税务和财政的关系范文

导语：如何才能写好一篇税务和财政的关系，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

《企业所得税实施条例》以下简称“实施条例”，将不征税收入中的财政拨款界定为各级人民政府对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织拨付的财政资金，但国务院和国务院财政、税务主管部门另有规定的除外。这里面包含了两层意思：一方面是作为不征税收入的财政拨款，原则上不包括各级人民政府对企业拨付的各种价格补贴、税收返还等财政性资金，这样有利于加强财政补贴收入和减免税的规范管理，同时与现行财务会计制度处理保持一致；另一方面是为了提高财政资金的使用效益，根据需要，给予不征税收入的待遇。实施条例对其他不征税收入作了界定。国务院规定的其他不征税收入，是指企业取得的，由国务院财政、税务主管部门规定专项用途并经国务院批准的财政性资金。即需要具备两方面条件：一是在设定主体上，应当经国务院批准，由国务院财政、税务主管部门规定；二是属于具有专项用途的财政性资金。具体内容如下：

（一）关于财政性资金的规定作为不征税收入的财政拨款、其他财政专项资金收入等均属于财政性资金。财政性资金，是指企业取得的来源于政府及其有关部门的财政补助、补贴、贷款贴息，以及其他各类财政专项资金，包括直接减免的增值税和即征即退、先征后退、先征后返的各种税收，但不包括企业按规定取得的出口退税款；国家投资，是指国家以投资者身份投入企业、并按有关规定相应增加企业实收资本（股本）的直接投资。财政拨款原则上仅对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织拨付，其他不征税收入中提到了企业取得的财政性资金作为不征税收入的问题，但税法关于财政性资金的规定不具体。为此，《关于财政性资金、行政事业性收费、政府性基金有关企业所得税政策问题的通知》财税［2008］151号文件，对税法规定的财政性资金，以及哪种类型的财政性资金准予作为不征税收入作了规定，具体如下：一是企业取得的各类财政性资金，除属于国家投资和资金使用后要求归还本金的以外，均应计入企业当年收入总额。二是对企业取得的由国务院财政、税务主管部门规定专项用途并经国务院批准的财政性资金，准予作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除。三是纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织按照核定的预算和经费报领关系收到的由财政部门或上级单位拨入的财政补助收入，准予作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除，但国务院和财政、税务主管部门另有规定的除外。

（二）专项用途财政性资金的具体文件规定对专项用途的财政性资金，财政部、税务总局制定《关于专项用途财政性资金有关企业所得税处理问题的通知》（财税［2009］87号）（备注：该文件于2010年12月31日执行期满），规定企业取得的符合条件的财政性资金，可以作为不征税收入。但要同时符合三个条件：首先，企业能够提供资金拨付文件，且文件中规定了该资金的专项用途；其次，财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求；最后，要求企业对该资金的取得及发生的支出应单独进行核算，专款专用，而不能与企业的其他资金混用。经解读文件，专项用途财政性资金的来源渠道，不仅限于财政部门，也可以是县级以上各级人民政府财政部门及其他部门。截至目前，国务院财政、税务主管部门明确规定增值税即征即退政策所退还的税款，作为不征税收入在文件中规定：一是，软件生产企业实行增值税即征即退政策所退还的税款。《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税［2008］1号）规定软件生产企业实行增值税即征即退政策所退还的税款，由企业用于研究开发软件产品和扩大再生产，不作为企业所得税应税收入，不予征收企业所得税。二是，核力发电企业取得的增值税退税款。《关于核电行业税收政策有关问题的通知》（财税［2008］38号）规定2008年1月1日起，核力发电企业取得的增值税退税款，专项用于还本付息，不征收企业所得税。对不征税财政性资金的追踪管理方面，现行文件规定，企业将符合条件的财政性资金作不征税收入处理后，在5年（60个月）内未发生支出且未缴回财政或其他拨付资金的政府部门的部分，应重新计入取得该资金第六年的收入总额；重新计入收入总额的财政性资金发生的支出，允许在计算应纳税所得额时扣除。

二、不征税收入的管理现状及存在的问题

（一）将财政补贴等财政性资金作为不征税收入什么样的财政性资金属于不征税收入，相当多的企业对此认识不清，有的甚至混淆不征税收入概念。在日常经济生活中，企业取得的财政性资金形式多种多样，既有财政部门给予企业从事特定事业（或事项）的财政专项资金，也有地方政府因减免流转税而形成的税收返还性质的财政补贴，还有企业收到的政府以投资者身份投入的资本性拨款，这些都将导致经济利益流入企业而使得企业的净资产增加。在2009年企业所得税汇算清缴中，发现有的企业，甚至个别国有大型企业，对收到的财政性资金一律作为不征税收入，甚至将税收返还性质的财政补贴也列为不征税收入。

（二）将直接减免的增值税作为不征税收入有的企业收到即征即退、先征先退、先征后返的增值税，便将其定性为财政性资金，认为增值税的税收优惠不用纳入收入总额，不用再征收企业所得税。通过全面解读财税［2008］151号文件，企业取得的财政性资金必须属于国务院财政、税务主管部门规定专项用途并经国务院批准，否则不能作为不征税收入。由于增值税的即征即退、先征先退、先征后返的各种税收款项，除软件生产企业、核力发电企业实行增值税即征即退政策所退还的税款以外，其他企业取得的上述款项不属于国务院财政、税务主管部门规定的专项用途，因此在计算应纳税所得额时不得从收入总额中减除。

（三）不征税收入与免税收入的混淆一些企业认为企业在计算应纳税所得额时，要从收入总额中减除不征税收入及免税收入，因此，将不征税收入与免税收入混为一谈。在2010年度企业所得税汇算清缴中，发现有的企业在确定收入性质时，盲目填报，如：在填报《汇算清缴申报表》时，将从居民企业取得的股息红利等投资收益类免税收入，填入不征税收入栏目。其实，不征税收入与免税收入性质不同。企业所得税不征税收入是法定不征收收入，而企业所得税免税收入是税法规定的优惠政策。既然企业的不征税收入被排除在征税范围之外，根据相关性原则，不征税收入用于支出所形成的费用或者财产，不得扣除或者计算对应的折旧、摊销扣除。而免税收入所对应的支出一般可以扣除。

（四）税务机关对不征税收入疏于管理在企业所得税管理工作中，税务机关以往将主要精力放在对损失扣除及弥补亏损的管理、税收优惠的备案审核管理、对企业重组及清算的管理、以及反避税管理等方面。对新《企业所得税法》确立的不征税收入，各地税务机关重视程度不一，有的基层税务机关及税务干部对此新概念认识不清，宣传力度不强，管理力度不大。目前，部分地方的税务机关对不征税收入，处于无统一审核标准、后续管理情况不一、缺少事后的专项评估、分析等状况。

三、对于加强不征税收入管理的意见和建议

（一）加强税法宣传提高纳税人的税法遵从度鉴于新《企业所得税法》首次确立了不征税收入概念,目前，相当数量的纳税人对此认识不清、出现概念混淆的问题。因此，应积极拓展税法宣传渠道，通过办税服务厅公告栏、税收网站、12366纳税服务热线等媒体多种形式广泛宣传企业所得税的税收法规政策，做好对不征税收入的税收政策解读。为了有效增强税法宣传的针对性和有效性，可在年度企业所得税汇缴前，编写发放统一、规范、准确的“企业所得税不征税收入管理政策专辑”，宣传普及不征税收入的政策规定，以及正、反两方面的案例分析。通过加强税法宣传，促进纳税人满意度和税法遵从度的提高。

（二）明确规范对不征税收入的管理明确不征税收入的范围，企业取得的符合条件的财政性资金，可以作为不征税收入。需要强调的是，对于不征税收入用于支出所形成的费用，不得在计算应纳税所得额时扣除；其用于支出所形成的资产，计算的折旧、摊销不得在计算应纳税所得额时扣除。明确对不征税收入的管理职责。在企业所得税汇算清缴环节，基层税务机关对不征税收入的管理职责主要包括两个方面：一方面进行案头审核，根据企业报送的申报表及财务报表，对表间的逻辑关系进行审核；另一方面进行延伸审核，即按照规定的时间和程序，对纳税人申报的不征税收入的真实性、合法性、准确性进行审核。在此基础上，适时开展不征税收入专题纳税评估和税务检查工作。

（三）分类实施加强审核管理1.财政拨款管理方面对于一般企业，在2008年1月1日至2010年12月31日的年度汇算清缴申报时，一要审核企业是否提供财政资金拨付文件，文件中对该项资金是否规定了专项用途；二要审核企业是否提供了财政部门或资金拨付部门对该项资金的专项管理办法或具体管理要求；三要审核企业对该项资金以及该项资金支出单独管理的证明材料。另外，对事业单位或社会团体申报的财政拨款不征税收入，要审核以下三个方面：一是事业单位或社会团体的法定认定资料是否符合规定；二是作为不征税收入的财政拨款是否为各级人民政府财政部门拨付的；三是作为不征税收入的财政拨款是否纳入预算管理。2.行政事业性收费管理方面对企业依法收取并上缴财政的行政事业性收费，准予作为不征税收入，于上缴财政当年在计算应纳税所得额时从收入总额中减除；未上缴财政的部分，不得从收入总额中减除。税务机关对纳税人申报的收入总额与其财务报表、纳税申报表附表的收入总额进行比对，表间逻辑关系是否准确，企业是否具备下列资料，如：行政事业性收费的相关批准文件、物价部门颁发的《收费许可证》、财政部门统一监制的收费票据、收费上缴财政的相关资料等。3.政府性基金管理方面对企业依法收取并上缴财政的政府性基金，准予作为不征税收入，于上缴财政当年在计算应纳税所得额时从收入总额中减除；未上缴财政的部分，不得从收入总额中减除。税务机关对纳税人申报的收入总额与其财务报表、纳税申报表附表的收入总额进行比对，表间逻辑关系是否准确，企业是否具备下列资料，如：政府性基金收取的相关批准文件、财政部驻各地专员办事机构同级财政部门或经同级财政部门委托收款的文件证明、收费上缴财政的相关资料等。

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关键词：“营改增”；税制改革；国家财政；影响；分析

一、关于“营改增”的含义

（一）什么是“营改增”

这里所说的“营改增”，一般指对服务或者是产品所收取的税，同时促使产品和服务全部被放入到增值税的征收范围里，无需再对“服务”收取一定的营业税，而且减少一部分增值税。这样做是为了降低重复纳税的机率，使得纳税更加科学合理，减少企业的负担。因此，“营改增”属于一种减税的政策。根据目前的状况来进行分析，其具有这样几个明显的优势：第一，降低重复纳税的机率。第二，提高经济水平。第三，使得就业率得到增加。第四，促进制造业和服务业更快的升级、完善。具体的规划是这样的：将“营改增”工作推行分为这几个步骤，第一步是在少部分城市的服务业、交通业进行试点，进行试点的第一个城市是上海。第二步是选择一些行业，例如交通业、服务业等进行一定的试点。第三步，全面推进“营改增”，使得“营改增”能够被全国所使用，同时减少营业税的机率。根据国家和相关部门的规划，大概会在2011—2017年这个时间内完成这几个步骤的工作。具体操作的时候，再另外加两种税率，并且按照实际状况来计算税负，交通运输业、航空业的增值税税率水平大概在10%~16%之间。此外，物流行业、服务行业、信息技术行业、文化娱乐行业的增值税税率水平大概在7%~11%左右。为了减少纳税人的负担，在进行试点的过程中，设置的两种低税率是10%和5%，并且将其用在交通运输业和一些服务行业内。如今进行增值税的西方国家、地区内，税率结构除了有多档的，也有单一的。我国进行试点的时候，将之前的两档变成了四档，这样的安排非常合理。以后的改革会根据实际情况来进行，适当减少税率档次。企业从“营改增”当中获得利益，主要体现在这几个方面：(1)纳税时，可将服务业当成一般纳税人，而且有资格对引进的固有资产进行抵扣。（2）针对工业企业，以及生产和销售的企业，可以抵扣接受服务的部分进项。（3）有跨国业务的企业过去的营业税成本也许会达到4%以上，但如果实施了“营改增”，那么增值税成本可能会降低。

二、“营改增”税制改革对国家财政所产生的影响

没有实施“营改增”以前，营业税收入应该归属地方财政收入，增值税则归属于地方和国家共享的税收，大概80%属于国家财政收入。但是实施了“营改增”以后，使得过去属于地方财政收入的营业税不再有，所以减少了地方财政收入占国家财政收入的总比，国家财政收入逐渐增加。也因此，“营改增”有利有弊，除了能给企业降低税务负担，也减少了国家的财政收入，其对地方财政收入的影响尤其明显。第一，由于大部分“营改增”都采用了这样的办法：将营业税收入变成增值税后仍归属地方财政，深度研究后发现，当地的财政收入仍然非常低。但一些行业或者服务业却因为“营改增”的原因，因此使得生产更加细致，分工更加明确，经营更加专业化，产生了大量的增值税抵扣项目，减少了增值税的征收。虽然纳税人的负担减轻，但是当地财政收入却更少了。第二，使得每一个不同地区的差距增加。因为不同地区的经济发展水平不一样，所以也对“营改增”的开展产生了不同的影响。举个例子，经济水平非常高的城市，服务业的发展更是非常快，这使得当地的财政收入有所下降。但是在一些比较落后的地区，因为政府部门推出了很多的补贴措施，所以却使得“营改增”能更好地开展和实施。但是在经济发展速度很慢的城市，由于服务业的发展速度非常慢，所以不利于“营改增”工作的进行。第三，给当地的财政补贴带来非常大的压力。由于“营改增”的开展，使得部分行业税率增加，当地政府为了解决这个问题，构建了专门的资金补贴，使其缓解因为税务过重而带来的压力。这样一来，就推进了“营改增”的开展和实施。然而因为补贴资金是从政府财政部门拿出来，因此也给当地的财政也带来了一定的压力。所以，这就是“营改增”给地方财政带来的影响。不仅如此，“营改增”本来属于地方税中的营业税，后来变成了共享税的增值税。在这个过程中，难免会关系到国家和地方的财政收入。举个例子，属于所有人的资产和资源，全部归属于地方和国家的财权，这样就充分考虑了产权、费税、税权等方面的因素，同时改变了国家和地区的财权划分。

三、“营改增”税制改革对国家税收的影响

（一）对上海税收的影响

“营改增”对于城市的税收影响主要体现在这几个方面：（1）营业税收有所降低。根据分析后发现，在这次的税务改革中，上海市纳入增值税扩围改革的户数超过了11万家，对营业税的影响超过了3000亿元，达到了当地税收收入的27%。也因此，税务改革降低了上海市的总体营业税收入。（2）显著提高了部分行业的税负。比如，在进行了“营改增”以后，上海市交通运输行业、租赁行业的增值税税务得到了提高。对于交通运输业的部分财产，企业不能实施进项税抵扣，然而如果是有形动产租赁税率，则从之前的4%增加到了16%，因此也加重了很多企业的负担。（3）减少了财政收入。“营改增”里的税负只有提高，没有降低。但是分析整体的情况，税负有所降低。也因此，“营改增”降低了上海的财政收入。另外，上海市相关部门所推出的其他补贴政策，也是降低自身财务收入的一个主要原因。

（二）对天津税收的影响

天津是另外一个试点城市，其在“营改增”的应税范围是“6＋1”，“6”指的是技术行业、科技行业、娱乐行业、租赁行业、物流行业等，“1”指的是交通运输业。截至2016年年底，天津市和“营改增”相关的纳税人大约有45000户，总数中还包括了大概17000户的一般纳税人，占所有纳税人的38%左右，剩下的基本上都是小规模纳税人。根据申报的状况来进行分析，大概有95%的企业税务降低，或者没有增加，减少了税费3亿左右，剩下的5%的纳税人税负增加，税费增加了0.75亿左右。此外，“营改增”的不断扩散，既促进了科技的发展，也提高了服务业的服务质量。所以从根本上来说，“营改增”带来的优势大于劣势。

（三）对其他地区税收的影响

“营改增”对于其他地区税收的影响，也是非常明显的。举个例子，在北京推行“营改增”的企业已经超过了25万户，税负总体来说降低了36%左右。所以，在实施了“营改增”以后，服务试点企业的税负有所减少；同时，极大地推动了服务业和其他行业的发展。但是，地方税务的重要来源是营业税，因此，税务改革的推行减少了地方税收。

四、如何进一步加强“营改增”

如今，“营改增”税制改革制度已经在我国全面的推行，其产生了一些问题，为了使得“营改增”能够得到合理完善，笔者认为应该采取以下措施：

（一）树立科学合理的“营改增”的观念

实施“营改增”税制改革制度后，很多税务部门、企业等仍然不了解“营改增”的相关制度和政策。因此需要相关企业和工作人员学习税法，研究税法，对“营改增”的核算有更加深入的了解。不仅如此，也要求国家相关部门对“营改增”进行详细的研究，分析因为该制度而导致企业税收增加的状况，在操作的时候听取企业的建议和意见。征纳过程中，对一些疑难问题进行详细的解答，同时制定一系列的财政补贴政策，降低企业的税务负担，促进企业的发展。

（二）协调地方财政和中央财政的关系

为了发挥出“营改增”的良好作用，就需要协调地方财政和中央财政的关系，使得两者之间相协调，促进体制的完善。财政体制是由事权、财权以及财力三者所组成的，然而因为推行了“营改增”制度，使其构成因素产生了一定的变化。所以在“营改增”的过程中，对地方财政和中央财政的关系进行协调，使得“营改增”税制改革能够顺利地进行。

（三）对地方财税体系进行一定的完善

在分税制财政体系下，国家和地方税种进行了分类，从而形成了地方税，在构建地方财税体系的过程中，需要将重点放在整体税制和分税制财政体制等方面。因此，必须要使得个人所得税、增值税还有企业所得税都变为共享税，这些税种都是地方财政体系的重要构成，有利于建立合理的地方财政税收体系。

（四）实施联合办税

如今很多地区的财务部门都开展了国地税联合办税，在国税的办税服务场所建立地税征收窗口。所以，在国税窗口开具发票征收增值税的时候，根据征收率征收地方税。开展了税务改革工作后，国税办税服务场所有权开具全部的发票，使得地税机构借助国税征管平台来实施联合办税。在国税办税服务场所建立地税征收窗口，在纳税后开具发票缴纳国税的时候，也缴纳地方税。需要注意的是，这样的制度需要以国家法律和政策为基础，仅仅依靠地方税务部门是不容易实现的。

（五）对分税制财政管理体制进行改革和完善

因为我国的税制改革还在不断地进行，所以需要协调好地方和中央之间的利益分配，建立科学合理的分税制财政管理制度，促进“营改增”的进行和实施。最后，也要增加征税的范围，使得更多的行业和地区都实施税制改革。并且需要按照实际情况来扩大增值税的范围，提高经济的水平，也可以借这个机会对增值税的共享比例进行调整，从而降低地方财务负担。

五、总结与体会

在我国的税制改革体系里，营业税改增值税属于一项重要的举措，其对我国的财政税收产生了巨大的影响。必须在操作时进行探索和研究，根据实际情况来对“营改增”进行优化，这样才能发挥出良好的作用。

参考文献：

[1]田新民.全面营改增政策下商业银行发展路径研究[J].现代管理科学,2017(1):30-32

[2]马春蕾，胡海波.营改增对物流产业税负的影响[J].商场现代化,2017(1):170-172

[3]王小芳.“营改增”对物流企业的影响及对策[J].中国商论,2016(35):45-46

[4]赵海燕.企业营改增后税负不减反增现象分析及对策[J].会计师,2016(21):27-28

篇3

【关键词】公共财政 纳税人 纳税人权利

【正文】

从传统的“国家财政”转变为“公共财政”, 必然引致从社会意识、立法规则到政府行为的一系列巨大变革, 其中, 传统财政理论研究与财税实践中, 一直为我们所忽视的纳税人权利也将成为“公共财政”的题中应有之义。

一、公共财政的基本内容

李岚清同志在2002年7月的全国财政工作会议上指出：财政的首要任务是保证必要的公共支出，公共财政体制下的财政支出一般主要用于满足社会公共需要和社会保障方面。

“公共财政”的基本内容主要包括三个方面:

1、在“公共财政”中, 政府支出体现为社会的“公共”支出

在市场经济条件下, 列入财政支出的事项大多属于满足社会公共需要的层次, 主要为社会提供难以按市场原则提供的公共商品与服务。正是在这一意义上, 财政成为公共财政。

2、在“公共财政”中, 政府收入来源于社会的“公共”收入

在市场经济条件下, 由于政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原则提供的公共商品, 不能获得全部收益却需要承担全部成本, 因此, 政府支出的这种性质客观上必然要求一种与这对应的财政收入形式。

3、 在“公共财政”中, 政府公共服务支出与“公共”收入数量上是一致的

税收作为社会成员为获得公共需要的满足或为消费公共商品而支付的一种价格或费用形式, 在政府收入仅以税收形式获得且预算约束严格的前提下, 政府支出与税收收入之间存在相等的或一致的关系。政府支出—政府征税—公民纳税这一过程, 其实是一个平等主体之间的权利交换过程。

二、有关纳税人权利

纳税人权利, 可以从广义和狭义两个方面来理解。

广义上看, 纳税人权利是指纳税人依法在政治、经济、文化各个方面所享有的权力和利益。

狭义上看, 纳税人权利是指有关法律对纳税人这一权利主体在履行纳税义务的过程中, 可以依法作出一定行为或不作出一定行为, 以及要求征税机关作出或抑制某种行为的许可和保障, 同时, 当纳税主体的合法利益受到侵犯时, 纳税主体所应获得的救助与补偿。

三、赋予纳税人权利的必要性

无论是从广义上还是狭义上来理解, 纳税人权利都是实行“公共财政”所不可或缺的, 是“公共财政”的内在要求。

1、 提高政府的公共支出效率, 需要相应的制衡力量

2、“税价”的上升,“税网”的扩大, 税法日趋复杂, 税收更广更深地渗入私人经济

税务机关是行使征税权力的法定机关, 其涉及利益之直接, 影响面之广, 是其他政府权力的行使所难以比拟的。必须以法律形式明确赋予纳税人应有的权利, 从而形成对政府征税权力的有效制约。

3、 市场化改革使公民个人拥有纳税人主体资格的问题日益突出

纳税人对税收的认识程序将在很大程度上制约着税收的实现, 而纳税人对自身法律地位的关注又影响着对税收的认识。由于单靠加强税收征管难以保证税款及时足额入库, 因此, 从长远来看, 只有提高纳税人的权利意识, 才是解决问题的根本出路。

4、随着科学技术的发展, 纳税人的各种信息日趋公开化

从而使得纳税人的运作资料极易被公开, 其利益也更容易被侵害。因此, 特别需要赋予纳税人应有的权利, 以维护自身的利益。

四、纳税人应享有的权利

1、纳税人应享有税种设置的参与权

《税收征管法》第三条规定:税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定进行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。这是税收法定主义原则的立法体现。也由此可知,我国对于税种设置、税种的开征,历来都是通过国家以法律法规的形式颁布出来。

尽管在确立开征某项税收时,既经过了税收学家们的精密计算,也经过部分省市的试点,在确认可行之后,才开始在全国范围内进行推广,但是对于全国范围内的纳税人而言,他们的参与程度是相当有限的,他们对于税种的开征并没有多少发言权。相当部分的纳税人对于税种的开征没有机会提出反对意见或修改意见。

1789 年的法国,在其人权宣言中载明:“一切公民得由自己或其代表,决定税收有无必要而自由认定之⋯⋯”。美国独立革命中,也打出了的口号,并在1776 年的独立宣言中表明：“不出代议士,不纳税”。西方最终确定了“无代表,则无税课”的基本原则。相对于西方纳税人的税权思想,中国的纳税人对税种设置的参与度是十分少的。

本人认为税种的开征关系到最广大纳税人的利益,与纳税人的权利是最密切的,如果要从纳税人的口袋中掏钱,却不得到他们的允许,这于理于法都是说不通的。所以我们应该召开广泛的听证程序,由专家组向广大的纳税人介绍税种的详细资料,再由纳税人表决通过。若达到绝大多数票的同意,才能开征一项税种。“无代表,则无税课”是公共财政模式下纳税人所力求的目标,我国税收法律体系应设置相应的配套程序,让广大的纳税人参与到税种设置程序中去,由纳税人自己决定对自己设置何种税种。如此以来,既可减少纳税人拒绝纳税的抵触情绪,也可以使税务机关在征纳税时消除许多不必要的阻碍。

2、纳税人应享有知情权

我们知道，作为消费者,在购买消费品时应充分保障消费者对该消费品的知情权。在税收领域,纳税人的知情权是尤为重要的。

首先,作为纳税人,对于税收的实体性规定,如何计征,计征的税率为多少,纳税时间、地点等都必须有充分的了解。税务机关在计征某一税种时采用的具体核算方法,也应详细告知纳税人。

其次,纳税人对于自己缴纳的税款用于何种项目,用于何种公共需要也必须有清楚的了解;另外,纳税人对纳税行为有争议时,应该明确告知其救济途径,对于新的税收法规也应尽早告知纳税人。纳税人拥有知情权,必然要求政府预算尽可能做到公开透明。纳税人能明明白白的知道政府所征缴的税款将用于建设哪些公共设施,又会提供何种公共服务。倘若预算中有些不必要的开支项目,纳税人应有权利对该预算提出反对意见。

我国目前的税收法律体系缺乏相应的税收公开制度,纳税人对自身的知情权既没有实体上保护,也没有相应的救济途径。

3、纳税人应享有监督的权利

税务机关作为行政机关享有行政特权,若不依法行政就有可能侵害到纳税人的权益,如任意开征、免征、减征行为,既侵害了其他纳税人的利益,也侵害了国家利益。每一个纳税人对税务机关的不依法行政行为都应有监督的权利。纳税人对于周围其他纳税人的偷税、逃税行为,也享有监督的权利。

纳税人必须清楚地意识到:其他应纳税而不纳税的纳税义务人,每少缴纳一元钱的税收就意味着“搭便车”的人又多了一个,自己所要负担的公共产品的提供份额又多了一份。所以纳税人应该充分重视自己的税收权利,无论是征税机关的违法行为,还是其他纳税人的偷、逃税行为,都有权利对之检举、控告和揭发。纳税人的监督权利既包括对税收征管方面的程序性监督权利,也包括对税收支出方面的实体性监督权利。

我们已知,我国目前的税收法律体系仅在程序上对纳税人的监督权利作出了部分规定,而纳税人的实体性权利是相当匮乏的。纳税人的参与权、知情权若一时无法全面构建,但最起码应该切实的赋予纳税人的监督权利。目前,我国整个监督法律体系中最强的,也是强调得最多的是来自上级行政机关或司法机关的监督。实质上,从最有效,最能切实保证监督权利落到实处的就是来自广大纳税人的监督。纳税人作为税款的终极所有者,最有权利、也最最关心自己的钱究竟用到哪些地方,用了多少,还留有多少,花出去的税款自己又获得了多大的公共服务等等,无论从哪方面考察,纳税人自身是最有发言权的。

而我国目前的税收法律体系中,一方面缺乏税务公开制度,二方面缺乏纳税人行使普遍听证,表达意见的权利,三方面缺乏纳税人行使税收征用、税款分配否决权的权利,四方面缺乏即使纳税人行使监督权利之后,及时、快捷的获得解决的保障性权利。

纳税人的监督权利,是纳税人权利的最后一道屏障,起着巩固、落实纳税人权利的作用。公共财政框架体系下的税收法律体系,应切实贯彻有权利就必有救济的目标,尽早从实体和程序上构建起纳税人的监督权利。

结束语

总之，随着公共财政理念的深入人心，纳税人的权利保护理应尽快提上日程，这样，才有助于保护广大人民群众的根本利益，才有助于我们和谐社会的建设。

 

【参考资料】

    1、刘剑文：《财税法学》，高等教育出版社2004年版。

2、张馨：《税收公共化:财政公共化的起源与基点》载《涉外税务》2003年第5期。

3、陈元春：《公共财政的本质、目的及其基本框架》，载《财政研究》2004年第10期。

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关键词：调增依据；赠送与捐赠；处理方式

一、企业免费赠送样品的类别

根据营销目的的不同，企业免费赠送样品一般可分为以下三类：企业在业务宣传、广告等活动中，出于宣传目的，随机免费赠送样品，没有特定的对象；企业对有购买意向的客户赠送样品，但客户没有购买企业产品，企业因多种原因没有向客户索回样品，也没有收取费用；企业对有购买意向的客户赠送样品，客户最终购买了企业产品，企业出于促销的目的，没有向客户索回样品，也没有收取费用，形成免费赠送样品的事实。

二、纳税调增的主要依据

税务机关认为免费赠送样品需要进行纳税调增并缴纳税款的主要依据主要有两个方面。一是《增值税暂行条例实施细则》第四条“单位或者个体工商户的下列行为，视同销售货物，……将自产、委托加工或者购进的货物无偿赠送其他单位或者个人。”二是《所得税法实施条例》第二十五条“企业发生非货币性资产交换，以及将货物、财产、劳务用于捐赠、偿债、赞助、集资、广告、样品、职工福利或者利润分配等用途的，应当视同销售货物、转让财产或者赠送劳务，但国务院财政、税务主管部门另有规定的除外。”

三、免费赠送与捐赠辨析

日常生活中我们习惯将免费赠送与捐赠划上等号。由于税法没有对“捐赠”给予明确的司法定义，使得长期以来不少同志断章取义地认为只要没有收钱就是捐赠。但根据《财政部关于加强企业对外捐赠财务管理的通知》财企[2003]095号捐赠是指将本企业具有处分权的资产不附加任何条件送与他人，用于与生产经营没有直接关系的行为。

对照企业赠送样品的三种不同目的进行分析：第一种情况企业随机免费赠送样品，没有特定对象，也无附加任何条件，属于捐赠的范畴；第二种情况企业对有购买意向的客户免费赠送样品，尽管主观上有所求，希望客户能够购买产品，但实际结果是在客户没有购买的情况下仍然免费赠送，故形成没有任何附加条件，不要求回报的客观事实，因此也属于捐赠的范畴；第三种情况企业在客户购买产品的前提下免费赠送样品，不是无附加条件、不求回报的，是一种促销行为，不属于捐赠。因此，第三种情况不应对其按照公允价值全额做纳税调增。那么，样品免费赠送给个人是否需要代缴个人所得税呢？样品绝大多数是赠送给企业客户的，但也不排除将样品免费赠送给个人客户使用，对此应参照《财政部、国家税务总局关于企业促销展业赠送礼品有关个人所得税问题的通知》（财税[2011]50号）执行。

财税[2011]50号第一条规定企业在销售商品（产品）和提供服务过程中向个人赠送礼品，属于下列情形之一的，不征收个人所得税：企业通过价格折扣、折让方式向个人销售商品（产品）和赠送服务；企业在向个人销售商品（产品）和赠送服务的同时给予赠品，如通信企业对个人购买手机赠话费、入网费，或者购话费赠手机等；企业对累积消费达到一定额度的个人按消费积分反馈礼品。

财税[2011]50号第二条规定企业向个人赠送礼品，属于下列情形之一的，取得该项所得的个人应依法缴纳个人所得税，税款由赠送礼品的企业代扣代缴：企业在业务宣传、广告等活动中，随机向本单位以外的个人赠送礼品，对个人取得的礼品所得，按照“其他所得”项目，全额适用20%的税率缴纳个人所得税；企业在年会、座谈会、庆典以及其他活动中向本单位以外的个人赠送礼品，对个人取得的礼品所得，按照“其他所得”项目，全额适用20%的税率缴纳个人所得税；企业对累积消费达到一定额度的顾客，给予额外抽奖机会，个人的获奖所得，按照“偶然所得”项目，全额适用20%的税率缴纳个人所得税。

四、企业赠送免费样品的税务处理方式

尽管财企[2003]095号文件在2003年就颁布了，但这一财政规定几乎不被人们所知晓。偶有少数企业财务人员获悉此文，但在与税务人员交涉时往往不被认可，甚至被告知：财政的文件上没有国家税务总局的章，不是联合发文，故企业可以据此进行会计处理，但不适用于税务。财政的文件真的不适用于税务吗？根据会计与税法差异协调与处理的一般原则要求，凡税法有规定的，按税法执行；凡税法未做规定的，按会计执行。因此财企[2003]095号文件适用于税务。

根据以上分析，笔者认为，对于企业赠送免费样品的行为，合理的税务处理方式应该如下所述。对于第一种情况下随机免费赠送样品和第二种情况下对未购买产品的客户免费赠送样品应按相关税法规定视同销售，用公允价值进行增值税和企业所得税的纳税调增；对于第三种客户购买产品的情况下免费赠送的样品在增值税方面可以参照财企[2003]095号文件精神和国家税务总局《关于确认企业所得税收入若干问题的通知》国税函[2008]875号文件第三条规定处理：“企业以买一赠一等方式组合销售本企业商品的，不属于捐赠，应将总的销售金额按各项商品的公允价值的比例来分摊确认各项的销售收入。”因此，第三种情况下企业免费赠送样品可以看作在客户购买多个产品的情况下赠送样品的组合销售。

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从1978年到1993年，我国财税改革基本上是遵循放权让利的思路进行的， 导致了财税体制的收入功能逐渐减弱。 以实行财政大包大干的1988～1993年为例，中央财政每年从收入增量部分中取得的收入基本被包死，既不能与国民经济增长同步，也不能与财政总规模的增长同步，致使中央财政收入不断萎缩，赤字逐渐增加，中央财政缺乏应有的回旋余地。

从1994年起，把承包制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系；按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。

分税制与承包制相比，其财政收入功能明显增强，一是根据财政权与事权相统一的原则，在中央与地方之间实行分税，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将与经济发展直接相关的主要税种划为共享税，将适宜地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种。二是对税制进行了重大改革，大大增强了税收收入功能。以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，具有随经济增长而不断扩大的税源，并且收入入库及时，统一内资企业所得税，规范税前扣除范围和标准，保护了税基；扩大了资源征收范围，开征了土地增值税等新税种；清理取消了许多不规范、不合理的减免税政策。三是为加强税收征管，确保分税制体制的顺利实施，分设了中央与地方两套税务机构。特别需要指出的是，通过分税，中央财政建立了稳定增长的运行机制，一改过去依靠行政手段层层下达税收计划的办法，减轻了工作难度。

现行财税体制经过4年的运行，已基本进入稳定运行期， 其收入效应正在积极释放。中央财政相对地方财政增长少一些，但是进行纵向比较可以明显看出，中央财政增长的规模和幅度是很大的，对于缓解中央财政困难起到了重要作用。现行体制也大大调动了发展地方的财源和加强收入管理的积极性，地方财政的大幅度增收减轻了地方对中央的依赖。

在充分肯定现行财税体制收入功能增强的同时，我们还必须清醒地认识到，财政收入占gdp下降的势头未能得到有效遏制，1994年为11. 2％，1995年为10.5％，到1996年为10.7％。财政收入增长与经济增长不能同步增长的主要原因何在？我们扼要分析如下：

1.在整个国民经济活动中存在一些税收“真空”，如农民自产自用的农产品、军工产品、出口产品、福利企业和校办企业生产的产品等，这些产品都计入gdp 中，并占有不小份额，而这些产品都享受不征税，免税或退税待遇，没有税收贡献。

2.我们的经济增长方式是属于粗放型的，投入多，产出少，效益低，只注重产值而不顾产品是否适销对路。这种粗放型增长方式对商品税和所得税的贡献低是必然的。

3.由于在对地区、行业和企业的考核中过分侧重经济增长规模和水平，虚报gdp的现象比较普遍，人为夸大的分母带来了占比的下降。

4.分税制存在不规范，不正确之处，如企业所得税按隶属关系划分，属于传统体制做法，又如把具有增收潜力和攸关经济稳定的个人所得税划为地方税。

5.现行税收体系还不健全，税制设计还存在不合理之处。

6.财经秩序比较混乱，税收征管不严，偷税、骗税现象时有发生，税收流失严重。

7.预算外对预算内的冲击较大，各种收费、基金侵占税基。

8.制度外收入比重逐年增加，中央三令五申，始终不能消除，大量侵蚀了税基。

从上面的简单分析可以看出，导致财政收入与经济增长不同步的原因是复杂的，需要探求多种政策措施。但必须特别强调的是现行分税制财政体制对税收收入的不利影响。主要体现在：

1.中央与地方事权和财权划分不清楚。正确合理地划分中央与地方的事权和财权是推进分税制财政体制改革的基础。从目前的情况来看，这方面的问题仍然很多，远远不能适应市场经济发展的要求。一些本应由地方承担的事务却由中央来承担，一些本应由中央来承担的事务却由地方来承担，还有中央出政策地方出钱等现象的发生。中央与地方事权划分不清楚，必然导致财权划分不清楚，事权和财权划分不清楚，就留下了中央与地方以及地方与地方之间讨价还价的余地，导致地方把一部分精力盯在上面，而不是把精力完全放在加强税收征管上，无形中加剧了税收的流失。

2.地方政府之间税收收入划分不规范。分税制改革，在中央与省一级分配关系规范化方面前进了一大步，但省以下各级财政的分配仍很不规范。这方面的问题主要表现在：地方财政只是和中央“分了税”，大多省以下各级财政并没有“划分税种”，有的实行包干体制，有的实行总额分成体制，具体形式多种多样。也就是说，省以下财政体制并没有按照分税制改革的要求去规范，地方政府之间税收收入划分很不规范，仍在很大程度上带有旧体制的痕迹。由于地方收的税有可能不归本地所有，在一定程度上将影响地方征税的积极性。

3.转移支付制度不规范。在事权和财权没有划分清楚的情况下，转移支付制度也不可能规范。现行的一般性转移支付制度仍然是按收支总额来确定，税收返还带有明显的过渡性特征。省以下各级政府间的转移支付更是五花八门，专项补助透明度也不高，造成地方注意向上而不是向内。

4.财政系统与税务系统之间，国税系统与地税系统之间的运作不协调。1994年在国税系统实行中央垂直领导之后，有一些地方又实行县级地税局的省、“垂直领导”。这样县级政府对县地税局的管理能力基本丧失，不时发生县税务机关向地方政府和财政部门讨价还价的现象。按理说，地税局作为地方的征税机构应依法征税，有税必征，但“垂直领导”以后，出现了地方税务机构以征税努力程度为要挟，多要补贴，多要经费等不正常现象，变成了县政府、县财政求县地税局征税，导致税收收入流失，财政收入没有保障。

此外，还有国税部门与地税部门之间的扯皮与摩擦问题。这主要表现在两个方面：一是在税收征管上，比如国税已核定的流转税税基，在地税征收城建税与附加税时认为核定有误时，双方各执一辞，互不相让；二是在人员待遇上，同为税务人员，经费情况、工作条件、生活待遇却有很大不同，造成互相攀比。

二、分税制财政体制的完善

为了保证税收收入与国民经济同步增长，有必要从以下几个方面完善分税制财政体制：

1.合理划分中央与地方的事权。中央与地方事权的划分应有助于减少中央与地方讨价还价现象的发生。要确定中央与地方的事权，首先必须明确在市场经济条件下政府的职能范围。从国外的经验来看，在市场经济条件下政府主要承担以下职责：（1）负责提供公共产品， 如国防、外交等；（2）帮助提供混合产品，混合产品既具有公共产品属性， 又具有私人产品属性，如教育、医疗、卫生等；（3 ）直接控制或者管制具有“自然垄断”性质的行业，如电话、电力等；（4 ）对具有外部效应的产品进行调节或控制；（5）调节个人收入分配， 地区发展差距；（6）促进宏观经济稳定发展。具体到中央与地方事权的划分， 大体上可依据以下三个原则来确定：（1）受益原则。也就是说， 凡政府提供的服务，其受益对象为全国民众，则支出应属于中央政府的公共支出；凡受益对象为地方居民，则支出应属于地方政府的公共支出。（2 ）行动原则。也就是说，凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。（3 ）技术原则。也就是说，凡政府公共活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能完成的公共项目。则其支出应属于中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的财政支出。

2.合理划分各级政府税收来源。在中央与地方以及地方与地方之间事权划分比较清楚的情况下，分税制要求中央与地方都应有比较稳定、规范的收入来源，其中很重要的一点就是各自要有稳定的税收来源，也就是说各自财政都应有自己的主体税种。如果税收收入划分清楚，税务机构的征税积极性必将得到很大的提高。在主体税种的选择上，应主要考虑以几个原则：（1）效率原则， 该原则是以征税效率高低为划分标准。一般来说，所得税由于所得地点流动性强，中央政府就比地方政府征收有效率，而财产税由于财产地点相对固定，地方政府征收就比中央政府征收有效。（2）经济原则， 该原则是以该税种是否有利于宏观经济调控为划分标准。如果该税种有利于经济稳定，调整产业结构，统一大市场的形成，象所得税，消费税就应划归中央政府，否则归地方政府。（3）公平原则， 该原则是以该税种是否有利于税收公平负担为划分标准。如个人所得税是为了调节个人收入，公平税收负担而设立的，这种税如由地方政府来征收，在劳动力可以自由流动的情况下，地方政府为了提高本级财政收入，就有可能擅自降低征收标准，搞税收竞争，不利税收的公平负担，所以个人所得税应归中央政府。

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关键词：公共财政/乡镇财政/地方财政关系

进入新世纪以来，的地方基层财政由于两个方面的原因受到学术界和政策研究界的强烈关注。第一个方面的原因是和中国自上个世纪九十年代以来改革财政体制、建立公共财政的努力联系在一起的。1994年，中国对中央和省的财政体制进行了重大的改革，在全国实行同一的分税制体制。这个改革一方面将税务和财政分开，明确了中央收入和地方收入，另一方面在事权的划分上也更为具体：中央政府主要承担国防、外交、中央统管的基本建设投资等全国性公共事务，地方政府则负责本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化、教育、卫生等地方性公共事务。不难看出，在事权的划分上这个体制更加符合公共财政原则。从支出方面来看，中央无疑减少了对地方支出的限制，财政支出更加分权了①。但是，分税制改革仅仅是明确了中央和省的财政关系，那么在省以下，尤其是县乡两级基层财政中分税制改革到底产生了多大的呢？从现有的研究来看，对比分税制改革的前后，至少县级财政发生了比较大的变化，县级财政的职能开始从办、转移到教育、地方安全等公共品的建设方面来，尽管问题还比较多（黄佩华，1999；世界银行，2002）。

但是，乡镇财政作为中国各级财政体制中最为基础的一级，其公共财政建立到了一个什么程度则缺乏实证研究。

就已有的来看，东部发达地区的公共财政建设情况较好，但是中西部地区则是发生了和公共财政原则相比较为严重的“偏离”，甚至干脆就是“吃饭财政”，且债务缠身，陷入困境，根本谈不上公共财政（周飞舟，2002；谭秋成，2002；汪涣生、彭先发，2001）。

那么，在中西部地区乡镇财政到底是按照什么原则运行的呢？这是本文要探讨的一个问题。

乡镇财政在近年来受到关注的第二个原因和“三农”问题中的农民负担有着密切的关系。现有的研究发现，在中西部地区，造成农民负担屡减不下、越减越重的一个很重要的原因是基层财政体制运行中存在着比较大的缺陷和问题，而这些问题又直接和分税制改革联系在一起（赵阳和周飞舟，1999；张军，2002；陈锡文，2003）。

现有的研究，中西部地区乡镇财政的困难和严重后果已经显得较为突出，但是这其中对于乡镇财政运作机制的实证研究则显得相对缺乏。换句话说，对乡镇财政困境的产生机制的研究还不足够，笼统地将其归因于分税制或者经济转型，都不能切实指中乡镇财政运作中的要害。而只是一般性地讲“中央财政喜气洋样，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”之类的流行语言就更难以说明问题的实质，对于理解乡镇财政的实际状况并无实际的帮助。

2001年，国务院发展研究中心部在全国三个县（湖北XY、河南YL、江西TT）进行了一次全面深入的农村基层财政状况调查，积累了大量这个方面的翔实资料和相关数据。本文就是在这些资料和数据的基础上，对乡镇财政的三个方面：收支结构、运转流程和困境成因进行比较细致的和讨论，以求读者在读完本文后，能够对乡镇财政的现状有一个比较清晰而全面的认识。

本文分成这样几个部分：第一部分讨论支出和收入，看看乡镇财政的收支结构有哪些特点；接下来展示一个乡镇财政的流程图，这个流程图将显示乡镇政府如何捉襟见肘、拆拆补补地过日子；最后一部分探讨乡镇财政何以会落到这个地步。在分析的过程中，笔者用一个乡的数据和资料做分析的基础，以图简明清晰，必要的时候结合其他乡的材料作对比和辅证。

一、乡镇财政的收入结构

乡镇财政的收入规模在地区间差异极大。在东部沿海地区，一个乡镇的财政收入可达几个亿，而西部地区许多乡镇则只有几十万的水平。笔者调查的几个乡镇财政收入维持在几百万元的水平，代表了中部地区一般的乡镇财政收入水平。在这一部分，通过对乡镇财政收入的分析，我们回答这样的问题：乡镇财政收入以什么部分为主？在过去的10年间这种收入结构有什么变化？

（一）乡镇财政的收入组成

一般说来，乡镇财政总的收入可以分为三个大的部分，即预算内的财政收入、乡镇统筹收入和部门收费。对于后两个部分，有些地方将其统称为预算外收入，而有些地区则只将收费部分划为预算外收入。下面分别对这三个部分做概念上的解释。

（1）预算内的财政收入。这是由乡财政所在县财政局的监督和指导下通过正规的税收入帐的资金。在一般的情况下，这是乡财政的最主要部分；预算内的财政收入还包括上级返还和补助收入。

（2）乡镇统筹资金。这是由乡农经站入帐管理的资金收入，又被称为“五项统筹”①。

在多数情况下，统筹款是按人头从乡内农民摊派收取的。在许多乡镇，农民的劳务负担（义务工和积累工）也被换算成钱按人头从每个劳动力收取，所以除了统筹资金，乡农经站还有一笔所谓的“民工建勤”收入。

（3）部门收费。这是乡镇的各个行政或事业单位在提供服务时的有偿性收费，如土管所向土地开发商收取的服务费；学校向学生收取的杂费等。值得注意的是，这部分收入有些是乡政府可以支配使用的，有些是乡政府不能支配的，由部门收取而部门直接使用，属于列收列支的范畴，如卫生院和学校的收费。

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持续多年的中国的财政困难，是同国民经济的高速增长相伴而生的。它既然不是国民经济运行状况的反映，答案就得从财政运行机制本身去寻找。也就是说，从改革前后财政运行机制所经历的变化中去寻找。

传统的财收运行机制的最显著特征，可以概括为如下两点：

1．财政收入以低价统购农副产品和低工资制为条件，得以“超常”扩大。

50年代，国家先后颁布的《关于实行粮食的计划统购和计划供应的命令》和《国营企业、事业机关工资等级制度》，奠定了我国实行农副产品统购统销和城镇职工低工资制度的基础。然而，正是这两个制度，为国家财政集中起“超常”水平的财政收入提供了可能。在农副产品统购统销制度下农民要按国家规定的价格标准将剩余农副产品统一卖给国家，由国家按计划统一供应给城镇工业部门和城镇居民消费。它使得政府可以通过农副产品的低价统购和低价统销从农业中聚集起一大批资源，并转移给城镇工业部门和城镇居民。低价的农副产品不仅降低了工业的原材料投入成本，也使城镇居民获得实物福利，并降低了工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门获得了高的利润；由国家统一掌握国有企业、事业和机关单位的工资标准，统一组织这些单位职工的升级，使得政府可以通过压低工资标准，减少升级频率来直接或间接地降低工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门又获得了高的利润；在自建国初期就已实施下来，且几十年基本未变的财政统收统支管理体制下，国有企业（其中主要是工业企业）创造的纯收入，基本上都交财政集中支配，企业能够自主支配的财力极其有限。这又使得政府可以通过财政上的统收，将工业部门的高利润集中到国家手中；在工业部门历来是我国财政收入的主要来源的格局下，国家财政便取得了“超常”水平的财政收入。

正是凭借着这样一种特殊的财政收入机制，财政收入占国民收入的比重，才得以在相当长的时期保持30％以上（1978年为37．2％）的高水平。

2．财政支出在大而宽的财政职能范围格局下，规模“超常”，负担沉重。

“超常”水平的财政收入是与财政支出的规模长期处于“超常”状态直接相关的，而财政支出规模的“超常”，又是传统经济体制下所形成的大而宽的财政职能范围格局的必然结果。众所周知，在传统的计划经济模式下，作为社会资源配置主体的政府要包办一切的思想，一直处于主导地位。按照以国家为主体的分配概念构建起来的国家财政，也就顺理成章地在社会资源的配置中扮演主要角色。全社会宛如一个大工厂，国家财政便是大工厂的财务部。社会再生产过程的各个环节都由统一的综合财政计划加以控制，企业部门财务和家庭部门财务均在一定程度上失去了独立性。企业财务成为国家财政的基层环节，家庭财务更是财力有限，功能微弱。财政职能延伸到社会各类财务职能之中，包揽生产、投资、乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能。在这种大而宽的财政职能范围格局下，国家财政不仅负责满足从国防安全、行政管理、公安司法，到环境保护、文化教育、基础科研、健康保健等方面的社会公共需要，要负责进行能源、交通、通讯以及江河治理等一系列社会公共需要，要负责进行能源、交通、通讯以及江河治理等一系列社会公共基础设施和非竞争性基础产业项目的投资，而且，它还要承担起为国有企业供应经营性资金、扩大生产资金以及弥补亏损的责任，甚至要为国有企业所担负的诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴，等等。国家财政既要包办社会各项事业，并有“超常”水平的财政收入给予支持，其结果，以规模“超常”和负担沉重为主要特征的财政支出机制的形成，便成为一件不言而喻的事情了。

把高度集中的计划经济体制引向市场化取向的市场经济新体制，必然带来财政运行机制的相应变化。尽管有些变化是财政运行机制为配合市场化的改革进程而进行的“主动”调整，有些变化则系市场化的改革进程对传统的财政运行机制构成冲击的结果，因而“被动”的成分多一些。但不管怎样，发生在传统的财政运行机制上的变化确实出现了：

一是提高农副产品收购价格，放宽城镇职工的工资管理，并扩大企业财权，打破了原有的财政收入机制。

中国的经济体制改革是从分配领域入手的。改革之初的思路是由减少国民收入分配格局中的财政份额起步，以财政“还帐”来激发各方面的积极性，从而提高被传统的计划经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。财政“还账”的具体体现就是“减税让利”。

减税让利首先是在农村开始的。从1979年以来，我国先后几次较大幅度提高了农副产品收购价格。农副产品收购价格在1978—1993年间上涨了2．14倍。农副产品收购价格的提高，一方面增加了工业产品的原材料投入成本，另一方面，城镇居民也因此加大了生活费用开支，从而增加了工业产品的劳务投入成本。于是，随着工业部门利润向农业部门的转移，来源于低价统购农副产品这一渠道的财政收入便减少了。减税让利随即又扩展到城市。伴随着企业基金制度、利润留成制度、第一步利改税、第二步利改税、企业承包经营责任制、税利分流等一系列改革举措的陆续出台，企业留利额和留利率均出现了较大幅度的增加，前者由1978年的27．5亿元增加到1991年的555．4亿元，后者由1978年的3．7％增加到1991年的65．3％。与此同时，国家对城镇职工的工资管理相对放松，包括国有企事业单位和其他所有制成分在内的职工工资收入有了较大的提高，并恢复了中止多年的奖金制度。企业留利的增加，使得政府不再能通过财政上的统收将工业部门的利润全部集中到国家手中。农副产品收购价格的提高和相对放松城镇职工的工资管理，又通过增加工业产品的原材料投入成本和劳务投入成本这一渠道，压低了工业部门的利润水平。于是，来源于城镇工业部门的财政收入也相应减少了。传统的财政收入机制既已被各种减税让利的改革举措所打破，而不复存在，与新型体制相适应的新型的财政收入机制又未及建立，财政收入（不含债务收入）占国民收入比重的一降再降，由1978年的37．2％降至1993年的17．5％，也就有其必然性了。

二是在财政收入不断受到冲击的同时，财政支出不但未能相应削减，反而承受着越来越大的上升压力。

财政收入的下降，客观上要求财政支出随之削减。这要以相应压缩国家财政担负的职能为条件。然而，在改革初期人们普遍把注意力集中于“分利”的大环境中，压缩财政职能范围的问题还提不上议事日程。即使后来随着改革的深入和财政困难的加剧，人们已经意识到应当在压缩大而宽的财政职能范围方面有所作为的时候，又由于财政支出所牵涉到的既得利益格局难以触动和财政支出本身的“刚性”，而大大增加了推出这一举措的困难。问题还不止于此。以“放权让利”为主调的经济体制改革，所要求于财政的不仅仅是“减税让利”，而且，还要以增加支出为条件为各项改革举措的出台铺平道路。比如，1979年国家大幅度提高粮食等农副产品的收购价格后，为减少提高收购价格带来的社会震动，对其销价采取了基本维持不变的办法。由此而形成的购销价差以及增加的经营费用，均由财政给予补贴。当年的价格补贴支出达到79．2亿元，比上年增加6．1倍。到1993年，价格补贴支出占整个财政支出的比重提高至5．7％（1986—1990年间，这一比重数字还曾超过了10％）。又如，城镇职工工资奖金收入的增加，就企业而言，是以增加产品劳务投入成本从而冲减企业利润和财政收入的途径消化的，但对行政事业单位来说，职工工资奖金收入的来源几乎全部依赖财政拨款。所以为增加行政事业单位职工的工资奖金收入，财政也要增拨专款。国家财政的职能范围难以相应压缩，经济体制改革的各项举措又需要财政增加支出给予支持。其结果，便是国家财政支出规模的急剧扩大。从1978年到1993年，国家财政支出由1110．95亿元增长到5287．42亿元，平均每年增长11％。增长速度之快，为历史罕见。

一方面是以低价统购农副产品和低工资为条件、可使财政收入“超常”扩大的传统的财政收入机制被打破了，财政收入占国民收入的比重已经大幅度下降；另一方面是大而宽的财政职能范围未能相应压缩，以规模“超常”和负担沉重为主要特征的传统的财政支出机制反而呈现了强化的势头。其结果，必然导致财政运行机制调整与整体经济体制变革之间的不协调，形成“特殊”的财政困难。也许正是出于对中国财政困难的“特殊”性判断，继1991年前任财政部长王丙乾提出“振兴财政”的口号后，现任财政部长刘仲藜又向全社会发出了“重建财政”的呼吁。

二、财政状况的好转须从重构财政运行机制入手

症结既已查明，药方就不难找到。既然造成中国财政困难的根本原因在于财政运行机制调整与整个经济体制变革之间的不协调，从重构社会主义市场经济条件下的财政运行机制入手，为国家财政状况的根本好转打下基础，便成了1994年财税改革的重心所在。

现在看来，1994年财税改革的目标已经初步实现了：

1．内资企业所得税的统一和统一的、以增值税为主体的流转税制的建立，既可为各类企业创造一个公平竞争、同等纳税的外部环境，又为财政收入机制的规范化奠定了基础条件。这次的财税改革，一方面统一了内资企业所得税，初步解决了原企业所得税制所造成的不同内资经济成分之间的税负不公平问题。另一方面，建立了以增值税为主体的流转税制，并且，统一适用于内外资企业，改变了原对内资企业分别实行两套流转税制的做法。尽管出于种种考虑，统一内外资企业所得税的工作没有同时到位，但毕竟向税制统一、税政统一、税负统一的方向，迈进了一大步。

2．与社会主义市场经济体制相适应的基本税收规范的确立，并推出较为规范化的几种新税制，有助于增强税收和聚财功能，确保财政收入的稳定增长。建立与社会主义市场经济体制相适应的基本税收规范方面所做出的种种努力（比如，严格控制减免税、不淮“包税”或任意改变税率、推行纳税申报制度和税务制，等等），其目的正在于“堵漏增收”，把由于税制不合理、税政不统一、税权划分不清和缺乏严密的控制机制而流失的税源，转变为国家有效控制的财源。如果把同时推出的较为规范化的流转税制、企业所得税制、个人所得税制、资源税制和土地增值税制的因素亦考虑在内，这次的财税改革，对于减少税收流失，缓解国家财政特别是中央财政所面临的困难，有着不可低估的积极作用。

3．改地方财政包干制为分税制，在规范中央与地方政府间的财政分配关系的同时，全面克服或弱化了包干体制所带来的、表现在财政运行机制上的许多紊乱现象。这次财税改革所推出的分税制方案，尽管并不是一个完全意义上的分税制方案，但分税制改革终究是对包干制的彻底否定。以明确划分中央和地方的利益边界、规范政府间的财政分配关系为主旨的分税制，在克服或弱化包干体制的种种弊端上取得了实质性进展。例如，按税种划分中央和地方的收入范围，并分设中央、地方两套税务机构，分别征税，有助于控制税收减免，减少财政收入流失，形成保证中央财政收入正常增长的良性机制，进而逐步提高中央财政的宏观调控能力；原有的按行政隶属关系划分收入的格局初步打破（在企业所得税上尚保留着某些按隶属关系划分收入的痕迹）后，地方面对企业，无论是否隶属于自己，都可以从中取得应有收入，从而搞重复建设、搞旨在维护属于地方企业利益的地区性经济封锁，相应失去了实际意义；还有，改按企业隶属关系划分收入为按税种划分收入的办法，企业收入与地方财政收入拴得过死的局面得到极大弱化，从而有利于减少地方政府对企业经营的干预，把企业推向市场。

4．在“两则”的基础上规范国家与国有企业的利润分配关系，既符合国际通行做法，又为政企彻底分开的国有企业经营机制的转换提供了分配上的条件。这次的财税改革，在《企业财务通则》和《企业会计准则》基础上所推出的新型国有企业利润分配制度，按照国际通行做法，对国有企业实行了税利分流，即国家分别作为社会管理者和资产所有者向国有企业征收所得税和收取投资收益，并且，合理规范税基（如取消税前还贷、加速折旧、固定资产投资借款利息进成本等），免除原对国有企业征收的利润调节和能源交通重点建设基金、预算调节基金，在一定程度上改变了国有企业利润分配不规范的状况，克服了各种“包税”制所造成的扼杀税收调节作用的弊端。而且，可能为企业创造公平竞争的外部环境，实现政企分开和转换国有企业经营机制，打开一条可行的通道。

5．禁止财政向中央银行透支或借款，财政赤字只以发行国债的办法加以弥补，有利于彻底斩断财政赤字与通货膨胀的必然联系，规范财政同银行之间的关系。这次的财税改革，明确提出彻底取消财政向中央银行的透支或借款，财政上发生的赤字全部以举借国债的方式弥补，表明政府下定了斩断财政赤字与通货膨胀之间关系的决心。在中国的经济体制改革已经进入决战阶段的历史条件下，这一举措的推出，不仅是规范财政同银行之间关系的明智之举，而且，从规范社会主义市场经济体制下的财政运行机制的角度来讲，更具有特别重要的意义。

三、94财税改革并不彻底，问题还未得到根本解决

应当看到，1994年的财税改革，只是为我们搭起了重构财政运行机制的基本框架。这个框架还很粗犷，理论和操作的难题亦不少，许多改革内容也没有一次到位，而且采取了带过渡或变通性色彩的办法。财税改革的不彻底性，制约着国家财政状况的根本好转。

1．对既得利益的照顾，在某种程度上使改革流于形式。

财税改革牵涉到方方面面利益格局的调整，必然要遇到各种阻力。为了顺利地推行改革，就需要以尽可能照顾各方面的既得利益为代价，来化解阻力，换取支持。这次的财税改革亦是如此：

——在税制改革方面，采取了诸种旨在减轻企业税负的措施。例如，在简并企业所得税、降低名义税率的同时，取消了国有企业利润调节税，免除了能源交通重点建设基金和预算调节基金：对盈利水平低的企业，在所得税税率上设置了过渡性税率加以照顾，两年内可按27％和18％两档临时税率缴纳所得税。

——在分税制改革方面，基数的核定、税种的划分和收入分配比例等，几乎均以保证地方既得利益为前提。例如，计算中央与地方之间收入的上划和下划方案都以1993年度财政决算为基础，既可保地方1993年的既得财力，与此同时，由于分税制方案明确之际，1993年度尚未终结，也可使地方尽其所能增加收入，加大既得财力基数；不仅在存量分配上未做调整，在增量分配上也保证中央对地方的税收返还数额可逐年递增；原体制所规定的中央对地方补助继续给予，中央对地方的专项拨款继续保留；经省以上批准的税收减免政策可执行到1995年度。

——在国有企业利润分配制度方面，实行税利分流、改税前还贷为税后还贷以及“两则”的同时，亦采取了一些变通性办法照顾国有企业现状。例如，实行新老贷款区别对待政策，老贷款老办法，新贷款新办法；职工福利基金赤字允许依次按奖励基金、大修理基金、后备基金、生产发展基金、新产品试制基金以及税后留利中提取的承包风险基金结余抵补；更新改造基金赤字以及后备基金、生产发展基金、新产品试制基金和从税后留利提取的承包风险基金赤字，可在转帐前冲减固定基金和流动基金；已列入待处理的固定资产盘亏、毁损、报废、盘盈，在执行新制度前可按老办法处理完毕，并调整有关资金。

可以看出，这次财税改革对各方面既得利益的照顾，已到了相当充分的地步。问题在于，照顾既得利益实质就是让政府（特别是中央政府）继续在改革中充当“让利者”的角色。只要财税改革不能完全跳出以往“花钱买改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如在实践中把握不好照顾既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考虑而人为地加以扩大，便会在某种程度上使改革流于形式。

2．改革内容不能一次到位，短期内效果不明显，有引发某些旧体制弊端复归的可能。

财税改革所牵涉的各方面内容是一个有机的整体，缺少任何一个方面或任何一个方面不按规范化的要求去操作，都会降低改革的整体效果。只要改革的效果不明显，新体制运行中所出现的困难，便可能诱使人们习惯性地操用旧办法来处理新问题。

以分税制的改革为例。完整、规范化的分税制模式，至少要包括五个方面的内容：科学地界定中央财政和地方财政的职能分工范围；按税种划分中央财政和地方财政的收入范围；以规范化的方法核定地方财政支出需要量和应取得的财政收入量；中央财政集中大部分财力，实施对地方的转移支付；中央预算和地方预算分立，税收征管机构分设。如前所述，出于顺利推行改革的考虑。这次的分税制改革不得不采用了诸种变通性办法，甚至延用了一些旧办法。新体制的运行既难免带有非规范因素，分税制的改革效果也就难以充分表现出来。特别是在我国的行政体制改革尚在进行，中央政府和地方政府之间的事权范围还未得到科学界定的条件下，适用于核定地方财政收支数量的因素法和标准法尚待研究，分税制方案自然不能建立在合理划分中央财政和地方财政事权范围的基础上。所以分税制形式下出现权责不清，分配关系不稳定等某些旧体制弊端的复归，几乎是一件必然事情。

3．对财政需求问题的考虑，在一定程度上牵制了对重构财政运行机制的注意力。

1994年的财税改革，既是在国家财政持续困难，并且，陷入异常窘迫境地的背景下推出的。这就使得它在许多问题的处理上，不能不把财政的需求放在重要位置来考虑，以不减少财政收入或使财政收入略有增长为前提。例如，在税制改革上，政府反复强调的一个原则就是所谓“税负不变”。整个新税制的设计都是围绕着保持原有的税负水平这一原则要求来进行的。之所以要保持原有的税负水平，而不是根据重构财政运行机制的要求相应调整原有的税负水平，其根本的原因就在于，政府要确保财政收入的盘子不致因财税改革而受到冲击，从而加重已有的财政困难。更何况，增加财政收入，特别是增加中央一级财政的收入，本来就是政府推出这次财税改革的动因之一。也正因为如此，这次财税改革的回旋余地较小。受回旋余地狭小的牵制，着眼于重构财政运行机制的改革方案在一定程度上打了折扣，从而降低了这次财税改革的效果。

四、希望仍在于重构财政运行机制

近期的国家财政形势依然严峻，容不得乐观。缓解财政困难并最终使财政走上良性循环之路的希望，又在于重构财政运行机制。看来重构财政运行机制的工作，既不可操之过急，又必须继续采取实质性措施，积极推进。

1．从规范市场经济条件下的政府职能出发，科学地界定财政支出和财政收入适度规模。

财政收入机制和财政支出机制是财政运行机制的两翼，但这两翼的地位并不是平行的。历史和现实的经验均已说明，财政支出具有相当的“刚性”，无论是行政管理费支出、国家投资支出，一般都必需给予十足的保证，容不得随意地调整或减少（当然，这并不排除在一定的条件下，可以做某种小幅度或小范围的调整，但它就财政支出的“刚性”特征来说，则显得很微弱）。至于财政收入，虽然同样具有“规范性”，但它只是财政支出的约束条件，在很大程度上是为财政支出所左右的。借用传统政治经济学的术语，可以叫做，财政支出的规模决定财政收入的规模，财政收入的状况反作用于财政支出的状况。这就是说，重构财政运行机制的工作，应当由财政支出适度规模的界定开始。财政支出的适度规模界定好了，财政收入的规模便可随之界定。财政支出和财政收入两个方面的适度规模都界定清楚了，财政运行机制的重构也就有了相应的基础。

现在的问题是，财政支出的适度规模的界定有赖于社会主义市场经济条件下的政府职能的规范。只有政府的职能得以规范化了，作为政府活动的成本的财政支出规模，才可望找到一个清晰的界定标准。我国传统经济体制下所形成的“大而宽”的政府职能范围格局，显然已经不适应于改革后的经济环境。若能按照“让市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的要求，以“市场失灵”为标准，从纠正和克服“市场失灵”现象出发，对现存的政府职能事项逐一鉴别、筛选，在此基础上，重新加以严格的界定，则一方面可使现存的政府职能范围得到相当的压缩，实现向市场经济所要求的“小而窄”的政府职能范围格局的转变，从而削减财政支出规模，缓和财政资金的紧张状况。另一方面，也是更为重要的，可通过由此实现的政府职能范围的规范化，达到科学地界定社会主义市场经济条件下的财政支出和财政收入的适度规模之目的。

2．清楚地认识诸种财政收入形式在财政收入体系中的角色，界定国债的“配角”作用。

一旦财政收入的适度规模得以科学界定，接下来的任务，便是通过诸种财政收入形式的协调配合，把应当取提的财政收入集中上来。为此，清楚地界定诸种财政收入形式在财政收入体系中所应扮演的角色，是十分必要的。政府活动的性质，决定了以税收为代表的无偿性财政收入形式是取得财政收入最佳形式，应当在财政收入体系中居于主导地位。至于国债，它既是一种以偿还和付息为条件的有偿性财政收入形式，只应在无偿性财政收入发生问题、不足以抵补财政支出需要的条件下才可登台，扮演“配角”。

之所以要提出这样的问题，是因为，中国目前的财政困难，在很大程度上是由于传统财政收入机制被破，国债被用于填补其留下的“空缺”后，又引致了“以新债还旧债”的恶性循环所造成的。这种关系链条若不能斩断，国家财政走出困境的希望就很可能是渺茫的。所以，在当前的形势下，重新认识并界定诸种财政收入形式的各自角色，特别重要。这实际上是说，建立在适度财政支出规模基础之上的财政收入任务的完成，决不能寄希望于发行国债，而应交由以税收为代表的无偿性财政收入形式去承担。从这个意义上讲，1993年，举债收入占中央一级财政支出的比重达47．9％，占整个国家财政支出的比重达17．7％之多的局面，不能再继续下去了。这就意味着，在目前的中国，创造一切可能创造的条件，尽快实现以税收为代表的无偿性财政收入与国民经济的同步增长，是扭转国债发行规模膨胀势头，从而使中国财政走出“恶性循环”困境的根本出路所要在。

3．进一步完善税制，堵住税收流失的漏洞。

国家税收大面积流失，以至名义税负和实际税负之间形成相当大的差距，这些年来一直在困扰着我们。1994年的财税改革，尽管在完善税制、堵塞国家税收流失的漏洞方面下了一番功夫，亦取得了一定的成效，但还未从根本上解决问题。显而易见，如果我们能够采取实质性措施，使得每年数额近千亿元的国家税收的流失减少到最低限度，当前的财政困难，将会有相当程度的缓解。

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为进一步深化财政支出改革，加快建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制框架，要全面推行公共财政支出改革。财政监督作为公共财政改革中的一项重要内容，应提到议事日程上。那么，在构建公共财政体制框架的过程中及财政模式转化后，财政监督如何定位，怎样才能更好地履行监督职能、切实服务于公共财政管理和财政性资金运作，已经成为迫切需要研究和解决的问题。本文就此谈点粗浅看法与大家共同探讨。

一、财政监督与财政管理的关系

财政监督新机制的建立，应当体现财政管理的特色。在当前公共财政体制的改革中，财政监督要紧贴财政中心工作，围绕财政管理中的重大问题和影响财政收支变动的重要因素，不断调整监督的方式方法，理清思路，提高认识，正确处理财政监督与财政管理的关系，实施有效监督。

1、财政监督与财政管理密切联系，相互促进

财政监督是财政管理部门的一项重要职能。财政管理的活动是财政监督的内容和依据。从一定意义上讲，财政监督本身就是一种财政管理行为，是保证财政分配、调节职能得以顺利实施的重要手段。无论从管理学理论上分析，还是从财政实践的角度来讲，监督都是管理的有机组成部分和重要环节。同时，财政监督的范围涵盖了财政管理的范围，只要存在财政管理，就必须要有财政监督。而且是从事前预警、事中监控到事后检查的全部过程。这就要求我们必须在管理中开展监督，在监督中加强管理。

2、财政监督与财政管理职责不同，互有区别

财政监督与财政管理的区别主要表现在：财政管理主要是按照财政法规、政策、制度及财政业务流程组织财政收入和安排财政支出的活动；财政监督则是对财政收入的征管质量、财政支出资金使用的合法性、有效性以及财税法规、政策、制度执行情况实施的监督检查。财政管理一般是通过日常的业务(比如对财政资金的验证、征收、分配、拨付等方式)开展工作；而财政监督则主要通过开展经常性的常规检查与专项检查、调查等方式达到监督的目的。另外，二者参与工作的人员有所不同。财政监督一般由财政监督专门机构的工作人员组成，有时还需抽调财税、纪检、监察等部门的人员配合，共同参与对有较大影响、较为普遍的重大问题，开展监督检查；财政管理一般是财政业务部门内部工作人员根据工作需要开展的经常性、事物性的活动。

二、公共财政框架下财政监督的定位

1、加强财政监督是推进公共财政体制改革的重要条件

全面推进财政支出管理制度改革，加快建立适应社会主义市场经济发展需要、有中国特色的公共财政体制框架，是当前财政支出改革的主要任务。改革的内容已经明确：一是按照公共财政的要求，严格界定公共财政支出范围，加大支出结构调整力度。首先保证国家安全和政权建设的需要，保证文、教、科、卫、农等公共事业发展的需要，逐步减少财政对应由市场调节的项目和可以利用社会资金发展的事业的投资，优化支出结构。二是改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度。也就是在财政收入方面，取消一切收入过度帐户，将所有财政性资金全部集中到国库帐户；所有财政支出都要通过财政预算安排，并统一由国库直接支付。三是强化深化财政预算管理改革，实行部门预算。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。通过制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制。并实行预算内外资金统一管理。

财政监督与公共财政体制改革紧密相连，不可分割。财政管理的改革过程就是财政监督检查不断得到加强、财政监督的地位和作用不断得到提高的过程。比如，强化预算管理、编制部门预算是公共财政体制改革的重要内容，其中为进一步完善综合财政预算和零基预算的编制，事实上扩大了原有预算的范围；部门预算的全面推行则深化细化了预算的内涵。基于此，只有加强和深化财政监督，才能保证预算编制的完整性、真实性、准确性；又如，实施国库集中收付制度，改革财政支付方式，既是对财政资金运作方式的改革，同时也是加强对财政资金收付环节的规范和监督，防止财政资金的截留挪用与损失浪费。可以说，财政监督工作能否得到切实有效的加强，直接影响到各项财政管理制度改革的成效。

2、财政监督必须服从服务于公共财政的要求

财政部门对财政收支活动的管理过程，就本质而言就是一个重要的监督过程。财政监督机构的各项具体监督检查活动，本身也是对财政收支的管理活动。财政监督的这种属性，客观上要求财政监督工作必须彻底改变只重检查、不重管理，只重收缴、不重堵漏，监督检查和管理相脱离的片面做法，要善于在财政监督检查中发现财政管理上存在的问题，完善制度、堵塞漏洞，提高财政管理水平，逐步从监督检查型转变为监督管理型。在当前，财务常规检查和专项检查是财政监督的重要形式，仍需大力强化。财政监督检查专门机构要按照财政监督必须服从服务于财政改革、加强财政管理的原则，抓住财政工作中的薄弱环节、社会关注的热点难点问题，开展专项监督检查，不断提高监督检查的综合效能。在监督检查过程中，要特别注意克服“为检查而检查”的思想，不做表面文章。要站在切实服务财政管理的角度实施检查，并将监督检查与调查研究结合起来，通过检查、分析，善于发现财政管理中存在的问题和矛盾，为加快和完善公共财政管理体制改革提出有分量的意见和建议，逐步实现将财政监督寓于财政管理的全过程之中。

三、当前财政监督面临的形势

(一)、当前财政监督工作中存在的问题及成因

目前，我区的财政监督工作同全国一样，从监督的范围、监督的方式方法、监督的效果等方面来看，其深度和广度都远远不够，财政监督还缺乏权威性、及时性与有效性，与发展社会主义市场经济和振兴财政的要求还相差甚远。主要表现在：

1、财政监督的覆盖面窄。从财政监督的本质要求看，其监督范围至少要包括三个层次：一是财政性资金收支活动的全过程；二是执行财政财务文章版权归文秘站网作者所有!制度的所有单位和个人；三是结合经济运行情况对财政运行质量进行检查和分析。由于在财税物价大检查取消以后，地方财政监督的范围没有得到及时的明确，造成监督的范围、职责模糊不清，实际监督面狭窄；监督的方式方法，仍以直接的事后检查为主，针对既定的财务会计结果进行查处，没有对事前、事中的行为进行监控；而对新的经济行为、交易方式，如企业改制、资产重组以及政府采购、转移支付等的监督约束很少。在监督对象上也缺乏针对性。因而，大大降低了监督检查的效率和效果。

2、财政监督方式不规范。长期以来，由于受到财政监督职责权限等因素的影响，财政监督工作主要是对财经领域的某些突出问题采取综合或专项治理的方式进行。从方式方法上看，表现为突击性、专项性检查多，日常监督少；从时间上看，表现为集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；从监督内容看，表现为对财政收入检查较多，对财政支出监督少；对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少。由于上述诸多因素的影响，致使很多财经违纪违规问题都在既成事实后才被发现，从而造成财政、

税务等经济领域的违法现象屡查屡犯，并呈逐年上升趋势。目前，虽然强调根据新的形势来调整财政监督方式，做到“四个结合”，即事前、事中与事后监督检查相结合，财政监督与财政具体业务管理相结合，日常监督与专项检查、抽查相结合，处理事与处理人相结合。但以事前、事中监督检查为主要内容的监督检查机制尚未建立起来，这种多样化全方位的财政监督方式，暂时还难以在实际工作中得以有效运用。3、财政监督体系不健全，财政监督与其他社会监督的关系尚未完全理顺。一是财政监督专门机构设置不规范，级别、名称不统一，部分县、区至今还没有成立专门的财政监督机构。二是经济监督的职能分工与监督范围界定不明确。我国的经济监督体系主要是由财政监督、审计监督、税务稽查、银行监督以及其他社会监督等构成的。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。虽然在日常工作中各自监督的侧重点不同，但由于没有从法律上严格规定各自的工作边界，因而实际工作中很难避免相互扯皮甚至出现多头检查、相互“打架”的现象。

(二)、解决问题的对策、建议

随着财政监督工作环境、对象、内容、方式等方面的不断变化，要求财政监督工作要以加强和完善财政管理为中心，建立健全涵盖全部财政收支、体现财政管理特色、具有对财政运行进行监测、预警、分析、保障、规范功能的财政监督新机制。我们要认清形势，克服困难，扎实工作，针对每一个问题都要尽量研究出相应的对策。

1、建立规范、有效的财政监督方式。财政监督方式要彻底得到转变，具体体现出上文提到的“四个结合”。我们应根据监督检查中发现的新问题、新情况，进行认真地分析和归纳，在有针对性地提出改进财政管理的措施和方法的同时，深入细致地探究和概括财政监督的最佳方式。

2、健全财政监督保障体系。我国的宏观经济监督体系是一个全方位、宽领域、多环节、多层次的监督网络体系，主要由财政、税务、审计及其他社会中介机构几大系统构成。这几个方面对于财政监督的侧重点不同，既有分工，又有交叉。财政监督是其他任何监督都无法替代的。审计、税务、社会中介监督是对被检查单位的外部监督，且主要是事后监督，而财政监督既有外部监督，又有自身内部监督，且内部监督是在财政管理过程中形成的同步监督。因此，要加强财政监督队伍建设和财政法制建设，健全财政监督保障体系，以维护和促进市场经济秩序的正常运行与稳步发展。

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关键词：财务税收体制；改革；税务水平；措施

自改革开放以来，我国在经济体制改革方面已经取得了很大的进步，但是，我国的财务税收体制还存在许多的不足之处，面临着极大的挑战。本文主要讲述的是当前财务税收体制的不足之处，对改革后的财务税收制度也进行了描述。

一、我国财务制度改革的重要性

财税体制与社会资源和收入有关，财税体制的配置安排与以下三面有关，分别是：①人民；②政府；③政府各部门等。财税体制对社会经济行为有着极其深远的影响，具体是表现在以下几个方面，分别是：①减免税制度。当今企业会享受各种各样的减免税待遇，那么，企业更有可能从自身的经济利益出发，利用税收优惠政策，去追求跨行业的经营；②企业按照其隶属关系交纳企业所得税。具体意思是指中央企业向中央政府交纳企业所得税，而地方企业则要向地方政府交纳所得税，该政策的实施，从客观上鼓励了地方保护行为，有利于本地企业的发展；③现行税收制度具有十分重要的社会规范意义。政府实施平公平合理的原则，并按该原则进行征税，公平合理原则可以为社会树立行为典范，有力的促进了政府对社会经济秩序的管理。

二、我国财政税收制度的现状

（一）实施财政税收改革所取得成就

我国实施财政税收改革已经有一定的年限，也取得了一定的成就，在一定程度的基础上，提高了我国的财政管理水平，同时，也为健全社会主义市场经济体制奠定了基础。我国在财政税收改革方面所取得成就主要表现在以下三个方面，分别是：①在财政支出方面的成就，在财政支出方面所取得的成就主要表现以下几个方面，分别是：改进了财政支出制度、加强了财税绩效管理、并实行由政府集中管理的方式，也就是说由政府集中采购和统一支出，在财政支方面，也要进行评估，让财政支出与税收绩效挂钩；②在预算方面所取得的成就。在预算方面所取得的成就主要是表现在以下几个方面，分别是：加强了预算管理、实行部门预算、收支两条线制度、单一账户制度等；③实行税制转型。税制转型主要是表现在以下几方面，分别是：对企业所得税实施改革、对增值税实施改革、统一内资企业所得税制度等，实施税制转型的主要目的是建立以增值税为主的税收制度，并且以营业税和消费税为辅，实行新型的流转税制度，实行分税制度，对中央和地方财政收入会进行限定。

（二）我国现行财政税收体制中的不足之处

近年来，我国在财税体制改革中，取得了一定成绩，但是，我国现行的财税体制仍然还存在着很多不足之处，现行财政税收体制的不完善，严重阻碍了社会主义市场经济的发展，经相关学者的统计归类，现行财政税收体制的不足之处主要是表现在以下几方面，分别是：①在财税管理方面难以控制，财税管理的难以控制主要表现在：有关财政税收管理难以有效控制、现行的财税体制缺乏监督机制、财税管理工作人员缺乏责任感和使命感；②在民主制度方面，还不够完善。在我国，虽然许多地方都已经成立了民主理财领导小组，但是，仍然不能很好地落实政务公开和民主管理制度；③财政资金在支付和转移方面不够完善，还存在许多弊端。政府部门之间的财政资金在转移时，经常出现以下现象，分别是：流程不够规范、转移周期较长、资金使用率低等，为了缓解以上这些问题，中央政府已经实施了分税制度，并且已开始实施，但任然存在着许多不足之处，这些不足之处还需要完善。

三、深化财政税收体制的改革措施

（一）建立分级分权财政体制

要深化财政税收体制，需要对各级政府以及政府部门之前的分级分权财政体制进行合理地划分，还要适当加强中央政府的收入比例，也就是说要加大中央政府的直接支出，减轻地方政府的财务管理压力。还需要对政府的支出实施规范化的管理，在财政权利方面，要适当的给予，不可过多，也不能过少，并且还要控制好财政自由。另外，在一般性转移支付的比例方面，还需要提高，还有有针性的对一般性转移支付和专项转移支付进行搭配，在转移支付结构比例方面，要妥善处理，当前的转移支付分配方式中还存在许多不足之处，需要实施相应的改革，这样才能建立合理公平的资金分配体系。

（二）规范政府的收入来源，促进财政与经济之间的互动

社会主义市场经济体制的改革对财政税收收入增长能力起到了很大的限制作用，那么，就需要政府去承担市场经济体制的新智能，在财政支出方面有了显著的增加，政府部门通常为了缓解财政税收的收支矛盾，通常都是默许地方政府以收费方式筹集收入，随着这一现象的不断深入，使整个社会陷入“乱收费”的体制怪圈中。从客观的角度分析，只有对现存的财政税费体制实施改革和规范财政收入来源，才能促进社会经济的和谐发展。另外，政府财政大多数都是以以下两种方式支持中央企业的发展，分别是：①投资；②补贴。这严重的扭曲了公共财政的目标，还造成了政资源的浪费。由此可见，只有正确处理财政与经济之间的关系，才能促进社会经济的健康发展。因此，政府部门在对于中央企业实施帮助时，必须要建立在公共财政的基础致之上，还要投资于公共基础设施，只有这样，才能为经济主体提供公平的发展环境，才能促进财政与经济的良性互动。

四、结束语

本文主要讲述的是现行财政税收体制中的不足之处，还讲述了财政税收体制实施改革后，对整体税收水平带来了哪些好处。

参考文献：

[1]宋立.深化财政税收体制改革的总体思路、主要任务与战略步骤[J].经济学动态，2008，（10）.

[2]陈文静.深化财政税收体制改革的思考[J].中国集体经济，2011，（09）.

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【关键词】营业税改征增值税，征收管理，相关建议

一、营业税改征增值税的发展及现状

2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改增值税试点方案。从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。至此，货物劳务税收制度的改革拉开序幕。自2012年8月1日起至年底，国务院将扩大营业税改征增值税试点至10省市。2013 年 12 月 13 日，财政部 国家税务总局印发了《关于将铁路运输和邮政业纳入营业税改征增值税试点的通知》，对改征增值税后应税服务范围的确定、税率的设定等方面作了相应调整，此文件于2014 年 1 月 1 日起执行。将铁路运输和邮政业纳入“营业税改征增值税”试点范围内，提供有形动产租赁服务，税率为 17%;提供交通运输业服务、邮电业服务，税率为 11%;提供现代服务业服务（有形动产租赁服务除外），税率为 6%。通过拟定几档不同的税率，在纳税人整体税负水平不增加的情况下，将营业税逐步并入增值税中，使得征管工作能够平稳过渡。铁路运输业和邮电业纳入增值税征收范围之后，相关劳务属于应税劳务，比照《增值税暂行条例》中一般规定执行。

营业税改征增值税的推行，在税收上带来了许多成效。其一是优化了税制，避免了重复征收营业税和增值税这两大流转税，根据国家统计局数据，截至 2013 年 ，在已纳入试点的 116 万户纳税人中，超过 95%的纳税人税负不同程度的下降，减税规模约为 251 亿元，平均减税幅度为 31%。其中：试点小规模纳税人大多由原营业税 5%的适用税率降为增值税 3%的征收率，且按不含税价格计征，税负较原来下降 40%左右;试点一般纳税人税负下降的面也超过了 70%。其二是扩大了内需，随着营业税改征增值税改革的持续深入，增值税抵扣链条的逐步完整、纳税人整体税负的下降，增值税税制特有的良税的特点充分发挥。其三是推动了企业技术创新，试点企业用于技术服务支出产生的进项税额准予抵扣，使得企业不会因为加大技术创新投入而背负沉重的负担。其四是改善了出口企业税负，出口退税横向扩展明显，退税范围由货物向服务领域扩展，技术咨询和转让等开始享受免税政策，国际运输和研发、设计服务也被纳入出口零税率范围。这两项主要政策变化，增加了享受出口退税的产品种类，有效降低了出口企业税负，提高了服务类和货物类产品的国际竞争力。

二、营业税改征增值税中存在的问题

营业税改征增值税是一项系统化的巨大工程，在其飞速发展的同时，也面临着许多问题。第一是分税制税收征管基础受到挑战，1994 年，我国进行了分税制改革，提出了中央税、地方税和中央和地方共享税的征管制度性安排，增值税这个全国最大的税种毫无悬念的划归为共享税，确定的分配比例是 75%：25%，中央政府占大部分。绝大部分营业税归由地方政府支配是这个标准出台的前置条件。营业税则是地方税收的重要来源，除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入归属中央，其他均归属地方财政。随着“营业税改征增值税”试点工作的深入持续推进，属于地方大税种的营业税每年都在大幅萎缩，当初设置改革分配比例的基础已经受到巨大挑战。在各地大力推动城镇化建设，财政支出大幅提高的当下，随着营业税的取消，地方政府最主要的税收来源将被切断，地方财政收入无法保障出现缺口，这对地方财政来说是一个巨大的打击，会让地方政府更加依靠土地和资源。因此，中央和地方的利益重构问题是营业税改征增值税征管制度安排性方面面临的首要难题。第二是征管模式上，营业税由各级地方税务机关负责征收和管理，是地方税务机关负责征收的最大税种，而增值税则由各级国家税务局负责征收和管理。对服务业由征营业税改为征增值税，自然会涉及到税收征收管理机构变化的问题，营业税改征增值税改革就牵出了对国家税务机关和地方税务机关管辖权和管辖范围进行重构的问题。改革后如果确定由地税机关负责增值税新增部分的征收管理，可以最大程度的保留现有的机构设置和人员安排，不过会出现同一税种由两个税务机关共同征管的局面，不便于业务指导和规范。第三是基层征管力度薄弱，“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，自行申报、集中征收、重点稽查、强化管理”的税收征管模式。充分利用互联网发展成果，提升服务质量，搭建方便纳税人操作的申报征收信息系统，在很大程度上提高了纳税人主动纳税的意愿，但也会受到纳税人个人素质和法律意识等方面因素的影响。