财政绩效考核管理办法范文

导语：如何才能写好一篇财政绩效考核管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、总 则

第一条 为加强和规范我市市本级城市维护管理专项资金的使用和管理、提高资金使用效益，根据《财政部城市维护建设资金管理办法》、《江西省城市建设专项资金管理暂行办法》和《南昌市预算内基本建设专项资金管理暂行办法》等有关文件精神，结合我市城市管理工作实际，制定本办法。

第二条 本办法所称的“市本级城市维护管理专项资金”（以下简称“城维费”）是指市级财政预算安排的，专项用于全市城市维护管理的资金。

第三条 城维费项目安排的基本原则：

（一）突出重点。根据市委市政府年度城市管理工作的重要部署和市城市管理主管部门重点推进工作安排，着重保障中心城区基础设施的建设、维护和管理，环卫设施维护，城管执法基础建设，重点专项治理工作，重点设备购置和城市运行保障等重要经费支出。

（二）注重绩效。加强对城维费项目的绩效目标管理、绩效监控和绩效评价，提高专项资金使用效益，切实发挥绩效对于城维费资金安排的指挥棒作用。

（三）公正公开。城维费的申报审核、分配拨付、使用管理等，坚持公开透明、公平公正，确保城维费安排、使用科学、规范、安全、高效。

第四条 市城管局是城维费的主管部门，负责项目的申报、年度使用计划的编制、专项资金的监管，以及组织各资金使用单位开展绩效自评工作；市财政局负责城维费的预算安排、年度使用计划的编制、资金的拨付和监管，以及开展重点绩效评价抽查工作。

二、申报范围与程序

第五条 城维费申报范围包括：部分市重大重点项目、城市管理重点专项工作、重点设施维护、重点设备采购、城市运行保障等经费；往年续建工程项目和待拨项目经费、新增设施量管护经费；有关法律法规、市政府确定支持的应由城维费资金支出的其它项目。

第六条 有下列情形之一的，原则上在城维费中不予安排：

（一）申报用于本部门、本单位的市政设施日常养护经费；

（二）申报用于市政设施、设备仍处于质保期内管护的经费；

（三）申报用于非城市管理事项的经费（市政府已抄告明确的事项经费除外）。

第七条 各有关部门和项目单位根据实际需求申报城市维护专项资金时，要向市城管局提供项目预算绩效目标申报表，市委市政府相关文件，市领导批示、政府抄告单或相关会议纪要，项目合同、决算单或市政设施移交管理证书等项目佐证材料，并对申报项目的真实性和申报数额的准确性负责。由市场主体实施的项目，一并提交该市场主体的企业信用报告。

第八条 城维费项目申报实行常态化采集，各有关部门和项目单位申请当年度实施的城维费专项资金申报截止时间为每年2月1日，以市城管局收到申请的时间为准。

三、计划编制

第九条 市本级城市维护管理专项资金支出计划由市财政局、市城管局联合编制上报。市城管局按照“量入为出、保证重点”的原则，依据城维费年初预算和年度城市管理重点工作规划，汇总编制年度《市本级城市维护管理专项资金支出计划明细表（初稿）》。

第十条 城维费项目实行项目储备制度，根据项目的可行性、必要性及项目的绩效目标、资金需求量的测算依据等，分层分类动态管理并适时更新。城维费项目安排原则上从项目储备库中择优选取，按照项目成熟度及轻重缓急依次排序，优先安排市政府有关文件、会议已明确实施的项目。原则上对于无立项、无设计、无概算的“三无项目”（市政府批准个别应急项目除外）不予安排。

第十一条 市城管局于每年3月底前将年度项目资金需求报市财政局审核；市财政局负责对项目安排计划进行合规性审核，并于每年4月底之前，会同市城管局联合上报市政府审批后执行。

第十二条 年度内因出现临时性、突发性事件需要在城维费中紧急安排资金的，需履行相关报批程序，并专报市政府批准后，在城维费待安排经费中予以解决。

第十三条 每年在城维费中安排的新增设施量管护经费，下一年度应在相关管护单位部门预算中列支。

四、资金使用与拨付

第十四条 各资金使用单位应严格执行市政府批准的城维费收支预算安排，按照工程项目推进进度、合同规定及实际发生额，及时向市财政局申请资金拨付，按规定合理使用资金并按照政务公开要求对资金收支、项目内容及进程予以公开。

第十五条 市财政局依据各资金使用单位申请进行审核，并按工程进度确定经费调拨数额实施拨付。

第十六条各项目实施单位严禁未经批准任意改变建设内容、提高建设标准、扩大建设规模以及搞计划外工程。

第十七条城维费安排的项目资金，因客观原因当年未用完的，可结转至下年使用；结余资金和结转超过1年以上的资金，全部由市财政按照财政部有关规定收回，统筹用于全市经济社会发展亟需支持的领域。

五、监督管理与绩效评价

第十八条各资金使用单位每季度向市城管局报送项目实施进展和资金使用情况报告。对于项目进度滞后、资金使用较慢的项目，市城管局应及时进行项目督导调度。

第十九条 市本级城维费所有项目资金均列入市财政的绩效管理考核，纳入项目库管理。各资金使用单位应按照市财政局、市城管局关于财政预算绩效管理的规定开展预算绩效目标管理、绩效运行监控、支出绩效评价等各项工作，并按要求向市城管局报送自评材料，由市城管局复核后送市财政局开展重点评价。

第二十条 市财政局绩效管理考核部门对各资金使用单位实施财政绩效考核。市城管局作为市本级城维费主管部门，承担项目资金绩效管理主体责任，应根据绩效评价结果对城维费资金使用单位提出考核评价建议。凡由于工作不扎实，项目进展迟缓、资金积压等情况，市城管局将对各资金使用单位实施扣分考核建议，该评价建议将作为市财政局绩效管理考核部门考核相关单位财政绩效情况，并计入市高质量考核等相关考核成绩的重要依据。

第二十一条 年度财政预算绩效管理工作考核结果作为下一年度城维费专项资金安排的重要依据。对年度财政预算绩效管理工作考核结果不理想的资金使用单位，市城管局、市财政局将酌情削减相关单位下一年度城维费专项资金计划（法律法规及上级要求必须足额安排的除外）。

第二十二条市财政局会同市城管局对城维费资金的使用情况和项目实施情况进行监督检查，对检查中发现违反本办法骗取、截留、挤占、挪用的行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》进行处理、处罚；涉嫌违纪的，移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，依法移交司法机关处理。

六、附 则

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【关键词】 公立医院； 财政项目； 绩效考评

【中图分类号】 F812.45 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）03-0011-04

公立医院作为非营利性机构，其发展的大额开支主要依托财政拨款来支持。财政项目经费是医院经费中的重要组成部分。资金的申请应该符合医院的整体规划，包括硬件设备的升级、科教研领域的延伸，是医院完成发展规划的重要基石。

目前，财政对医院投入的项目资金比例逐年加大，资金结构在不断变化，对项目资金使用所获取的效果提出更深层次的要求。财政部2003年了《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》，用以规范和加强中央级行政经费项目支出管理。2009年，财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，标志着我国财政支出绩效评价工作已逐步步入规范化、制度化的轨道[ 1 ]。然而，针对医院所执行的绩效评价管理办法却没有明确的文件及标准的基础指标。在医院实施财政项目绩效考评体系过程中，仍然存在着不同的问题有待改进。

一、医院财政项目实施绩效考评的基本原则

财政项目绩效评价的出发点是考察项目的经济效益及资金利用率。经济效益就是投入最低的成本，换取最大的预期收益；资金利用率就是投入最小，产出最大。医院财政项目资金的管理应建立在科学、系统的绩效评价体系之上，对专项资金的经济效益及资金使用率以客观、科学的指标数据进行评价。

（一）相关性与可比性原则

医院财政项目可按用途不同分为基建项目、购置项目、科研项目等，每类项目的资金用途各异。基建项目资金主要用于t院的扩建、建筑修缮等；购置项目资金主要用于购置专用设备或仪器及维修更新，其经济效果体现在医院硬件的改善方面；科研项目资金主要用于项目研究，从科教研的成果中体现经济效益。用途不同，产生的效果就不同，如何考量，需要通过具体的绩效评价体系指标对相关的项目进行量化。相同用途、性质的项目可以化零为整，制定相同指标，对比同期进行考评，不同性质的项目则要制定不同的衡量指标。

（二）定量与定性相结合原则

项目资金绩效评价中，要把考核指标尽量量化。对于医院项目资金的支出，经济效益是可以量化考评的，比如购置医疗专用设备的投入情况，可以确定具体数值。但有些则不能定量考评，比如科教研的研究成果带来的社会效益。因此，绩效评价应定量与定性相结合，尽量用数据作为支持准确地评价相关项目指标。

（三）评价实施与合理性原则

绩效考评体系要建立在可实施的基础上，有针对性地对项目设定评价指标。数据要采集准确，量化出项目带来的经济效益和社会效益；评价方法要科学且合理，同时要易于医院的相关科室理解；考评体系要依据理论要求和制度规范，制定统一的指标核定标准，客观、公正地进行评价，在实际评价中具有可操作性。

二、医院财政项目绩效考评指标体系框架

医院财政项目绩效考评指标要根据医院的实际情况设定，一经确定，年度内不能随意变更。每个科室设定的指标根据项目的性质不同，按照科室具体情况选择指标值测算，绩效考评要遵循实质重于形式原则，科学、合理化。医院项目绩效考评分为事前、事中和事后考评。事前考评要从项目立项开始即设定指标进行考评；事中考评是在项目的实施过程即产出阶段进行考评；项目验收完工后到反馈时期，进入效果指标阶段。

（一）项目立项阶段

项目资金到位率=项目实际到位资金÷项目预算申请资金额×100%

该代表性指标反映财政资金按预算指标拨付情况。

（二）项目实施阶段

1.产出数量指标

项目资金使用率=项目实际使用金额÷项目实拨金额×100%

该代表性指标反映专项经费的实际支出情况。

2.产出质量指标

代表性指标是合同实施的合理性。其为定性指标，看产品是否按既定的标准来完成。

3.产出进度指标

项目预算执行率=项目资金支出额÷项目预算批复金额×100%

该代表性指标反映预算执行情况及项目支出进度，通过实际与预算对比考核预算编制的准确性，即项目资金的预期实现目标情况。该项指标可分为单一和综合指标。单一指标根据指标情况比例进行评价，但个别项目难以用单一指标诠释，要综合考虑，根据每个项目占整体项目的比重划分权重系数，计算得出。

4.产出成本指标

设备投入率=医用设备投入金额÷整个项目的金额×100%

该代表性指标反映设备投入是否合理，通过此指标可以有效洞察科室对设备的利用率，关乎项目资金的再投入，以安排次年的项目预算。

（三）项目验收阶段

1.经济效益指标

投入产值率=项目投入资金后增值额÷项目的实际支出额×100%

该代表性指标反映医院项目投入后的产值比率，同时医院的财政项目支出与产出增值进行对比，以考量医院投入成本的情况。

2.社会效益指标

代表性指标可以划分定量与定性指标进行诠释。定量指标通过社会效益增长率来分析，定性指标就要看效益成果，如投入科教研项目能实现何种研究贡献等。

3.环境效益指标

环境效益指标同社会效益指标值，分定量与定性两种取值方法。定量可通过环境改善率进行分析，定性指标是就诊环境的变化程度以及病人对环境改善的评价。

4.可持续影响指标

可持续影响指标不是单一的指标评价，应结合科教研、社会和环境因素综合评价，看各指标综合效果为医院带来的可持续发展状态，如节能环保项目实施后对有关的事物带来可持续影响（环境的改观或减少环境污染）等。

5.服务对象满意度指标

代表性指标是患者满意度，典型的满意度调查指标，是定性指标。通过调查患者对医院各方面的满意度，如非常满意、基本满意、不满意来分析，或者由患者来打分，从0分―5分评价。

项目绩效指标如表1所示。

三、医院财政项目绩效考评管理存在的问题

医院项目资金按来源分为财政拨款、自筹资金及社会媒介赠予的款项等，按性质分为基建类项目资金、事业发展专项基金和其他类。项目资金的来源广泛，富有多元化性质并且在项目中投入的资金额较大，流动性较弱，基本以固定性资产模式存在。项目资金的管理是复杂的，容易在项目管理中出现诸多问题。

（一）缺乏强有力的制度保障和监督

财政项目资金的绩效考评工作应建立在有力的规范制度化保障基础之上，才能使财政项目资金在运用及绩效考评中得到公正、有效的评价。目前，我国实施的绩效考评主要依据是各地区财政部门绩效考核管理办法或规章制度，没有统一的相关制度规章来规范。针对现有情况，医院普遍依据财政项目资金使用管理办法执行，没有具体的绩效考评相关制度，且财政项目的申报是基于形式上的申报流程填列绩效考评书，相关考评指标不具体，没有用数据作为依据进行深入分析，只是用简单的文字叙述进行指标说明，虽然完成了财政项目资金的使用额度，但没有考量该资金使用是否最有效、资产是否充分利用、效果是否达到最佳，所以，医院在执行财政项目资金的制度上缺乏强有力的保障。此外，没有建立一个权威的独立绩效考评专门机构来进行财政项目支出的绩效考评，落实具体的考评工作。

目前，财政项目绩效考评缺乏全方位监督。财政项目资金使用过程中，要经历项目申报准备阶段、项目的审批阶段，事后要对项目带来的经济效果或社会效益进行评价。医院对财政项目绩效考评的监督应该加强，不能只对项目完成进度加以监管，而对事后的效果与效益没有关注，不能为了考评而考评。

（二）绩效考评方法单一且考评时间不合理

财政项目绩效考评方法局限在自评和专家评审两种，方法单一且不具有普遍性。在医院实际的财政项目考评中，使用自评与专家考评相结合的方式，但存在缺陷。自评的方式没有真正体现被考评对象的实际价值及为医院带来的效益，而是用文字作简单叙述，描述项目使用的整体过程缺乏客观、严谨性。采用专家评审的项目没有明确的规定，什么项目使用什么专家，对专家的级别、经验、选取比例没有相关明确规定，是否建立项目专家库也不能确定。

财政项目绩效考评的时间安排也缺乏合理性。每次选择项目评审的时间都是项目申报的次年。每个项目的性质不同，选择统一时间点进行考评缺乏灵活性。例如工程项目是跨年度完成项目，持续时间较长，还未竣工，不能参与考评。又或者医用设备购置项目，财政项目预算资金次年年初才下达，经过招标、公示等一系列活动，有时即使资金已支出，但设备未就位或使用时间短暂，还未产生实际效果，不具备绩效考评要求，影响了考评的实际结果。

（三）未建立完善的绩效评价指标体系

绩效考评指标体系中的评价指标各不相同，绩效评价着重在资金的使用效果上，但现在绩效评价指标并不是以此设计。首先，甄选的指标没有达到预期的绩效效果，比较偏重一方面，比如更偏重资金的投入与使用进度，对财政项目资金使用的规范性、及时性只作了简单评价，对项目产出和效果的重视不够。其次，财政项目所涉及的类型宽泛，例如涉及医疗购置、基础建设、科研发展等不同领域，但各部门设定的绩效评价指标过于单一化、不具有针对性，统一的数据指标没有代表性，分析过于浅显，缺乏完整、科学、具体的指标体系，不能满足各层面、各行业、不同性质的全方位评价的需求。由于绩效评价体系的指标有以上不足，所以绩效评价的实施不能真正体现绩效的结果。

四、完善医院财政项目绩效考评的建议

（一）建立健全相关绩效考评管理制度

制度是保障财政项目绩效考评的基础，各地区应因地制宜制定相关绩效考评政策，确保财政项目绩效评价有法可依，从而为财政项目绩效考评提供法律约束和制度保障。医院应该根据立法在财务制度中明确财政项目资金管理制度，规范财政项目资金的往来流程，监督管理者的权责，以及绩效评价管理与科室的奖惩制度。完善的制度可以作为财政项目资金衡量的标尺，规范每项资金的使用要求，同时可作为资金支出的参考依据，使资金使用更加谨慎、规范、透明，按照规范的轨迹不断发展。

医院对财政项目资金的监管要摒除传统的重申报、轻考评的现象。对于财政项目资金应该从事前监管开始，事中与事后一贯性实时监管原则。监管以绩效考评作为媒介，为财政项目预算提供数据依据。同时保证资金使用的规范性与及时性，严格参照预算指标执行，防止财政项目资金使用不当，且通过考评对科室的奖惩进行监管。

（二）合理配置医院财政项目，建立完善的考评指标体系

绩效考评体系作为管理财政项目资金的标准，应该积极通过该体系引导科室确定医院科室计划目标，与医院整体战略目标相匹配，计划性申报财政预算项目，且具有及时性和可操作性，为医院带来经济及社会效益。由于财政项目资金投入比较大，变现能力低，涉及国家给予的财政拨款，影响巨大，项目支出初期如不进行合理的预测，后期资产闲置，势必造成不必要的浪费。根据医院的财务状况及分配给科室的额度，进行数据分析测算并比较以往项目预算的执行情况，制定当年合理的财政项目预算支出计划。根据财政项目支出目标，制定适宜的指标数值进行考评，以此考察当年支出的构成合理性，并为次年的预算提供重要依据。对医院财政项目要集医院整体人、财、物的综合资源，选取技术领先、实用性强、急需配备的项目优先考虑，以最低的成本获得最大的收益[ 2 ]。

采用科学、合理的绩效评估手段，逐步完善财政项目绩效考评指标体系。财政项目绩效评价指标体系是绩效评价工作的重要环节。为客观考核财政项目支出绩效，要根据不同项目性质及类型设置和规范绩效评价指标，建立多元化、多层次和立体的动态绩效考评指标体系。指标体系关注三个重点。首先，选择指标具有概括性，以结果指标为核心，统观整体财政项目全过程，从立项、批复、支出到效果，合理体现相互逻辑关系。其次，将相同性质或类型的财政项目集中归类，进行评价的同时_定绩效基准，以加强项目支出的可比性，更利于对变动进行指标调整。最后，关注绩效考评指标体系的统一性及相关指标间的因果逻辑关系，合理分配指标权重，达到考评的公平和可比。

（三）制定有效的绩效评价方式[ 3 ]

财政绩效评价要有平台，平台可以通过外聘专家或第三方予以考评或自评的形式。自评可以简化流程，并对项目的情况及周边环境更为熟悉，有利于绩效考评，但实施上不具客观公正性。外聘专家或第三方考评可以弥补自评的不足，指标值的可信度与准确性高，但实施较为繁琐，所以要平衡考虑，优先选择外聘专家或第三方形式，且该形式是绩效考评的趋势所在。

1.外聘专家考评

建立项目专家库，将资深、有经验、对不同项目有针对性见解及意见的专家集中在专家库中。每次绩效考评时，要对专家的要求严格审核，数量取单数且不低于5人，同时专家中要有外院人士参与，以求公平公正。同时要设定专家级别，不同项目要选用不同的专家，并对相关考评项目具有专业认知，了解相关行业、相关项目使用的情况及效果，提出专业意见及建议。

2.聘请第三方机构考评

第三方考评要选择具有考评资质的专业机构。从资质上选择同行业口碑良好且信誉度高的第三方，选择该方式进行绩效考评可以减少医院项目管理人员的工作量。全部交付外单位完成整套考评体系可客观公正进行考评，杜绝营私舞弊现象，但要基于医院的资产等情况可以交予第三方机构来测评，建立在信任基础之上，且成本大，需要资金的支持作为辅助。

五、总结

通过分析医院绩效考评体系中存在的问题，有针对性地提出了相关建议，利用财政项目绩效考评体系对财政资金进行管理是医院资金管理的方向，也是绩效管理领域的重点。为了使财政资金得到有效利用，使之成为常态化管理体系，就要强化绩效考评意识，建立完善的绩效考评机制，合理化绩效考评指标，为医院实现长远战略提供强有力的保障。

【参考文献】

[1] 郑永生，廖立云.我国财政预算支出绩效考评存在的问题与对策[J].财会月刊，2011（1）：50-52.

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为促进我市科学技术进步、经济腾飞和社会各项事业的发展，根据市委、市政府《关于加强人才资源开发工作的若干意见》精神。充分调动广大专业技术人员的积极性、发明性，使更多的优秀人才脱颖而出，为实现我市“两个率先、一个中心”宏伟目标建功立业，结合我市实际，决定在市开展学术和技术带头人的选拔与培养工作。为切实做好这项工作，现提出如下工作计划：

一、工作目标

培养和造就一批学术和技术带头人。重点选拔具有先进科技水平，对国民经济和社会发展影响较大的自然科学和社会科学领域里。市内和省内有一定影响的学术和技术带头人。

二、选拔范围和对象

学术和技术带头人的选拔工作在全市国有企业、事业单位（含中央、省驻市企业单位）非公有制经济单位中进行。选拔对象主要是科学研究、工农业生产和科技推广第一线工作岗位上以及在教育卫生、文化艺术、新闻出版等方面做出突出贡献的专家、学者、技术人员。重点推荐中青年优秀专业技术人才。

三、选拔条件

（一）被选拔的人员必需符合下列基本政治思想条件：热爱祖国。作风正派，勇于创新，有强烈的事业心和献身精神。

（二）被选拔的人员必需具有中级以上专业技术职务任职资格。

1自然科学研究中学术造诣较高。或获得市级一等或两项市级二等科技进步奖的科研项目主要完成者。

2社会科学研究中成绩显著。某一学科的学术带头人。

3教育、卫生、体育、文化艺术、新闻出版等领域有突出贡献。

4临时在工农业和科技推广第一线。或在技术上有重大发明发明并取得显著的经济和社会效益。

5已经取得阶段性效果的盛部或市重点科研项目的主要承担者。

6承担盛市重大工程（项目）主要技术工作。

四、选拔顺序

（一）学术和技术带头人的选拔与培养工作由市人事局负责组织实施。

（二）学术和技术带头人的选拔。向市人事局推荐；非公有制经济单位人员分别由各归口联系单位负责组织推荐。

（三）学术和技术带头人人选的选拔条件、人员名单均须在一定范围内予以公示。

（四）各单位推荐的人选应填写《市学术和技术带头人选拔推荐简要情况表》和有关资料一并报市人事局审核。并在充分听取专家意见后，提出候选名单报市政府审批。

五、选拔数量及待遇

（一）学术和技术带头人的选拔工作。每两年进行一次。选拔工作要本着确保质量、宁缺勿滥的原则严格进行。首次选拔人数控制在30名以内。十五”期末，力争达到100名左右。

（二）积极为学术和技术带头人发明良好的工作生活条件。及时了解他思想、工作和生活情况。可将其配偶（身边无子女可将一名子女）调入本市工作，有关部门应准予料理调动手续。

（三）实行学术和技术带头人短期疗养制度。凡被确定为学术和技术带头人的每两年可享受一次短期疗养。疗养期间的差旅费由所在单位报销。

（四）建立学术和技术带头人津贴制度。学术和技术带头人每人每月享受200元津贴。其待遇从调走之日起停止。

（五）建立学术和技术带头人医疗保健制度。定期安排学术和技术带头人进行身体检查。

六、培养措施和管理办法

把这项工作作为一项战略任务来抓，市、县（区）和有关部门要充分认识开展学术和技术带头人选拔与培养工作的重要性。纳入领导的任期目标，作为政绩考核的一项重要内容；要认真研究优秀人才的生长规律，总结选拔培养优秀人才的工作经验，并采取切实有效的培养措施和管理办法。

（一）培养措施。

1建立领导干部联系学术和技术带头人制度。市、县（区）党政领导干部都应联系学术和技术带头人。与他交朋友，经常听取他意见，重大决策上请他参与或向他咨询论证。

2对学术和技术带头人要委以重任。任期内要制定明确的工作计划和目标。积极吸收他参与各类学术团体，优先布置他国内外考察和到国内外院校进修学习，支持他参与学术和技术交流活动，开展多种形式的继续教育，使他实践中得到培养和锻炼。

3逐步增加对学术和技术带头人培养工作的资金投入。全市各部门、各单位要想方设法安排一定经费。使他提高水平，多出成果。

4加强学术和技术带头人后备人选的培养工作。中央、省驻市各单位、县（区）市直各主管部门及非公有制经济单位的归口联系单位要结合实际情况。将有培养前途但目前还暂不符合条件的人选纳入培养计划进行培养，并报市人事局备案。

（二）管理方法

1凡经批准的学术和技术带头人。

2建立学术和技术带头人绩效考核制度。考核内容为德、能、勤、绩四个方面。采取平时考核与集中考核相结合的方法，主要考核其现实表示和工作业绩。

3根据绩效考核结果对选的学术和技术带头人实行动态管理。对学术和技术带头人新取得的突出贡献要及时报送市人事局。

4凡属以下情况之一者。

1丧失和违背学术和技术带头人所必须具备的基本政治思想条件；

2弄虚作假、谎报效果而取得学术和技术带头人资格；

3取得学术和技术带头人资格后。学术和技术无创新、无作为，工作中主观不努力，临时不能发挥应有的作用，群众反映强烈，经教育后仍无转变者。

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关键词：地方政府 宏观调控 政府行为

2004年以来，国家采取了一系列措施对房地产市场进行持续调控，从最早的“国八条”、“国六条”，到2007年对土地的调控政策和第二套住房贷款政策。随着这些“组合拳”累积效应的显现，中国楼市“只涨不跌”的神话终于开始冰消瓦解。进入2008年，中国各地的楼市低迷已成为不争的事实。在楼市降价潮四处蔓延的同时，更多的购房者却在坚定持币待购的决心。在这种情况下，不少地方政府悄然推出了一系列刺激楼市消费的优惠政策，希望能够刺激购房者，挽救萧条的楼市。这些在中国房市高位调整期间采取的“救市”措施，难免有与宏观调控大环境“撞车”之嫌。人们不禁要问：地方政府在楼市宏观调控中应该扮演什么样的角色?救市会不会与宏观调控的初衷背道而驰?

一、地方政府在房地产市场中的角色扮演

1、地方政府是房地产市场宏观调控成败与否的关键因素

目前我国实行的是从中央到地方的垂直管理体系，地方政府在中央政府的领导下自主地处理地方事物，是地方事物的实际管理者，同时也是中央各种宏观政策的实际执行者。地方政府的这一功能地位决定了其在房地产市场宏观调控中所扮演的重要角色。在房地产市场中，中央政府能够运用经济的、行政的、法律的等各种手段进行宏观调控，然而中央政府的这种调控只是宏观上的，在具体的执行上主要是由中央各部委的垂直管理机构和各级地方政府来进行。正因为如此，从中央宏观政策的出台到宏观政策的落实应用，这个中间环节就起到了至关重要的作用，这个环节对中央宏观调控政策的执行情况直接决定了中央宏观调控政策的成效。在房地产市场中，房地产管理机构实行的是两级管理体系，即一个部门既属于地方政府管辖又属于其上一级部委厅局管辖，比如各地地市房地产管理局，既要接受地方政府的管理又要接受建设部的垂直管理。但在实际中，上级部委只是起到了监管的作用，实际的管理权还是在地方政府手中。因此，地方政府成为了左右宏观调控成效的关键因素。

2、地方政府的自利行为

地方政府是地方公共利益的维护者和实现者，然而，地方政府常常为了谋取私利而背弃公共利益，从而引发地方政府的自利行为。由于缺乏有效的制约机制或约束机制软化，地方政府机构膨胀，工作人员增加，导致政府财政开支的比例扩大。为了维持庞大机构的运转，地方政府部门往往运用手中的政治资源，从房地产业谋求不当利益。不少地方政府，对房地产业不同程度地设立基金、受费项目和附加费。这不仅增大了房地产运行的成本，而且使地方政府和房地产开发商形成共同利益集团。同时，自从我国实行土地拍卖制度以来，相当多的地方政府对“土地财政”产生依赖。资料显示，土地有偿转让收入已从1999年的114亿元增长到2005年的3，700亿多亿元，名副其实地成为了各级地方政府的“第二财政”。而实现土地效益最大化，追求“以地生财”，必须依靠高房价的拉动，因此，地方政府主观上不希望房价下跌。其次，我国政府官员的考核和升迁制度的不完善，导致地方政府官员为了片面追求“政绩”，而在房地产业政策的制定和执行中背离社会公共利益。各级政府考核下级政府官员往往以经济增长作为主要指标，由于房地产业对经济的拉动力大，各地纷纷将其作为支柱产业加以扶持。统计资料表明，2005年中国GDP增长的8个百分点中，有1.8个百分点是房地产业直接贡献的。同时，中国房地产业还直接带动了57个相关产业的产出增加。因此，地方官员为追求政绩不希望房价下跌。

二、对策和建议

从目前来看，虽然种种救市政策对楼市成交及价格的刺激非常有限。但是，改革开放三十年了，追求的应是让政府的归政府，让市场的归市场。一遇到问题，不靠价格手段，不靠市场淘汰，只靠行政干预，只会适得其反，会让市场在未来付出更大的代价。因此，如何通过制度创新构建和谐的中央与地方关系，已成为中央政府所应考虑的重大问题。

1、构建和谐的中央和地方政府关系

与世界大多数国家相比，中国把更多的责任下放给了省以下的地方政府，中国财政支出的65％由这些地方政府承担。地方政府所拥有的权利和承担的责任不对等。因此，要提升政策效力，实现政策目标，就必须加强中央与地方的利益整合，协调双方利益关系，实现利益均衡。既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性。首先，要强调地方利益服从中央利益。中央政府代表的是国家的整体利益和社会的普遍利益。加强中央与地方的利益整合就是在承认和尊重中央政府与地方政府利益差别的前提下，强调地方利益服从中央利益。地方政府必须自觉克服狭隘的地方本位主义观念，适当克制内在的自利性冲动，坚决贯彻和执行中央政府的各项政策、法令，服从和服务于中央的全局利益，维护中央政府的权威。其次，要尽量照顾地方特殊利益。地方政府作为不同利益主体所具有的不同利益诉求都要求在中央政府政策的制定、执行和评估等过程中得到适当的反映和体现。中央政府制定的产业政策及区域发展政策必须尽可能地照顾各方利益，使发展中出现的利益差别在不同的地区间实现合理分布，实现国家宏观调控政策与区域发展政策等政策资源的优化配置和有效组合。通过中央政府的政策协调，在中央政府与地方政府以及地方政府之间建立起一种既竞争又合作的平等、互利、协作的新型利益伙伴关系，使相互之间能按合理的比例关系共享改革和发展带来的成果。同时，中央政府制定的政策毕竟又不可能同时兼顾各方利益。对因执行中央政策而利益受损或因未能享受中央的某项优惠政策而利益相对受损的地区，中央政府应该通过建立相应的规范的利益补偿机制，对利益受损地区给予适当和合理的补偿。通过中央政府有效的宏观政策调控，实现各利益主体间利益的协调和均衡，促进社会的和谐发展。

2、转变政府职能，改革政绩考核标准

由于传统的绩效考核标准和办法存在许多弊端，如政绩考核以GDP增长为重要指标甚至唯一指标，导致目前我国地方政府在贯彻落实中央政府的各项政策措施时打了折扣。受利益趋使的地方政府在城市住宅价格的不断上涨中充当了推波助澜的角色，甚至是始作俑者。地方政府凭借其城市土地“事实上的所有”违法违规大量批地占

地，设租寻租，是住宅市场有法不依、执法不严、秩序混乱的根源。因此，地方政府必须依法行政。各级政府，特别是决策者，必须以道德和法律约束自己，以法律固定监督体制。上级政府要强化责任(事故)追究制度，使各级决策者在行使公共权利时，如履薄冰，如临深渊。为了国家，为了未来，科学发展。同时，改革政绩考核标准，允许一些地区GDP零增长甚至是负增长，应把“国六条细则”进一步细化，像房价的同比涨幅、环比涨幅，申请用地项目中的中小户型商品房、经济适用住房和廉租住房所占的比例等这些指标应根据各地现有情况制成精确制导的考核标准，作为政府官员的一项重要的考核指标。再者，地方政府一旦违规，也应当一样受到惩罚。政府管制必须依照法律法规和市场规则行事。地方政府除了是房地产市场经济活动秩序的制定者和执行经济活动的仲裁者，也是微观的市场参与者，是“运动员”。在准公共产品一住宅和土地供给时，政府是市场的供给者，是市场主体的一部分，必须遵从市场的行为规则，不能因身份的特殊而任意行事。

3、完善地方政府利益约束机制

权利始终是有责任相伴的。在房地产市场中，地方政府具有很大的管理权限，中央政府只实行总量控制。在土地的规划、使用上一般都由地方政府掌握，在整个房地产产业链上，地方政府都占有主导优势，地方政府在房地产管理中的权利大大超过了其应负担的责任。因此，必须完善地方政府利益约束机制。首先，完善法律约束。具体而言，一是严格将地方政府的行为限定在宪法和法律的范围内，控制地方政府机构和利益的膨胀，对地方政府及部门制定的与中央的经济政策相背离的地方法规、规章和经济政策要及时纠正，同时，尽快出台《土地出让金管理办法》，使土地出让金的支出有法可依。二是健全社会民主机制，让人民广泛地知政、议政、参政，对地方政府及其工作人员进行民主监督。

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1.预算执行偏差大、约束力差。有些单位预算编制与执行脱钩明显，存在“项目先上马，预算再申报”的问题，部分项目的预算日后得到追加，也有部分项目无预算而长期挂账，预算失去了严肃性和可控性。实践中，一些单位由于缺乏节约意识和制度意识，存在购置超标设备及消费性设备、滥发津补贴、招待费失控等现象，消费性支出超标。挤占正常办公支出，导致正常办公支出不足；挤占项目支出，影响了项目效益和效果。在预算执行过程中，一些预算单位为今后争取更多的预算利益，不惜通过“以拨代支”、“虚列支出”、“突击预付”等方式完成年度预算支出目标，账面数据虽已完成，但相关任务目标却依然停留在纸面，上演预算“空城计”，更有甚者以此转移资金，另立“小金库”，为私人或小团体谋取私利，严重践踏预算的严肃性；由于缺乏季度或月度考核，预算单位不同程度存在年底“突击花钱”的现象，甚至12月份的开支占到总支出的八成，这不仅降低了预算资金的使用效益，也严重加剧了预算执行的不均衡性，影响了财政资金使用的计划性和调控性。

2.预算考核不到位。目前我国对政府官员的政绩考核体系中，预算指标普遍缺位，预算管理缺乏激励约束的关键环节。在预算编制和执行后，行政事业单位很少对预算执行情况进行后期的分析和评估，不论是基本支出或项目支出，其超支与否，投向是否合理，绩效是否达到预期目标，都没有一个客观的实事求是的评价。有些单位即使有预算考评环节，但存在重财务数据轻支出绩效考核、重合规审查轻浪费问责、重统筹平衡轻求真务实等情况。加上调整预算的随意性及考核目标抽象等原因，预算考核走过场现象比较普遍，预算执行结果未实现与相关责任部门或人员的经济责任相挂钩。

二、问题原因探究

1.对财务预算重视不够,预算管理意识不足。大多数行政事业单位领导对财务预算缺乏足够的重视，这从财务部门普遍存在机构设置简单、人员配备不足可见一斑，实践中，很多财务部门隶属于办公室，会计岗位也是照顾性质的工作岗位，一些会计人员不具备会计上岗证。此外，预算管理意识不足的问题表现在：一是经费管理还停留在传统的机关型管理模式阶段，费用控制机制仅限于对经费归集、统计后与预算进行简单的对比；二是部门负责人对预算的关注仅集中在有预算额度可用及防止出现大额资金腐败问题，至于资金效益、项目绩效、科学管理方面大都不予重视；三是大多数预算单位认为预算仅仅是资金的问题，是财务部门的事情，所以预算大都由财务人员在短时间内闭门造车而成，普遍存在缺乏科学论证，缺少可行性研究，预算间衔接不畅，不符合实际等诸多问题。

2.会计核算体系不合理，核算方式粗放。我国《行政事业单位会计制度》以收付实现制为核算基础，不管经济业务是否发生，只根据资金的收付确认收入和支出，这给预算单位人为调节经费收支提供了可能和现实路径。有的预算单位通过年底“压票不付”虚减财政支出，隐匿预算赤字，有的预算单位为完成预算支出指标，采取年底集中拨付没有实际业务的预付款来增加财政支出，以便日后获得更多的预算批复，特别在工程项目领域，预算单位普遍采用“以拨代支”方式确认支出，拨付的工程款滞留在项目牵头部门账上，造成财政预算执行结果信息的严重失真。因为会计报表等资料不需要严格的内外部审计，加上未采用成本核算等精细化的财务管理，使得预算单位会计核算较为粗放，内控制度也比较薄弱，比如出纳兼任收付款凭证的填制、兼任会计档案保管等现象比较普遍。

3.缺乏有效的监督。目前，对行政事业单位预算的监督分三个层面，第一是人大依法对预算的表决监督，但由于管理体制尚未理顺，由此在支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制，使人大对预算的审查效果不理想；第二是公众对预算的监督，但我国行政事业单位预算公开尚处于初步阶段，全国仅有部分地区的行政单位公开了部门预算有关报表，公开的内容大都是按照“类、款、项”进行功能分类的支出大数，这种笼统数据堆积的预算表格，对普通民众而言没有实质意义；第三是目前我国除了要求对专项资金实施审计外，并未要求每年对所有预算单位实施预算执行结果审计，这使得预算执行中的问题得不到及时的发现和纠正，也不利于预算单位预算管理水平的提高。

三、完善行政事业单位预算管理的对策

1.真正推行“零基预算”，提高预算下达的科学化水平。在行政事业单位预算制度改革中，要完善预算编制机制，推进“零基预算”实施步伐，将当年工作需要作为预算编制及下达的重要决定性依据，将提高预算支出绩效水平为预算编制下达的重要目标。为此，在预算“二上二下”过程中，要实事求是地根据预算单位实际工作需要科学准确地编制人员、公共及项目经费预算，要做到“一个不变、两个改变”：“一个不变”是指预算编制基础一律为0，各单位一视同仁，每年不变，改变过去以历年预算为基础的做法；“两个改变”是指预算项目不能一成不变，标准单价也不能一成不变，要根据预算单位实际情况核定当年预算。要真正落实“零基预算”，首先要准确掌握预算单位职能、工作任务、人员、资产等基本情况，作为预算编制的基础资料，要将重点工作或计划项目作为项目经费下达的基本依据；其次要根据国家有关法规，结合当地的物价水平及时更新定额和标准，使定额真正具有可行性和参考性；最后要转变预算观念，破除“增量预算”和“越花钱，钱越多”等思想，财政部门要敢于和善于做预算减法，不管是历年批复或新增项目，对当年不能提供有效申请依据的要做到坚决不批。

2.推进财政预决算信息公开，实现财政资金在阳光下运行。政府通过财政信息公开晒出预算单位账本，供公众查阅和监督，实现财政资金在阳光下运行。一方面有利于反腐工作的开展，另一方面可以促进预算单位预算执行的规范化和科学化，倒逼预算制度改革。虽然我国现行的《预算法》缺乏对政府财政收支信息公开的强制性法律规定，但财政部2010年3月的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》及2011年1月的《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》，都对预算单位公开财政预算信息作出了具体的规定。从执行情况看，我国各地方政府普遍公开了预算总表以及按功能分类的预算明细表，迈出了财政信息公开的第一步。但从目前公开的范围和力度上看，离预算体制改革的要求还有很大的差距。下一步应在三个方面有所突破：首先，在横向层面进行扩展。公开的范围不仅要包括基本支出预算，更要涵盖专项支出，特别是教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房保障等民生领域的专项支出；公开的内容不仅是预算，还应包括决算，以及部门职能、编制、资产等基础信息，以便有利于公众对预决算的理解和分析，提出针对性的监督意见；公开的项目要不断细化，不仅要公开按功能分类的预决算支出表，也要公开按经济用途分类的预决算支出表，尽量公开到最后一级科目，让财政资金使用情况以不同的角度、不同层次、不同类别全方位呈现在公众面前。其次，在纵向层面扩展。既然省（市）一级的预算能做到公开，那么县、乡、村的预算更应该公开，这样可以有利于做到财政资金公开的全覆盖，防止有些单位为规避预算公开而将资金转移到免于公开的部门。最后，要引入独立的审计机构对公开的财政信息进行审计，保证公开信息的公允性。

3.深化国库集中收付制改革，强化预算执行监管。要强化预算管理，就必然要进一步完善国库集中收付制度。一是，加强用款计划的管理。用款计划是控制预算单位财政资金支付的“牛鼻子”，各级财政部分要严格按照预算确定财政直接支付和授权支付额度，并根据实际需要分期分摊，要实行用款计划审批责任制，加强对用款计划审批和复核的管理。二是，规范支出拨付程序。按照不同的支出类型,分别实行财政直接支付和财政授权支付方式,并以财政直接支付为主要方式，特别要加强政府采购直接支付的力度。三是，推广使用公务卡制度。目前上海市行政事业单位在办公费、车辆燃油保险费、招待费等方面推广使用公务卡结算，从实行效果来看，公务卡制度能进一步提高财政资金使用的透明度，有助于财政资金的安全运行，也可以规避现金支付的诸多风险，值得大力推广。四是，加强对预算单位银行账户的监管，预算单位除开立符合规定的零余额账户及专用账户外，不得擅自开立其他账户，财政部门要定期对预算单位零余额账户情况进行检查，避免账户游离在监管之外或违规运行。

4.整章建制，严格执行，提高预算实施效率。一是，要建立严格的经费审批制度，严把审批关，坚决杜绝无预算、无审批的经费支出，强化预算支出的事前监督；二是，建立经费支出管理制度，根据中央关于改进作风的八项规定，细化各单项经费管理办法，如招待费、办公费、车辆运行费等，要做到有章可循，依规办事，堵塞管理漏洞，防止经费支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高财政资金使用效益；三是，建立预算岗位责任制，将预算执行工作的责任落实到岗，任务落实到人，除明确单位负责人是财务预算工作的第一责任人外，各部门各司其职，形成全面的预算执行责任体系；四是，建立预算执行分析制度，结合工作实际定期对预算执行情况进行分析，特别注重经费开支进度及合规性解析，发现问题及时纠正，通过动态监控体系的运用，促进预算执行效率的提高。

5.引入预算支出绩效管理，加强预算执行结果考核。为强化财政支出管理的责任和效率，实现预算编制、执行、监督、绩效评价的有机统一，有必要在预算单位中推进预算支出绩效管理。预算支出绩效管理是指财政部门、预算主管部门、预算单位根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出的产出和效果进行客观、公正的评价。实践中，可以项目支出为重点，实施预算支出绩效目标管理。首先，根据项目性质确定绩效目标，明确在一定期限内需达到的产出和效果，包括预期提供的公共产品和服务的数量、质量、时效及服务对象满意等方面的目标；其次，建立由财政、主管部门、审计组成的预算绩效评价小组，对项目支出过程进行跟踪，重点检查支出目标的实现情况，形成过程监督报告；再次，评价小组运用成本效益、公众评判等评价方法对项目支出绩效情况进行评定；最后，评价小组将评价结果作为预算单位领导业绩考核的一项重要内容。除此之外，还应建立有效的预算节约的评价激励机制，加强对基本支出预算执行结果的考核，应改变过去一些结余资金管理的惯例，比如一些财政部门通过安排刚性增支来消化预算单位以前年度的基本支出结余，这种做法对于收缴结余，无疑极大地挫伤了预算单位节约的积极性，因此，应允许预算单位在以后年度按原用途自由使用结余资金，方能促进预算单位更加科学合理地安排预算支出，此外，还可以根据基本支出预算执行结果来调整预算单位的工资额度，以此激励单位增强成本意识，变争相花钱为主动节约。

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关键词：地方政府；融资平台；风险

1.引言

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。2009年以来，在国家实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以大力刺激经济增长的背景下，全国各地方政府融资平台快速增长。截止2009年末，全国共有8221家投融资平台公司，贷款余额为7.38万亿元[1]，商业银行截至2010年6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元，其中存在严重偿还风险的贷款占比23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元，而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元[2]。地方政府通过政府融资平台举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在推动城市基础设施建设以及应对金融危机冲击和扩大内需中发挥了积极作用。但与此同时，防范和化解平台贷款风险也十分必要。

2.地方政府融资平台风险分析

2.1信息不对称，风险难以分析

地方政府投融资平台依托于政府成立，与金融机构在地位上不对等，又缺乏公开的信息和风险披露机制。在这种情况下，金融机构和投资者很难洞悉投融资平台的真实运作和风险状况[3]。对于商业银行而言，投融资平台的资本金、贷款资金的用途、资产负债情况、现金流量情况和还款能力都是不清晰的问题，商业银行很难估计该贷款的信用风险等级，也就很难采取精确有效的风险监控及防范措施。当融资平台运营出现状况无法偿还贷款时，商业银行无从追回，只能转化为不良贷款或者是寄希望于政府偿债。

2.2过度负债，风险过大

有些地方政府为了追求当期政绩大举融资。由于存在信息不对称，金融机构很难根据融资平台公司自身情况对其进行风险评估，而是基于地方政府财政收支情况进行是否提供融资的决策。虽然银行可以控制自身对地方政府融资平台的融资总量，但却无法控制同业金融机构对融资平台公司的信贷投放。地方政府融资平台公司可通过多头融资扩大其资金来源。同时，地方政府融资平台公司也存在过度融资的动力，通过融资解决建设城建等建设资金来源问题，可以积累政绩[4]。上述因素导致地方政府融资平台最大限度利用杠杆扩大融资规模，导致了自身过度负债的问题，从而增大了还款风险。

2.3依托政府信用，实际资金难以保证

表面上，各投融资平台都具备政府的担保，但当地政府承诺的有效性依然过多依赖于政府的信用，而并非在法律上能够明确的体现。虽其资产总量较大，但经营性资产都很少，融资渠道也比较单一，公司缺乏通过自身运营产生利润的能力等问题。一旦面临资金链断裂等灾难的发生，当地政府根本就不具备还款的能力。其次，虽然有政府信用作担保，但我国一些地方政府偏离中央的领导，政府内部的运作不规范，地方政府的不当行为都有可能影响到政府本身的信用[5]。

2.4责任主体不明确

地方政府融资的主体表面上是政府下属的各融资平台，然而资金实际的使用者却是政府。地方政府投融资平台的投资决策是受到当地政府管理的，而其对外融资也具有政府的担保。然而，投融资平台本身也是企业法人，所以在现实情况中，很难明确界定平台债务的最终偿还人或者界定不同偿还人之间的还款比例，如若投资失误，责任主体也是模糊不清。一旦无法按期还款，则可能出现两方相互推托、无人承担的局面。

2.5面临较大的政策性风险

政府融资平台类融资期限一般为5年以上。在贷款期限内，国家宏观经济政策、产业政策、环保政策、区域政策、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台公司的经营产生较大影响，从而可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。对于一些建设项目以土地出让收益质押进行的融资，目前我国对地方的土地储备制度除了有一些基本的原则解释外，在整体的法律法规体系中上尚无明确解释，而对于融资与管理等问题也均无相关规定，因而银行机构对于在此种情况下巨额放贷能否使借款主体按时偿还债务还是具有很大的法律和政策风险。

3.对策分析

3.1加强规范清理工作

3.1.1加强对融资平台的规范清理，建立评价体系

对于现存融资平台的规范清理，应加强对地方政府投资建设项目的监管，防止地方政府官员随意做出投资决策，避免投资失败造成的损失。要做到这一点，需要从以下几方面入手。第一，地方政府要建立严格的审批制度来切实执行地方经济的发展规划。当届政府只能在自己的职能范围之内按照发展规划要求建设投资，严格杜绝过度超前的投资建设或者与规划不一致的项目展开。第二，当地政府宏观经济管理部门与当地负责投资建设的相关部门相配合，制定出台一套完整、合理合法的城市建设投资管理办法或制度。以制度的形式，明确政府相关部门在城市投融资中的职责与义务，进一步规范城市建设投资项目的审批及管理流程。第三，加强对地方政府投融资建设项目的审计监督。国家相关部门在安排地方政府的投资建设规划时，要建立完善的项目评价体系，充分确保地方资源的利用效率。项目评价体系要实行定性与定量相结合的综合评价，将最后评价结果作为地方政府投资建设项目重要的绩效考核目标，并为其他同类项目提供一个参考依据。

3.1.2对现存债务的规范清理

对于现存债务，按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，重新核定借款人资质，重新审核每笔贷款是否均符合国家产业政策、行业政策和环保政策，是否符合国家制定的行业准入标准，报批手续、环评手续、用地手续以及规划手续等是否合规和完善。对发现的风险隐患，要及时督促借款人完善相关报批手续，确保融资合法合规。对于已进入表内的存量融资，为防止风险累积的系统性风险，可适度通过资产证券化等方式移出表外，分散风险[5]。

3.1.3对新增融资的管理，严格控制新增授信

商业银行要严格遵守国家及监管的各项政策规定，不得再以地方政府出具的还款承诺、偿债基金等为依据提供授信[6]。每家银行都应当根据地方政府的财政支出能力，来确定相应的地方政府融资总量的上限额度，不得任意突破限额。商业银行要从借款企业和项目自身的经营性现金流着手，审慎评估还款意愿和还款来源，确保其成为一个具有商业可持续的一般公司类贷款。首先，在项目的设立时应对项目本身进行详尽的分析，尤其是对项目的资金筹集和股东情况方面的掌握了解至关重要，对于可能会存在问题的项目要谨慎对待。其次，在项目进行过程中的管理上，各商业银行应对于项目的财务情况进行逐月统计，查看当月财务报表，监督项目公司的资金使用情况，防止借贷项目资金挪作他用。另外对项目进行借贷的各银行间应加强彼此的合作，这样既能防止相互竞争所带来的不利影响，提高对项目的监控力度。同时也可以以银团贷款的形式对项目进行整体营销，有利于各银行在营销能力上的提升以及项目进行中的资金的协调管理。

3.2政策性引导融资平台健康发展

3.2.1财税体制改革

地方政府事权、财权不对等是我国分税制改革遗留下来的问题，也是地方政府建立投融资平台的最主要原因。所以，要控制政府投融资平台的信用风险，就要从完善财税体制、合理平衡政府城市建设的事权与财权入手，降低地方政府对外部资金的依赖程度，实现城市建设的目标。适当调整中央和地方的分税比例，加大中央对地方的转移支付力度，从体制机制上增加地方政府的财政收入，使地方政府财权和事权尽量匹配，适当缓解地方财政支出压力。同时对于地方政府收入的结构矛盾问题，也要通过财税体制改革来解决，改变地方政府对“土地财政”的过度依赖[7]。 3.2.2转变地方政府考核机制

我国现行的地方政府考核方法主要是从社会经济发展角度出发，以经济增长速度、投资规模、投融资平台数量及额度作为考核的重点，缺乏对地方政府资源利用效率的考核。这种考核机制导致部分地方政府仅追求短期的政绩，竞争强化，攀比效应突出，导致地方政府短期行为动因不断加强。在地方财力有限但又必须为完成中央下达的目标任务情况下，获取可能性较大的银行贷款便成为地方政府最紧迫的工作。但从长远来讲，不利于地方政府及城市的健康发展。因此，为了杜绝经济效益这一单一激励目标导致的盲目融资，中央政府应改变以GDP为主的政绩考核机制，代之以经济稳定优先并兼顾民意的考核机制。

3.2.3拓宽融资渠道，融资平台市场化

目前我国地方政府投融资平台的融资资金主要来源于银行贷款，债务结构单一。一方面加重了银行的系统风险，另一方面加重了地方政府投融资平台的债务风险。尤其是对于非盈利性投融资平台，其本身没有经营收入，所有资金都来源于外部融资，单一的债务结构缺乏弹性，对于突况缺乏应对措施。因此，要鼓励地方政府投融资平台通过资本市场进行外部融资。逐步扩大地方政府发债的频率和范围，对地方政府融资平台公司也可通过资本市场直接融资，或通过信托融资、股权融资、产权交易等方式多渠道筹措资金，改变过度依赖商业银行贷款的方式，引导地方政府直接面对市场，接受市场监督，促进地方政府投融资行为的规范化。

3.2.4加强融资平台信息披露

政府类投融资平台因为有政府支持，与投资者地位不对等，从而造成了双方信息不对称，这也是政府类投融资平台信用风险产生的原因之一。因此，要引入市场化约束条件，建立完善的信息披露机制。地方政府投融资平台要定期公布公司的财务报告、重要人更、重大投资项目及其他重大事项，以保证政府投融资平台的运营状况透明化[8]。用标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体融资行为，与银行建立定期沟通机制，密切工作联系，及时就拟融资项目进行对接沟通，主动、及时向贷款银行提供贷款使用计划及贷款归还安排计划。同时，地方政府也要定期公布政府的财政年度预算报告、政府重要人更及其他重大政府决策事项，保证投资者更好的获得政府投融资平台的信息。

3.2.5建立融资平台自身管理机制

地方政府投融资平台通常由国有资产管理部门授权经营，隶属于政府管理，根据需要对城市资源、资产和城市投资建设项目分别成立子公司或企业进行分类经营和建设。企业对所属子公司或企业行使国有资产出资人职权，具有资产管理、资金管理、人事管理、投资和建设项目管理等职权。然而目前，融资平台的过度负债以及无法按期还债等情况，很大程度上归因于其自身管理人员经营能力，风险意识的缺乏。因此，国家应政策性引导融资平台建立自身管理机制。为地方性融资平台分派有管理经验的领导者，建立健全政企分开、产权明晰、责权明确、管理科学的现代企业制度，成为面向市场、自主经营、符合法规、运作规范的经营主体。

3.2.6明确权责利关系

要明确划分公司各部门、各岗位的岗位责任、权力范围与利益。明确划分董事会、总经理、监事会各自权力、责任和利益，建立有效的公司治理机制，实现所有权和经营权的分离，形成对公司经理人员有效的激励和监督机制，最终保证公司制度的有效运行。为此，要对城司董事会的职责、国有资产监督管理机构的权力、城司管理层的激励和约束机制等进行合理的安排，形成科学的内在制衡机制，有效地协调利益相关者之间的责、权、利关系，保证企业的决策效率。

4.结论

地方政府融资平台是基于当前国情应运而生的产物，在一定程度上促进了城市发展。然而，随着还款期的到来，融资平台的偿债风险逐渐凸现。为促进这一平台的良性发展，降低地方放政府融资平台风险，金融机构需加强对存量债务的清理及对新增债务的审核。政府也应通过财税体制改革，转变平台考核机制，拓宽融资渠道，加强信息披露及建立融资平台自身管理机制等方式，使地方性融资平台健康发展，为城市建设提供资金基础。

参考文献

[1]毛建林.地方政府投融资平台：体制根源、风险机理与规范发展——基于委托理论的一个分析框架[J].理论探讨，2011（4）：20-22.

[2]曾林扬.地方政府融资行为的市场化思考[J].金融经济，2011.8（8）：10-11.

[3]范震.地方政府融资平台贷款风险及对策[J].经济师，2011（2）：209-211.

[4]刘畅、郭敏.地方政府融资平台贷款风险分析及防控对策研究[J].中国农村金融，2011（7）：65-66.

[5]曹大伟.关于地方政府融资平台公司融资的分析与思考[J].商业研究，2011.4（408）：101-103.

[6]王希宁.新时期促进地方政府融资平台健康发展的政策建议[J].时代金融，2011（2）：121-128.

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一、改革完善城市管理体制和运行机制的原则

1．以人为本的原则。牢固树立为“人”服务的观念，竭力为城市居民提供舒适、安全、优美的生活环境和工作创业环境。

2．管理与执法相统一原则。寓执法于管理之中，通过强化管理，促进和谐执法。

3．分级负责原则。按照市管主次干道、区管小街小巷的总原则，划分市、区两级政府工作责任，充分发挥城市区、街道、社区在城市管理中的主力军作用，建立起两级政府、三级管理、四级网络的大城管格局。

4．一事一主体原则。根据城市管理工作的实际与发展需要设置机构，调整机构间交叉的职能，改变当前城市管理中缺位、错位、越位的现象。

5．市场化运作原则。有序推进环卫、维护管理机制的改革，将清扫清运保洁和市政维护实行市场化运作。

6．长效管理原则。确立工作目标，注重长远利益，完善制度保障体系。建立巡查、监督、考核、保障相统一的管理机制。

二、改革完善城市管理体制的重点和内容

改革完善城市管理体制的重点是市政、环卫和城区动、静态交通、市容管理等方面的行政许可、日常管理与执法体制性矛盾的问题。

（一）健全管理体制

1．设立市人民政府城市工作办公室，城市工作办公室作为市人民政府直属工作机构，定行政编8人，在市政府分管副市长的直接领导下，协调解决规划、建设、管理中的重要事项；对全市负有城市管理职能职责的各级各部门的履职情况进行督查、督办和考核。

2．市城市管理行政执法局与市公用事业管理局合署办公，实行两块牌子一套人马，统一行使全市城市管理与行政执法职能职责。

3．恢复市环境卫生管理处（副县级事业单位），归口市城市管理行政执法局和市公用事业管理局管理。

4．恢复市政维护管理处（副县级事业单位），归口市建设局管理；市建设局负责对全市城市道路、交通广场、公共场所等占破的行政许可和日常管理，设立占破管理办公室，正科级，定编5名。

5．市规划局负责对全市城市户外广告的行政许可和日常管理，设立城市户外广告管理办公室，正科级，编制5名。

6．市政工程公司现行体制及归口管理部门暂维持不变。

7．城市两区应充实相应的城市管理协调机构；城市街道继续保留城管办并明确分管领导和专干；社区设城市管理工作专（兼）干或成立“城管理事会”。

增设的机构按程序报批，所属人员编制在内部调剂解决。

（二）调整工作职能

1．原下放和移交城市两区的主次干道环境卫生、市政道路维护和占破管理权上收。其中环卫、城市道路、广场、公共场所占用的行政许可和日常管理移交给市城市管理行政执法局和市公用事业管理局，市政道路、交通广场、公共场所维护和占破的行政许可及日常管理移交给市建设局。

2．市城区范围的违法建筑、户外广告设置管理由市规划局负责。市城市管理行政执法局和市公用事业管理局组建30人的专门执法支队，负责全市违法建筑、违法户外广告的管理执法，其支队长由市规划局一名副局长担任，并同时兼任市城市管理行政执法局和市公用事业管理局副局长。该支队接受市规划局的领导，参与市规划局的考核，人员的组织、人事、工资关系维持不变。

3．将原由市城市管理行政执法局负责的城市机动车道和非机动车道上的机动车停靠管理行政执法和机动车超重、超载、超长、超宽管理执法两项职能移交给市公安局交警支队。

4．城市两轮摩托车、三轮跑跑车、残疾人代步车和其他未取得城市客运准运证的车辆非法载客营运等，由市城市管理行政执法局和市公用事业管理局负责管理执法。

5．城市主次干道的违法广告（牛皮癣）由市城市管理行政执法局和市公用事业管理局负责管理执法，小街小巷的违法广告由城市区负责处理。公安部门要依法加大对违法广告者的打击力度；电信、移动、网通等单位要主动予以配合。

6．城区建设（含“三通一平”）工地围墙内的现场管理及渣土运输车辆带泥上路的管理执法，由市建设局负责；渣土运输抛洒由市城市管理行政执法局和市公用事业管理局负责管理执法。

7．完善市政工程竣工验收管理办法，市区新建道路、广场的市容环境卫生等日常管理，自工程验收后一个月内由市建设局组织工程建设单位移交给市城市管理行政执法局和市公用事业管理局。在保质期内出现工程质量问题，由市建设局责成原建设单位负责处理。

（三）人员及资产处置

1．成建制上收原下放给城市两区的人员、场地、设备。下放后新增人员一律由城市两区负责妥善安置。

2．城市管理“三权”下区后形成的债权债务一律由两区负责清偿。下放到区的正式工作人员所欠缴的养老保险由市级财政负责解决。

3．从市公用事业管理局调拨一台小车给市城市工作办公室。市城市管理行政执法局和市公用事业管理局的其他资产成建制合并使用。

4．市城市管理行政执法局和市公用事业管理局合署后保持现有编制不变，人员由合署后的局领导班子按工作需要统筹安排。

三、完善城市管理运行机制

努力建立两级政府、三级管理、四级网络的城市管理体系，形成权责明确、运行高效、管理有序、监控有力、奖罚分明的城市管理运行机制。

（一）市场运行机制

通过推进环卫、市政维护、园林绿化等单位的改革改制，逐步实现市场化运作、企业化经营。

实行作业质量达标和作业队伍市场准入退出等制度。凡具备相应作业资质的企业，不分属地、归属、性质，均可参与作业竞争。对市政道路养护保洁、园林绿化等管养作业任务，一律公开招标确定作业队伍。

（二）管理监督机制

1．加强宣传和舆论监督。加大宣传教育力度，着力提高市民素质，强化市民的城市意识、文明意识和卫生意识，积极引导市民参与城市管理和监督。同时，开展形式多样的城市管理宣传教育，电视、电台、报刊、网等媒体开设城市管理专栏，加强舆论监督。

2．加强城市管理行政监督。坚持行业监管和行政监管相结合，对城市管理中行政不作为和乱作为的，建立有效的责任追究制度。

3．建立人大代表、政协委员评议制度。市城市工作办公室定期或不定期组织人大代表、政协委员对城市管理中涉及的有关部门和单位，以及城市管理中的重大问题开展评议，评议的结果纳入部门和领导干部年度考核。

（三）财力保障机制

将城市维护建设税、城市公用事业附加及涉及城市管理的有关收费，统一纳入城市维护资金预算总额，主要用于城市维护管理的基础设施建设和城市环境的综合整治。改革城维资金的安排和使用方式，严格实行项目资金管理，切实提高城维资金使用效益。同时，通过财政收入与社会融资，用2～3年的时间解决城市管理中基础设施和公益设施的配套问题。

为切实解决街道社区在城市管理中的资金问题，从2007年起，对小街小巷的日常管理维护资金由市、区财政按1:1配套解决100万元，不足部分通过社区有偿服务解决。小街小巷的改造由市建设局分年度作出计划，资金由市、区财政按1:1配套解决。同时，城市两区人民政府和高新区管委会要加大对小街小巷基础设施和公益设施建设的投入，其建设资金纳入区级财政预算。

（四）社会联动机制

1．市直各部门与驻区、街联动。市直各部门都要确定一位分管领导，主动做好与驻区、街的联系沟通工作。建立城市管理与行政执法听证制度和新闻会，促进市直各职能部门与区、街，区、街与各企业法人和社区的联动。城市区、街要通过组织社区宣传、社区服务、社区竞赛等方式，激活社区和市民在城市管理中的积极作用，把居民小区和小街小巷管理、单位庭院和“门前三包”达标创建等工作落到实处。市、区城市管理部门和市直联点共建单位，在人力、财力、物力上要积极支持社区的发展。

2．社区管理与居住小区物业管理联动，实现社区管理与物业管理、专业管理与社会服务的优势互补、有机结合。

3．专业执法与综合执法联动。市直机关职能部门要在加强专业执法的同时，协同市、区人民政府抓好城市管理综合执法。

4．城市管理与创建文明城市工作联动。通过广泛开展文明城区、文明社区、文明单位、文明市民的创建活动，促进城市管理长效机制的建立和健全。

（五）考核奖惩机制

市城市工作办公室要制定内容细化、指标量化的考核办法，确定相应的年度考核责任目标及考核奖惩标准，严格实行系统内考核和领导班子、领导干部绩效考核，将考核结果纳入领导干部政绩评价体系。市、区分别设立奖励资金，每年度召开城市管理考核讲评大会。

四、改革完善城市管理体制和运行机制的工作要求

（一）统一思想。这次改革完善城市管理体制和运行机制，主要是为进一步理顺城市管理中建设与管理、管理与执法脱节的问题，对市、区两级和市直有关部门的管理职权职责进行相应调整。城市两区政府、高新区管委会和市直各有关部门，要统一思想和行动，切实履行职责。

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1我市农业面源污染产生的主要原因

一是农业环保立法工作滞后,农业面源污染防治、农业环保监督和执法、农村生态环境管理缺乏必要的法规依据,造成农业面源污染防治和农业农村环境保护工作无法可依。

二是各级政府对农业农村环境保护工作没有摆上重要的议事日程,各部门分工协作的机制没有完全建立,对农业面源污染防治财政投入不足,多元化投入机制尚未形成。

三是缺乏对农民生态环境保护知识普及教育。许多农民一味追求产量的最大化和劳动强度最小化,大量施用化肥、农药,加剧了农业环境污染。

四是土地使用权过于分散,一家一户的耕作方式和门类齐全的产业结构仍占主体,农业面源污染呈现“点多、面广、分散、处理难”的状况。

五是农业技术推广体系不健全,农业标准化、资源化利用、绿色食品、有机食品等先进实用技术推广工作力度不大。

六是农业面源污染表现出的系统性、复杂性以及投入不足,目前尚缺少适宜有效的防治措施和技术。农业生态研究和面源污染防治的科研攻关滞后,使农业面源污染状况得不到有效控制。

2加强我市农业面源污染治理的主要对策

2.1广泛宣传教育,营造防治农业面源污染的社会氛围

一是要充分发挥电台、电视、报刊、网络等大众媒体的作用,因地制宜多层次、多形式地普及农业生态环境知识,提高公众的认知度、环保意识和参与意识。

二是要把农业面源污染的危害和原因、无公害农产品、绿色食品、有机食品系列标准和生产技术、生态环境保护基本知识等作为农技培训、“绿色证书”培训的重要内容,切实帮助农民走“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。

三是要组织编写面向社会各界的科普读物。特别要将控制农业面源污染环境的教育作为我市中小学义务教育的重要内容,普及农业生态环境保护知识。

四是要扩大公民对农业生态环境保护的知情权、参与权和监督权,设立防治农业面源污染投诉中心和公众举报电话。

2.2加强法规建设,依法控制和消除农业面源污染

一是对已有的法律法规,要做好宣传贯彻和执法检查,做到有法可依、有人执法和违法必究。

二是加快制定出台我市农业农村生态环境保护条例、农业废弃物资源化管理办法等地方性法规。

三是加快建立农村土地使用权流转机制。按照“依法、自愿、有偿”的原则,通过土地使用权的有偿转让、实行土地股份合作制,促进土地使用权的集中,有利于发展多种形式的适度规模经营和推动农业产业化进程,有利于推行集中治污和发展高效生态农业。

四是制订和完善农产品生产和安全质量标准、农产品基地环境质量和污染物排放标准,积极推进农产品标准化生产。积极实施ISO14000环境管理体系,加强对农产品基地建设的环境管理。完善无公害农产品、绿色食品、有机食品的奖励扶持政策。

五是大胆吸收和充分借鉴发达国家防止化肥、农药过量投入的成功经验,建立化肥、农药等化学投入品、农产品市场准入和安全追溯制度,培育绿色市场,倡导绿色消费。

2.3建立完善体系,强化农业环境和农产品质量的监测

一是尽快组建宁波市统一、高效、公正、权威的宁波市农业环境监测和农产品检验检测中心。进一步完善县(市)区农业生态环境和农产品安全监测网络体系,提升监测检测能力。

二是建立起高效的农业面源污染预报预警系统和快速反应系统以及重大农业面源污染事故监测体系。切实加大农产品产地环境安全监督监测工作力度,实行农业生态环境和农产品安全报告制度。

三是建立完善安全农产品的强制性质量标准体系。切实有效地开展无公害农产品、绿色食品、有机食品的认证工作。

四是加快建立化肥、农药等化学投入品的监测体系。深入开展“绿剑保农业”集中执法行动,切实加强化肥、农药等农资市场管理,建立统一的生产、销售、使用档案资料,有效实施农业生产全过程的管理监控。

2.4加大投入力度,实施防治的科研攻关

2.4.1要切实加大对农业面源污染防治的投入力度。

一是建议各级政府借鉴国外利用WTO绿箱政策对农业生态环境保护进行援助的成功经验和做法,增加农业生态财政扶持专项资金投入,建立农业生态环境补偿机制,加快农业面源污染综合整治步伐。

二是要尽快建立农业面源污染防治专项基金,按照政府投一点、乡镇拿一点、社会筹一点、群众集一点的方法解决投入问题。

三是要尽快制定有关投资、税收和价格等方面的优惠政策,大力鼓励不同经济成份和各类投资主体,以独资、合资、承包、租赁、拍卖、股份制、股份合作制、BOT等不同形式参与农业面源污染防治。

四是要利用国际社会关注环境保护的有利时机,进一步开展国际合作,积极引进外资,建立农业生态环境建设和保护的多渠道、多元化投入机制。

2.4.2要积极组织实施农业面源污染防治的科研攻关。重点开展:化肥、农药在土壤、地下水和作物中的迁移规律转化及控制技术研究;调查农业面源污染对地表水、地下水、大气、土壤及农产品质量的影响;污染农田的治理和修复技术研究;化肥、农药等农化物质最小化投入的技术研究;农业废弃物的污染治理与资源化利用研究;农业面源污染控制技术与工程的研究、示范与推广;农业面源污染定位监测与指标体系的研究;农业生产中投入、排放物限制性标准研究;以施肥技术为核心的环境友好型农业生产体系研究;无公害农产品、绿色食品、有机食品的标准化生产技术研究。

2.5强化科技支撑,加快农业面源污染的综合治理

2.5.1依靠科技进步,加大综合治理力度,防治化肥、农药污染。

一是要科学合理规范使用化肥。深入实施以测土配方施肥技术为主的“沃土工程”。突出重点区域、重点作物和重要环节,大力推广普及测土配方施肥技术。施肥时采取深耕深施,结合节水灌溉技术,减少肥料流失,提升科学施肥水平。大力推广有机肥和平衡施用氮磷钾肥及微量元素肥料。鼓励和引导增施有机肥、生物肥、专用肥、BB肥、长效肥、缓释肥和有机复合肥等新型高效肥料。积极推广以控制氮、磷流失为主的节肥增效技术。

二是要切实有效科学合理使用农药。严格贯彻落实国家和省市有关规定,禁止销售和使用甲胺磷等高毒高残留农药。加强病虫草害预测预报,及时向广大农民提供病虫草害发生情况及防治措施。同时,要加强病虫草害抗性监测,通过科学、合理用药,延缓病虫草害抗性的产生,尽量减少农药使用次数和使用量。选用抗病虫的农作物良种是防治病虫害的最经济、安全、有效的方法。严格执行各种农药的安全间隔期。在接近农作物收获期,一定要严格控制用药量、施药浓度、施药方法、施药次数和禁用时间等。调整优化农药产品结构,使杀虫、杀菌、除草剂之间的比例更趋合理。加快普及推广嫁接、轮作、防虫网、性信息引诱器、频振式杀虫灯和生物防治等先进实用技术。

2.5.2加强秸秆、农膜等农业废弃物的综合利用,减轻环境污染。

一是要深入贯彻《宁波市秸秆禁烧和综合利用管理办法》。通过签订责任状、划定禁烧区和强化宣传教育、监督检查等措施,做到禁烧区全面停止秸秆露天焚烧。

二是要积极开展秸秆饲料、秸秆发电、秸秆建材、秸秆沼气、秸秆食用菌、秸秆肥料等多渠道综合利用秸秆试点示范与推广。尤其要加大秸秆还田力度,要因地制宜采取与现行耕作制度相配套的粉碎还田、沤肥还田、过腹还田等省工、省时、实用的秸秆还田技术和方法,以减少化肥的使用量。

三是要重视对塑料农膜的污染防治,积极推广可降解地膜,鼓励多渠道、多途径积极回收农膜,切实提高塑料农膜的回收率。

2.5.3树立精品农业观念,大力发展高效生态农业。

一是要进一步加快农业结构的调整和优化,着力围绕“三精(精致的种植养殖业、精深的加工保鲜业、精美的休闲观光业)、三品(品种优异、品质优良、品牌优秀)、三增(农业增效、农民增收、农产品竞争力增强)”调结构,优布局,扩大优势农产品的种植面积。

二是要继续加强科技创新体系建设,组建高水平的生态农业专家队伍,充分发挥我市11个现代农业示范园区的示范辐射带动作用,为生态农业深入发展和面源污染快速防治提供支撑。

三是要大力发展高效生态农业,实现农业标准化、布局区域化、农艺科学化。要运用项目扶持、行政推动、市场运作的办法,加快无公害农产品、绿色食品、有机食品基地建设。

四是要进一步加强农技推广体系建设,积极采用农户参与式培训和推广人员积极指导相结合的方式,提高农民素质。要充分发挥农经网、农技110和科技集市、科技下乡等作用,加强对农业生态新技术的推广和应用,实现农业生产发展、农民收入增加和农村环境保护“三赢”。

2.6切实加强领导,齐抓共管有效防治农业面源污染

农业面源污染控制和治理,不仅是建设社会主义新农村的重要任务,也是大力推进宁波生态市建设的重要举措,更是提高农产品质量安全、保障人民生命健康的首要课题。为此,各级党委和政府一定要从实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的战略高度出发,从维护广大人民群众的根本利益出发,牢固树立“发展生态农业,防治面源污染”的观点,进一步统一思想,充分认识农业面源污染控制和治理的必要性、紧迫性和复杂性,将它真正纳入各级党委政府的重要议事日程,切实加强对农业面源污染防治工作的领导。与此同时,要加快创新工作机制,有效防治农业面源污染。

一是要建立绿色GDP绩效考核机制。将这项工作纳入市、县(市、区)和乡镇(街道)政府的行政首长目标责任制,作为各级政府和干部政绩考核的重要内容。

二是要建立农业环保组织机制。每个乡镇(街道)政府至少要配备一名行政编制的环保专职干部,重点乡镇(街道)可以设立环保部门的派出机构。

篇9

【关键词】事业单位 国有资产 管理

事业单位国有资产是政府履行公共服务职能的重要物质基础，也是事业单位开展日常工作的重要保障，管好用好事业单位国有资产，对提高政府执政能力、构建和谐社会，促进社会主义建设有着重要意义。但是，事业单位国有资产相当大一部分都分布在基层事业单位，受计划经济体制的长期影响，大多数基层事业单位国有资产管理方式落后，监督不到位，与社会主义市场经济越来越不适应。如何管理好基层事业单位国有资产，值得我们研究和探讨。

一、基层事业单位国有资产管理存在的问题

（一）资产配置不合理

有的基层事业单位资产配置主要由上级统一分配，这样就容易造成上级配置的资产不一定适合基层事业单位的需要。有的基层事业单位由于有多种资金来源渠道，资产购置处于盲目性和随意性状态。

（二）资产使用效率不高

由于资产重复购置，造成资产配置不合理，必然存在资产使用效率不高的现象。不少基层事业单位盲目扩大建设办公楼的规模，以致办公楼建成后，却空闲很多办公室；有的单位车辆配备几乎达到一人一辆车的程度；有的单位不顾实际情况，盲目采购价格昂贵的电子办公设备，结果却很少使用，长期闲置，最后只能淘汰。

（三）资产流失严重

资产流失的方式有：资产管理不善造成的资产流失；资产处置不当导致的资产流失；非经营性资产转经营使用所导致的资产流失；无形资产的流失；资产利用率低造成的资产流失。

1.资产管理不善造成的资产流失主要体现在：单位的固定资产存货和资金方面。由于多数基层事业单位的存货都是低值易耗品，都是短期内消耗掉的或者是一次性消耗的材料和物品，而且价值又低，所以基本上处于无人管理状态，有的单位即使有专人管理也是处于管理 不规范状况，以致容易使存货流失和损毁。由于管理措施不到位，很多应收账款未能及时收回，形成呆账、坏账。在固定资产方面存在不按规定记账，如：接受捐赠的固定资产未入账，固定资产改扩建增加部分只列支出，未入固定资产账，基建工程项目完工后未及时组织竣工结算和验收并入固定资产账，职工调动未按规定进行固定资产移交。

2.资产处置不当造成的资产流失主要体现在：出租的资产未有及时收回租金，未经批准随意变卖固定资产，变卖固定资产取得的收入未按规定入修购基金，长期将固定资产无偿供给其他单位使用。

3.非经营性资产转经营使用所导致的资产流失体现在：非经营性资产转经营使用时，未有作产权界定和账务记录，经过较长时间后，资产的归属无据可查；非经营资产转经营使用所取得的收益没有入账，而是作为福利发放给职工或成为单位的“小金库”。

4.无形资产的流失表现在：没有对所拥有的名誉、商誉、专利权和科研成果等无形资产进行评估，有的虽进行评估，但没有入资产账，有的将单位无形资产给其他单位和个人有偿使用，所取得的收益却没有入账。

5.资产利用率低造成的资产流失表现在：一些单位为了小集体利益和一些单位领导为了形象工程或树政绩，拼命争项目、争经费，盲目购建和改造资产，这些资产又不适合单位的需要或超出单位的需要，以致这些资产长期闲置，最后由于技术进步和功能退步而被淘汰，造成资产隐性流失。

（四）资产管理未能与财务管理完全结合

由于资产计量不够科学、合理、完善，造成与会计核算相脱节；固定资产统计口径与会计核算口径不一致，造成账实不符。

1.资产计量不够科学、合理表现在：资产的帐面价值只反映历史成本，直至资产报废、处置和销账，在资产的购入至资产报废、处置这一过程中，资产的升值和贬值无法及时得到反映，也就无法及时得知资产是否流失。固定资产的划分标准仍然采用20多年前的标准，即“一般设备单位价值在500元以上，专用设备单位价值在800元以上，使用期限在一年以上，并在使用过程中保持原有物质形态的资产”。要知道，现在的500元与20多年前的500元已不可同日而语，固定资产的划分标准已不适应现在的实际情况。

2.固定资产统计口径与会计核算口径不一致表现在：固定资产统计表的明细分类与会计核算中的固定资产明细分类不一致，容易造成固定资产实物账与固定资产财务账不符。

二、基层事业单位国有资产管理存在的问题分析

任何问题的出现都有其存在的原因，我们不能就问题而论问题，做头痛医头，脚痛医脚的事情，而是要把形成问题的原因找出来，并进行认真分析，这样才能找到解决问题的办法。基层事业单位国有资产管理存在的问题，是个普遍问题，也是历史问题，形成的原因也是多方面的。归结起来，我认为有以下4个方面的原因：

（一）管理意识淡薄

单位普遍存在“重钱轻物”，“重购置轻管理”，“重使用轻管理”的意识。之所以出现管理意识淡薄的原因，是由以下3个因素造成的：

1.事业单位管理体制因素。由于事业单位是以执行国家公共服务职能为主的单位，它开展业务工作所需经费都是以财政拨款为主，本身不是赢利单位。长期以来，就形成一种认识，认为事业单位不产生效益，是资产消耗单位，取得的资产就是为了使用、消耗的。由于不需要进行效益管理，也就不存在成本核算，所以，资产管理的好坏对单位不会造成太大的影响，也就不会重视资产的管理。

2.宣传教育因素。国有资产管理知识宣传，普及不够全面、深入，许多单位国有资产管理人员对国有资产管理操作规则、要求仍然不是很熟悉，更别说单位领导和一般职工。即使组织学习国有资产管理制度等知识，也只是对部分财会人员而言，大多数财会人员和其他职工对国有资产管理制度等知识仍然知之甚少。

3.奖惩因素。长期以来，国家一般只对事业单位完成上经交给的任务和财经纪律的执行情况进行奖罚，所以各基层事业单位就只关注完成上级分配的任务和按国家财经制度做好财务管理工作，对国有资产管理都无人问津。由于对国有资产管理没有实行奖罚，所以，事业单位从领导至一般职工就不会重视国有资产管理。

（二）制度不够完善

这是基层事业单位国有资产管理存在问题的一个重要原因。制度制定是否完善，是否具有可操作性，对管理好国有资产非常重要。长期以来，事业单位国有资产管理制度一直存在不够完善之处，主要表现在：

1.制度制定不够具体。国家制定的《事业单位国有资产管理暂行办法》和以前的国有资产管理规定均带有普遍性和指导性，对实际工作中的一些具体情况并没有完全予以概括，各部门、各行业基层单位的工作重务、发展状况各有不同，国有资产管理状况、方式和方法也就有所不同。基层事业单位如果没有适合本部门、本行业、本单位具体情况的国有资产管理制度，要想管理好本单位的国有资产就会存在一定困难。事实上，很多基层事业单位未制定本单位的国有资产管理制度，也没有本部门、本行业的制度来参照执行，以致无法规范管理本单位国有资产。

2.缺乏相关配套制度、措施。由于国有资产管理涉及面较广，仅靠一个管理办法还不能满足需要，还有很多相关的配套制度需要建立和完善。比如，如何做到资产的合理配置和提高资产的使用效率，仍然需要建立制度来进一步明确。在如何做到资产管理与财务管理相结合方面，明显存在有关资产的会计核算管理制度滞后，比如，固定资产现有核算方式存在着诸多弊端，表现在：价值背离，固定资产账面原值与现时净值随时间推移相差越来越大；虚增净资产，以账面原值核算固定基金，没有反映资产的实际情况；没有实行成本核算，不能真正体现会计核算的配比原则。在流动资产核算方式上，对坏账、呆账的反映没有明确规定，对存货的反映也不够具体、完善。无形资产核算几乎是空白一片。在对国有资产管理进行监督检查方面，缺乏相关的考核制度，对责任人、考核标准和考核方法都需要通过制度来明确。

（三）内控制度不健全

内部控制是为合理保证单位经营活动的效益性、财务信息的可靠性和法律法规的遵循性，而形成的一种自我检查、自我调整和自我制约的系统。而内部会计控制是内部控制的重要组织部分，是指单位为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。所以加强内部控制，对管好单位国有资产起着非常重要的作用。但是，很多基层事业单位在国有资产管理方面，没有注重加强内部控制，主要体现在：

1.没有明确单位国有资产管理机构和专职管理人员及各层级责任人。因此，很多单位对国有资产管理都是处于分散管理状态，设备部门负责购置和分发设备，使用单位只管使用，财务部门只负责会计核算，没有一个统一的部门对各职能部门实施有效的控制、协调、监督及检查。又由于资产管理具体责任人未明确，造成资产的有效使用、日常的维护保管无人负责，最终使资产管理处于混乱状态。

2.没有建立国有资产管理各个环节的内控制度和措施。很多单位由于没有建立资产管理各环节的规章制度，是国有资产无法进行规范管理的一个重要原因。比如，由于没有建立资产的购置制度，使资产购置处于盲目性和随意性状态，造成资产配置不合理；没有建立资产的验收、使用和保管制度，容易造成资产的损毁和丢失以及无法做到资产的有效利用；没有建立资产的处置审批制度，容易导致国有资产的流失。

3.没有完善国有资产管理信息系统。由于资产管理分散到单位的各个部门来管理，所以资产管理的信息必然是分散的，因此也就无法对单位的资产状况有个整体的认识，也无法及时、完全地了解国有资产管理活动的全过程。特别是对资产的购置、分配、保管使用和处置活动的信息不能及时全面掌握，对单位做到合理配置资产、提高资产使用效率和防止资产流失会带来相当大的困难。

4.没有将国有资产管理作为单位日常审计和领导经济责任审计的主要内容。由于一直以来，对基层事业单位的审计都是财务收支审计，近期转为部门预算执行情况审计，开展的专项审计也是对专项资金使用情况进行审计，很少有对国有资产管理情况进行专门审计，这也是造成国有资产管理薄弱的原因。

（四）没有与经济效益（绩效）相结合

长期以来，事业单位国有资产管理一直在一定程度上存在着管理理念上的偏差，那就是“就资产论资产”、“为了管理而管理”，没有与预算管理相结合，没有与绩效或经济效益相结合，因此，很多基层事业单位对国有资产管理缺乏积极性、主动性，有些单位尽管能够认真对待，但也只是防止本单位实物资产的流失，做到帐实相符，但在资产的合理配置，资产的有效利用以及无形资产的管理等方面则不会去认真考虑，最终仍然造成资产的隐性流失。

三、加强基层事业单位国有资产管理的建议

（一）认真学习宣传国有资产管理制度和相关财经法规，增强资产管理意识，转变资产管理观念

一是主管部门要真正把国有资产管理放在重要位置上，要使各层级领导真正意识到国有资产管理是关系到事业单位生存和发展的重要工作，并能真正带头抓好这项工作。二是要抓好国有资产管理制度和相关财经法规知识的培训学习工作，特别是抓好对基层事业单位领导、财务人员、资产管理人员的培训学习，还要向广大职工宣传国有资产管理有关知识和重要意义，使每一位职工都能关心单位的国有资产。三是要充分重视基层事业单位的资产管理工作。基层事业单位的资产管理工作是整个事业单位资产管理工作的基础。要搞好全国事业单位国有资产管理工作，必须充分调动基层事业单位中的一切积极因素，抓好基层事业单位国有资产管理工作，最终实现对全国事业单位国有资产的有效管理。四是要在事业单位国有资产管理方面进行理论创新。要将国有资产管理的有关制度、规定和政策进行整理，使之形成系统化的知识，作为事业单位中、高层管理人员培训学习的必要内容。

（二）要建立健全资产管理各环节的配套制度和具体制度，使国有资产管理做到有章可循

首先要建立资产管理各环节的规章制度，应该建立资产配置制度，使资产配置做到科学、合理；建立资产购置、验收、使用和保管制度，以提高资产的使用效率，防止资产流失、损毁；建立资产处置制度，防止随意处置资产的行为发生，确保资产处置合法、合理、有效，责任明确，规范有序；建立资产管理与预算管理相结合的制度，使资产配置与预算挂钩；建立资产管理与财务管理相结合的制度，特别是要建立一套与资产管理相吻合的事业单位会计核算制度，使会计核算能符合资产管理的需要；建立资产管理绩效考核制度，明确责任人、考核项目、考核标准和考核方法，使每一位职工真正重视资产管理工作。其次，由于事业单位存在于不同的部门和行业、各部门、行业的具体情况又千差万别，所以还应该建立各部门、各行业的具体资产管理制度。这些具体制度要明确主管单位、基层单位领导、管理部门、使用人的责任，做到在资产的各个管理层次、各个管理环节都有具体明确的、可操作的管理制度，使各个管理层次、管理部门、使用部门以及使用人，都有明确的职责、权限和资产管理活动程序，形成一个环环相扣，相互衔接的管理机制。

（三）建立和完善内部控制措施，维护资产的安全、完整

1.设立事业单位国有资产管理内部机构，明确专职管理人员和具体责任人。是否设置专门内部管理机构可根据本单位资产规模大小决定，若资产规模小的单位可不设专门内部管理机构，只设专职管理人员，由单位财务部门负责资产管理。单位专门内部管理机构的职责包括：制定单位具体资产管理制度，掌握单位国有资产管理的全部信息，审核单位有关资产购置、处置和利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项，并负责这些事项的上报工作。负责组织单位资产清查和统计报告工作，负责监督检查评价单位资产管理工作。

2.建立和完善单位国有资产管理内部控制措施。由于国有资产的具体形式有：流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等，而流动资产又具体表现为货币资金和存货，所以我们要根据每种形式资产的特点制定内部控制措施。内部会计控制是内部控制的重要组成部分，它的主要控制方法包括：不相容职务分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、风险控制、内部报告控制和电子信息技术控制。按照内部会计控制方法分别制定货币资金、存货、固定资产和对外投资的内部会计控制制度。对无形资产的管理应重点在无形资产价值核算、保值、增值和出借、转让的控制。

3.建立和完善单位资产管理信息系统。由于信息化是资产管理改革的方向，所以建立和完善单位资产管理信息系统就显得非常重要。要做好这项工作，首先对本单位进行一次资产清查，摸清家底，核实资产。其次，按统一要求填报资产数据，建好数据库。第三，将资产信息纳入计算机管理体系中，以便于管理部门掌握资产的增减变化情况。

（四）建立资产管理与绩效管理（或经济效益）相结合的机制，激发广大职工参与资产管理的热情

将资产的有效利用、资产的保值、增值、资产的安全完整与单位、部门和职工个人利益相结合，能进一步增强各管理层级和职工参与资产管理的意识，激发他们的积极性和主动性，最终达到开创事业资产管理工作新局面。

参考文献：

篇10

关键词：水产养殖；环境问题；防治措施

中图分类号：S9 文献标识码：A

文章编号：16749944（2013）07018503

1 引言

近年来，我国水产养殖业发展迅速，产量逐年增加，2012年我国水产养殖总量已高达4288.36万t，产值为6972.23亿元。但是，经济的发展往往伴随着生态环境的破坏，在获得高产量的同时，也引发了一系列环境问题。由于水产养殖者过度追求经济利益，忽视养殖过程中对水环境的保护，导致大量残饵、渔药、鱼虾排泄物等物质在水中沉积，使得水体富营养化严重，一些地区将养殖废水不加以处理就排放到河道中，严重地破坏了水域生态环境。同时，养殖过程中所产生的环境问题也会制约水产养殖业的健康发展。因此，如何解决水产养殖过程中的环境保护问题，已经成为当今社会关注的焦点。

2 水产养殖过程中的环保问题

2.1 水产养殖业的环境问题

目前，水产养殖是世界上发展最快的食品生产领域之一，随着养殖业的高速发展，环境安全和水产养殖安全问题日益突出。养殖者在养殖过程中，追求产量的提高，密集放养、过度投放饵料和渔药，造成养殖水域污染状况严重，对生态环境造成了严重的破坏。例如，占有全世界红树林面积1/5的菲律宾，养殖者曾把红树林变成养虾的池塘，高密度放养鱼虾，加之对养殖区域的水环境管理不善，导致14万hm2的红树林逐渐消失，严重地破坏了珍稀的红树林生态系统[1]。

我国是世界水产养殖大国，养殖产量和养殖面积均居世界首位，但同时水产养殖的自身污染问题也较为严重。主要表现在两个方面，首先是养殖过程中由于饲料、渔药等物质不合理的使用，污染了养殖生态环境，其次是养殖产生的污染物（如养殖废水）的排放或扩散，影响了周边的生态环境[2]。例如，天津于桥水库进行密集的网箱养殖，投入过量的生鲜饲料且忽略对水体的净化，导致水体中的藻类植物大面积滋生，COD、TN、TP等物质的含量迅速增加，水体富营养化状况严重，水质严重恶化，目前，水库已经明令禁止在该水域进行网箱养鱼。近年来，山东沿海的莱州湾地区赤潮时有发生，主要是因为附近大面积对虾养殖区域的废水不加以净化处理就排放到莱州湾海域，而养殖废水中含有大量的有机物、营养盐以及抗生素，导致水体严重污染，莱州湾海域就曾出现过数10km的大规模赤潮。

此外，养殖区域水环境的恶化也会引发水产品的质量安全问题，药物残留仍然是水产品质量中的突出问题，养殖者长期投放抗生素、激素等药物，造成水产品药物残留超标现象较为普遍。从近年出现的“氯霉素事件”、“恩诺沙星事件”、“孔雀石绿事件”中可见一斑[3]。我国出口的水产品多次因药物残留超标遭拒收，对中国水产品的出口贸易造成了一定的阻碍。

2.2 环境破坏的原因分析

2.2.1 过度追求经济效益，环保意识薄弱

我国部分水产养殖者缺乏环境保护意识，片面追求经济利益，选择高密度、高产量的养殖模式。基于这种养殖模式，养殖者势必要在养殖过程中提高饵料的投入量及换水量，而大量的残饵、粪便会增大水环境的负荷

量，一旦超过水环境的自净能力，就会引发严重的自身污染问题。同时，日换水量的增加，不仅会导致大量水资源的浪费，废水的排放也会影响周边的水域环境。养殖者为提高经济效益，降低生产成本，往往不采用循环水养殖系统和水体净化技术对废水进行循环利用和净化处理，而直接将废水排放到河道中，若废水中含有大量有机物和其他污染物质，就会使接纳水体出现富营养化和厌氧状态，不仅会污染水源，甚至会使水环境的生物多样性发生改变，引发严重的生态问题。

2.2.2 渔药使用不当

水产养殖者为了保证养殖产量，防治各类病害，在养殖过程中投入大量的渔药，包括杀菌剂、除草剂、抗生素、防腐剂、甚至还会投放促进鱼虾产卵和生长的激素类药物。这些药物会有相当一部分直接散失到水中，造成了水环境的污染。由于渔药使用不规范，在杀灭病菌、虫害的同时，也会对水体中的有益菌和浮游生物造成一定的伤害，甚至会使水环境的微生态系统失去平衡。一些低浓度、性质稳定的药物残留于水中，可能会在一些水生生物体内产生积累，并通过食物链放大，对整个水体生态系统乃至人体造成危害[4]。

2.2.3 饲料污染

养殖过程中饲料的使用，是造成水环境污染的重要原因。我国大多数水产养殖者在养殖过程中采用的是生鲜饲料，生鲜饲料营养丰富、价格低廉。但是，这类饲料的吸收利用率低，饲料中仅有20%～30%的营养物质被鱼虾吸收，促进鱼虾生长，大部分营养物质则直接散失到水中或者通过鱼虾的排泄物再次进入水体，对水环境造成二次污染。残饵、粪便中含N、P的营养物质和其他有机物是造成水体富营养化的主要污染物质，给养殖环境带来了极大的危害。而配合饲料具备高效、优质、低污染的特点，但因为配合饲料成本较高、价格昂贵，往往被养殖者拒之门外。

2.2.4 法律法规不够完善

我国有关水产养殖业方面的法律法规主要有《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《水产养殖质量安全管理规定》、《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》、《水产苗种管理办法》、《中华人民共和国水污染防治法》等，虽然法律法规众多，但是，我国现有的法律法规对养殖过程中水环境的管理仅做出了一般的规定，缺乏详尽的水环境管理细则以及水产养殖业的专项法律。

同时，部分法律条款强制力不够，对违法行为也没有详细的处罚条例。例如，《中华人民共和国渔业法》虽然规定养殖者进行养殖活动必须办理养殖许可证，合理确定养殖种类和规模，但是，对于无证养殖的处罚，却只规定“责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施”，对虽领取许可证但不按规定区域和种类养殖的行为，却无明确的处罚条例[5]。这就造成了“违法成本低，守法成本高”的现象，养殖者必定采取机会主义的态度规避守法成本，追求产量提高，不重视污染减排，不愿采用高成本的环保技术进行生产。

2.2.5 监管不力

虽然我国水产养殖过程中的监管制度已经初步形成，但是，对于水产养殖活动的监管，仍然存在着一定的问题。我国现行的是多部门共同管理，这种多头管理、多家执法的监管模式还不成熟，职能分工不明确，责权交叉严重，遇事互相推诿，执法不严、违法不究的现象比较普遍，导致对养殖者的生产活动（养殖规模及布局；饲料、渔药的使用；养殖废水排放等）监管不力，环境问题较为突出。同时，我国缺乏环境管理的经济手段，虽然已经确立了排污收费制度，但总体来看运用十分不足，信息披露和公众参与等手段也很薄弱。此外，部分地方政府只顾眼前的经济利益，追求政绩，只要求养殖产量的提高，政府财政收的增加，而对于水环境的污染事件，往往采取的是“监而不管，管而不罚，罚而不封”的模糊政策，存在着严重的监管问题。

3 对策与建议

在水产养殖过程中，养殖者应该自觉履行环境守法义务，但是，企业天然的逐利性，决定了在缺乏有力的环境监管条件下，企业必定最大限度地追求经济利益，而不重视对环境的保护，这不利于我国水产养殖业的健康发展。因此，必须控制污染，减少水产养殖对环境的影响，寻求一条可以兼顾产业经济增长和养殖环境保护的可持续发展道路。

3.1 健全水产养殖法律体系和许可证制度

当前，我国水产养殖业的法律法规较为冗杂，部分法律条款强制力不够，且缺乏规范养殖活动的专项法律，应该借鉴发达国家的先进经验，并结合我国水产养殖业的发展形势和环境保护状况，完善我国水产养殖业的法律法规。美国、挪威、澳大利亚等发达国家都设立了水产养殖专项法律，内容详尽、执法严格，在保护水域生态环境方面，取得了良好的效果，已经实现了水产养殖业的生态化转型。

此外，应该尽快确立水产养殖许可证制度，主要包括两个方面。第一，行业准入许可，在发放养殖许可证时，要严格限制许可证的发放数量，对养殖水域进行环境评估，确定养殖是否对环境造成影响，合理确定养殖规模和容量，并签订环境保护协议；第二，排污许可，水产养殖废水中含有大量的残饵、渔药等污染物质，如果未经处理就肆意排放，会对养殖周边水域造成污染，我国尚未确立排污许可证制度，应该对废水中的污染物质种类、含量等指标作出详细的规定，定期监测废水排放，一旦发现污染物质排放超标，应该立即禁止养殖企业排放污水，并给予相应的处罚。

3.2 确立严格监管机制，提升环境监管能力

（1）应该明确划分监管部门的职能责权，要做到分工明确，职责履行到位，不断加大环境执法监督力度，成立环境保护监察中心，定期对当地水产养殖厂的环境保护状况进行督促检查，严格执法，加大惩处力度。并对养殖自身污染严重、废水排放量高的养殖厂由当地政府统一安装在线监控装置，并按与当地的环保部门联网，做到实时监控、动态管理。同时，要建立问责指标体系，层层落实环保责任，将环保目标考核纳入地方各级官员的任期绩效考核和干部任用标准考察，督促领导干部履行环境监管职责[6]。

（2）要充分发挥民间渔业协同组织的监管作用，民间渔业协同组织是由从事渔业的企业、渔民所组成的非政府组织，部分组织成员直接参与水产养殖活动，了解水产养殖的生产过程和环境污染状况。政府可以适当放权，使渔业组织充当政府和养殖者的双重代言人，形成水产养殖业的自我管理模式，能够起到事半功倍的管理效果[7]。

3.3 完善税收补助政策，建立高效奖惩机制

在市场经济的条件下，运用经济手段规范生产活动，是解决环境问题的重要手段。韩国拥有完善的财政补贴政策，在水产养殖的饲料使用方面，为大力推广高效、低污染的配合饲料，韩国政府根据养殖户提供的配合饲料购买收据给予饲料差价（与生鲜饲料的差价）的100%补贴。目前，我国在水产养殖方面的财政补贴较少，应该借鉴其经验，加大政府补贴力度，对于采用配合饲料、“绿色”渔药、环保技术进行健康养殖的企业，给予一定的经济补贴和奖励。同时，必须确立税收惩罚制度，针对在养殖过程中对养殖水体及周边水域造成污染的企业，根据其污染程度，在缴纳排污费的基础上加收污染税，以作惩戒，并将收取的污染税纳入财政补贴资金，奖励环保工作突出的养殖企业，以此激励养殖者在生产过程中采用环保技术，保护生态环境。

3.4 加强科学研究，提供技术支持

《国家环境保护“十二五”科技发展规划》将“水污染防治”作为重点发展领域之一，应当依靠科技防控水环境污染事件。目前，我国水产养殖业的自身污染状况较为严重，应倡导绿色健康养殖，加强环保养殖技术的创新研究，开发高效生态环保饲料、低污染“绿色”渔药，研发环保养殖设备和尾水处理技术，提高生产效率，减少养殖活动对养殖水体及周边水域生态系统的影响，为我国水产养殖业的可持续发展提供技术支撑。

3.5 提高从业人员的环保意识和综合素质

我国水产养殖的从业人员环保意识薄弱，而且，长期以来，我国水产养殖者总体受教育程度较低，目前又有大量原来从事捕捞行业的渔民转而从事水产养殖，未接受过水产养殖的专业技术培训，就从事养殖生产，在养殖过程中往往出现滥用饲料、渔药的现象，对水环境造成了一定的影响。因此，政府部门可以与水产院校或者科研单位合作，对水产养殖从业人员进行技术培训和环保教育，传播先进养殖技术和国家最新环保政策，以提高从业人员的环保意识和综合素质[8]。鼓励从业人员按照HACCP安全生产体系标准进行生产，HACCP体系要求企业对整个生产过程进行严格监管，预防、消除或降低环境化学污染物和药物在水产品中的残留，不仅可以保证水产品的质量安全，而且也可以从源头减少养殖活动对水环境的污染。

3.6 加强环境信息披露，鼓励公众积极参与

推进环境信息公开，切实保护公众环境知情权，为公众参与创造条件。环境知情权是公众参与环境保护的一项先决性权利，只有把环境信息公开了，使公众切实享有环境知情权，公众参与才有动力，公众参与才更有针对性[9]。政府应该建立水产养殖信息交流门户网站，及时环保信息，使公众了解当地养殖水域的环境质量，也可通过交流平台宣传绿色养殖技术和国家环保法规。同时，政府还应积极鼓励公众对养殖企业进行环境监督，可以通过热线电话、公众信箱、开展社会调查或环境等途径获得公众反馈信息，及时解决群众反映强烈的养殖环境污染问题。

2013年7月 绿 色 科 技 第7期4 结语

水产养殖业的经济增长和环境保护是对立统一的关系，养殖者为追求经济利益，降低生产成本，往往会忽视对水环境的保护，造成环境污染。同时，水产养殖业是“以水为田”的农业，水环境的污染会影响水产品的质量安全，也会危害人类的身体健康，从而抑制了水产养殖业的自身发展。因此，应该尽快建立水产养殖业水环境的综合管理体系，完善法律制度，提升从业者的环保意识，加大环境监管力度，保护水域生态环境，从而促进我国水产养殖业的可持续发展。

参考文献：

[1] J.H.Primavera.Overcoming the impacts of aquaculture on the coastal zone[J].Ocean&Coastal Management，2006（49）：531～545.

[2] 张秋华.渔业水域生态环境保护和管理[M].上海：复旦大学出版社，2004.

[3] 吴志强.绿色水产养殖中的环境问题研究[M].北京：科学出版社，2010.

[4] 赵 蕾，杨子江.可持续发展水产养殖的生态系统框架构建[J].中国海洋大学学报，2009（2）：18～20.

[5] 刘锡胤，于文松，丛日祥，等.水产养殖执法面临的主要问题及相应对策[J].现代渔业信息，2008（2）：20～22.

[6] 姬鹏程，孙长学.流域水污染防治体制机制研究[M].北京：知识产权出版社，2010.

[7] 乐家化.日本水产资源管理及其对我国的启示[J].广东农业科学，2010（2）：312～314.