投资项目管理标准范文

导语：如何才能写好一篇投资项目管理标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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本文通过建设单位管理费、建设工程监理费与代建管理服务收费的对比分析，发现现行代建管理服务收费存在的问题。按照“政府指导、市场竞争”和“保障基本成本、体现责任风险”原则，就全过程代建管理服务的收费标准提出建议。

正文

近年来，全国各地陆续开展了代建制的试点工作，并在总结经验的基础上，结合各自的具体情况，及时出台了有关政府投资项目实行代建制管理的规范性文件。 按照这些文件规定，代建单位在代建管理期间不仅要承担以往项目使用单位所要承担的有关项目建设的全部管理工作，还要承担项目投资、质量、工期和安全等方面管理责任，以及因市场价格不稳定、功能需求不详尽、使用单位不配合、政策环境不完善、法律地位不明确等方面原因所导致的管理风险。

科学合理的代建管理服务收费是各项代建管理目标得以全面实现的物质保证。然而，各地政府在将项目建设管理的工作、责任和风险通过代建合同移到代建单位的同时，却没有建立科学合理的代建管理服务收费标准，影响了代建管理工作的深入开展。如何确定科学合理的代建管理服务收费标准，已成为目前代建制领域亟待研究和解决的重要问题。

一、代建管理服务收费的现状

2004年9月，财政部出台了《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建［2004］300号）。按照该文件要求，代建管理服务收费应按不高于《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）中的项目建设单位管理费的标准进行控制。

目前，在已开展代建制工作的绝大部分地区仍执行上述文件规定：全过程代建管理服务收费比照建设单位管理费标准确定，实施及竣工验收阶段代建管理服务收费比照建设单位管理费标准的70%确定。但也有少数地区（如海南、宁夏、广东和福建）根据实际情况对全过程代建管理服务收费的取费标准作了一定的突破，将代建管理服务收费提高到建设单位管理费标准的2～3倍。而且，代建合同未综合考虑工程项目的专业性质、规模大小、复杂程度、影响条件、实施周期、人文地理等因素。

二、建设单位管理费、建设工程监理费与代建管理服务收费的对比分析

（一）建设单位管理费构成

根据《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）有关规定，建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。因此，建设单位管理费是非完全成本型费用，不包含项目开工前的管理费用；不包含在原单位发放工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、工伤保险费、失业保险费、生育保险费和住房公积金（以下简称“五险一金”）；也不涉及税金、利润和风险成本。

（二）建设工程监理费构成

建设工程监理费是指建设工程监理单位作为以盈利为目的市场主体从项目开工之日起至办理竣工结算之日止发生的管理费用和应获取的报酬。因此，建设工程监理费也是非完全成本型费用，包含所有监理单位工作人员工资和“五险一金”、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工器具使用费、固定资产使用费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、现场津贴和其他管理性质开支；也包含因开具保函和承担风险所支出的财务费用、应缴营业税及附加和合理的利润。

（三）全过程代建管理服务收费构成

全过程代建管理服务收费是指代建单位作为以盈利为目的的市场主体在项目前期（主要包括审批手续、招投标、对外协调及考察等）、实施、验收及竣工财务决算阶段发生的管理费用和应获取的报酬。因此，全过程代建管理服务收费应是完全成本型费用，包含项目开工前的管理费用；包含所有代建工作人员工资和“五险一金”、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、现场津贴和其他管理性质开支；也包含因开具保函和承担风险所支出的财务费用、应缴营业税及附加和合理的利润。

通过对比分析，不难看出建设单位管理费与代建管理服务收费在内涵方面存在较大差异。以建设单位管理费标准所确定全过程代建管理服务收费，没有客观地包含代建工作的时间范围、工作内容、风险承担、应付税金及利润等诸多费用，取费标准明显不客观、不科学、不合理。而建设工程监理费与全过程代建管理服务收费仅在时间范围和风险承担方面略有不同，并且运用统计学原理，根据目前市场价格水平和现行相关政策法规，可测算出项目前期管理费用约占全过程管理费用的70%。因此，以适当调整的建设工程监理费确定全过程代建管理服务收费比较科学、客观、合理。

四、全过程代建管理服务合理收费标准的建议

按照“政府指导、市场竞争”和“保障基本成本、体现责任风险”原则，就全过程代建管理服务的收费标准提出如下建议：

（一）代建管理服务应当遵循公开、公平、公正、自愿和诚实信用的原则，通过招标方式确定代建单位。代建管理服务招标应优先考虑代建单位的资信程度、管理方案、管理水平、技术水平等因素。

（二）全过程代建管理服务收费应根据建设项目投资额的不同情况，分别实行政府指导价和市场调节价。建设项目总投资估算额500万元及以上的代建管理服务收费实行政府指导价；建设项目总投资估算额500万元以下的代建管理服务收费实行市场调节价。

（三）代建管理工作应当根据不同专业，设置矿山采选、加工冶炼、石油化工、水利电力、交通运输、建筑市政和农业林业七个专业。

（四）实行政府指导价的全过程代建管理服务收费，其基准价根据《全过程代建管理服务收费基价表》（全过程代建管理服务收费基价=施工监理服务收费计价×（1+保险费率）/0.7）计算，浮动幅度为上下20%。发包人和代建人应当根据建设工程的实际情况在规定的浮动幅度内协商确定收费额。实行市场调节价的代建管理服务收费，由发包人和代建人协商确定收费额。

（五）全过程代建管理服务收费，应当体现优质优价的原则。在保证工程质量的前提下，由于代建人提供的管理与相关服务节省投资，缩短工期，取得显著经济效益的，发包人应当依据合同约定奖励代建人。

（六）全过程代建管理服务收费按照下列公式计算：

1. 全过程代建管理服务收费=全过程代建管理服务收费基准价×（1±浮动幅度值）

2．全过程代建管理服务收费基准价=全过程代建管理服务收费基价×专业调整系数×工程复杂程度调整系数×高层调整系数

（七）代建管理服务收费调整系数

1.专业调整系数是对不同专业建设工程的代建工作复杂程度和工作量差异进行调整的系数。计算代建管理服务收费时，专业调整系数参见《施工监理服务收费专业调整系数表》。

2.工程复杂程度调整系数是对同一专业建设工程的代建管理服务复杂程度和工作量差异进行调整的系数。工程复杂程度分为一般、较复杂和复杂三个等级，其调整系数分别为：一般0.85（Ⅰ级）；较复杂1.0（Ⅱ级）；复杂1.15（Ⅲ级）。计算代建管理服务收费时，工程复杂程度参见建设单位监理收费标准向以章节的《工程复杂程度表》。

3.高程调整系数如下：

海拔高程2001m以下的为1；

海拔高程2001m-3000m为1.1；

海拔高程3001m-3500m为1.2；

海拔高程3501m-4000m为1.3；

海拔高程4001m以上的，高程调整系数由发包人和代建人协商确定。

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一、重大固定资产投资项目实施过程中的常见问题

经过多年实践，各项目承担单位逐步建立起一套行之有效的固定资产投资项目管理程序和办法，但在重大固定资产投资项目实践中，还是存在一些问题导致项目的开展、验收等都不能顺利进行。

（一）忽视项目固有特点，项目立项前期工作不充分

项目是为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作，一般具有以下特点：（1）明确的目标：每个项目都有规定的任务目标，包括技术指标、进度指标、经济指标和质量安全指标等，项目结束时必须全部达到；（2）一次性：所有可列为项目的工程，都有确定的起点和完成时间，每一个项目都是一次性的，项目的组织和职能随着项目所做的改变在项目结束后亦随之解散，项目一旦失败将永远失去重新实现原项目的机会。各单位在项目立项时只注重项目是否可以立项，忽视了项目的可行性和项目的固有特点。常常出现制定的项目目标与下达目标脱节或不符，或与单位自身发展战略不协调，又或是可行性研究不透彻的现象，为项目的成功带来巨大风险。

（二）?核跸钅抗婊?过程，项目立项后策划不全不深

国家重大固定资产投资项目一般与国家重大战略相关，项目建成的需求迫切，一旦立项，留给项目承担单位的建设时间往往很紧迫，于是，为保证任务的完成，项目承担单位往往急于开始项目的实施，压缩项目规划过程，导致项目策划深度不够，考虑不周。主要表现在：

1没有充分收集和掌握项目信息或特性，在项目规划阶段未建立其“项目干系人识别”的概念。项目干系人不仅包括那些能影响项目决策、活动或结果的个人、群体或组织，也包括那些会别项目决策、活动或结果所影响的个人、群体或组织。项目干系人识别的工作不到位，直接带来与干系人的沟通、协作不畅的问题，严重时，会导致项目的失败。

2忽视组织对项目管理的影响，未建立起适合项目的组织管理体系，或针对项目的人力资源配备不合理，职责分工不明确等，导致项目实施过程中出现相互推诿，人浮于事等现象。

3缺少项目实施的监控方案或方案不具可操作性，项目实施的一线信息缺乏反馈途径，无法及时发现问题，以便进行项目的修订规划。

（三）项目管理工具和方法不健全，项目管理水平不高

国家重大固定资产投资项目一般具有技术复杂，投资大，建设周期长的特征，在如此长的时间内，面对高技术特点且接口众多的系统工程，千头万绪，如何整合管理，挑战无疑是巨大的，项目设计、材料采购、项目建造、调试等任何阶段的疏忽都会导致项目质量问题。通过项目管理实践发现，在项目实施阶段，一方面，建设单位普遍缺乏科学的管理方法，例如：在进行项目范围管理时，可以采用访谈、焦点小组、引导式研讨会、群体创新技术、群体决策技术、问卷调查、观察、原型法、标杆对照、系统交互图、文件分析等方法来收集需求；在进行进度管理时，可采用工作分解结构（WBS）、网络图、贝塔分布、甘特图等来制定合理可行的项目进度计划等。另一方面，现代化的软件技术、管理信息化和网络化技术也是不少单位的缺项，由此导致项目管理效率低，管理水平不高。

（四）轻视项目收尾过程，项目验收及后评价不规范

项目收尾过程是完结所有项目活动，正式结束项目的过程。目前，大多数重大固定资产投资项目的收尾工作都是项目发起人主导，项目承担单位具体开展工作的，基本上都是按照批复的可行性研究报告或合同要求进行了核对、验收，但管理收尾过程仍未得到足够的重视。一方面，在项目的策划中就缺少对项目收尾的安排，另一方面，由于大多数重大固定资产投资项目历时数年，占用大量人力物力资源，到项目最后的阶段，多数管理人员或技术人员都已不在原位置。这样会导致项目收尾工作不能系统开展，会流于形式，特别是项目分析等重要环节都存在严重的缺失。

二、重大固定资产投资项目中应用现代项目管理模式的建议

重大固定投资项目是一项复杂的系统工程，受很多不确定因素的影响。尽管现代项目管理在我国各行各业中已广泛应用，但是某一个项目管理知识体系的标准和流程具体应用到此类项目管理中时，必须考虑到其管理现状。只有针对我国重大固定投资项目管理中目前存在的问题，有选择性的将现代项目管理的理念、标准和方法应用到管理过程中，才能不断提高重大固定投资项目管理的水平。

（一）加强重大固定资产投资项目前期研究的组织与管理

重大固定资产投资项目不同于一般项目，在项目立项阶段，必须进行充分分析和论证，才能确定建设内容和建设目标。

1组建联合体。针对项目规模和复杂性，项目立项后势必需要多加单位参与，因此，在项目立项阶段，项目拟牵头单位（或项目发包政府部门）可组织要参加项目的各方单位在平等互利原则基础上建立一个联合体，签订协议，以一起完成项目的前期论证。这个联合体不是独立法人，是需要一个组织机构来落实，且有相对独立性。

2保持项目管理的开放性和柔性。项目在项目建议书和可行性研究阶段会因客观因素导致存在不确定性，所以项目前期实施也要随着不确定因素的完善而完善，所以要保持项目的开放性和适应性。

3项目的系统性和整体性。国家重大资产投资项目的前期进程是一个系统的工程。虽然项目是由几个单位联合完成，但是在项目进程中要保证项目的整体性和系统性，要求小单位要服务整体，项目阶段要服从项目全过程的要求。

4重视环境影响，全面科学分析。任何一个组织都处在环境之中，在影响环境的同时也受环境影响。联合体可采用SWOT分析法分析立项必要性。具体来讲就是指在进行决策时，从优势、外部机会等几个方面进行分析，做到知己知彼。

（二）做好重大固定资产投资项目立项后的全面策划

1结合组织体制特点，建立适合的项目管理组织结构。组织结构的形式直接影响项目管理的有效性，是决定项目成败的关键要素。国家重大固定资产投资项目中的组织结构类型主要有职能型、矩阵型。PMBOK提出，设置好项目的组织体系的基础上突出项目管理主体地位才能发挥组织的优势。因此，组织在进行重大固定资产投资项目组织管理机构设计时，必须将组织自身的特点与不同形式的组织管理机构特点结合起来。例如：一项重大科研工程，参建单位往往较多，各建设主体具有多样性，可能既有科研院所、高等院校，又有企业、社团。在这种情况下，这个项目就要求管理机构用开放性的思维来寻求新的管理模式，以创建达到工程高效管控和建设分体之间的平衡的管理模式，保证项目实施过程中组织机构管理、沟通的协调、高效和可控。

2规划人力资源管理，组建高效的项目管理实施团队。组织机构确立后，根据岗位职责、所需技能，配备一支高效的项目团队，团队分工明确，责任落实到人，同时应该规定团队成员的报告关系和沟通方式，建立工作制度，形成规范的报告制度和高效的沟通机制。高效的团队建设是项目成功的必要前提。

（三）运用工具和技术强化项目全过程管理

1运用PMBOK工具和技术，提高各阶段输出质量

重大固定?Y产投资项目在生命周期内的各个阶段，往往涉及到各个知识领域，比如：在立项阶段，就需用到整合管理和干系人管理的相关知识，通过项目整合管理，可将前期收集和掌握的信息转化为项目输出（包括项目章程、项目管理计划等），转化的过程中可采用专家判断、引导技术等方法和技术。经过多年发展，PMBOK已总结出各知识领域在项目全周期各阶段的输入与输出以及工具与技术，熟练和灵活地运用这些工具和技术，有助于提高各阶段的输出质量。上述工具和技术针对所有项目普遍适用，因此多是概念性的提及，在重大固定资产投资项目中运用时需要灵活变通。

2加强信息化建设，提高项目管理效率

面对重大固定资产投资项目庞大的信息量，如何有序的开展工作，计算机技术、信息技术和网络技术的发展，不仅给解决项目中的技术难题提供了工具，也为提高重大固定资产投资项目的管理效率提供了思路和手段。为了更好地推进项目的实施，应该建立一个指导系统，以指导固定资产项目的信息化建设。信息化指导可以优化项目管理，提高项目实施水平和效率。

（四）规范项目验收评估流程，延长追踪年限

项目的最后结尾就是对项目进行验收评估，验收也是有一定科学依据的，否则会导致项目成本增加或项目失败。项目只有通过验收和评价，才能说是成功的或者失败的。

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摘要：政府投资项目管理是站在投资主体的角度，对政府投资项目进行的全过程、全方位的管理。它具有管理范围大、管理内容多、管理视角广、管理主体奇的特点。当前，我国政府投资项目管理还存在着决策机制不完善、预算约束弱化、投资效益偏低等弊端，离建设节约型社会、构建公共财政体系、打造廉洁高效政府的要求尚有不小的差距，进一步加强政府投资项目管理势在必行。

一、政府投资项目管理的含义

政府投资项目也称公共工程，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑。由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、向证券市场或资本市场融资、利用外国政府赠款和国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。它以政府为实际投资主体、以财政性资金为主要资金来源，因而也经常被称为财政投资项目。

政府投资项目管理，是指项目管理者站在投资主体的角度，为保证工程质量、加快工程进度、节约工程投资，在项目建设周期内，用系统工程的理论、观点和方法，通过一定的组织形式和具体措施，充分发挥计划、组织、控制、协调和监督职能作用，对政府投资项目进行的全过程、全方位的管理。其主要特点：一是管理范围大。涉及到项目建设周期内的各个阶段。包括项目建议书的编制与审批、可行性研究报告的编制与审批、初步设计、施工图设计、概预算审查、项目法人单位的建立、工程招投标及施工管理、竣工验收及交付使用、效益评价和财务监督等诸多环节；二是管理内容多，包括建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务管理制度等；三是管理视角广，管理者必须站在政府投资主体的角度，从促进经济与社会和谐发展、保护和改善生态及人文生活环境、节约财政开支的大局出发，保证工程质量，推进工程建设，提高工程投资使用效益；四是管理主体独特，作为项目管理的一项重要内容，立项审批等项目决策至关重要，作为政府投资项目，其决策主体理应是政府，这样，本应置身度外、以守护人身份出现的政府自然而然又参与到政府投资项目管理的具体过程中，成为政府投资项目管理必不可少的一个主体。而由于政府的存在缺乏实体形象，其职能主要体现在组成政府的各部门身上，以至在整个项目建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构代表政府来履行管理和监督责任。

二、加强政府投资项目管理的必要性

作为我国当前社会经济发展的重要构成要素，政府投资项目涉及到经济、环境、文化及生活的各个方面，其工作进展及实施状况直接关系到国民经济发展的好坏及快慢，关系到百姓生活质量的变化及和谐平安社会的建设。如何加强政府投资项目管理，确保工程质量，提高投资效益已成为百姓关注、政府重视的热点、焦点问题，值得我们认真研究。

1、加强政府投资项目管理是建设节约型社会的要求

建设节约型社会是我国的基本国策，也是全面贯彻落实科学发展观的必然要求。加强政府投资项目管理，堵塞基本建设支出漏洞，合理控制投资成本，提高财政资金使用效益，是推进节约型社会建设的一个重要方面，事关经济社会发展的全局，具有十分重要的现实意义。它既能强化政府职能，提高政府执行力，又符合现代管理效益原则的基本要求，有助于统筹考虑社会效益和环境效益，促进资源节约，合理压缩财政支出，把有限的财政资金用到刀刃上，更好地满足社会经济发展需要，是全面建设小康社会的重要保障，是建设节约型社会的重要推进器。

2、加强政府投资项目管理是建立公共财政的要求

公共财政具有资源配置、收入分配、调节经济和监督管理四大职能。政府投资作为一项经济活动，既是一个政府宏观调控的职能问题，又是一个资源配置问题，是公共财政管理的一项重要内容。通过加强政府投资项目管理，既可以清除市场配置资源的各种障碍，促进生产要素有序流动，解决市场不能有效配置的公益性及公共基础设施建设等问题，促使公共财政的阳光向民生工程、“三农”建设、环境保护等公共事业倾斜，保证财政资金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建设资金，高估冒算和“三超”浪费等现象发生，提高财政资金使用的安全性、合规性和经济性；还能促使政府在投资决策中慎重行事，完善财政分配的民主决策机制，提高财政预算安排的科学合理性和透明度。可以说，加强政府投资项目管理是财政合理配置资源、依法监督管理职能的重要手段，是财政工作的重要组成部分，是推进公共财政建设的重要手段。

3、加强政府投资项目管理是廉政建设的要求

腐败是中国社会的头号毒瘤。从源头上预防和惩治腐败，大力倡导廉政建设是推进中国特色社会主义建设的重要保障，事关党和国家的前途命运。作为腐败易发多发的薄弱环节，工程建设中的职务犯罪案件占全部职务犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；围标串标，暗箱操作；非法转包，索贿受贿；权钱交易，提高造价等商业贿赂违法、违规行为时有发生，“工程上去了，干部倒下来”的现象屡见不鲜，严重破坏了市场经济公平竞争秩序，影响了国民经济发展环境，败坏了党风、民风，损害了党和政府的形象，造成了国有资产的流失浪费，群众对此反映强烈，政府投资建设领域已经成为防腐、反腐的重点，必须采取有力措施予以整治。加强政府投资项目管理，规范政府投资行为，提高政府投资项目监管实效，有利于营造公平、公正的市场竞争环境，规范社会主义市场经济运行秩序，防止商业贿赂等腐败行为的发生，改善党和政府在人民群众中的形象，推进社会主义各项事业和谐稳定、又好又快发展。

4、加强政府投资项目管理是提高政府执行力的需要

“管理是一种实践，其本质不在于知，而在于行。”执行力是政府工作的生命力，政府履行工程项目管理职责，执行力是不可或缺的要素。执行力弱，就会政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能“雷声大雨点小”。从我国政府投资项目管理的现状来看。不少政府投资项目管理组织较混乱，“投资、建设、管理、使用”四项职能合一，分工不明，职能交叉，各相关部门各自为政，管理越位与缺位并存，相互扯皮，效率较低，项目实施中执行力弱，监管不严，漏洞较多，工程造价控制不力，往往是建一个工程交一次学费，浪费大量的人力、物力、财力。加强政府投资项目管理，理顺政府投资项目管理各有关部门之间的关系，建立职责分明、沟通顺畅、配合密切的政府投资项目管理体制，减少推诿扯皮，提高政府执行力，防止管理真空，切实履行政府投资项目管理主体职能已成为摆在我们面前的热点、焦点问题。

5、加强政府投资项目管理是提高政府投资效益的需要

常言道，管理出效益。当前，不少政府投资项目投资计划制订较随意，缺乏科学论证，项目立项审批前未进行项目比选和公示，“形象工程”和“献礼工程”较多，加上资金是无偿拨付和使用的，没有保值增值、还本付息的压力，项目实施中对自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象往往缺乏有效的外在管理和制约措施，预算约束弱化，不少项目概算超估算、预算超概算、决算超预算，投资难以控制，工期一再推迟，“钓鱼工程”、“胡子工程”较为普遍，不仅影响投资效益，浪费国家财力和公共资源，困扰社会事业发展，而且容易滋生腐败，有的还因建设资金不到位造成拖欠民工工资和工程款等问题，影响社会稳定，损坏政府投资项目在公众中的形象。加强政府投资项目管理，通过有目的的计划、组织、指挥、调节和控制，有助于规范政府投资行为，加快工程进度，节减财政开支，提高政府投资效益，创造和形成新的生产力三、加强政府投资项目管理的建议。

1、推行项目价值管理，重点做好政府投资工程项目前期可行性论证及决策

项目前期规划及决策阶段主要包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、立项审批等工作，在这个阶段虽然所需花费的资金不多，但对项目价值及投资费用的影响却至少占70％以上，直接关系到项目的成败得失。是工程项目价值管理的最重要阶段。缺乏科学论证、敷衍了事的可行性研究和错误的决策将会带来人力、物力、财力的浪费，甚至造成无法弥补的损失。在这个关键点上必须树立项目价值管理观念，以实现项目利益各方最高满意度为目标，科学分析、理性判断、民主决策。第一，要建立健全政府投资管理制度，规范政府投资行为，严格按法定程序审批政府投资项目，对关系百姓民生、经济社会发展的重点项目实行事前公示制，防止重复建设无序投资，确保政府投资项目投向合理、程序合规；第二，要认真开展调查研究，前移政府投资评审关口，严格把好项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的审查关，坚持“先评审，后立项”，做好项目的比选和可行性论证，建立健全项目储备库，做深做实项目前期工作，谨防超标准、超概算、超财政承受能力；第三，要切实贯彻执行政府采购制度和招标投标管理制度，该招标采购的决不直接发包，坚持“货比三家”，加强对投标单位的资格审查，防止围标、串标和“暗箱操作”，坚持“先评审、后招标”，从源头上挤压工程招标采购预算的“水份”，防止高估冒算和漏项漏算，为合理控制项目开支提供重要保证。

2、切实加强工程项目管理，把好事中监督关口

一是加强对建筑市场的监督管理，采取有效措施解决施工企业“借壳”挂靠问题，严厉打击围标、串标、卖标、非法转包分包行为，强化对工程监理、造价咨询、招标等中介机构的监管，严肃建筑市场运行秩序，对有违法、违规行为的企业、中介机构，要予以严肃查处，情节严重的，要坚决吊销资质证书，依法清出建筑市场；二是加强合同管理，规范合同签订行为，认真审核合同条款的合法性、严密性，详细约定工程质量、进度、合同价款的确定及其调整方法、双方的责任和义务、工程付款方式、违约责任等内容，尽量减少合同中的“活口”，防止因合同纠纷影响工程进度或增加工程造价；三是明确职责分工，强化责任意识，按照“投资、建设、监管、使用”四分开原则，积极推行政府投资项目代建制，充分发挥项目管理公司的专业优势，大力节减投资成本；四是加强项目实施阶段的监管，坚持“集体研究，分级审批，先批后变”的原则，严把工程变更关，及时处理施工中遇到的问题，合理界定各方责任，严格控制现场签证，保证工程质量，减少返修费用。

3、加强项目资金管理，锁住政府投资管理的“笼头”

资金管理是政府投资项目管理的基础，要管好政府投资项目，就必须抓住资金管理这个龙头。国务院总理也曾指出：“建设资金管理，要贯穿工程建设全过程，从概算、预算到决算，始终坚持严格审核，严格的财政监督和管理，不能等到竣工后再算账。”具体来说，必须着力抓好三个环节：一是把好资金投向关，凡申请使用政府资金投资的项目，均要按照公共财政的支出原则，严格加以审核，对一般经营性项目不安排政府投资，对能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的作用；二是把好预算编制关，坚持“先评审，后编制”，根据项目可行性研究、概(预)算和工程进度等情况合理编制项目资金预算，妥善安排资金用款计划，防止概算超估算、预算超估算、决算超预算的“三超”现象；三是把好资金拨付关，坚持“先评审，后拨款”，严格执行建设资金财政直接支付制度，减少中间环节，提高工作效率，保证工程进度用款和民工工资发放需要。

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非经营性政府投资项目是指那些不为盈利目的,而是为了实现一定的社会职能或满足社会的公共需要及人民福利而进行的政府投资项目,比如学校、国防、医疗卫生、公园、环保以及慈善事业等方面的投资项目。

非经营性政府投资项目与一般公共项目相比,除了具备一般公共项目的基本特点之外,还有以下几个方面的特点:(1)非经营性政府投资项目大都属于国家基础设施建设项目,规模比较大;(2)非经营性政府投资项目的建设目的不在于盈利,而是为满足一定的社会职能和社会公益性的需要;(3)非经营性政府投资项目所提供的产品和劳务都是以低价或免费的方式向社会各阶层提供的,具有非竞争性和非排他性的同时也具有很大的外部性;(4)正是因为非经营性政府投资项目具有巨大的外部效应,所以在对项目建设的投资效果进行衡量时,应该重点考虑项目建设带来的社会效益的大小;(5)非经营性政府投资项目客观上要求应该具有比一般项目更为严格的管理程序,这样才能保证政府投资的效益。

二、代建制的概念

所谓代建制是指将项目建设人与项目使用人分离,由项目投资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业,投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理,项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。

1.代建制是一种新型的项目管理模式。代建制意为建设制式,在制度演进上,它被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司业主行使项目管理任务的一种制度模式。代建制是继工程项目管理和工程总承包后的又一种新的项目管理模式,其最为核心的特点在于:一是业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能;二是业主行使投资控制职能;三是在项目实施过程中业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。

在这种模式下,项目业主在提出项目建议书后,即可通过选择代建人,签订投资人、代建人、使用人三方合同,明确责、权、利,在国家相关法律约束和市场经济机制调控下,由代建人承担项目可行性研究、勘察与设计、工程建设过程中投资以及工期和质量的管理与控制、竣工验收及试运行,直至最终向业主移交符合合同要求的建设项目的全部或部分过程。而项目业主在建设过程中不再直接参与项目管理,只是协助和监督代建人代行项目建设的投资主体职责。代建人按照合同约定完成项目建设,承担各种风险,并相应取得报酬。而为了加强对代建项目造价、质量、工期以及安全的控制,投资人还可以在合同中约定对代建人的奖罚措施,比如节奖超罚等。可以说,代建制是迄今为止比较彻底的一种业主进行项目管理的一种模式。

2.代建制是解决现行管理体制问题的重要选择。试行代建制之前,非经营性政府投资项目的建设一般都要由建设单位搭建管理班子,按照“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式进行项目建设。该管理模式的弊端在于,由于建设班子本身就隶属于当地政府或政府部门,往往使得政府对投资项目的监管失控,造成项目建设效率低下、资源浪费及超规模、超标准、超投资等现象经常发生。

在代建制模式下,通过公开招标等方式选择专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责,不仅可以有效地提高项目管理水平,同时把建设单位的职责在建设期间划分出来,即建设单位不直接参与项目建设,从而有效克服了建设单位对投资的人为影响,基本杜绝“三超”现象,并且割断了建设单位与施工企业之间的利益关系,从制度上消除了建设单位的权力寻租。同时,政府投资部门、代建公司、使用单位三者的责任、权利和义务是通过合同加以约定的,形成了相互协作、相互约束的工作机制,从而解决了过去建设项目主体不明、责任不清的问题,为投融资体制改革开辟出了一条成功之路

3.代建制模式正在逐步探索之中。自1993年厦门开始试验代建制以来,中国各地已广泛试行代建制并逐步积累经验、创新发展,理论界普遍认为目前已形成上海模式、深圳模式、重庆模式、北京模式等四种比较典型的经验模式。归纳起来主要有两类管理模式:一是“政府集中代建制”。如由深圳市实行的由政府专门成立的“工务局(工务署)”,代建政府投资工程。这种机构属于“吃财政饭”,不以赢利为目的,利于实现集中统一管理,避免不规范行为,在管理、技术和质量上便于掌握控制。在当前市场经济还不完善,各类代建公司发展还不平衡、不成熟的情况下,集中代建作为一种过渡形式采用,有着积极的推动作用。二是“公司代建制”。它能够较好地控制项目投资、质量和工期,避免“三超”弊端。但是,“公司代建制”是新生事物,各地正在探讨解决代建公司力量薄弱,是否具备真正从事工程项目管理能力,能否避免“暗箱操作”,克服盲目追求利润、不顾政府投资效益,并对政府投资项目实行终身质量负责制等一系列问题。

三、代建单位绩效考核的必要性

1.对代建单位的工作业绩进行绩效考评是培育和规范待建市场的重要手段。目前,由于中国的代建制模式刚处于起步阶段,因此在实际操作过程中,还存在许多不规范的地方,有待进一步的改进和完善。通过对代建单位的统一绩效考评,可以对待建市场中的代建单位进行横向比较,并检验代建制模式的实施效果,这对于规范代建市场有着重要意义。

2.代建单位的业绩考评有助于政府部门选择合适的单位。通过合理科学的评价指标体系,可以对代建单位各方面的私人信息以及工作业绩、市场信誉等情况作一个科学、公正的评价,为政府部门选择合适的代建单位提供了参考依据,从而降低交易成本和决策风险。

3.对代建单位进行业绩考评是对代建人进行激励和约束的前提。根据业绩考评的结果,对代建单位进行合理的奖励或惩罚,并逐步培养和完善代建单位市场,使得代建单位的市场价值取决于他们的工作业绩和市场声誉,从而使得代建单位在市场机制作用下,希望通过努力工作,充分发挥自己的潜能,来积累自己的工作业绩,最终形成代建单位市场的良性竞争、优胜劣汰,形成政府与代建单位的双赢局面。

4.建立合理有效的绩效考评体系。在代建制模式下,代建单位实际上已经成为政府投资项目的参建单位,其角色与施工单位一样,通过提供自己的产品获取报酬。不同的是,代建单位按照政府投资管理部门委托协议,提供的产品与一般企业不同,其提供的是对政府投资项目建设过程的管理服务。政府购买代建单位的服务,需要对其服务质量进行检验评价,作为支付报酬的依据。财政部对政府投资项目代建制有关问题的指导意见提出了“代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩”,“要制定专门的办法加强对项目代建单位建设管理工作的考核,实行奖优罚劣”。对代建单位提供的服务产品进行考核验收,就是对其进行绩效考评。

政府投资项目代建单位绩效考评是指政府投资管理部门按照既定目的和要求,采取一定标准,运用科学方法,对政府投资项目代建单位实施管理活动的绩效进行审核、认知、测量和评定,考核代建单位对项目建设的进度、质量和造价控制的有效程度和实施管理活动的成果大小,并据此对代建单位进行考核和奖罚。建立政府投资项目代建单位绩效考评体系,是健全政府投资项目代建单位激励和约束机制的基础,也是建立政府投资项目激励与监督机制的组成部分。对代建单位进行绩效考评,既是实施代建制的必要环节,也是解决政府投资项目建设实施问题的基础行工作。

对代建单位进行绩效考评,不仅是解决政府投资项目建设实施问题的必要环节,还解决了如何选择高水平、专业化代建单位的问题,为项目顺利实施奠定了基础。一方面使奖惩代建单位和对其支付报酬有了依据,另一方面形成了对实施单位建设管理活动的监督,使项目建设过程处于有效控制状态,从而使代建制的优势真正得到体现和发挥。通过对代建单位管理活动进行审核、认知,可以对项目建设实施方案执行情况进行严密的监督,及时发现违背项目建设方案、计划等可能偏离预期目标的情况,采取相应的纠正和控制措施,确保政府投资项目按照计划、设计的目标建设,发挥预期的效益。通过全面客观考评,能够了解、掌握其管理行为和活动的合法性和合理性,有利于分析项目成功和失败的真正原因之所在。政府投资管理部门能够更好地总结经验和吸取教训,为加强项目决策与监管创造条件。对绩效好的实施单位予以奖励,激励其更加重视项目的组织实施;对绩效差的实施单位给与警示或惩罚,督促其整改存在的问题,改良不良行为,从而对项目代建单位形成有效的激励和约束。制定科学、合理的绩效考评指标体系和考评方法,可以给政府投资项目代建单位提供良好的管理行为规范体系,有利于规范项目建设市场各主体的行为,建立良好的项目建设市场秩序,提高全社会投资项目管理水平。

四、考评体系的建议

1.设立代建专项资质。代建单位也是政府投资项目的参建单位,其角色与施工单位一样,通过提供自己的管理服务获取报酬,但是工作程序和内容有较大的差别,施工仅仅是项目建设的一部分、一个阶段而已,代建是全过程的管理。在目前各地常用“综合性工程咨询单位”作为代建资质参考,在目前没有代建专项资质的情况下,不失为一个好的方法。

综合性工程咨询单位自承担过政府投资的各类大中型工程项目的咨询论证,能够比较准确的领会和贯彻国家政策,以公正的立场、科学的态度开展代建工作;部分咨询单位还长期从事工程建设的一条龙服务工作,对建筑工程行业比较熟悉,对代建项目管理经验比较丰富,有利于推进项目。但是,多数综合性工程咨询单位主要的业务是工程咨询或设计,人员配备不完善,在项目管理中实践经验比较缺乏,特别是前期手续的办理、征地拆迁工作的开展、施工阶段各参建单位关系的协调。

设立“代建”专项资质是十分必要的,没有建立这个专项资质,不利于代建单位招标考核评审。在实施代建制之前,各地政府为了有效管理政府工程,成立了一些专门公司,这些公司在项目管理上积累了丰富的经验,由于历史的原因,基本上没有类似之类的资质。代建项目与房产开发比较类似,都需要项目建设全过程管理,但是比较缺乏征地拆迁方面的经验,“代建”专项资质若吸收房地产开发的优点,补充其“代建”项目管理需要的内容,是比较适宜的。

2.考评路径。项目建设的最终结果涉及多个方面,代建单位的管理只是其中一个方面,因此,代建单位的绩效不同于项目绩效,不能单纯以项目建设的最终结果为依据来衡量代建单位的绩效。

对代建单位的绩效进行量化、评定,需要对其各个方面的行为活动和结果进行评定,最理想的是对代建单位的全部行为活动进行审核和测量。但要做到这一点不仅不可能,也不经济。同时,由于政府投资项目代建单位有其自身利益,其绩效目标多元且不一致,不能将其所有绩效内容纳入考评之中,只能选择相关的主要绩效进行考评。选择与代建职责和义务相关的若干类行为、活动以及项目实施结果来代表代建单位的绩效进行考评,虽然会存在一定误差,但只要方法选择科学,误差就能够控制在可接受的范围。

科学、合理地选择考评内容可以通过设置多层次的指标体系来实现。绩效考评指标的设置过程,就是绩效考评内容确定的过程,通过将指标分层细化形成指标体系,可以实现考评内容的具体化。此外,通过指标体系反映绩效考评内容,不仅可以系统、全面地测量代建单位的绩效状况,还可以通过赋予指标权重的方法体现代建单位不同方面绩效的重要程度。

设置指标体系、确定考评内容,实际上对代建单位的绩效进行了分解,对其单项绩效进行了定义,在此过程中,可以同时定义代建单位具体行为、活动以及结果的标准或要求,从而建立具体的绩效标准体系。以绩效标准为依据进行绩效测量,掌握代建单位具体的行为表现或单一结果后,就可以采用一定的方法和程序对代建单位的总体绩效进行评定。不仅如此,由于代表具体绩效的指标可以用分值来量化,绩效评定的过程可以转化为低层级指标分值向高级指标分值合成的过程,因而可以实现绩效考评的定量化。

当然,对政府投资项目代建单位进行绩效考评,需要建立一个完善的制度体系,具体内容应当包括绩效考评方法体系和绩效考评的组织实施制度。前者应当包括绩效标准体系、绩效考评内容和指标体系、效绩测量与评定方法等;后者应当包括奖惩制度、绩效考评资源配置及组织实施等。

3.建立绩效考核档案。施工、监理单位的绩效考核已经比较成熟,代建单位的绩效考核可借鉴他们的经验,在业绩、声誉、服务、管理质量等,建立全方位、合理的考核体系和绩效考核档案管理制度,更有利项目选择有实力的代建单位和提高项目管理质量,提供优质的产品。

五、结语

代建制是中国在市场经济下对非经营性政府投资项目优化管理的意向重要举措和崭新的尝试。它有效避免了传统建设管理模式下投、建、管、用不分的种种弊端,杜绝了以往非经营性建设项目超投资、超标准、超工期的“三超“现象。当前代建制的实行还处于起步阶段,有待于进一步完善配套的法律、法规和具体实施办法,促进政府投资项目监管体系的建立保障非经营性代建项目的顺利实施。建立合理有效的绩效考评体系,更利于代建制的管理和推广。

篇5

关键词：城市基础设施；BT；投资项目管理

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

前言

管理是企业永恒的主题，项目的科学管理成为决定项目生命的关键。BT（Build－Transfer即建设－转让）投资项目作为一种利用非政府资本进行城市基础设施项目建设投资的模式，能有效缓解城市重大基础设施建设投资需求紧张与政府资金短缺之间的矛盾。同时，BT投资模式也为投资方、融资方、承建方等各方创造出新的市场空间，实现多赢。

项目概况

天津滨海新区纳入国家“十一五” 发展战略被国家列为综合改革配套试验区后天津市汉沽区迎来了新的历史性发展机遇，汉沽区地处天津市东部沿海，作为天津滨海新区三个城区之一，是天津滨海新区的重要组成部分，随着天津滨海新区开发进程的加快，在环渤海经济圈中的重要性日益突出，汉沽区人民政府与天津市天政基础设施建设有限公司（以下简称“天政建设公司”）签订《汉沽城区东扩基础设施BT投资建设协议》，双方共同进行汉沽城区东扩基础设施的建设管理，在项目建设过程中参与各方按照项目建设协议要求，行使各自权利，履行各自应尽义务。

汉沽城区东扩基础设施BT投资方天政建设公司根据规定组建了汉沽城区东扩基础设施BT投资项目管理公司（以下简称“项目管理公司”），由项目管理公司具体负责工程的投（融）资、工程招标、建设管理、竣工移交、 资金的回收等，并承担建设期间的风险。金融机构根据汉沽城区东扩项目未来的收益情况对投资方天政建设公司的经济等实力情况为BT项目投资公司提供融资贷款。项目管理公司与项目工程总监办共同督促施工单位按图纸和施工规范进行施工，并确保建设工程项目按期、优质、安全的完成，以满足客户（回购方）的需要。项目管理公司在项目实施期间行使建设单位（业主）职能。组建后的项目管理公司选择具备相关资质的勘察、设计单位完成勘察和施工图设计工作，通常需要置备施工设计图、工程量清单和项目预算等文件为项目实施做准备。在项目实施期间，项目管理公司按照相应的建设合同进行管理，按照预期的投资、质量、安全和工程进度有序进行。

汉沽城区东扩基础设施BT投资项目建设阶段的管理不同于一般建设工程项目的管理，由于主体的多元性和客体的特殊性，健全机构、明确职责、理顺关系是确保汉沽城区东扩基础设施BT投资项目建设阶段能建设稳步、顺利进行的关键。汉沽城区东扩基础设施项目开工后，项目管理公司经与汉沽区人民政府共同协商，由政府主管领导牵头，与汉沽城区东扩基础设施项目协调办（汉沽城区东扩基础设施项目协调办为汉沽人民政府现场专门派驻机构，以下简称“汉沽东扩项目办”）、政府财政委托审计单位天咨公司、总监办和施工项目经理部五方专门召开会议，确定参建各方的基本关系：汉沽东扩项目办为项目主管单位，天咨公司为项目建设过程审计单位，项目管理公司为项目投资建设单位（业主），为减少管理环节，项目总监办直接对下设的施工单位进行工程进度、质量、安全监督管理。这样就十分明确地建立了汉沽东扩项目办、项目管理公司、天咨公司、总监办和施工项目经理部各自的职责和权限，形成了项目管理的基本框架。由于汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的管理模式与常规管理模式有很大的不同，参建各方在项目建设管理思路上、方法上各不相同，工程建设刚开始还不太适应，但由于参建各方的关系和责任都已明确，这种现象很快就得到了抑制，使工程建设进展稳步推进。

汉沽城区东扩基础设施BT投资项目建设阶段通过规范计量程序确立投资控制管理的基本操作模式。工程施工展开后，如何在BT模式下进行项目投资控制管理，在保证工程质量的前提下，最大限度做到科学合理地控制好建设投资，成为摆在参建各方的又一关键性的问题。项目管理公司以BT投资协议、施工合同、施工规范和城市基础设施建设程序为基础，与汉沽东扩项目办、天咨公司、总监办经过反复分析，认真研究，联合制定了一套“汉沽城区东扩基础设施BT投资项目工程计量程序”，详细地确立了通过规范计量来进行投资控制管理的操作模式。计量和投资控制的基本思路是：施工单位提出报验申请和计量后，合同内工程量以总监办为主体负责现场核实并最终审核确认，汉沽东扩项目办、天咨公司和项目管理公司监督的方式进行控制；合同外工程量由汉沽东扩项目办、天咨公司、项目管理公司为主体负责现场核实并最终审核确认，项目总监办监督的方式进行控制，也就是由四方共同进行监控、监督和管理。通过实践证明这个“汉沽城区东扩基础设施BT投资项目计量程序”对整个项目的投资控制起到了十分关键的作用，效果显著。

汉沽城区东扩基础设施BT投资项目加强工程建设的整体控制和管理。由于建设范围比较大，对经营策略和运行机制提出了更高的要求，如何以资产连接为基础，强化汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的制度连接和文化连接、共同创造、共同享用同一个品牌成为项目管理的新要求。这种连接在项目的实施中具体表现在两个方面：一方面，以天政建设总公司和政府财政部门为监管中心，对项目的财务、成本、进度、质量等进行全面跟踪管理；另一方面，项目管理公司以统一的经营理念、质量方针、企业文化、服务宗旨贯穿于项目施工管理的全过程。科学制定适用于汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的管理办法。

汉沽城区东扩基础设施BT投资项目细化工程建设进度控制管理。在进度控制管理上，首先是明确目标，把目标量化、细化，使参建各方都明确这个目标的月、旬计划是什么，形象部位是什么，主要管理人员人手一份；其次是从强化施工组织管理上做文章，督促施工单位上足机械设备，逐步提高施工队伍素质，对没有战斗力的、拼凑的队伍采取果断措施，采取行之有效的强硬手段来加大施工队伍的管理力度；再次是充分利用和掌握好当地的气候季节特点，科学合理的安排工期。制定出刚性的考评指标，在搞好质量的前提下，抓进度目标，抓节点计划的落实。

汉沽城区东扩基础设施BT投资项目严格进行工程建设的质量管理。质量是施工管理永恒的主题，“狠抓质量，狠抓安全，狠抓进度，狠抓廉政”和“高标准，高质量”，打造出精品工程，体现出天政建设公司管理水平是2009年7月8日工程开工典礼上全体建设者向天津滨海新区汉沽人民立下的庄严承诺。10.96平方公里的汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的工程建设是在现状用地以盐池、鱼塘和区域蕴藏十分丰富的地下潜水为主，工程地质和水文地质条件较差，其管理和施工难度比以往工程建设要复杂的多、难得多，没有捷径。为此，项目管理公司成立了工程质量创优领导小组，建立工程质量管理网络体系，规范项目施工管理，明确“确保工程质量100%达到国家合格标准”的工程质量目标，认真做好路基试验段，利用样板段评比及观摩学习的形式，以点促面，带动整体工程质量的提高，充分依靠项目总监办的监理狠抓质量。

BT投资项目管理经验总结

通过以上所述针对汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的管理过程，科学分析和总结了以下几点经验：

一、城市基础设施BT投资项目监管机制要完善，强化政府对BT项目的监督。政府和相关主管部门应高度重视和加强BT投资项目的投（融）资、工程招标、建设管理、竣工移交、 资金回收的监督管理，加强项目建设过程的协调力度，科学合理的确认回购价格，减轻政府回购的成本；BT项目从签订协议到建设、回购周期较长，在领导换届时应明确领导在任时BT项目的建设和回购情况，分清前后任领导经济责任。

二、城市基础设施BT投资项目要建立应对风险机制，确定风险种类，拟定相应的风险回避对策。必须扎实做好项目前期的各项准备工作，冷静地分析项目的可行性，政府返还资金的实力、方式和渠道等，必须充分理解和吃透项目的详细内容、特点和实施难度，经过周密细致的投资分析后，再通过谈判尽量使回购基数最大化，这一点对降低项目的后期风险致关重要，避免因政府负债过多或回购资金量准备不足影响回购。

三、城市基础设施BT投资项目应努力提高项目建设的组织管理水平，运用科学合理的组织管理、良好的工程质量和服务质量取信于合作方，使BT项目工程质量得到应有的保证，确保工程建设不留后遗症。为此，需要现场负责人在按照图纸、按照规范施工的同时，要深入考虑设计深度是否合理到位的问题，及时提出修正意见，全过程对项目进行风险的识别、评估。

四、城市基础设施BT投资项目应科学地确定项目的管理费用和建设成本。应提早预见合同执行中可能出现的争议，在项目建设施工管理过程中要在降低成本上下功夫，要重点从内部挖掘、强化管理、优化方案等方面寻找突破口。

在当今市场竞争日益激烈的大潮中，城市基础设施建设采用BT投资方式的工程将越来越多，特别是我国加入WTO以后，与外商竞争的现象不可避免。项目参建各方应本着友好、诚信和对项目建设高度负责的精神，充分挖掘投资方和回购方的共同点，出现矛盾时，要化解不能扩大，要加强协作沟通、，调动一切积极因素为项目建设服务，加强对BT项目的质量风险防控和项目管理的探索和研究。汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的建设管理尚属经验积累，处于逐步探索阶段，我们的理论基础和实践技能还很稚嫩，还要在今后的实践中不断的丰富和提高。

篇6

1.招标投标环节

政府投资的项目在一般情况下都采用公开招标的方式进行，由于耗时长、选择承包人的范围大、评标把关不严、流标现象明显等问题的存在，使得招标环节控制难度相当大。从某种意义上讲，招标工作水平高低关系到投资项目能否顺利进行。招标过程通常分为编制招标、招标、开标和评标等，其中编制招标文件是前提和基础。为了保证招标投标过程的可控性，需要做到：

第一，严把工程量清单和预算控制价编制关。乡（镇）政府在与项目管理公司签订合同时，要针对有关工程量清单、预算控制价以及财审价等内容进行明确规定，通过合同手段约束项目管理行为，避免清单漏项等风险发生。另外，可以采取行政手段对编制单位进行严格监管。财审机构要建立相应数据库对工程预算进行动态管理。

第二，严把财政审查和财审价格控制关。要保证政府投资项目财政价的真实合理，提高财政资金的使用效率，优化施工设计图来节约投资。防止恶性竞争和流标现象发生。在对乡（镇）政府投资项目工程预算控制价审查时，要严格按照有关规定来进行，做到科学组价、规范组价以及市场组价。

第三，健全市场准入机制和清除长效机制。政府投资项目多是公益性的非盈利项目，社会影响大，工期紧。所以，在工程招标投标时，要建立预选承包商目录，确立统一规范的考评标准，将考评分作为预选承包商的重要依据，要完善市场准入机制和清除机制，保证招标投标的公平、公正、公开，防止中标人弃标、违约的现象发生。

2.勘察设计环节

乡（镇）政府投资项目全过程控制要保证总投资不能超过预算。在施工中承包商不能随意修改设计图，改变工程规模。项目勘察设计要具备真实性和可靠性，要能够满足工程建设的诸多要求。

第一，应保证勘察设计费用合理。我国早在2002年就对勘察设计收费进行了统一规范，调整了设计收费标准，但是由于500万以上的大型项目实质上执行的是市场价，很容易导致因收费过低使得勘察设计质量有限，直接影响工程施工效果。所以，业主不能过于降低勘察设计费用，否则适得其反。

第二，加强勘察、设计阶段的控制。乡（镇）政府投资项目全过程控制解决了基层政府独立分阶管理导致监管缺失的问题，将能力较强的项目管理公司来协助业主进行全过程控制，极大地保证了工程管理水平。尤其实在勘察、设计阶段，业主要督促项目管理公司加大监管力度，要求其必须派遣专业技术人员参与勘察、设计单位的工作，并及时向业主反馈有关信息，最大程度上减少违法违规行为发生。对于那些违约的勘察设计单位要追求其违约责任。对于勘察设计费用可以分阶段支付，防止费用支付不当带来施工问题。

第三，明确设计标准和推行限额设计。设计阶段是全过程控制的关键，好的设计能够提高施工进度和质量，实现投资的有效控制。所以，业主要明确设计标准，推行限额设计，要求设计单位严格按照确定的规模和标准进行设计，要做好设计审判前的概算复核工作，避免超预算发生。

3.投资控制环节

项目动工后，工程质量一般由施工单位负责，监理进行把关，乡（镇）政府投资项目在施工期间要严格做好进度和投资控制。特别是投资控制环节更是施工管理的重中之重。

第一，做好工程量清单和施工图预算编制工作。在施工图预算完成时，要确保工程量计算的准确无误，防止漏项现象，从源头上遏制超预算的发生。

第二，要严格把好工程款审批和拨付关。乡（镇）政府投资项目要建立相应的工程款审批和支付制度，项目管理公司要协助业主确保工程款支付的有效性。

第三，严格控制设计变更和现场签证。在工程施工中出现设计变革和现场签证，要防止施工单位违规行为，对于设计变更事项要综合分析，必要时组织专家论证，合格后履行审批手续。对于现场签证，要针对施工单位的各项资料进行核对，要明确区分责任。

第四，简化审批程序。相关职能部门要从工程实际出发，简化审批流程，提高审批效率，适当下放投资审批权，保证工程进度。

篇7

关键词:非经营性政府;投资项目;代建制;绩效考核

中图分类号:F299.23

文献标志码:A

文章编号:1673-291X(2009)21-0177-03

政府投资项目是指由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式,独资或合资兴建的固定资产投资项目。如以盈利能力作为主要标准,政府投资项目又可分为非经营性和经营性两类。2004年7月16日的《国务院关于投资体制改革的决定》明确指出,对非经营性政府投资项目要加快推行“代建制”。即通过实施招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施、严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。

长期以来,中国政府投资项目建设单位分散,采用由使用单位自建、自管、自用的建设模式,导致的最大问题是建设规模、建设标准、投资、工期和质量等难以有效控制。针对这一状况,各省市相应推出“代建制”项目试点,探索“代建制”制度管理的经验,经过三年多的实施,“代建制”的实施对投资体制改革和国民经济发展取得了明显的效果。在实施过程中也凸现出一些问题,特别是“代建单位”的选择,迫切需要建立合理有效的“代建单位”绩效考评体系。

一、非经营性政府投资项目的概念

非经营性政府投资项目是指那些不为盈利目的,而是为了实现一定的社会职能或满足社会的公共需要及人民福利而进行的政府投资项目,比如学校、国防、医疗卫生、公园、环保以及慈善事业等方面的投资项目。

非经营性政府投资项目与一般公共项目相比,除了具备一般公共项目的基本特点之外,还有以下几个方面的特点:(1)非经营性政府投资项目大都属于国家基础设施建设项目,规模比较大;(2)非经营性政府投资项目的建设目的不在于盈利,而是为满足一定的社会职能和社会公益性的需要;(3)非经营性政府投资项目所提供的产品和劳务都是以低价或免费的方式向社会各阶层提供的,具有非竞争性和非排他性的同时也具有很大的外部性;(4)正是因为非经营性政府投资项目具有巨大的外部效应,所以在对项目建设的投资效果进行衡量时,应该重点考虑项目建设带来的社会效益的大小;(5)非经营性政府投资项目客观上要求应该具有比一般项目更为严格的管理程序,这样才能保证政府投资的效益。

二、代建制的概念

所谓代建制是指将项目建设人与项目使用人分离,由项目投资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业,投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理,项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。

1.代建制是一种新型的项目管理模式。代建制意为建设制式,在制度演进上,它被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司业主行使项目管理任务的一种制度模式。代建制是继工程项目管理和工程总承包后的又一种新的项目管理模式,其最为核心的特点在于:一是业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能;二是业主行使投资控制职能;三是在项目实施过程中业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。

在这种模式下,项目业主在提出项目建议书后,即可通过选择代建人,签订投资人、代建人、使用人三方合同,明确责、权、利,在国家相关法律约束和市场经济机制调控下,由代建人承担项目可行性研究、勘察与设计、工程建设过程中投资以及工期和质量的管理与控制、竣工验收及试运行,直至最终向业主移交符合合同要求的建设项目的全部或部分过程。而项目业主在建设过程中不再直接参与项目管理,只是协助和监督代建人代行项目建设的投资主体职责。代建人按照合同约定完成项目建设,承担各种风险,并相应取得报酬。而为了加强对代建项目造价、质量、工期以及安全的控制,投资人还可以在合同中约定对代建人的奖罚措施,比如节奖超罚等。可以说,代建制是迄今为止比较彻底的一种业主进行项目管理的一种模式。

2.代建制是解决现行管理体制问题的重要选择。试行代建制之前,非经营性政府投资项目的建设一般都要由建设单位搭建管理班子,按照“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式进行项目建设。该管理模式的弊端在于,由于建设班子本身就隶属于当地政府或政府部门,往往使得政府对投资项目的监管失控,造成项目建设效率低下、资源浪费及超规模、超标准、超投资等现象经常发生。

在代建制模式下,通过公开招标等方式选择专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责,不仅可以有效地提高项目管理水平,同时把建设单位的职责在建设期间划分出来,即建设单位不直接参与项目建设,从而有效克服了建设单位对投资的人为影响,基本杜绝“三超”现象,并且割断了建设单位与施工企业之间的利益关系,从制度上消除了建设单位的权力寻租。同时,政府投资部门、代建公司、使用单位三者的责任、权利和义务是通过合同加以约定的,形成了相互协作、相互约束的工作机制,从而解决了过去建设项目主体不明、责任不清的问题,为投融资体制改革开辟出了一条成功之路

3.代建制模式正在逐步探索之中。自1993年厦门开始试验代建制以来,中国各地已广泛试行代建制并逐步积累经验、创新发展,理论界普遍认为目前已形成上海模式、深圳模式、重庆模式、北京模式等四种比较典型的经验模式。归纳起来主要有两类管理模式:一是“政府集中代建制”。如由深圳市实行的由政府专门成立的“工务局(工务署)”,代建政府投资工程。这种机构属于“吃财政饭”,不以赢利为目的,利于实现集中统一管理,避免不规范行为,在管理、技术和质量上便于掌握控制。在当前市场经济还不完善,各类代建公司发展还不平衡、不成熟的情况下,集中代建作为一种过渡形式采用,有着积极的推动作用。二是“公司代建制”。它能够较好地控制项目投资、质量和工期,避免“三超”弊端。但是,“公司代建制”是新生事物,各地正在探讨解决代建公司力量薄弱,是否具备真正从事工程项目管理能力,能否避免“暗箱操作”,克服盲目追求利润、不顾政府投资效益,并对政府投资项目实行终身质量负责制等一系列问题。

三、代建单位绩效考核的必要性

1.对代建单位的工作业绩进行绩效考评是培育和规范待建市场的重要手段。目前,由于中国的代建制模式刚处于起步阶段,因此在实际操作过程中,还存在许多不规范的地方,有待进一步的改进和完善。通过对代建单位的统一绩效考评,可以对待建市场中的代建单位进行横向比较,并检验代建制模式的实施效果,这对于规范代建市场有着重要意义。

2.代建单位的业绩考评有助于政府部门选择合适的单位。通过合理科学的评价指标体系,可以对代建单位各方面的私人信息以及工作业绩、市场信誉等情况作一个科学、公正的评价,为政府部门选择合适的代建单位提供了参考依据,从而降低交易成本和决策风险。

3.对代建单位进行业绩考评是对代建人进行激励和约束的前提。根据业绩考评的结果,对代建单位进行合理的奖励或惩罚,并逐步培养和完善代建单位市场,使得代建单位的市场价值取决于他们的工作业绩和市场声誉,从而使得代建单位在市场机制作用下,希望通过努力工作,充分发挥自己的潜能,来积累自己的工作业绩,最终形成代建单位市场的良性竞争、优胜劣汰,形成政府与代建单位的双赢局面。

4.建立合理有效的绩效考评体系。在代建制模式下,代建单位实际上已经成为政府投资项目的参建单位,其角色与施工单位一样,通过提供自己的产品获取报酬。不同的是,代建单位按照政府投资管理部门委托协议,提供的产品与一般企业不同,其提供的是对政府投资项目建设过程的管理服务。政府购买代建单位的服务,需要对其服务质量进行检验评价,作为支付报酬的依据。财政部对政府投资项目代建制有关问题的指导意见提出了“代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩”,“要制定专门的办法加强对项目代建单位建设管理工作的考核,实行奖优罚劣”。对代建单位提供的服务产品进行考核验收,就是对其进行绩效考评。

政府投资项目代建单位绩效考评是指政府投资管理部门按照既定目的和要求,采取一定标准,运用科学方法,对政府投资项目代建单位实施管理活动的绩效进行审核、认知、测量和评定,考核代建单位对项目建设的进度、质量和造价控制的有效程度和实施管理活动的成果大小,并据此对代建单位进行考核和奖罚。建立政府投资项目代建单位绩效考评体系,是健全政府投资项目代建单位激励和约束机制的基础,也是建立政府投资项目激励与监督机制的组成部分。对代建单位进行绩效考评,既是实施代建制的必要环节,也是解决政府投资项目建设实施问题的基础行工作。

对代建单位进行绩效考评,不仅是解决政府投资项目建设实施问题的必要环节,还解决了如何选择高水平、专业化代建单位的问题,为项目顺利实施奠定了基础。一方面使奖惩代建单位和对其支付报酬有了依据,另一方面形成了对实施单位建设管理活动的监督,使项目建设过程处于有效控制状态,从而使代建制的优势真正得到体现和发挥。通过对代建单位管理活动进行审核、认知,可以对项目建设实施方案执行情况进行严密的监督,及时发现违背项目建设方案、计划等可能偏离预期目标的情况,采取相应的纠正和控制措施,确保政府投资项目按照计划、设计的目标建设,发挥预期的效益。通过全面客观考评,能够了解、掌握其管理行为和活动的合法性和合理性,有利于分析项目成功和失败的真正原因之所在。政府投资管理部门能够更好地总结经验和吸取教训,为加强项目决策与监管创造条件。对绩效好的实施单位予以奖励,激励其更加重视项目的组织实施;对绩效差的实施单位给与警示或惩罚,督促其整改存在的问题,改良不良行为,从而对项目代建单位形成有效的激励和约束。制定科学、合理的绩效考评指标体系和考评方法,可以给政府投资项目代建单位提供良好的管理行为规范体系,有利于规范项目建设市场各主体的行为,建立良好的项目建设市场秩序,提高全社会投资项目管理水平。

四、考评体系的建议

1.设立代建专项资质。代建单位也是政府投资项目的参建单位,其角色与施工单位一样,通过提供自己的管理服务获取报酬,但是工作程序和内容有较大的差别,施工仅仅是项目建设的一部分、一个阶段而已,代建是全过程的管理。在目前各地常用“综合性工程咨询单位”作为代建资质参考,在目前没有代建专项资质的情况下,不失为一个好的方法。

综合性工程咨询单位自承担过政府投资的各类大中型工程项目的咨询论证,能够比较准确的领会和贯彻国家政策,以公正的立场、科学的态度开展代建工作;部分咨询单位还长期从事工程建设的一条龙服务工作,对建筑工程行业比较熟悉,对代建项目管理经验比较丰富,有利于推进项目。但是,多数综合性工程咨询单位主要的业务是工程咨询或设计,人员配备不完善,在项目管理中实践经验比较缺乏,特别是前期手续的办理、征地拆迁工作的开展、施工阶段各参建单位关系的协调。

设立“代建”专项资质是十分必要的,没有建立这个专项资质,不利于代建单位招标考核评审。在实施代建制之前,各地政府为了有效管理政府工程,成立了一些专门公司,这些公司在项目管理上积累了丰富的经验,由于历史的原因,基本上没有类似之类的资质。代建项目与房产开发比较类似,都需要项目建设全过程管理,但是比较缺乏征地拆迁方面的经验,“代建”专项资质若吸收房地产开发的优点,补充其“代建”项目管理需要的内容,是比较适宜的。

2.考评路径。项目建设的最终结果涉及多个方面,代建单位的管理只是其中一个方面,因此,代建单位的绩效不同于项目绩效,不能单纯以项目建设的最终结果为依据来衡量代建单位的绩效。

对代建单位的绩效进行量化、评定,需要对其各个方面的行为活动和结果进行评定,最理想的是对代建单位的全部行为活动进行审核和测量。但要做到这一点不仅不可能,也不经济。同时,由于政府投资项目代建单位有其自身利益,其绩效目标多元且不一致,不能将其所有绩效内容纳入考评之中,只能选择相关的主要绩效进行考评。选择与代建职责和义务相关的若干类行为、活动以及项目实施结果来代表代建单位的绩效进行考评,虽然会存在一定误差,但只要方法选择科学,误差就能够控制在可接受的范围。

科学、合理地选择考评内容可以通过设置多层次的指标体系来实现。绩效考评指标的设置过程,就是绩效考评内容确定的过程,通过将指标分层细化形成指标体系,可以实现考评内容的具体化。此外,通过指标体系反映绩效考评内容,不仅可以系统、全面地测量代建单位的绩效状况,还可以通过赋予指标权重的方法体现代建单位不同方面绩效的重要程度。

设置指标体系、确定考评内容,实际上对代建单位的绩效进行了分解,对其单项绩效进行了定义,在此过程中,可以同时定义代建单位具体行为、活动以及结果的标准或要求,从而建立具体的绩效标准体系。以绩效标准为依据进行绩效测量,掌握代建单位具体的行为表现或单一结果后,就可以采用一定的方法和程序对代建单位的总体绩效进行评定。不仅如此,由于代表具体绩效的指标可以用分值来量化,绩效评定的过程可以转化为低层级指标分值向高级指标分值合成的过程,因而可以实现绩效考评的定量化。

当然,对政府投资项目代建单位进行绩效考评,需要建立一个完善的制度体系,具体内容应当包括绩效考评方法体系和绩效考评的组织实施制度。前者应当包括绩效标准体系、绩效考评内容和指标体系、效绩测量与评定方法等;后者应当包括奖惩制度、绩效考评资源配置及组织实施等。

3.建立绩效考核档案。施工、监理单位的绩效考核已经比较成熟,代建单位的绩效考核可借鉴他们的经验,在业绩、声誉、服务、管理质量等,建立全方位、合理的考核体系和绩效考核档案管理制度,更有利项目选择有实力的代建单位和提高项目管理质量,提供优质的产品。

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为深入贯彻节约资源的基本国策，加快转变经济发展方式，根据《工信部关于加强工业固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》、《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》和《省固定资产投资项目节能评估和审查管理暂行办法》等文件要求，现就进一步加强固定资产投资项目节能评估和审查工作通知如下：

一、严格执行节能评估和审查政策

请各县（区）经信部门按照《工信部关于加强工业固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》、《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》和《省固定资产投资项目节能评估和审查管理暂行办法》等文件要求，严格执行固定资产投资项目节能评估和审查政策。相关材料按照以上文件要求准备。

二、明确节能评估和审查权限范围

（一）年综合能源消费量3000吨标准煤以上（含3000吨，下同），或年电力消费量500万千瓦时以上，或年石油消费量1000吨以上，或年天然气消费量100万立方米以上的新建、改建和扩建固定资产投资项目，项目可行性研究报告或项目申请报告必须要编制独立节能篇，由项目建设单位委托节能评估机构对其进行评估；评估机构出具的节能评估报告，按固定资产投资项目管理权限，由市（县、区）政府节能主管部门负责对其组织专题评估和审查。

（二）年综合能源消费量1000吨至3000吨标准煤（含1000吨，不含3000吨，下同），或年电力消费量200万至500万千瓦时，或年石油消费量500至1000吨，或年天然气消费量50万至100万立方米的新建、改建和扩建固定资产投资项目，项目可行性研究报告或项目申请报告必须包括节能分析篇（章），由项目建设单位委托节能评估机构对其进行评估，并编制节能评估报告表；节能评估报告表按固定资产投资项目管理权限，由市（县、区）政府节能主管部门负责对其组织专题评估和审查。

（三）上述条款以外的项目，应填写节能登记表。建设单位将节能登记表与可行性研究报告或项目申请报告一同报送。按固定资产投资项目管理权限，由市（县、区）政府节能主管部门负责对其登记备案。

三、提升节能评估和审查质量效率

节能评估机构要按照国家法律法规和节能技术标准规范开展工作，确保节能评估的质量和效率。各级经信部门在开展固定资产投资项目节能评估和审查工作中应当遵循公开、公平、公正的原则，按照《工信部关于加强工业固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》、《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》和《省固定资产投资项目节能评估和审查管理暂行办法》等文件要求，提高办事效率，为企业提供优质服务。

篇9

关键词：政府投资项目；政府投资管理；措施

政府投资管理就是在项目的活动中利用技能、工具、知识、技术，从而使得投资项目能有效地进行控制、组织、监测、策划，让项目的目的得以实现的过程。随着我国社会经济不断的进步，由计划经济体系延伸下来的政府项目投资突显出很多问题，比如效率低下，资源严重的浪费，容易出现腐败现象等。本文对我国政府投资管理的现状、问题、原因进行阐述，结合笔者掌握的知识提出系列解决措施。

一、政府投资管理存在的问题

(一)对前期工作的忽视

想要投资一个项目，一般都要经过：实地调查、方案决策、设计计划、开展实施等几个阶段。根据资料的分析，方案决策和设计计划这个两个阶段对政府投资费用的影响超过了90%，因此政府投资项目管理的核心点就是对前期工作的控制。但是在实际的工作过程中，很多地方政府对前期工作一般都不会很重视，还有很多投资项目都是抱着“走一步算一步”的心态，使得一边进行讨论、一边设计方案、一边进行决策的现象层出不穷，致使项目进行过程中经常发生变故，从而不能完全掌握政府项目投资。

(二)部分投资项目资源浪费严重

政府投资项目资金的主要来源是政府的财政性资金，进行政府项目投资决策时，各地区、各部门对争取政府投资项目具有极大的积极性，但没有承担责任和风险的意识，而争取到资金的部门也未必是真正最需要的地区和部门，更有甚者盲目虚报项目，致使这些项目最后都不了了之，导致国有资源浪费严重。

(三)从事政府投资管理的人员缺乏专业性

当今政府项目投资的管理人员，多数都是临时分配的，其大多是都不是专业人才。近几年来，国家有关部门相继开展了相关的培训和考试，我国项目管理专业人才培养已有了一定的基础，但在数量和质量上还远远不能满足实际的需求。因此，要扎扎实实地加强政府投资项目管理队伍建设。

(四)相关法制不健全，执行不到位

政府投资相关的法制不健全，即使有相关规定，也存在有法不依、执法不严、的现象。政府投资项目建设的过程，必须利用法律的形式加以规范，才能保证建设项目的顺利实施，进而节约国家建设资金，因此，需及时出台相关法律，最好是一部具有权威、比较系统和完整的、有针对性的政府投资法。

二、对政府投资管理存在问题的改善措施

(一)制定出健全的储备库制度

为避免盲目计划发生，有效提升政府投资的效益，制定出健全的储备库制度是迫在眉睫的首要工作。项目储备是投资项目实施的前置条件，把每一个列入储备工作的项目进行专业的评估。项目建设单位需依照建设的总体规划对项目进行有效的论证之后，向项目主管部门申报，再由主管部门召集相关的专业人士对其进行专业性的评估和完善。投资项目的具体实施工作需依照政府财力、项目轻重，从项目库进行选取实施。

(二)对腐败行为的整治力度

加强围绕政府投资项目的现状，制定相关的法律法规。在国外对政府投资项目管理都有一套完善的法律法规：贪污贿赂和营私舞弊的法律及投资项目建设本身、投资项目过程中的法律，这两种法律制度互相辅助，对政府投资的项目起到监督作用和规范作用。因为我国还处于社会经济的初级发展阶段，整个社会经济市场的规章制度和法律法规还没有得到全面的完善、健全。虽然已经有了相关的项目管理法律法规，但还是不够系统化，到现在还没有实效性准则，而且对政府项目管理实际经验缺乏系统化的提升。

(三)明确参与部门的职责分工

每一个政府和每一个部门都要积极参与政府投资项目的管理工作中，将社会相关资源充分利用起来，对投资项目的技术上是否有可行度、在经济费用上是否合法有效、在社会上是否创造出效益等方面进行有效、科学的分析、论证、考察。最后经过商讨选择出最好的方案，从而确定建设模式的标准。

(四)项目建设单位的监督管理

要加强项目建设单位对项目建设来说，是直接的管理者，并对项目实施的好坏有十分重要的作用。对建设单位来说，相关的管理部门应该对建设单位进行有必要的管理和监督，与建设单位签订项目责任书，对建设施工任务进行考察，并为建设单位提供一个良好的施工环境，增进管理部门和建设单位的交流沟通，让两者相互协调帮助，让项目任务目标工作高效完成。

(五)项目绩效的全面开展，监督力度的加强

利用科学的方式和统一指标体系去对政府投资项目绩效进行评价，依照有效性、效率性、经济性的原则，去对政府投资项目产生的社会效益、经济效益进行科学性、系统化的分析和综合评判。政府对资源浪费、投资造价失控等现象应运用专业的评审方式，定期展开绩效评价，从而才能让政府的监督贴近项目的实际中，更好地去总结、挖掘、改善政府项目投资管理的有效措施。对违法工作单位的直接负责人，严格追究其违法行为，并依法给予相应的惩处，让建设违法行为尽可能的避免。

(六)注重社会监督参与面的扩展

在一系列监督单位监督的基础上，邀请广大的社会人士参与监督，对建设项目的资金使用情况进行监督，利用信息技术在电视上、网络上对社会各界公布建设情况，让政府投资项目建设做到透明化、公开化。

三、结束语

政府投资项目的控制是涉及众多相关部门协调作战的系统工程，为了保障政府投资项目有一个理想的效果，就应当有一套更加民主化、规范化、科学化的决策过程，让政府投资项目实现专业化的管理，从而有效提升政府投资资金的使用效率。

财参考文献：

[1]周蓉娇.吉林省政府投资项目管理中存在问题及对策研究[D].东北农业大学，2015.

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近年来随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由投、建、管和用多位一体的模式，逐渐向投、建、管和用职能分离的模式转化。国内一些省市如北京、上海、广东和福建等相继对政府投资项目试点推行“代建制”，成效显著，而且已取得了不少的成功经验。通过“代建制”，实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，这是政府投资项目管理的一种创新。

结合各地试点的成功经验，国务院于2004-07-16了《关于投资体制改革的决定》，明确“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”,“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。2004-11-16建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，使得“代建制”这一特定的项目管理模式的具体操作有了一定的规范依据。

“代建制”是对我国政府投资的建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。“代建制”含有“代建”和“制度”双重含义，代建是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用。制是指制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。委托代建源于国际上通用的工程项目总承包与项目管理，但我国的“代建制”中还包括了制度的内涵，是结合国情的一项政府管理创新。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目代建人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程的投资、建设、管理和使用职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。随着政府投资领域改革的不断深化，在政府投资的建设项目中实行代建制的体制和时机日趋成熟，可以预见，代建制即将进入一个高速发展阶段。

2、推行“代建制”的意义

长期以来我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行财政投资，政府管理的单一模式，即建设、监管和使用多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端。一是一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力和效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败。二是一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。三是政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致钓鱼工程和超规模、超标准、超预算、拖延工期，甚至因资金缺口出现而拖欠工程款等现象的产生。四是政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题，也不能适应市场化改革的需要。

实施代建制后，代建单位的作为项目建设阶段管理主体，可以充分发挥其社会化、职业化、商业化的优势，给项目建设带来益处。概括起来看以下作用：

（1）可使项目决策更加科学合理。使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的相关深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为，从而可改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

（2）可提高项目管理水平和工作效率。通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构，它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率；使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

（3）可使项目控制得到真正落实。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求。在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动；代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

（4）可充分发挥市场竞争机制的作用。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，将会尽其所能，以合理的报价提供优质的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

（5）有利于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中投资、建设、管理和使用四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约；使用单位不再具体介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在公开、公平、公正的环境下进行招标和定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中腐败现象的发生。

（6）政府对项目的监管更加规范有力：代建制下政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划。财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位。发展改革、财政、审计、监察等部门运用审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

实践证明，作为对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造而推行的代建制，是整顿和规范市场经济秩序、遏制腐败、提高投资效益的重要措施，是转变政府职能的客观要求，是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法，将能够真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之行政手段的市场化政府建设项目的管理体系。

3、推广“代建制”的建议

任何一项制度与创新都不可能是包治百病的灵丹妙药，代建制也一样。随着代建制的不断推广，一些问题也逐渐出现，值得进一步思考和研究，需要认真对待。

（1）目前一些政府部门、代建单位、施工单位、监理单位以及各相关行业主管部门对代建制的理解观念不一、思想认识程度不同。有的欢迎并支持，有的观望，有的怀疑，有的甚至暗中抵制。因此，首先要转变观念，从思想上认识到推广代建制是社会主义市场经济发展的必然要求，是政府投资体制改革进一步深化的必然趋势。同时，要大力做好宣传与教育工作，使得项目参与各方能了解熟悉代建制，支持代建制，并按代建制的要求正确对待与处理项目建设过程中出现问题。

（2）实行代建制的关键在于用公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位，用经济合同来约束项目代建单位执行合同约定的代建任务，享受应有的权利。同时，也承担相应的义务。然而有些地方出现了项目代建单位的选择并不是严格按照公开招投标的方式产生，有的地方将所有代建项目交由一个或少数几个代建单位提供代建服务，产生新的垄断，甚至于个别并不具备项目代建资格的单位成为了项目代建人，这些都从一定程度上影响了项目的建设效果，带来较大的负面影响。因此，应首先把好项目代建单位的选择关，让真正有能力的代建单位成为项目代建市场的主力军。

（3）关于代建制的切入时机，比较适宜的是在项目建议书上报前或有关部门审批后就介入并开展工作，越早越好。因为项目前期的可行性研究、规划咨询、土地征用、设计方案比选等阶段往往对项目总体效果好坏与否起着关键性的作用。而现在不少项目都是到了建设实施阶段项目代建单位才介入，使得项目代建单位的优势不能充分发挥，影响项目的总体控制效果。因此，项目代建单位最好是在项目前期阶段就介入，实施项目建设的全过程管理。实践过程中也可以将项目前期阶段和建设实施阶段分别由两个不同的代建单位进行管理，以充分发挥不同的代建单位的特点和优势。

（4）有关代建制的法律法规还有待健全。在推行代建制的实践过程中项目代建人履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规划、建委、环保、消防、质监等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽然各方面已经给予了一些变通的处理方式，但实际上仍必须是使用人（即传统上的建设方）出面进行各项手续办理。当前的代建合同上约定的权力往往也会出现超越了国家法律法规所能给予的这一问题。各级政府应尽快出台明确项目代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件，对

一些与之相配套的法律法规也应尽快完善。

（5）代建制不是遏制腐败的万能药，实行了代建制也并不等于腐败现象就会消失。虽然代建制是一个好体制，但如果实践当中走了样，照样会出现腐败。因此，要抓住两个关键，一是政府在做法上要真正实现改变，整个招投标政府不参与，而是由代建人实施招投标，使政府权力从招投标环节中退出，避免权力寻租的空间。二是政府同代建单位签署的各种合同条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督，从而避免代建人的违法或违规。

为了使得代建制能更健康的发展，还面临着加快培养现代项目管理人才、加快培育高素质的项目代建单位、制定合理的代建收费标准、避免项目代建单位恶性竞争等一些问题，需要有关的政府职能部门、项目管理企业和建设工程管理从业人员等社会各方面的共同努力，不断探索。

4、结束语

相信随着社会各界对代建制的不断熟悉和了解，随着代建制的不断发展和完善，代建制必将会更加深入人心，在我国政府投资项目管理中发挥出更大的作用。

参考文献：

[1]陈向维。关于北京市政府投资项目代建管理存在的问题和改革意见[OL].中国公路网,2004.