土地管理的基本国策范文

导语：如何才能写好一篇土地管理的基本国策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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我国人多地少，土地供需矛盾日益尖锐。土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题，科学合理节约集约利用土地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基，因此，坚持最严格的土地管理制度，合理节约集约利用好土地，对油田企业具有重大而深远的意义。

建立健全土地管理的规章制度，提高土地管理的实效性。

为加强土地管理水平，合理使用土地资产，辽河油田根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法规、政策，结合辽河油田用地实际情况，《辽河油田分公司新增建设用地管理暂行规定》，从而健全和完善了油田土地管理规章制度，理顺了土地管理程序，加大了土地管理力度，使油田的土地管理工作步入了规范化、制度化的轨道。同时，加强土地国情教育，增强土地忧患意识，使节地观念深入人心。运用各种宣传手段，大力宣传《土地管理法》、《城乡规划法》、《基本农田保护条例》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规，教育广大干部职工充分认识到节约土地对油田发展的重要意义。

依法以规开展工作，尽力节约使用土地。

对新建项目用地实施全过程监督巡查，从项目的前期规划、设计、征地、施工及投产使用等各个环节，严格土地的规范使用，防止多占地，滥占地以及违法用地现象的发生。

自新《土地管理法》颁布实施以来，油田上下为了深入贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，在认真抓好宣传教育的同时，结合油田实际，制订了建设用地管理制度，逐步将土地管理工作纳入了制度化管理轨道。以降低建设项目用地标准，大力推行规范化施工为突破口，节约使用土地。在总结过去节约用地经验的基础上，结合推行项目法管理，制定了物探、钻井、油建、铺设管道、架设线路、试油作业和基础建设等8个方面35类施工建设项目的限额用地标准。为建设用地的管理、监督和考核，提供了操作依据。钻井工程是油田用地的大户，近几年来，辽河油田单井井场永久性占地3.9-5.4亩，借助新土地法实施的有利时机，油田土地管理决策者，在深入钻井一线调研的基础上，经过科学论证，大幅度压缩了井场征地面积，在全油田范围内统一统一征地的标准。全油田各单位，为把标准落到实处，积极想办法、出主意，推行规范化施工，采取有效措施，节约使用土地。物探施工，为了少碾压土地，不断总结节约用地的新经验。施工中普遍推行了“车走一条线，钻机背水罐，人抬肩扛放大线”的“一”字工作法。新增建设用地数量呈逐年下降趋势，通过压缩井场永久性用地，节约用地取得了显著的成效。

通过采用新技术，提升土地利用效果。

石油开发生产离不开土地，哪里地下有油，就要在哪里占地打井，这是油田生产建设用地的特殊性，石油开采占用耕地是无法避免的客观现实。因此，采取有效措施，集约高效利用土地，尽力减少耕地的占用，对油田落实好土地基本国策有着直接的现实意义。随着科学技术的发展，油田生产施工工艺水平不断提高，特别是上世纪九十年代以来，水平井、侧钻井和丛式钻井新技术的发展与应用，为节约用地，减少耕地的占用创造了条件。

为挖掘土地的使用潜力，更好地为生产建设服务，大有文章可作。油田地质、规划、土地、开发和钻井等部门，加强工作协调，对老油田实施综合调整改造。采用侧钻井新技术，在老井场上打侧钻井，既降低了油田生产成本，又有效地减少了新增用地。

强化油田土地监察、维护土地安全

油田土地监察按不同特点，可以按照以下方式开展。

按照监察时间分别开展事前监察、事中监察和事后监察：

事前监察是在监察对象进行某一行为之前所作的监察，目的是为了预防土地违法行为的发生。

事中监察也可称作日常监察，是在监察对象实施某一行为的过程中所作的监察。

事后监察是指土地违法行为发生后，依法对违法者进行惩处的活动。

当前，最积极、最科学的办法是加强土地执法监察活动中的事前监察和事中监察，尽最大可能预防和杜绝土地违法行为的发生，把土地违法现象消灭在萌芽状态。

按照监察的活动范围，开展普遍监察与专门监察：

普遍监察也称一般监察，是指监察主体对其工作管辖范围内的机关、团体、单位和个人遵守土地管理法律法规的情况和土地使用、保护、权属变更的情况实行普遍的监督检查，并不针对特定的对象。专门监察也称重点监察或特定监察，是监察主体对特定的监察对象所进行的监察。

普遍监察适用于对某项法律、法规、规章等普遍性的规范性文件的遵守与执行情况或者带有普遍性管理而检查内容又较为简单的行政监察领域；专门监察多适用于某个组织或个人可能有不符合法律的情形或是否执行具体决定、命令情况的监察，或者带有特定性而专业性又较为复杂的行政事项的监察。

按照监察的系统关系，可将土地执法监察分为自力监察和他力监察：

自力监察也就是自我监察，有两种情形：对使用土地的单位、个人使用土地的单位、个人的申报；同一土地管理机关内部各部门之间对贯彻执行土地管理法律、法规的情况进行互检互查。他力监察，是指土地执法监察主体对组织上不隶属于他们的监察对象实施的监察，即与前面所述的外部监察含义相同。

按照监察的目的，可将土地执法监察分为守法监察和执法监察：

守法监察包含对监察对象遵守土地管理法律、法规的情况实施监督检查和对违法者实施行政制裁的全过程。执法监察是指对监察对象执行国土资源行政主管部门的行政制裁决定的情况所作的监督检查.对监察发现的违法行为，要依据有关法律移交法律部门进行处理。

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【关键词】新时期 国土资源 管理 规划

国土资源管理与人们生产生活存在密切的联系，要想做好国土资源管理，需要国家与人民的共同努力合作。因此，现阶段，我国面临的主要任务是如何做好国土资源管理，以不断加快我国经济的发展进程。

一、我国国土资源管理存在的主要问题

现阶段，在我国国土资源管理过程中，管理部门已经具备健全的管理制度，并且能够科学、合理的分配土地，掌握经济发展的重心，依据地域以及城市的不同，能够划分与之相适应的经济、政治以及文化中心，积极主动的配合国家分配的任务，制定合理的发展方案，使我国经济发展的进程不断加快。但是仍旧存在很多问题，例如，管理人员为使自身获取更多的经济收益，会占有部分土地资源，在未经国家批准的情况下，擅自占用国家土地[1]。尤其是在经济发展水平相对落后的偏远地区，国家为提高村民的住宅质量，将会分配当地部分土地，然而，管理人员并没有合理的分配国家土地，为谋取更多的利润，将国家分配的土地资源用于其它建设用地。此外，在国土资源管理过程中，缺少相关证件，无法证明土地所有权，并且监督和管理力度缺失，土地的私有化越来越严重，这会违背国家土地法的基本要求。

二、新时期如何加强国土资源管理

（一）全面贯彻落实土地保护的基本国策

在我国土地管理法中，已经明确规定土地保护的基本国策，我国土地的基本国策是珍惜土地，合理利用土地，并且保护耕地不受侵犯。我国土地基本国策的提出，主要有以下几方面原因：由于我国土地资源短缺，人口数量较多，用地量较大，耕地较少。因此基于以上土地现状，管理人员必须全面落实土地保护基本国策，还应树立风险防范意识，以保护耕地不受侵犯。

（二）树立节约、集约理念

首先，要想做好国土资源管理，要求管理人员应当严格依据国家供地基本政策，以及产业政策，在水利、交通、能源等领域，确保基础设施建设用地，以及与人们生产、生活相关的水、电、气等方面，进而充分利用土地资源。对于部分国家禁止开发的项目，严禁供地，并且应始终坚持节约理念，以节约每一寸耕地资源。

其次，管理人员应树立集约理念，转变以往的用地观念，完善用地方式，加大监督和管理力度，使土地的利用效率不断提高，以充分发挥土地的利用价值。这就要求管理人员应做好城市建设规划，以及产业布置格局，依据外部市场环境的发展变化，充分利用闲置的土地，以及废弃土地，使土地资源得以充分利用。

（三）建立健全信息化服务体系

伴随信息化时代的到来，在国土资源管理过程中，管理部门应当建立信息化服务体系，以强化信息的透明度，增加管理部门与人民群众的交流机会，进而在服务体系中，能够向人民群众公开国土资源管理的具体内容、相关政策以及行政办理的注意事项等等，以增加国土信息的透明度。此外，管理部门还应建立信息查询系统，为人民群众提供优质、满意的服务，通过信息反馈，管理人员能够吸取人民群众的意见，充分发挥人民群众的监督职能，有利于政务公开制度建设，并且能够达到党的群众路线的基本要求。

（四）加强管理人员的信息化水平

随着科学技术的快速发展，在国土资源管理过程中，对管理人员提出了更高的要求和标准，要求管理人员应熟练掌握计算机操作的基本流程，以实现国土资源信息化管理模式。因此，管理部门应定期对管理人员进行培训，培训的方式可以由单一化转变为多样化，例如，可以通过专家讲座、交流会议以及座谈会议等等，增加管理人员之间的交流机会，吸收先进的管理经验。

此外，管理部门的领导阶层应定期参加与国土资源管理相关的国际交流会议，吸取现代化的管理理念，并且引进专业水平较高的管理人才，为人才提供良好的工作环境，使管理人才更好的服务于国土资源管理。

（五）加大监督和管理力度

现阶段，在国土资源管理过程中，对于出让地以及用地行为，管理人员应对出让地的各个环节实行全程监管。例如，出让土地方式以及出让底价方面，进而确保土地出让行为的真实性、可靠性、合理性。此外，管理人员应当明确监督和管理的重点，对上级布置的任务，应当重点进行管理，明确下级人员监管的具体职责，对于部分违背相关法律法规的工作人员，加大处罚力度，最大限度的降低违法乱纪行为的发生几率。

（六）国家应给予足够的资金支持

为有效确保国土资源管理工作的顺利开展，国家应当给予管理部门足够的资金支持，以加快管理工作的进程，为国土资源信息化管理奠定良好的资金基础。

三、结论

综上所述，通过分析新时期如何加强国土资源管理，我们能够看出，国土资源管理对国家经济发展至关重要，但是，由于受到多种因素限制，在国土资源管理过程中，仍旧存在很多问题，阻碍国土资源管理的顺利开展。因此，这就要求管理人员应建立健全信息管理机制，改进和完善管理方法，加大监督和管理力度。此外，国家应给予足够的资金支持，进而确保国土资源管理的顺利开展。

参考文献：

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关键词：集体土地 房屋 管理

中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）03（c）-0122-01

集体土地房屋是指在集体土地上建设的各类房屋，如农村住宅，农村企事业单位、政府的非居住用房，城镇及规划范围内建设在集体土地上的房屋。在农村集体土地房屋的管理一直较为薄弱，这主要是政策上的滞后与缺失造成的。近年来在大力发展农村经济的政策下，集体土地房屋的管理有了一定程度的提高，但仍然存在耕地资源减少、管理制度缺陷与管理空白的现象，为此，需要在落实科学发展观的基础上，实现对集体土地房屋的有效管理，实现城乡统筹发展，房屋的一体化管理，促进新农村的建设。

1 集体土地房屋管理中存在的问题

在现行土地制度与房地产管理政策制约下，我国的集体土地房屋管理依然存在较多的问题，尽管在一定程度上得到完善，但土地资源浪费仍然比较严重，村镇建设缺少规划，也还存在少数破坏耕地保护政策的情况。现阶段集体土地房屋管理中存在的问题主要表现在七个方面。第一，房产底数并不清楚。目前集体土地房屋并没有获得权威部门的统计，由于基础数据如房屋数量、各类房屋比例与使用状态的缺乏，导致相关经济决策的制定存在一定的盲目性或者成本过高。第二，未实现专业化管理。农村建设管理中，以土地管理为主，仅要求宅基地与其他建设用地符合土地规划就可以了，而将房屋看作是土地的附属物，对其修建、使用与管理都缺少管理，如房屋容积率、房屋楼层等。这导致在政府征地时还存在“突击“建房的现象，最终会造成了社会资源的极大浪费。第三，存在一定的违章建设现象。近年来，在国家保护耕地的基本国策下，政府对房屋的违章建设加大了控制力度，集体土地违章建设的情况得了有效的控制，但是随着城市房价居高不下的态势，新一轮农村开发热开始呈现，占用耕地进行房屋的违章建设并对外进行销售的现象仍然存在，甚至与房地产开发商签订土地合同进行开发。这种违章建设的现象极大的损害了农民的利益，影响了农民的生计，违反了保护耕地的基本国策。第四，集体土地房屋规划管理中规划比例与规划质量不高，规划落实不理想。第五，集体土地房屋建设混乱，设计、施工及其监管不够规范，由于农村经济基础发展不平衡，所以农民建房或者参与建房的能力较弱。第六，存在城市居民到农村买房的私下交易，而这种交易行为并不受法律的保护。第七，农村居民对物业管理认识不够，集体土地房屋物业管理程度有限。

2 集体土地房屋管理研究

2.1 房屋权属管理研究

改革开放以后我国恢复了房地产登记制度，但这些登记还主要局限在对城镇房屋的登记，而农村房屋则由于村镇管理部门缺乏专业人员的管理，而登记率较低，产籍管理混乱，有的地方登记工作甚至停顿，仅对房屋的位置做了粗略的标识。同时由于城乡管理的不统一使得城市开发区或者郊区耕地上建设的房屋发放所有权证书，为管理增加困难。为此，需要将集体土地房屋纳入到统一的不动产登记范畴中来，对不动产登记制度进行完善。首先，对不动产登记的法律制度进行统一。包括登记模式、物权模式与基本规范的统一，不动产登记法的统一等。其次，对不动产登记模式进行统一。目前我国的房地产登记制度与权力登记制相似，兼用托伦斯登记制，同时又具有自己的特点，如土地管理机关与房地产管理机关分别对土地使用权、房屋产权登记负责；颁发权力证书等，由于房地产权属登记中吸收了登记生效的优点，因此可扩展用于其他的不动产登记。此外，还需要实现不动产登记效力、登记范围、登记方式以及登记机关的统一，从而平等的保护农民的土地权利。

2.2 房屋规划管理研究

由于我国的土地集中在农村，因此集体土地房屋主要以村庄与乡镇的形式出现，同时也包括少量的分散居民点与生产经营用房。在对集体土地房屋的规划管理中，主要是对村镇的规划。目前我国村镇规划存在的主要问题为：村镇规划规划比例较低、规划质量较差、规划落实情况不理想等。尽管各级政府都加大了村镇的规划资金与人员投入，但是投入明显不足，在免除农业税收后，乡镇财力更加紧张，加上相关配套政策无法到位，使得村镇的规划工作受到严重的影响，规划的质量也不高，与农村实际风格不符，规划过时；有的地方只看见新房，但不见村庄，规划质量较低，因此在村镇的规划中需要增强村镇规划的编制。以科学发展观对村镇的规划编制进行指导；加大规划编制的力度提高规划比例；增加规划的人员与资金投入，使规划质量得到提升；同时应重视对农村历史文化遗存与地形地貌的保护，从而建立起具有特色的村庄。此外，还需要严格的执行集体土地房屋建设的用地审批制度与规划许可，将规划落到实处，强化对集体土地房屋建设的监管。

2.3 房屋建设管理研究

随着人们生活水平的提高，农村的居住环境也获得了极大的改善，农村的建房质量也得到了提高，但在房屋的建设中还存在着混乱建房、设计、施工监管不规范、建房能力不强等问题，因此在集体土地房屋建设管理中，需要从房屋建设的规划、设计与施工等方面有序的推进新农村的建设。其主要措施包括：尽快地启动农村房屋建设的报建与审批；为保证房屋的设计与施工水平，需对农村房屋勘察设计制度进行大力推行；并对施工的全过程与施工队伍加强管理，进行服务与技术指导。

此外，为了控制集体土地房屋的盲目建设与交易，需要加强并完善集体土地的房屋交易管理；而为实现农村居住环境的进一步提升，获得更多的服务还需要推动集体土地房屋物业管理的进行。

3 结语

全文对我国目前集体土地房屋管理中存在的问题进行了总结与分析，并从房屋权属管理、房屋规划管理、房屋建设管理、房屋交易管理与房屋物业管理几个方面对如何开展当下的集体土地房屋管理进行了探讨。总的说来，需要针对集体土地的特点，在新农村建设的目标下，坚持土地资源保护这一基本国策，实现对集体土地房屋的管理，促进城乡的统筹发展。

参考文献

[1] 段倩倩.集体土地房屋征收补偿研究[D].长春：吉林大学，2012.

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为认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《违反土地管理规定行为处分办法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行办法》和市政府《关于切实加强耕地保护严格土地执法工作的意见》等法律法规政策要求，结合我镇实际，现就耕地保护和土地管理工作提出如下意见：

一、构筑耕地保护和土地管理共同责任机制

1、落实班子成员领导责任。主管工业经济、新农村建设、城镇建设的班子成员和各片长是其主管范围内耕地保护和土地管理的行政责任主体。主管工业经济的班子成员负责工业集中区规划区域及镇招商引资落户项目用地的土地管理工作；主管城镇建设的班子成员负责城镇规划区域（不含工业集中区）的土地管理工作；主管新农村建设的班子成员负责城镇（含工业集中区）规划区域以外范围的土地管理工作，各片长负责分工片相关村（社区）区域范围内的土地管理工作。

2、强化村（社区）直接责任。村（社区）干部是所在村（社区）耕地保护和土地管理的直接责任主体。村（社区）党总支书记是耕地保护和土地管理的第一责任人，村（社区）村（居）委会主任是耕地保护和土地管理的具体责任人。

3、强化职能部门的监管处置责任。国土资源所要认真执行耕地保护各项法律、法规和政策，优化土地利用规划，建立完善基本农田等数据库资料，加强用地计划管理和用地行政许可服务，指导村（社区）制定切实可行的违法用地监管措施并共同落实，会同村（社区）及城管执法中队对违法用地进行巡查处置。城管执法中队要加强日常巡查工作，对村（社区）及其他部门发现的违法用地建设行为要及时依法处置。

二、扎实耕地保护和土地管理工作举措

1、规范用地标准。项目用地必须符合土地利用总体规划和国家产业、供地、环保等法律法规政策，投资强度、产出强度等指标必须达到相关政策规定标准。

2、规范用地程序。新落户项目（含改、扩建项目）必须报经党委、政府同意后方可签订合作（用地）协议，二三产业项目须办理联合预审查等报批手续后方可按批准的方案进行建设，农业项目须按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》和《市政府办公室关于进一步规范农业项目审批程序的通知》等文件要求办理用地手续后后方可按批准的方案进行建设。农民建房须按《关于加强村庄建设管理科学推进新型集中居住区建设的实施意见》和《市新型集中居住区建房审批管理试行办法》等文件要求办理相关手续后方可按批准的方案进行建设。

3、加强用地监管。主管工业经济、城镇建设、新农村建设的班子领导负责结合分工工作实际，制订完善日常巡查、督查监管、查处执法联动机制，落实机关工作人员和村（社区）通过排查、巡查发现、制止、上报违建的责任和城管执法中队对违建进行查处、控制并拆除的责任。

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一、指导思想和工作目标

指导思想：以深入贯彻党的十六届五中全会精神，全面落实科学发展观、贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》为主线，着力宣传我县国土资源工作在保护资源、保障发展、维护权益、服务社会各方面的新举措、新成果、新经验，宣传国土资源国情、国策、国法。积极创新宣传的手段和形式，进一步，全国公务员共同天地拓宽渠道、提高水平、增强效果，为全面推进国土资源事业发展提供强有力的舆论支持。

工作目标：一是加深了解，提高认识，树立法律意识，培养法制观念；二是学用结合，要求把学到的法律知识运用到工作中，达到依法行政，依法治理三是增强各级领导干部和广大群众的法制观念，全面提高国土资源法律意识。

二、组织领导

为保证“两法”宣传工作扎实有序地开展，我局成立“两法”宣传工作领导组，由局党组书记任组长，分管局长任副组长，各股室负责人为成员。领导组下设办公室（设在执法监察股），办公室主任由马学军同志担任，具体负责法制教育活动的组织实施工作。

三、宣传方式

1、组织局机关工作人员集中学习，同时利用图片展、宣传栏、播放vcd光盘等多形式开展“两法”宣传教育。

2、利用矿产资源法宣传日，印发有关矿产资源管理方面的法律法规及安全生产有关资料，并由地矿股、执法监察股送到全县各矿点，并召开各矿点法人代表参加的宣传矿产资源法、安全生产法及地质灾害群防群测知识座谈会。使各矿点法人代表充分认识矿产资源管理及安全生产的重要性。

3、为保证《土地管理法》及《基本农田保护条例》的贯彻执行，提高人们对保护和合理利用土地这一基本国策的充分认识，以及对土地利用总体规划的重要性、现实性的充分了解，我局将在第十六个全国土地日期间拓宽宣传渠道，丰富宣传内容，创新宣传形式，将以往单一的宣传方式改为固定场所、媒体报道、悬挂标语、短信发送等多种形式进行宣传，将宣传的内容面向基层，深入到群众，发放到企业。充分利用广播、有线电视等新闻媒体广泛宣传，做到家喻户晓、人人皆知。，全国公务员共同天地

4、以局域网络为载体，营造“两法”宣传氛围，通过网络及时颁布新出台的法律法规和法律咨询及政策解答。

5、在“12·4”法制宣传日活动中，结合“五五”普法和依法行政，采取灵活多样的形式进行“两法”宣传教育，将参加由县司法、公安、检察、法院等部门组织的联合法律咨询活动，并利用展板、宣传册及一些土地违法案件实例宣传，从而进一步提高广大干群对国土资源管理知识的充分认识，坚持法制宣传教育，全面推进依法治理、依法行政工作，推进国土资源法律法规知识的普及和应用，使国土资源管理工作进入法制化、规范化的轨道。

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关键词：土地资源；管理利用；问题；措施

中图分类号： D651.1 文献标识码： A

土地资源管理环节的优化，有利于提高我们日常土地资源的利用率，有利于提高土地资源的可持续利用率，土地资源管理系统对于我国经济建设是很重要的环节。

1、关于我国土地分布情况的分析

1.1我国地貌分布具有显著特别，主要分三个部分，由三级阶梯的界限进行划分。它划分了我国的土地类型结构，决定了我国的土地利用格局。

1.2东部季风强烈影响的西部界线，大致东起大兴安岭西坡，南沿内蒙古高原东南部边缘，向西南沿黄土高原西部边缘直接与青藏高原东部边缘相接，与年降水量400mm等值线相吻合，也是半湿润的森林草原与半干旱草原的分界线，构成了中国农区与半农半牧区。牧区的地域分异，形成了中国土地利用最明显的东西差异。

1.3在东南部地区，秦淮线相当于800mm等降水线，是降水和蒸发基本平衡的界线。它作为中国南北方的分界线，直接决定了中国土地利用的南北地域差异和土地现实生产力和生产潜力的突变、除局部地区为外流区外，大部为内流区域，水资源极度缺乏。

2、目前我国土地资源的管理利用问题及成因

2.1相关土地管理体制不健全我国的土地管理权主要由政府部门行使，但是在具体的操作上看，还存在着体制上的一些问题，主要表现为各个管理部门之间的协作配合不到位以及相关的法律和管理机制的不健全，这样必然会滋生一些腐败现象，给土地资源的合理有效利用造成障碍。

2.2管理与利用之间存在协调问题也就是说土地的管理部门和使用部门之间的信息共享不充分，一些土地的使用规划已经过时，但是并没有及时的通知管理部门，也就导致了在市政的规划过程中不能充分的了解现有的土地情况，造成了一定的经济损失。

2.3相关部门的征地补偿落实不到位由于城市的不断扩张，基础设置的建设需求也在不断的增大，这种情况下需要征收一定的民用地来配合市政工程的建设，这种情况下如果不能落实好政府补偿，不仅不利于建立和谐的政府和市民之间的关系，还会一定程度上阻碍城市的建设施工。

2.4重罚款轻打击现象这种问题主要出现在对违章用地的查处过程中，由于一些管理和制度上的问题，会导致违章建筑和违章用地的存在，管理部门在发现时并没有及时的予以有力打击，使得这种现象并没有被及时遏制，而是通过一定的罚款处罚解决，这样不仅不利于规范用地，还会导致管理混乱的局面，不利于土地资源的使用和管理。

2.5集约型城市用地少我国的城市用地虽然从总量上看，并不十分紧缺，但是总结构上看，还是存在不合理的地方，主要表现为城市的粗放用地较多，而集约型的用地较少。这样不仅不利于资源的合理配置，还会导致一定的土地资源的浪费。

3、加强土地管理与利用效果的措施办法

由此我们可以看到，我国的土地资源在使用和管理上还是存在很大的问题的，主要表现为，管理机制的不健全，管理理念的落后和管理措施的实施不力等几个方面，有关部门要想改变土地资源的现有使用和管理状况，就必须要制定针对性的解决措施。

3.1对后备土地的储备进行改善

3.1.1保持水土，改善生态随着工业化的不断发展，虽然经济水平有所提升，但是付出的代价则是生态环境的不断恶化，这也限制了社会经济的进一步发展，从而陷入了这样的恶性循环之中。对此水土的保持力度应该进行加强，生态环境需要进一步改善与保护。政府也采取了退耕还林、还草等政策来维持生态环境平衡与水土保持。除此之外还应该使用科学合理的耕种方法进行耕种，保持水土的肥沃与营养；开展多样的教育对群众，让其建立环保意识。

3.1.2后备土地开发，创造有利条件土地资源的可持续利用是社会发展的方向，我们应该开源节流，加大改善土地现有情况，并积极开发后备资源。一是对已有农田的草地、建设用地、林地等土地开展质量改造，提升该地的生产力；二是科学合理的开发后备资源，积极开发利用可垦的荒草地、废弃地等，补充后备的土地资源。

3.2强化领导作用，完善管理机制政府在土地资源的管理利用中起着关键性的领导作用，对土地资源进行直接管理，因此政府应该领导各个相关部门对用地管理以及监督审核制度进行完善与健全，让土地资源的供应符合市场需求，进行宏观的统一管理。

3.3加大土地管理相关法规宣传，进行思想统一保护耕地及科学合理利用土地资源是我国基本国策中的主要内容。落实我国基本国策，应该对土地资源管理法律法规相关知识进行普及，让更多的人认识与了解土地利用情况以及规定，对思想进行统一，因此需要加大宣传力度，如在电视媒体、报纸、宣传车、广播、单张等渠道进行宣传。还可以将土地利用的较好的案例作为典范宣传，而对违章违法建设的进行曝光，让人们起到积极监督的作用，让国土资源更加深入民心。

3.4做好规划，加大监管力度城镇化、工业化的快速发展使得对土地的需求变得越来越多，因此资源的浪费与损失也不断的增多。对新一轮的土地使用整体规划与年度计划进行严格有序地落实是避免土地资源浪费的重要手段。土地的规划修编已经成为了土地管理利用规划的重要内容，对土地进行合理科学的整体规划。整体规划能够积极地引导工业往产业基地及建成区进行集中，而人口则往城镇进行集中，居住往社区进行集中。政府对土地资源管理利用的监管也对土地资源的节约有着重要促进作用，如发现违章建筑，可要求不能以罚代建，应该采取强硬的措施令其停工拆除，并追求相关部门责任。

3.5严控审批土地资源利用审批应该作为土地管理的重点管理点，做到除了招拍挂形式出让土地之外，其他用地都应该进行论证预审。严格把关审批项目，未通过预审不允许立项，以下情况不通过审批：与土地规划不符的；无转年度的计划指标的；与国家产业的政策不符、用地超标的；未落实征地补偿的安置工作的；耕地占用不平衡的等。

3.6科学用地，注重开源节流对后备储存土地的开发力度加强，严格控制建设用地的使用量，深入调查检点项目的土地使用情况，让界线明确。对闲置土地进行严格控制，按照相关政策对闲置超过两年的土地进行依法无偿的回收，并进行重新规划；对闲置超过一年少于两年的土地，收取开发商土地闲置费（一般为土地价的20%）。早节约土地且科学合理利用的情况下，对农村的闲地、空地、低利用的土地进行整理融合，做好开源节流工作。

3.7重视生态，全民参与对城乡的土地利用差异进行区分与考虑，对国土的生态屏障使用土地进行优先规划，对自然地貌的连续性、持续性进行维护，按照地形、河道的自然形态，充分保持蓄水、水系等通道，对湿地系统进行保护，对原有水生生态总体布局进行恢复，大力支持生态建筑，对各项建设布局合理协调。

3.8 实现土地资源生态价值的资产化管理，进行自然资源生态价值的有效管理，科学合理的规范自然资源的开发利用与保护，是实现自然资源可持续发展的必然要求。我们应该把自然资源生态价值同自然资源实物价值一样纳入国有资产管理的范畴，实现综合化管理。自然资资源生态价值资产化管理的目的，就是要根据自然资源生态价值功能实际，从生命支持系统功能作用发揭的过程出发，按照经济规律和生态规律进行投入产出管理，以确保资源所有者权益不受损害、自然资源生态价值保值增值，增加自然资源生态价住产权的可交易性。

总之，土地不仅关系着城市的发展，还关系着人们的日常生活，有关部门应该积极的扭转土地管理观念，加快土地资源的使用和管理向集约型的方式转变，提高我国的土地使用率。

参考文献

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“节约集约用地,不仅关系到当前经济社会发展,而且关系国家长远利益和民族生存根基。”“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”这是总理在今年《政府工作报告》中的精辟、坚定阐述。也因此,今年全国“土地日”的宣传主题确定为“节约集约用地,坚守耕地红线”。何为节约集约用地?怎样节约集约用地才能守住耕地红线?制定政策者与执行政策者、专家学者与开发商、离退休老领导与现任官员相关人等,因为承担的社会角色不同,理解不一定一致,但对推进节约集约用地的热情肯定是一致的。这些人究竟怎么看节约集约用地,为节约集约用地支了什么高招?看了本期深度阅读的人物专访版块,您心中自然有数。

中国土地学会理事长邹玉川认为,节约集约是―

“土地日”来临之际,“老土地”邹玉川有何感言?记者采访邹玉川时,恰逢他正在准备一份材料。7月4日,全国政协常委会将召开会议,专题研究建设环境友好型和资源节约型社会问题。“我作为人口资源环境委员会委员,责无旁贷。环境友好与资源节约这两个题目分不开,资源节约了,循环利用了,环境自然就好了。”邹玉川说。

对于一些人担心18亿亩耕地能不能保住,怎样做到既保护耕地,又保障经济发展,邹玉川追溯我国地政历程,自信地亮出答案:“关键在于我们坚守一条永恒的主线―节约集约用地。”

18亿亩是必须长期坚持的约束性指标,无论对于满足十几亿人口的吃饭需求,还是遏制盲目建设、粗放增长,都是必不可少的保证

记者:18亿亩已确定为我国耕地保有量的底线,但现实中仍有人抱有怀疑态度,甚至认为可以依靠国际市场进口粮食,您对此如何看待?

邹玉川:大家都知道,总理在《政府工作报告》中把18亿亩确定为我国耕地保有量的底线,一条不可逾越的红线。我理解,这条红线,不仅到2010年不能突破,到2020年也不能突破,是一个必须长期坚持的约束性指标。我认为,这无论对于满足十几亿人口的吃饭需求,还是遏制盲目建设、粗放增长,都是必不可少的保证。有人认为,要建设要发展,就要占耕地,18亿亩耕地底线是守不住的;也有人认为,耕地少了,粮食不够了,可以到国际市场去买。这都是错误的、不负责的说法。

其实,我国城乡人均建设用地量已超过了国家标准,也大大高于先进国家用地的标准。也就是说,我们已经使用了过多的建设用地,将来的发展必须主要依靠存量用地的再利用,不能再把占减耕地同经济发展划等号。我们决不能忽视十几亿人的问题,更不能把一个大国的粮食安全寄托在别国的耕地上,依赖进口粮食吃饭的想法是靠不住的、危险的,而满足中国“一要吃饭、二要建设”的要求,只能靠我们自己的耕地,只能靠节约集约用地,只能靠科学的发展观和用地观。

保护耕地,节约集约用地,是中国新型地政建设与变革中贯穿始终的一条主线,是一大基本国策

记者:纵观20多年中国地政建设与变革, 节约集约用地处于怎样的位置? 我国土地利用的集约化程度如何?

邹玉川:保护耕地,节约集约用地,实际上是近20多年中国地政建设与变革中贯穿始终的一条主线,是一大基本国策。中央1997年的11号文件就提出,中国必须实行世界上最严格的土地管理制度,继而对《土地管理法》进行了全面修订,形成了严格土地管理的法律框架。新世纪以来,2003年全国展开了土地市场秩序治理整顿活动,2004年国务院出台了《深化改革严格土地管理的决定》,即28号文件,2006年又出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》,即31号文件,这一系列的文件一脉相承,都是通过制度创新和政策调整来促进耕地保护和集约用地,保证土地利用的合理性、科学性和可持续性。

应当看到,我国新型土地管理事业经历20年的改革与创新,刚刚完成了新一轮的大突破。2006年,我国地政实现了三大突破,一是土地出让金收入实现彻底的“收支两条线”,结束了地方政府“第二财政”的历史;二是工业用地出让实行招拍挂,而且确定了最低标准价,结束了工业用地低价出让、过度扩张的历史;三是建立了国家土地督察制度,组建了9个分驻各地的土地督察局。当然,2006年的地革,还应包括土地税费的提升和建设用地审批方式的调整。这一系列的改革突破,其实是一个宗旨,就是保护耕地,保护土地资源,促使土地的合理利用、节约利用和集约利用。

还应当看到,从2004年运用土地政策参与宏观调控起,我们对土地管理的功能和方式有了更深入的认识。这几年土地参与宏观调控已经取得了比较明显的成效。一是固定资产投资规模过快增长的势头得到一定的遏制;二是在经济稳定快速增长的同时,土地供应量有所减少。2004年和2003年相比,土地供应量减少了23%,2005年和2004年相比,土地供应量减少了17.9%。2004年,全国平均每公顷土地产生的GDP大约是7000多万元人民币,2005年每公顷将近是1个亿的产值,这表明,我国土地利用的集约程度提高了。

我国土地利用总体上比较粗放,浪费现象还比较严重,提高土地利用效率还有很大的潜力

记者:着眼集约化目标,目前我国的土地利用现实状况还有哪些不尽如意的问题,或者说,集约用地的潜力究竟有多少呢?

邹玉川:目前,从总体上来看,土地利用比较粗放,浪费现象还比较严重。这可以从几个方面来看。

我记得在2004年无锡会议上,公布的数字是全国闲置土地和批而未用的土地大约为395万亩。现在已经形成的建设用地,不论是工业园区内还是工业园区外,就多数情况来说,利用率还是很低的,据中国土地勘测规划院提供的数字,特别是像西北某省一些城市的高新技术开发区,土地利用率还不到15%。2004年底,全国对各类开发区压缩规划面积,压缩了几百万公顷,这说明原来规划太大,到处铺摊子,所以才有可能压缩。

现在一些地方特别是东部,闲置土地情况还是比较严重的,低效利用比较明显。全国低效利用土地将近6000万亩,占到建设用地总面积的12.3%。这么大面积的低效利用土地,还是有可能再提高的。中国土地勘测规划院做过一些调查表明,包括上海这样土地利用比较好的地方,无论是工业园区内外的土地,经过土地整理以后,还有相当数量的土地可以重新利用、提高使用效率。工业区以外的土地,上海房地局同有关部门在2005年对70个企业进行调查,发现其中的22个企业土地利用粗放,提高使用效率以后,可以节约1000亩土地。2006年他们又评估了1000家企业,发现可以节约1.5万～2万亩土地。如果今后逐步推进集约使用,预计到2010年,工业区外的零星工业用地可以节约出50平方公里。《中国国土资源报》2005年刊登过江桥的经验,江桥那么一个4.5平方公里的地方,按照现在的规划高效利用以后,土地利用率可以提高60倍。上海应该说是土地利用比较好的地方,还有这么大的潜力,何况别的地方呢?

还有一块就是农村。农村用地现在还是比较粗放的,特别是有些地方农村村落比较散乱,有些地区农村宅基地户均大约一亩以上。有个地方一共150万户人家,却有180万亩宅基地,像这些经过调整重新利用,那是相当可观的。

这几个方面情况都能说明,提高土地利用效率还有很大的潜力,保住18亿亩耕地不是无根无据,而是完全能够做到的。发展经济可以不占或少占耕地,效益不会受到影响,还能够进一步提高。全国上下都在刚才讲的这三个方面做文章,许多问题就迎刃而解了。

记者:土地粗放利用为何仍在延续,探寻其中深层的原因,主要在哪方面?

邹玉川:之所以造成土地闲置、低效利用问题的原因,根据大家的分析,主要有三个方面。一是从整体上来看,现在很多人特别是有些地方政府过分重视增量用地,忽视了存量建设用地的整理挖潜;二是市场机制基本没有触及到现有的建设用地,要真正有效“调”出建设用地来,应当更多采取市场机制;三是现行的税费制度不利于现有建设用地的流转。将来在这方面也要进行调整,使之有利于流转。

把观念彻底转变到节约集约用地上来, 是保住18亿亩耕地的战略要求,也是实现可持续发展的必由之路

记者:针对我国土地利用现状和深层原因,今后推进土地节约集约利用,您认为应当主要解决哪些问题?有什么好的建议?

邹玉川:下一步怎么办?我认为关键是首先要彻底转变观念,真正做到节约集约用地。刚才我讲到问题的根源就是人们的思想还没有完全转到存量建设用地上来,还在盯着耕地资源。这固然有客观原因,利用存量建设用地成本要大,占用耕地成本较小。但是,从保住18亿亩耕地的战略意义来看,无论如何也要把观念转变到节约集约用地上来。要实现可持续发展,这是必由之路。

从具体方面来说,要科学编制土地利用规划,加强规划实施与管理。以规划的法律约束力,促使节约集约用地。

现在各个城市对地下空间的规划几乎没有做。我去德国访问时,德国有地下空间局,专门负责地下空间开发利用,以增加空间效益。加拿大多伦多整个地下与地上街道铺面是一样的,等于增加了一个到两个街道铺面。我们可以借鉴他们的做法,把地下空间科学地进行规划,利用产业政策和其他相关政策,引导其发展。

在城市规划方面,应该像天津市那样,圈定边界,防止随意对外扩张。现在城市规划膨胀,占用的大部分又是好地,这种情况一定要扭转。

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【关键词】耕地保护制度；制度变迁；阶段划分；效果分析

【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）03-0077-02

耕地不仅是重要的农业生产资料，同时也是稳定经济社会秩序、保障粮食和生态安全、促进城乡协调发展的重要物质条件。[1]基于此，耕地保护工作一直是党和国家关注的焦点。梳理我国耕地保护制度变迁进程，探寻其变迁的规律性和发展趋势，评价其实施效果具有重要的理论和实践价值。

一、耕地保护制度变迁阶段划分及其实施效果评价标准

耕地保护制度是指与耕地保护相关的政策、法律、法规等多套规范的综合体，是一个完整的体系，而不是仅仅局限于某种制度或某个政策的约束。[2]本文对耕地保护制度变迁的阶段划分是以耕地保护目标的变化为依据的。改革开放以来，在城镇化和工业化发展的不同时期，耕地保护的目标经历了从单纯的数量保护（1978―1997年）到“数量+质量”并重（1998-2012年），再到“数量+质量+生态”并重（2013年-现在）的“三位一体”目标演变过程，相应的也出台了一系列配套制度体系。

制度实施效果评价标准是制定政策的重要依据，是检验制度科学性、有效性的基本尺度。要正确客观的评价耕地保护制度实施效果必须制定科学合理的评价标准，本文选取耕地保护目标和耕地社会功能实现情况共同评价耕地保护制度实施效果。

二、 耕地保护制度变迁及其实施效果评价

（一）耕地数量保护阶段制度变迁及实施效果评价（1978―1997年）

1.耕地数量保护阶段制度体系变迁

改革开放后，随着城乡居民收入的不断增长，城市化进程的加速，城市建设用地和农村居民宅基地、乡镇企业建设用地需求量剧增。需求旺盛、供给不足的结果是土地价格的不断上涨和耕地数量不断减少，为确保国家粮食安全和耕地数量，国务院出台多项政策，制定了切实保护耕地的基本国策。1978年政府工作报告提出要“有计划的开垦荒地，使耕地面积逐年有较多增长”。1982年农业部成立土地管理局，1986年国务院成立国家土地管理局，出现了土地管理专门机构，同年《土地管理法》正式出台。1986年国务院出台的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的基本国策。1991年国家出台《土地管理法实施条例》，1997年《刑法》修订，增设了“破坏耕地罪”将耕地保护进一步纳入法律程序，至此耕地保护正式制度体系初步形成。

2.耕地数量保护阶段实施效果评价

虽然国务院等相关部门不断出台各类耕地保护相关制度要求，耕地数量保护的效果却并不乐观。1978年至1997年期间我国耕地总量呈逐年下降趋势，从1978年的14.9亿亩下降到1995年的14.2亿亩，17年间净减少0.7亿亩。同时期，粮食产量从1978年的30 476万吨增长到1995年的46 661万吨，基本保障了国家的粮食安全和工业生产要素需求。农民收入也大幅度增长，第一产业人均收入从1978年的11.47元，增长到1997年的1267.7元。耕地经济功能和社会保障功能基本实现。

这一时期，在国家“以粮为纲”方针的指导下，为提高亩产，农药、化肥等农业生产资料使用数量激增，粗放利用，据统计1978年全国化肥施用量为884万吨，到1997年增长到3 980.7万吨，增长了4.5倍，使用效率偏低，威胁到耕地质量及粮食质量安全。另外，水土流失、土壤酸化、占优补劣等问题频发，多方面因素作用下，耕地质量下降趋势明显，质量保护成为耕地保护首要目标，诱使耕地保护制度变迁。

（二）“数量+质量”并重阶段制度变迁及实施效果评价（1998-2012年）

1.“数量+质量”并重阶段制度体系变迁

由于前一阶段耕地保护目标的单一性，耕地质量下降明显，耕地质量保护逐渐成为耕地保护的另一目标，进入耕地保护数量与质量并重阶段。1998年国土资源部正式成立，同年修订《土地管理法》，标志着耕地质量保护目标的形成。2005年将耕地保护责任纳入到各级政府考核体系，强调要将耕地保护作为土地调控的重中之重。2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地保护红线”的耕地保护数量目标。2012年《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》提出从优质耕地管控、耕地质量等级提升、把好补充耕地质量关等几个方面加强耕地质量建设和管理。

2.“数量+质量”并重阶段实施效果评价

在前一阶段制度体系建设的基础上，进一步制定了多方政策，但数量保护目标实现并不乐观，虽守住了18亿亩红线的定量指耍总面积仍呈逐年下降趋势。从1999年到2012年期间，耕地总面积净减少约1.2亿亩，生态退耕、建设占用和农业结构调整是耕地面积减少的主要原因。

从质量保护效果看，制度作用不明显，状况堪忧。2013年国土资源部公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》显示，全国有灌溉设施的耕地仅为6 107.6万公顷，占总量的45.1%。其中，商品粮基地东北地区84.8%的土地无灌溉设施，为全国最低。化肥、农药使用量连年增长，1998年到2012年期间化肥施用量增长了43.0%，农药的施用量增长了46.6%，而粮食产量仅增长了15.1%。无机肥的过渡施用是土地肥力下降的重要原因，全国耕地有机质平均含量已降到1%，明显低于欧美国 2.5%-4.0%的平均水平[3]。2009年末国土资源部的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，中国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，全国耕地质量平均等别仅为9.80等。[4]

从耕地功能实现角度看，此阶段粮食产量从1997年的49 417万吨增长到2012年的58 958万吨，增长了19.3%，基本保障了国家的粮食安全和工业生产要素需求。农民第一产业人均收入维持在较低水平， 1997年为1 267元，到2001年基本与1997年持平，为1 165元，已经难以保障日益增长的生活基本消费需要。2001年后统计方法变化，家庭经营性收入大幅度增长，其中较大部分来源于非农收入，也难以保障基本生活。可见，此阶段耕地经济功能基本实现，保障了国家粮食供给总量安全。但这一阶段，耕地社会保障功能逐渐弱化，不能真正承担起保障农民充分就业、养老和医疗的需要。

（三）“数量+质量+生态”并重阶段制度变迁及其实施效果评价（2013年至今）

1.“数量+质量+生态”并重阶段耕地保护制度体系变迁

耕地保护的目标从注重数量和质量向“数量、质量、生态”三者并重逐渐转化。在强调实行最严格耕地保护制度，守住18亿亩耕地保护红线的同时，2013年 国家发改委制定《全国高标准农田建设总体规划》，提出“要通过土壤改良培肥等耕地内在质量建设，力争到2020年，耕地基础地力提高0.5个等级，土壤有机质含量提高0.5个百分点”，明确了耕地质量保护具体目标和时间表。2016年5月，国务院正式出台《土壤污染防治行动计划》，提出“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点”，《土壤污染防治行动计划》是系统开展污染治理的重要部署，对确保生态环境质量改善，各类自然生态系统安全稳定具有重要作用。

2.第三阶段耕地保护实施效果评价

十以来，党和国家突出重生态环境建设，耕地保护工作进展迅速，特别是在耕地生态保护方面提出了很多新目标和新思路，然而制度作用发挥和效果的显现都需要时间，当前还很难客观公正评价这一阶段制度实施的绩效，制度的密集出台和国家高度重视中，让我们持有审慎的乐观态度。此阶段，耕地总量保持在较高的水平，但依然有小幅度减少。粮食产量保持持续增长的同时化肥施用量增量开始放缓，然而耕地质量改善并不明显，《公报》显示，2014年和2015年耕地质量平均等别分别为9.96等和9.97，相比2009年国土资源部公布的9.80等有增无减，说明耕地质量有进一步恶化趋势。

三、结论与展望

耕地保护是工业化和城市化进程中各国都必须面对的难题，是中央政府、地方政府、农户和工商业部门多方博弈的结果，耕地保护制度也必然在博弈过程中逐渐发展和完善。 市场与政府作用关系不清、土地基本权属关系不明确、耕地保护主体意识薄弱、耕地保护手段单一等多方面因素影响着耕地保护制度作用的发挥，在未来的耕地保护实践中要厘清这些关系，探索更加丰富有效地耕地保护模式和手段，实现“数量+质量+生态”并重的“三位一体”目标。

参考文献：

[1]刘彦随，郑伟元.中国土地可持续利用论[M].北京： 科学出版社，2008.

[2]张宇，刘涛.中国耕地保护制度研究综述[J].内蒙古 大学学报（哲学社会科学版），2010，（42）.

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为进一步加强建设用地的计划管理，国务院原则同意国家计委和国家土地管理局制定的《建设用地计划管理办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。1987年10月15日颁布的《建设用地计划管理暂行办法》同时废止。

建设用地计划管理办法

第一章、总则

第一条、为贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，对各项建设用地实行计划管理，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》和国家有关规定，特制定本办法。

第二条、建设用地计划（以下简称用地计划）是国民经济和社会发展计划中土地利用计划的组成部分，是加强土地资源宏观管理、调控固定资产投资规模和实施产业政策的重要措施，是审核建设项目可行性研究报告评估和初步设计及审批建设用地的重要依据。

第三条、本办法所称建设用地，包括所有非农建设和农业建设用地。

农业建设用地是指农、林、牧、渔场，农村集体经济组织和个人投资修建的直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、永久性晒场等常年性工程设施用地。

第四条、国家每年下达的建设用地计划中占用耕地指标，是国家指令性计划指标，并作为考评各级人民政府负责人落实保护耕地目标责任制的主要依据。

第五条、用地计划实行统一计划、分级管理的原则，进行总量控制，分中央和地方两级管理。

第二章、用地计划的编制与下达

第六条、用地计划分为国家、省（自治区、直辖市，下同）、省辖市（地区、自治州，下同）、县（县级市、区，下同）四级。县为基层计划单位。

第七条、用地计划的编制按国民经济和社会发展计划的编制程序执行。具体程序是：省及省以下用地计划的编制，先由各级土地管理部门根据同级计划部门的统一部署，按照国家编制年度计划的要求，根据本地的土地利用规划和土地利用的实际情况提出本地的用地计划建议，报同级计划部门综合平衡后，分别由计划部门和土地管理部门将计划建议报上级计划部门和土地管理部门。

第八条、国务院各部门（含计划单列的大型工业联合企业和企业集团，下同）及军队建设项目的用地计划，报国务院计划部门和土地管理部门，同时抄报建设项目所在地的省级计划部门和土地管理部门。省级计划和土地管理部门在编报用地计划时，应把部门用地计划包括在内。其中，属于国家重点项目的用地指标和占用耕地66.6公顷（合1000亩）以上、其他土地133.3公顷（合2000亩）以上的项目的用地指标，应逐项列出上报国务院。

第九条、国务院土地管理部门在各地和有关部门报送用地计划建议的基础上，汇总提出全国用地计划建议，报国务院计划部门综合平衡；国务院计划部门提出全国用地计划草案，作为国民经济和社会发展计划草案的组成部分。

第十条、用地计划经批准后，由各级计划部门负责下达。各级土地管理部门按照用地计划下达执行计划，抄送同级计划部门。土地管理部门下达的执行计划必须与各级计划部门的计划相一致。

第十一条、计划单列市和新疆生产建设兵团的用地计划，实行单列。

第三章、用地计划管理

第十二条、各项建设用地必须纳入用地计划，必须严格按用地计划程序和权限报批。凡未纳入年度用地计划的建设项目，不得批准用地，项目不得开工建设。

第十三条、建设项目在可行性研究报告评估和初步设计审查时，须有土地管理部门参加，并提出对项目用地的意见。土地管理部门对不符合土地管理法规和建设用地有关规定，不同意供应土地的建设项目不得批准。

第十四条、国家建设项目申请年度用地，必须持有国家主管部门批准的初步设计或其他文件。

乡（镇）村集体建设用地项目，必须有计划主管部门批准文件，方可申报用地。

农村个人建房用地，必须符合当地村（镇）总体规划，并经乡（镇）以上人民政府批准，方可申请用地。

第十五条、用地计划中的耕地指标属指令性，不得突破。国家在编制用地计划时，可适当留有机动指标（包括在总指标内）。各省、自治区、直辖市确需调整计划、增加指标时，按计划编报程序报批。

第四章、用地计划的监督检查

第十六条、各级计划部门和土地管理部门要加强对用地计划的管理，特别是加强计划执行过程中的监督检查，坚决杜绝计划外用地。

第十七条、建立用地计划执行情况报告制度。各级土地管理部门每半年必须将用地计划的执行情况向上级土地管理部门作出报告，同时抄报同级人民政府及其计划部门，并附计划执行情况分析报告。省级土地管理部门报告截止日期分别为7月20日和1月20日。

国务院土地管理部门综合逐级汇总的土地变更调查结果，于每年2月底前将上年的实际建设用地情况报告国务院，抄报计划主管部门。

对超出国家计划用地的地区和单位，由计划部门负责核减其下年度的用地计划指标，由土地管理部门负责注销其土地使用权，并根据情节轻重予以通报批评、追究当地政府和单位主要负责人的责任。

第五章、附则

第十八条、逐步建立土地利用总体规划、五年用地计划和年度用地计划的规划、计划体系。

土地利用总体规划是体现土地综合利用、保护耕地的纲要，是编制五年用地计划的重要依据；五年用地计划是分阶段落实土地利用总体规划的中间环节，是指导编制年度用地计划的依据；年度用地计划是按照五年用地计划编制的分年度执行计划。

第十九条、五年和年度用地计划的编制时间与国民经济和社会发展计划相同，按照国家计划委员会规定的计划表格编报。

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关键词：小城镇建设；土地利用；规划；管理

土地资源是一种不可再生资源。作为重要的物质资源，国家的经济稳定都是不可或缺的。在我国，虽然拥有比较大的国土面积，可人均土地占有量相对较小，在现代化建设飞速发展的今天，土地资源就更加紧张。在农村城镇化建设的过程中，合理利用土地资源最为重要，它涉及到我国耕地数量的多少，直接关系到我国的粮食安全政策。因此，分析与探讨在农村城镇化建设中，如何合理利用土地，是关系到我国战略安全的一种问题。它关系到如何快速推动农村经济发展，现代化建设，保障社会主义建设的可持续发展。由此可见，土地资源的合理利用问题不容忽视。

1 处理好土地利用规划与其他规划的关系

城镇建设中，城镇基础设施规划和土地规划是最重要的两个内容，其中城镇基础设施规划的主要内容有交通建设规划，绿地园林建设规划，农田保护区建设规划，以及公共设施建设规划，其中公共设施建设规划中有包括给排水系统规划，电力设施规划，供热设施以及天然气设施规划等。因此，在城镇规划时，要正确处理好土地规划与交通，绿化，和农田保护建设之间的关系。在这里面，保障基本农田保护区建设是新农村建设的重中之重，在城镇建设规划中至关重要。

目前，城镇建设较快的多数为经济发达的地区，这些地区在城市规划时往往把经济利益放在首位，重视经济效益显著的第二、第三产业，轻视农业的发展，尽管可以依靠后期再开发，可是这种方式难以保证开发后备资源的弥补效果。这种行为和思考方式，并不符合现代城镇发展的思路，也不符合科学利用与规划土地使用的基本要求。应当严格杜绝类似思想和行为的出现。对基本农田的保护和小城镇的经济建设规划是小城镇建设中同等重要的两个内容，不能忽视其中的任何一种，正确地处理两者之间的关系，既保证农村经济的发展，又要切实做到保护耕地面积，保证粮食安全，是城市规划者的重要职责，为了发展忽视对农田的保护，也不能因为过度保护农田而不进行经济发展，在进行城镇建设规划中，应该依据现行的法律法规，根据国家总体规划以及省市的相关规定，准确定位本城镇的方向，以农田保护规划和土地利用分区为依据，与现有土地进行合理的规划，保证土地利用规划的科学性和可持续性。

2 加强土地的管理

土地管理在小城镇建设的一个重要内容。为了保证土地管理的作用，建设小城镇应加强宏观调控，以适应与规划管理机制，市场机制，充分认识进一步加强土地管理工作的重要意义。

珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国的基本国策，也是贯彻落实科学发展观，实现经济又好又快发展，构建和谐社会的必然要求。

首先，规范国有建设用地使用权出让行为，严格招标拍卖挂牌出让用地范围。

其次，建立规划实施反馈机制。正在迅速发生变化，不可预测的市场变化，以确保土地的管理和利用的有效性，应建立规划的反馈机制和实施，并不断完善。

第三，明确国有建设用地使用权出让收支范围。严格土地出让“收支两条线”管理。建立健全年度土地出让收支预决算制度。强化土地出让收支监督管理。财政部门、国土资源管理部门、县人民银行和县审计部门要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理。

3 提高土地的利用率

节约利用土地，是小城镇发展的一个重要目标。建立高层的住宅，取消原来农村独门独户的居住模式，是提高土地利用率的一个重要方法。科学的规划改变方案，处理好建设用地和农村耕地的关系，考虑近期和长远的发展方向，以大局出发在环境保护社会发展的前提下，充分提高土地使用率，促进社会和谐发展。节约用地是我国的基本国策，城镇规划作为发展与建设的重要指导方案，制科学定发展规划是搞好小城镇建设的前提条件和基础工作。

4 规范土地市场的建设

目前，国外一些国家已经形成了成熟的土地市场。其中，获利的土地普遍采取以市场为基础的方法，如招标，拍卖转让或出让，成为土地成本的主要来源。

首先，通过以土地一级市场的政府垄断实施土地储备机制，对土地市场的供应和需求的科学调控。

第二，采取有效措施，进一步规范了二级市场。为了保证土地市场交易公正公开，维护正常的市场交易秩序，加强市场服务和加强市场监管，必须进一步规范二级市场的管理程序，定期公布交易信息。例如土地出让的信息，因此，对于所有的交易者提供公平和平等的服务；监督具体法律的转移行为是否确保土地产权交易的合法化。

第三，在土地转让过程中要做到公正公开，这种方法不但可以保证土地产权交易的平等性，还能起到让群众监督的效果，在土地转让中，采用公开的方法，可以最大程度地取消争议，避免权钱交易，暗箱操作，免受人民群众的质疑，缓和干群关系。在这一过程中，要尽可能的做到公平公正，公开透明，操作中的每一步需要在媒体或其他地方杂志上公布，有条件的地区需要用网络公布，以方便媒体和人民的随时检查和监督。

5 结束语

在现代农村的发展中，小城镇的建设具有相当的代表性。为了适应我国人多地少的局面，小城镇的建设在设计时就要考虑这一问题。科学地制定小城镇建设发展规划，在保障人民生活居住条件不断改善的同时，保证耕地面积，提高土地利用效率。要做到这一点，应该从实际使用情况出发，科学合理的规划建设用地，严格控制建设用地规模和指标，增加单位面积上的土地使用效率；另外，进一步规范土地市场，公开土地产权交易过程，采取有效措施，有效监管一二级市场，确保建设用地有明确的标准，这些措施对合理使用土地具有非常重要的作用。

参考文献

[1]许福海.小城镇建设思想及对社会主义新农村建设的启示[J].武汉航海（武汉航海职业技术学院学报），2007，（03）.