多就是4.5万元，这点补偿费用从当前的社会经济发展和生活消费水平来说确实太低了。虽然国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》(即31号文件)明确要求“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，但是“原有生活水平不降低、长远生计有保障”标准含糊，缺乏可操作性，因此各地仍然以《土地管理法》规定的标准来执行，更有甚者是以法定的最低标准来确定补偿标准。

其次，国家重点项目预算中的征地补偿标准偏低。国家重点工程项目征地的补偿标准比浙江省区片综合价低得多，而地方政府在实施国家重点工程项目征地时，缺乏补足两者之间差价的动力，这就直接导致国家项目和省内项目同地不同价，吃亏的被征地农民因此就会上访，征地矛盾无法缓解。

第三，从地方制度层面看，2009年1月1日起浙江省新的区片综合价开始实施，但是新标准提高的幅度与五年来的社会经济发展速度还是有一定差距，与群众的心理预期相距甚远。浙江省大多数市县政府制定区片综合价是在2003年左右，而2003年至今，浙江省经济取得了飞速发展，经济总量以每年两位数的速度增长，农民人均纯收入五年来快速增长，农产品的价格也持续上涨，但是绝大多数地方的区片综合价却并未随着耕地年产值、经济生活水平和物价的上涨而提高。即使按照新的区片综合补偿标准，也与政府征地后的出让土地价格有天壤之别。被征地农民心理落差太大，导致征地越来越难。即使征下来，后续的纠纷却不断，政府又不得不花费大量的人力、物力去做善后工作。

第四，市县政府未按照法律规定的内涵制定征地区片综合补偿标准。一些地方无论被征收土地上种植的是什么作物，均按照青苗费标准来补偿，一些地方对多年生经济作物不区分种类和种植年限，统一规定补偿标准，这直接导致种植多年生高收益经济作物、名贵中药材、绿化苗木的被征地农户前期投入严重亏损。这些有关青苗费的补偿标准违反了《物权法》有关保护公民合法产权的规定，同时违反了《浙江省实施(土地管理法)办法》第二十六条“被征用土地上的青苗补偿费按照当季作物的产值计算；被征用土地上的树木和建筑物、构筑物、农田水利设施等的补偿费，按照其实际价值计算”的规定。

市县政府制定的区片综合价标准偏低与文件制定过程缺乏有效监督、审查是密不可分的。从目前情况来看，区片综合价文件的制定权在市县人民政府，一般来说，市县政府的区片综合价文件标准是符合《土地管理法》规定的标准的，我们无法也不能对文件启动合法性审查程序。但是，文件却可能违背国务院31号文对补偿标准提出的合理性要求，即补偿标准无法确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。此时对文件合理性审查应由谁来进行以及如何审查等，在法律上却是空白，这样就使国务院31号文能规定无法得到有效贯彻落实。

第五，失地农民的社会保障体系不完善。浙江省较早开始探索建立被征地农民的社会保障体系，以解除被征地农民的生活后顾之忧，但是目前的社会保障政策仅是失地农民的基本养老保险，对于科些失地又无固定生活来源的尚未达到领取基本养老保险年龄的青壮年农民，目前并未建立任何最低社会保障。而这个年龄段人群是失地农民中的主力，最低社会保障政策如果无法解决好这部分人群失地的后顾之忧，则构建和谐社会的努力将大打折扣。

《物权法》的实施给征地带来新要求

一是《物权法》首次以法律形式确立了征收集体土地时“保障被征地农民生活”的补偿原则，这为其他法律规定补偿范围和标准是否合理合法提供了原则性的判断标准。如何在保持政策连续性基础上，对土地征收补偿制度进行改革和创新，并体现保障被征地农民生活的原则，是各级人民政府在征地过程中面对的新课题。

二是《物权法》规定了土地用益物权人、土地承包经营权人的物权主体地位及补偿原则。《物权法》第121条规定了用益物权人的财产被征收可获得相应补偿，第132条则是关于对土地承包经营权人的补偿规定。该条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第40条第2款规定获得相应补偿”，这是对农村土地承包经营权用益物权自身价值的补偿，而非支付给承包经营权人有关地上青苗附着物的补偿，充分体现了用益物权的独立财产价值。

那么，按照现行土地管理法律法规的规定，征收集体土地政府需要支付土地补偿费、安置补助费和青苗等地上附着物补偿费给被征地集体经济组织和农民，但是这三项补偿费用中的哪一项应该属于对土地承包经营权人的补偿呢，目前法律并没有明确。《物权法》第121条和第132条的规定体现了用益物权具有优先于所有权效力的特征。长期以来，我国并没有明确集体土地承包经营权的性质，对于土地承包经营权属于债权还是物权有不同的意见，导致农民个人的权益不稳定，无法以独立权利主体的地位参与到政府征地程序中来。《物权法》实施后，农民可以直接以其承包经营权对抗土地征收行为，从而保障其合法权益，这给征地中如何维护被征地农民的合法权益带来新的课题。

三是土地管理法律法规如何与《农村土地承包法》相衔接。为了维护承包方在承包期提高土地生产能力的积极性，《农村土地承包法》第26条第4款规定，“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”。依此规定，在承包期内，承包地被国家征收，承包方将承包地交回时，承包方可以依法要求对其在承包地上提高土地生产能力的投入进行补偿。对于如何补偿，目前土地管理法律法规对此并未予以规定，在征地实践中容易产生矛盾。此类矛盾多见于

土地承包权流转后获得承包经营权的转包方、承租方与实施征地的当地人民政府之间。随着十七届三中全会后，各地兴起农村土地承包权流转热潮，此类矛盾必将日渐增多，这是今后修改土地管理法律法规必须面对的问题。

政府执行层面存在的问题

一是各市县政府的征地补偿标准争议协调裁决机构尚未建立。市县人民政府的征地补偿标准争议协调裁决工作基本处于停滞不前的状态，这导致被征地农民投诉无门，无法及时行使申请协调裁决的法定权利。即使有的市县人民政府收到争议协调申请，因为征地已经实施、用地项目已经动工，对征地补偿标准争议的处理积极性不高，经常出现推诿、拖延，严重侵犯被征地农民的合法申诉权。

二是多数地方政府“重征地审批、重供地、轻征地管理监督”。大多数地方政府十分重视征地审批，以便尽快供地使项目上马，而对征地实施过程的监督管理则重视不够。有的地方政府为了缓和与被征地农民之间的矛盾，或者为了缓和被征地农民对征地补偿标准偏低的不满情绪，公然将补偿标准过低的责任推卸到省级政府等有权批准征地机关，推卸自己做好征地实施后续工作(如征地补偿标准争议协调、做好被征地农民思想工作、补偿款分配发放等)的责任。

三是征地过程中，“确认”程序不到位，侵犯被征地农民的知情权，直接导致征地补偿争议协调裁决无从下手。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条明确规定，“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认……要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。而现实中，多数市县政府嫌“确认”工作繁琐，怕麻烦，为了快速完成征地报件的组件工作，往往忽略“确认”程序，对拟被征土地的地块地类、面积、种植了什么农作物、农作物数量、应适用的农作物补偿标准等内容未经过被征地农户确认，直接导致对地上附着物种类和数量、对青苗种类和数量等产生难以协调的分歧。这使得政府日后在进行裁决或者处理时无从下手，一方面对于被征地农民的漫天要价无法从证据上予以驳斥，另一方面对政府侵犯农民合法权益的行为又无法证明并纠正。

四是市县人民政府及其国土资源管理部门未在征地公告和征地补偿安置方案中告知被征地农村集体经济组织和被征地农民有申请协调裁决的权利。这导致被征地农村集体经济组织和被征地农民申请协调裁决的权利时效处于延续状态，不利于征地实施完毕后新的法律关系的稳定。

五是征地补偿款发放的程序不规范。征地补偿款的发放应当由市县人民政府的国土资源管理部门实施。实践中，有些地方为了工作方便和调动乡镇协助征地工作的积极性，将征地补偿款交给乡镇、街道发放。一旦乡镇、街道出现截留或者拖延发放，被征地集体经济组织或者被征地农民就误以为征地补偿标准被降低，容易引发争议。

还有些地方因为青苗补偿费标准采取一刀切的政策，加之地上附着物、青苗的确认工作不到位，为了支付方便直接将被征地农民的青苗补偿费打蛰村集体经济组织的账户里，由村里来发放。一旦村里发放的数额与按照被征地块上实际农作物计算的地上附着物或者青苗补偿费不一致，被征地农民就会以为补偿标准降低了，引发补偿争议。

对策与建议

一是修改《土地管理法》中有关征地补偿熟定。为了确保被征地农民长远生计有保障，要在征地补偿费用标准中大幅度提高安置补助费标准，对建立被征地农民社会保障资金来源、组成等作出详细规定。建立被征地农民的社会保障体系不仅要考虑被征地农民的养老保险、失业保险，还要考虑建立既失地又失业的农民的最低生活保障制度。

二是做好土地管理法律法规与《物权法》、《农村土地承包法》等的衔接协调。要在征地过程中充分体现出集体土地承包户的物权人地位，规定征地前草签协议必须有集体土地承包人作为利害关系一方参加、集体土地承包人作为征地听证会的当然参加听证人员、细化征地补偿费用中的哪―项或者哪几项为集体土地承包人所有、征地补偿费用中应当体现承包方对提高土地生产能力投入的补偿、确定集体土地承包人作为征地纠纷救济权利主体地位等。

三是完善区片征地综合补偿标准。在土地管理法律法规没有作出修改之前，我们必须从以人为本理念出发，按照近年来经济社会发展速度等情况，适时对区片征地综合补偿标准作必要的提高或完善，以确保被征地农民充分享受到经济社会发展带来的成果。同时，要进―步明确区片综合价的内涵和外延，将需要按照实际价值补偿的内容排除在外。

四是加强对调整区片征地综合补偿标准工作的审查监督。制定政策措施加强对区片征地综合补偿标准调整工作的领导和监督，依职权组织听证，加大对区片征地综合补偿标准的合法性审查和合理性审查工作力度，从源头上减少征地补偿争议的发生。

五是加快市县政府征地补偿标准争议协调裁决职能的落实和机构的建立，防止推诿拖延履行协调职能的事件发生。只有建立起履行协调裁决职能的机构，才能全面推行征地补偿标准争议协调裁决工作，才能引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地补偿矛盾和纠纷。

六是完善征地程序，做好征地纠纷的事前预防和事后监督工作。

规范“告知”的内容。目前征地获批后，各地对“两公告”工作基本上能够到位，但是对于在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民的工作各地进展不一，听证会也不是很规范。

做好、做细征地“确认”工作。通过完善程序来预防实体争议的产生，为征地批文执行过程中对地上附着物、青苗等的补偿标准的确定、补偿款的发放以及为地上附着物、青苗等的补偿标准争议的解决提供翔实、准确的数据资料，减少因“确认”不到位引发的补偿标准争议案件。

规范征地补偿款的发放。要明确发放主体、发放对象。发放主体应当是市县人民政府的统一征地部门，而不应转交给乡镇、街道发放。发放对象视款物种类不同而分别处理：对于土地补偿费必须直接发给被征地农村集体经济组织。安置补助费的发放则视安置方式的不同而不同，如果是自谋出路的，则安置补助费直接发给需要安置的被征地农民；如果是村集体安置的，则交给村集体经济组织；如果是企事业单位安置的，则发给该企事业单位。对于青苗等地上附着物的补偿费，则应当是直接发给地上附着物的所有权人。

篇8

为了加强城乡规划管理，坚决遏制与处理各类违法用地、违法建设行为，规范土地管理和建设规划管理秩序，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律、法规、规章的规定，结合我镇实际，制定本实施意见。

一、查处违法建设行为的范围

大云镇区域内发生的各类违法占用土地、违法建设。

二、各类违法用地、违法建设行为的具体处理办法

（一）有以下情形之一的，均属情节特别严重的违反用地、违法建设行为，对其建筑物、构筑物及其他设施，一律作拆除处理：

1、占用基本农田的；

2、擅自占用土地或超出批准面积使用土地，且不能采取补救措施的；

3、擅自改变用地性质，且不能采取补救措施的；

4、严重影响土地规划，且不能采取补救措施的；

5、建新不拆旧及擅自搭建的；

6、与现行城乡总体规划严重冲突，影响城市道路交通、消防、泄洪、环境、镇容村貌的；

7、房屋质量严重受损或存在较大安全隐患，影响公共利益的；

8、引起相邻权纠纷，群众意见大的；

9、通告后新建的；

10、已发停工通知或限期整改通知后，继续抢建的。

11、土地已经出让的；

12、其他严重违反法律、法规、规章的规定，依法应当予以拆除的；

（二）对升层、翻建等行为的具体处理办法

1、对升层的处理

原批准建房檐口高度为6.8米以下的，如需加层的，加层部分的高度不超过2.9米，檐口高度不得超过8.8米，以坡屋面结顶，8分坡势，檐口不得砌墙体；

升层后合法户型面积的计算以原批准面积为准。

2、对翻建的处理

翻建的建筑，檐口高度不得超过8.8米；

超出原批准的合法宅基地面积的，超面积部分作没收处理或拆除处理；

翻建后合法户型面积仍以原批准面积为准；

3、升层或翻建户，在征得左右前后邻舍同意、确保安全的前提下，报村民委及镇村镇建设管理办公室同意后，方可进行。

三、有关制度

1、属地包干制度。以属地管理的原则，集镇区域内由新居民事务所分片包干，各村建立相应包干制度，责任到人。

2、有奖举报制度。对违法用地、违法建设行为向镇设立的举报电话进行举报的，经查属实的第一举报人，给予每例200元奖励。

3、“拆违”考核制度。对2007年11月1日后发生的违法违章建筑，经镇、各行政村、社区做工作，农户自行拆除的，在村干部百分考核中不加分、不减分；由镇组织人员拆除的，在村干部百分考核中给予扣分，拆迁费用以建筑面积50元/平方米计算；违法违章建筑至结顶隐瞒不报的，在村干部百分考核中给予双倍扣分。

4、“拆违”奖励制度。镇设立专项资金用于奖励当年度无“两违”发生的村（居）及有关有功人员。对集中成片拆除后的空闲区域科学规划，通过绿化等手段做到地尽其用的，给予一定的奖励。

5、办证申报制度。农户提出供电、供水、工商办证申请时，必须由镇村镇建设管理办公室出具有效证明，未有证明者不得办理有关手续。

6、月度交流制度。确定每月25号为月度交流汇报日，各行政村（社区）土管员向镇领导交流汇报每月工作情况。

篇9

关键词：土地增值 问题与原因 措施与对策

一、失地农民土地增值补偿的理论与法律依据

上世纪80年代中前期，宪法和民法通则对于农村集体所有土地都是禁止流转的。1988年的宪法修正案则有了新的规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。同年修订的土地管理法第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。

2003年3月1日起施行的农村土地承包法，以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”，其中第十六条规定，承包方享有3个方面的权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。

与此相对应的是，承包方也要承担3个方面的义务：维护土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。

2007年10月1日起实施的物权法第一百二十八条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。

在我国，土地收益分配的矛盾集结点主要是农地转非的增值归属。目前，理论界主要有3种观点，第一种观点是“增值归农”论；第二种观点是“增值归公”论；第三种观点是“公私兼顾”论。在农地转非过程中，主要存在三方主体：一是政府，二是公众，三是农民。政府贡献的是管理权、规划权和征收权，公众贡献的则是经济发展所带来的外部收益，农民贡献的则是农地的承包经营权、社会保障权和农地发展权。因此，第三种观点似乎更加合理一些，即地价的上涨是地租未来资本化的反应，理应由政府、公众和农民共同分享之。

现在的问题是，政府部门利益驱动和强势地位，不但令公众难以从土地增值中获得收益（比如土地增值收益的大部分并没有被真正“用之于民”），农民也一再成为输家。在农地转非中，农民面临生活方式被打乱、原有财产被强行置换的困境，如果补偿也不彻底，无异于“二次被害”。有一点必须明确，弱者是最无力承受失败的人，如果弱者总是成为输家，政府就必须检讨。当下，由土地增值分配所导致的不公正、焦虑恐惧正在酝酿和累积，如果这种情绪得不到有效的矫正和释放，就会成为社会持续发展的不稳定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也会成为经济增长的绊脚石。

二、现行法律制度对失地农民土地增值补偿的缺陷

（一）非农建设用地呈逐年上升状态，农用土地流失严重，失地农民数量上升

随着经济、社会的发展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基础设施、各级种类经济开发区、工业园区等建设征用农村土地的规模越来越大，少地或失地的农民群体数量不断增加。

（二）征地补偿过程中农民权益受损

1、征地补偿标准不合理，征地补偿太低

根据有关资料，世界许多国家的补偿标准均以被征地时的土地市场价格为基础。而我国实际采用的补偿标准只有土地年产值的几倍，根本不能反映土地作为稀缺资源的价值，仅考虑了现有农业用途的收益权，而无视土地发展权。

《土地管理法》第47条第1款规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这一规定完全排斥了农民对农村土地发展权的利益分享，即土地用途变更所产生的增值被排除在征地补偿范围之外。对征地补偿标准问题，《土地管理法》等法律法规有明确规定。在实践中，近几年，个别地区的补偿标准和安置标准达到了国家法律的标准，但是仍然不能解决实际的问题。即使统一了补偿标准，足额及时发放补偿费，农民对补偿还是不满意。

2、征地补偿安置费分配混乱，缺乏法律依据

根据现行土地法律制度，征地补偿费一部分给农民，另一部分留归村集体使用。由于村民的补偿费和村集体的补偿费的比例缺乏明确的法律规定，这就导致部分地区大大增加了集体留用费的比例，而村集体的补偿费掌握在少数的基层干部手里，如遇有民主建设较差的乡村，加之缺乏必要的监督，损害农民利益的行为便司空见惯。实践中补偿款的分配问题成为村民与村委会、村党支部之间发生矛盾的一个重要导火索。

3、农民无法分享土地增值的收益

根据国研中心课题组的调查：“在目前‘合法的’房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40―50%”。

（三）农民土地增值收益被剥夺的原因分析

1、现行的法律制度忽视了被征地农民的发展权问题

在法律规定中，为被征地农民建立了最低生活保障、养老保险和农村医疗合作为主要内容的社会保障体系，但法律规定的标准是维持失地农民的基本生活水平，对失地农民而言，土地的社会保障功能和土地增值所带来的发展功能并没有完全体现出来。从立法层面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等相关法律法规中，没有对土地中蕴含的农民社会保障权、发展权方面的权益做出明确规定。实践中，由于城乡二元体制、特别是社会保障制度的二元制，土地对于中国农民而言除了生存功能以外，还承载着发展功能和社会保障功能，而现行法对这两种功能却采取了回避的态度。如从《土地管理法》第四十七条的规定可以看出，土地补偿费和安置补助费标准的确定只考虑了土地的历史产出和收益，以及不降低“农民”的生活标准，没有考虑土地用途改变后其收益的变化，更没有考虑到土地对于农民的发展功能和社会保障功能，而仅就土地“原用途”作为参照物确定标准。

2、失地农民的就业保障尚未形成有效的机制

当农民失去土地后，那些没有一技之长的农民就会变成无地、无职业、无收入的“三无”农民，成为矛盾纠纷多发的群体。因此，国家一直重视这一群体的就业保障，地方各级政府根据本地实际情况在此方面进行了探索和创新。

三、建立和完善失地农民的土地增值收益的社会保障机制

（一）尽快建立和完善失地农民的社会保障机制

不断推出相关政策，力求做到“失地有保险，老来有保障”，各地都做过有益的探索，但还不够规范、系统。要通过实行货币安置、留地安置、就业安置等积极的保障措施，三管齐下，全方位保障失地农民的利益。

一是提高最低生活保障的标准。前面已论及土地本身就承载着农民的社会保障功能和发展功能，根据现行法律规定，集体土地不能进入一级市场，就会导致高额的级差地租被各级政府获取。因此，政府有义务从级差地租中拿出一部分作为社会保障基金，以在保持失地农民现有生活水平不降低的基础上，再为失地农民提供发展基金。

二是实行积极的“就业保障”政策，解决失地农民的就业问题。相对于城市下岗职工和失业人员而言，失地农民更是就业的弱势群体，因为农民就业意识和就业行为与工业化、城市化的要求有一定距离。因此，要力争把城乡统筹就业纳入政府经济社会发展规划中，通盘考虑，完善就业服务措施，创造有利于失地农民就业的机制和环境。要制定公平的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。

三是建立多元模式保障机制。如城市郊区、经济发展水平较高的地方，可以走转换农民身份，推动失地农民市民化的模式；而偏远地方、仅由于国家基础设施用地造成失地的，要加大养老保险、最低生活保障的力度，同时增加贷款方面的资金扶持，走产业化发展道路。

（二）以体制创新为推动力，探索在大制度框架内解决失地农民的保障问题

农民土地权益保护之所以成为社会热点，说明现行框架不能有效解决这一问题，必须创新思路，探索新的解决路径。要在大制度框架内解决失地农民的保障问题，按照“以土地换保障”的战略要求进行制度创新，可以考虑以土地入股的方式解决失地农民的社会保障问题。允许土地入股，将农民纳入征地开发的利益共同体，有助于减少征地时的摩擦和冲突，降低行政成本。对于农民而言，允许农民土地入股，使长期受到忽视的土地中承载的农民发展权得以实现，有利于保护和增进农民的利益。

（三）通过立法明确和完善农民的土地权益，并通过程序设计加以保障

必须修改和完善相关立法，明确规定农民的土地权益。这个问题在理论界已达成共识，并在《物权法》中有具体的规定并有所突破。从物权法的规定来看，农民的土地权益相比以前得到了一定的规范层面的保障。但物权法毕竟是一部框架性的基本法，对有些具体问题还没有给出具体的可操作性的规定，如公共利益的界定，征地权限和程序的明确、对政府征用行为的行政救济措施的细化、土地补偿标准的合理界定等。农民土地权益真正得到保护还有赖于这部法的有效落实和后续相关实施细则。

首先，明确集体土地所有权的主体，保证集体经济组织的每个成员都能参与对土地所有权的行使。防止目前一些地方的村干部不经村民讨论同意就任意处置集体土地的现象。其次，对集体土地和集体土地上的房屋征收制度进行较重大的改革，构建建设用地流通市场，即修改现行土地管理法第四十三条，明确农村土地转化成建设用地可以有两个途径：一是通过征收转化，这一途径仅用于公共利益；另一途径是通过市场交易，这一途径主要用于商业利益，但也可用于公共利益。第三，要提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准，应当参照《国有土地上房屋征收补偿条例》，较大幅度地提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准。

（四）尽快修改土地法，允许农村集体土地直接进入市场交易

对于农民，土地的意义不仅是一种不动产，而且还是一种特殊的保障形式。它至少可以为贫穷的农民提供食品、住房、就业、养老保障。因此，政府征用农地，就必须充分考虑社会保障来置换农民的土地保障。如果不具备提供社会保障机制条件，政府就不应该征地。

（五）修改土地法时应明确界定公共利益与商业用途

篇10

地征用是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。

一、土地征用的特征

1.国家建设征用土地的主体必须是国家只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2.国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体――国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3.国家建设征用土地是国家公共利益的需要国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。

4.国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。

5.国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。

二、征地制度存在的问题

我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：

1.相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。

2.土地征用的补偿问题土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。

3.土地征用权的行使问题从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

4.土地收益分配和管理问题土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。

5.土地征用的救济制度问题《土地管理法实施条例》规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”但是具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。

三、对征地制度改革的探索和建议

针对目前征地制度中存在的主要问题，特别是为了适应宪法第十条对征地制度的修改和市场经济向纵深发展的需要，下一步征地制度应着重从以下几个方面进行改革。

1.严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使在现阶段，我国政府需要对一些在经济发展中具有“瓶颈”效应的行业重点扶持，

2.严格把握征地的补偿原则。补偿的原则，既然是在市场经济条件下，就要探讨市场经济对土地征用的影响和作用。市场经济的一个重要原则，就是公平、公正、合理，就是要按照客观经济规律办事。因此，要遵循以下基本原则：（1）考虑到土地的投入；（2）考虑到土地是农民的最基本的生活来源，是赖以生存的生产资料和最后的“社会保障”，剥夺了农民的土地，实际上就是剥夺了农民的生活、生产和生存的权利；按照价值规律的要求，贯彻等价交换的原则，做到公平、公正、合理；（3）以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿