投资与项目管理范文

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篇1

Abstract： The government invested projects have characteristics of large investment scale， wide range， strong public welfare， high degree of attention by the public and so on. In this paper， from the analysis on the characteristics of government investment projects， the project management problems are deeply analyzed in terms of project management system， project management concepts and project management operational mechanism with practical examples. The shortage in project management is pointed out and the causes of the problem are found out， and finally according to the problems of government invested project management， targeted measures and methods are put forward to strengthen and improve the management， so as to provide the basis for the similar government investment project management in the future.

关键词： 政府投资；项目管理；问题；研究分析

Key words： government investment；project management；problem；research and analysis

中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）01-0006-04

0 引言

近年来，政府投资项目增长迅速。涉及到农林水利、城建、能源及社会事业等投资领域，影响到环境、经济、文化、生活的各个方面。因此，如何有效合理地将这些财政资金发挥其应有的作用，确保有效的实施政府投资项目，直接关系到经济社会发展的好坏与快慢，关系到人民群众生活质量的变化以及和谐社会的建设[1]。在投资规模不断扩大的同时，政府投资项目管理也暴露出一系列的问题。如决策过程中，主观性较强、决策方法过于定性、前期论证不详细、决策意识较为薄弱等问题，致使政府投资项目投资效率低下、管理混乱、重复建设，给国家及地方政府造成了大量的经济损失，因此对政府投资项目管理问题的深入研究与分析有助于促进政府投资项目决策的科学化，确保政府投资项目产生更大的经济效益和社会效益，从而实现区域经济的可持续发展。

1 政府投资项目管理中的问题与分析

1.1 项目管理体制方面

1.1.1 项目决策和建设程序不规范

决策机制是贯穿于项目建设的全过程中，一个科学的决策机制，决定着项目的最终成效。但从目前政府投资项目决策现状来看，仍然存在一定问题。

①决策涉及的政府部门较多，如投资主管部门、财政主管部门、建设主管部门等，致使在项目决策中易受到明显的行政干预，很多项目决策最终是由少数领导研究决定的，助长了“长官意识”的存在[2]，决策者对项目了解不充分，缺乏相关专业知识，项目的科学性得不到保障，与工程实际相偏离。

②决策前期科学化论证不到位、不规范。对项目勘查规划不详细，设计与实际情况存在较大偏差，有些项目动工仓促，未批先建项目时有发生[3]。例如海南省文昌市在修建文昌路这条市政道路网线时，路修了一半发现前方珍惜树种红树，最终直道改弯道，增加了上千万元的投资资金，而这个政府投资项目决策的失误，确无人为之负责。

③决策的透明化及公众参与化程度有待提高，很多决策局限于政府内部运作，人民群众对政府投资项目的知情权和参与权被忽视，透明度和公众参与度不高，导致很多“形象工程”的出现。并且政府投资项目决策程序的法制化建设相对滞后，没有相对完整的法律对决策、管理等进行全面的界定，对决策程序、决策主体等更加缺乏明确的规定，投资决策者决策失误的责任追究更加不到位。

项目建设程序是指按照项目建设的客观规律，项目从立项、决策、设计、施工、到竣工验收的全过程中各项工作必须遵循的先后顺序，是人们在长期的建设实践中的经验总结，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。在政府投资项目中虽然已经形成了较为严格的建设程序，但在实践中依然存在不合理现象。部分投资项目违反法定建设程序和工程建设强制性标准，在初步设计甚至可行性报告还未审批的情况下，已经开工建设；有的项目则是边审批、边设计、边施工，即形成“三边”工程，项目的投资和质量难以控制和保证。例如，昆明市东川区十大重点工程之一的“紫荆家园”城中村改造项目[4]，建筑投资3亿元，占地48亩，建筑面积14.3万平方米，项目于2012年年底开建。到2014年5月19日该楼盘全面停工，在14栋楼房700余套房屋中有的建到4至5层，有的已建到9层。停工原因为相关部门把关不严，致使该项目“先上车后买票”，开发商在没有取得国有土地使用证，施工许可证的情况下就开发建设，而根据国家相关法律法规，建设单位未取得施工许可，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款1%以上2%以下的罚款。然而此项目不顾法律法规的规定，已经停工的“紫荆家园”开发商在没有取得预售房屋许可证的情况下已经开始售房，购房者的利益得不到保障。

政府投资项目包括经营性和非经营性投资项目，而针对不同性质的项目却是按照统一的建设程序来执行，对一些特殊项目带来不便；政府部门存在职能交叉现象，增加了建设程序的难度，并且审批程序繁琐，拖沓，效率不高，导致项目没有获得审批而开始建设的现象普遍存在。

1.1.2 项目监管机制及责任追究机制不健全

当前政府投资项目的监管水平和绩效水平不高，主要表现在以下几个方面：

①政府投资项目的建设接受计委、财政、审计、建委、国有资产管理部门、监察、纪委等多个部门以及重大建设项目稽察特派员的监管[5]。存在各监管部门之间配合不协调、职能划分不明确，多头监管、责任落实不到位等问题。监管权力的行使过于分散，集中监管力量薄弱，监管成效不佳，并且建设单位疲于应付多个部门重复性监管和临时检查，精力被分散，投资效益不佳。缺乏对投资项目全过程、全方面的严格监管。

②项目的监管机制还处于初步发展阶段，存在不少缺陷和漏洞。其监管方式，手段单一粗放，包括听取项目负责人汇报、现场视察、统计完成项目投资额，缺乏内外结合的监管机制。监管内容不全面，对资金监管存在较大疏漏，财政预算资金的挪用、占用，缩减使用等现象随之产生。

③工程监理制贯彻落实不到位，项目现场监理人员相对较少，部分关键部位无法实行傍站。外聘监理人员多，导致同体监理现象较为普遍，难以实施有效监督。

④缺乏社会的监督。很多政府投资项目关系到人民群众的利益，然而公众对投资项目的知情权确没有得到保障，社会舆论不能发挥监督作用，项目出现问题无法及时发现并处理。

政府投资建设的各等级公路，由于不少工程质量低下，建了再补，补了又建，留下安全隐患。然而，这些已存在缺陷，已出问题的政府投资项目，时至今日，还没有人为这些投资项目的失败或损失负责。造成这种现象的主要原因是责任追究机制不健全，存在以下问题：

①责任主体难以认定。政府投资项目的决策、审批、监管包括多个部门，各部门从不同的角度进行监管，存在监管交叉，由于缺乏协调，使得责任难以确定；并且按照程序决策和实施的项目，如出现重大失误最终造成国有资产重大损失的也无法确定有关机构和人员应该承担的责任[6]。

②责任大小难以界定。责任主体在项目申报、审批中的主观意愿不同，其承担的责任也不一样，在实际责任追究中，很难把握责任大小。

③追究主体缺位和管辖权不及。行政管理关系是责任追究制度实施的依据，即责任追究程序的启动、追究的范围、广度和深度都直接决定于行政管理关系。而政府投资项目的决策和实施又直接与政府各部门的行政管理关系有关。这样的行政管理关系极易导致行政管理者自身权力越大责任越难追究。

④追究方式的选择难以统一和规范。在不同地方选择的追究方式不同，最终导致承担的责任不同，处罚承担也不同。

1.1.3 项目竣工后评价体系薄弱

通过项目后评价，可以全面总结项目投资管理经验，将其反馈到有关领导、项目管理部门、项目前期咨询评估等单位，为同类政府投资项目提供参考，从而促使项目更好发挥投资效益。虽然项目后评价制度早已提出，但其在我国发展迟缓，政府投资项目后评价体系在项目建设基本程序中处于空白，导致无法全面的总结工程建设的经验教训，也不能及时处理项目在建设过程中出现的问题，致使项目管理水平得不到提高，对项目的监督作用得不到很好的发挥。部分项目在建设后期组织管理混乱，交接工作仓促，数据资料报送不完整等现象时有发生。

1.2 项目管理理念方面

随着国家加大政府在基础设施建设的投资，地方政府为了发展本地经济、缓和社会矛盾、树立良好的政府形象以及宣扬政绩等原因，部分地方政府只是重视项目的争取，轻视项目管理及投资效益的问题存在。为了争取项目而故意扩大预算，多报投资，使得投资规模越来越大，得不到有效的控制。再者，为了取得立项，有些建设部门在申报项目的时候，估计缩小投资预算，增加上级政府审批的可能性，当项目获得批准，又以各种理由，要求追加投资，获得更多的资金[7]。项目管理不规范，变更随意，超概算现象严重，政府负担沉重，一旦不能及时筹集，造成项目延期、工程款拖欠等，政府在思想上、组织上和工作上没有跟上项目建设的需要，不仅降低了政府诚信，也影响到社会安定。例如，位于北京市昌平区的某回迁房安置项目，在项目完成多年的情况下，后期管理无人问津，小区道路周边杂乱无章，与当初签订的合同协议存在出入，周边环境得不到保障。

1.3 项目管理运行机制方面

1.3.1 前期论证不充分，设计变更频繁，签证缺乏管理

项目建设前期工作包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等，它是项目可实施性和可操作性的重要保障，据有关数据显示，项目前期准备工作对项目投资影响高达70%-90%，而后期实施工作对项目的影响约20%左右[8]，直接关系到项目的成败。但在实际工作中，这里往往出现很多问题。政府投资项目在前期准备工作不到位，把项目的前期准备工作当成一种包装，所花时间非常短，不重视可行性研究，实地勘测不详细，不深入，导致设计图纸与施工现场不符，设计质量差、变更频繁，造成项目投资难以控制，工期延长，有的甚至导致发生重大工程质量事故。据有关报道，在西部大开发的热潮下，某县在短短的几个月内就审批了五六十个项目[9]，就属于不注重前期论证这种情况。还有些施工不注重签证管理，现场签证不及时，事后补签或漏签现象层出。

1.3.2 招投标不规范，违规分包，合同管理不到位

当前在项目建设市场中，由于招投标环节信息公开程度低，存在一些项目招标人和投标人规避招标程序，通过虚假招标、暗地里围标串标、违规转包和违法分包、一些招标机构违规操作、评审专家评标不公正等现象。如某招标文件前后矛盾，招标过程违规操作，早已经内定了中标单位，而其他投标单位就只是陪标走过场；还有些政府投资项目领导直接干预投标，从中获利。某施工单位取得中标资格后，并无施工意愿，而将工程违规转包或分包给其他施工单位，从中获取费用，实际施工单位多为无资质的小施工队，导致高资质进行中标，低资质进行施工；招标工作受制于招标人、地方制度体系的约束，其依法执业的独立性薄弱，行为不规范，甚至有些单位利用专业优势，钻法律漏洞，与业主或投标人相互串标[10]。

合同管理直接关系到项目实施是否顺利，各自的利益是否能够得到保护。但是许多单位在合同管理包括合同的签订上还存在着一些问题，致使潜在风险的存在。如合同没有签订完成，有些施工单位已经开始施工，事后补签合同，合同的约束力荡然无存。合同虽然签订完成，但是不详细，对实际操作中遇到的问题没有形成相关的合同条款或合同签订完成，不按合同要求执行的情况依然存在，合同主体不统一，有些施工单位挂靠到其他企业来承担项目，致使合同无效，给承包商和业主利益带来不同程度的伤害。

1.3.3 项目质量、进度、成本管理不严格，资金拨付不规范

项目管理的基本目标是实现进度、成本、质量的协调发展，这三大目标的控制管理，是相互协调发展的。而我国政府投资项目在这方面的管理存在一定缺陷，使这三方面的控制失调，进而导致工程质量的低劣。

①质量管理：在全面质量管理中，人、机械、材料、方法、环境是影响工程质量的“五要素”。人是保障项目投资质量的关键因素。“人”的能力和素质的高低直接影响组织能否有效完成项目的质量管理，在政府投资项目建设过程中，参与人员众多，不同的岗位需要不同的人才。然而在实际工程中，部分管理人员缺乏专业知识和从业经历，缺乏专业的管理经验，不了解国家的有关法律法规，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，导致投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量安全问题[11]。在施工中，有些建设班子是临时抽调组建，其人员素质参差不齐，专业水平低，工作也不规范；某些企业的项目经理及监理总监不在岗或不履行职责，有的同一个人在多个项目部挂名，借用他人资质等，有的单位经常调换施工现场管理人员，一些工程层层转包、违规分包、盘剥工程款，使最终承包单位的承包价过低，施工技术、设备和材料等投入得不到保证，这些都将给工程质量带来一定影响。

②进度管理：当前政府投资项目大都可以按计划完工，但工程进度差，不能按时交工，进展不平衡等现象依然存在。部分项目受招投标、土地、资金、征地拆迁等因素影响，投资项目开工延迟，建设进度缓慢。有的项目已经申报完工，而实际仍在建设中。项目缺乏统一的组织协调，政府各部门对项目进行监督管理，存在职能交叉，但缺少有效沟通，工程出现的问题不能及时采取解决措施，从而严重影响进度。

③成本管理：政府投资项目的业主是政府，而使用单位则不是，使用单位为了自身利益，擅自扩大建设规模，提高建设标准，建设档次，采用新材料，新工艺，不从实际出发，铺张浪费。建设过程中，施工变更，签证多这些问题的出现使概算超标，项目成本增加。

④资金拨付管理：随着市场经济的快速发展，政府投资项目不仅在数量上逐年增加，规模也日益庞大，仅2014年，全国政府公共投资就达到1.4万亿元，但是投资项目资金浪费、违规现象也很严重。如项目资金不到位、投资超预算数额较大等。全过程的资金监管无法落实，监管体系对项目资金的监管重点在于项目开工前的估算、概算的审批和项目竣工后的决算审查和审计，对建设单位资金的拨付过程和使用情况，以及工程进度款的核实、工程变更的控制等需要深入施工现场了解的资金使用情况没有进行有效的跟踪和动态管理，“概算超估算、预算超概算、决算超预算”的“三超”现象仍然存在[12]。还有些个别项目配套资金不能及时足额到位。有些使用中央投资的项目，在争取之初便承诺在先，但实际上由于地方财力有限，项目业主筹资能力弱，地方配套资金落实不到位或没有完全到位，影响项目建设等。资金还存在被建设单位滞留、挤占、挪用的问题。建设单位重争取资金，轻资金支付，造成项目资金在其账上滞留。这些问题的存在，都将影响建设项目成效。

某地区的造林工程在建设过程中暴露的问题，可以充分说明政府投资项目在运用机制方面存在的问题。

由于地块产权纠纷、土地腾退、扭转、拆迁补偿、租赁合同不到期、土地征收等原因，造成施工单位无法按时入场，某地块作为重点建设工程，在明确造林任务的时期，地块还存在25份场地租赁合同，全部在租赁期内，包括种植园、垂钓等多种经营活动，部分造林地块有大量蔬菜大棚未拆迁，私人的出租车停车场正常营业等，影响造林工程进度。而按照该地区政府要求，造林项目设计方案批复后，造林地块调整面积不能超过总批复面积的10%，在实际操作中，很多乡镇地块调整变更面积远远超过这个标准，有的甚至达到30%以上。某区设计造林地块占地80.3亩，但是由于前期规划地块位置有误，施工人员进场发现施工时图纸位置与现场不符合，能施工面积不足50.84亩。在资金拨付效率也存在一定问题。据发改委重大建设项目稽察办公室统计，该政府投资项目在13个区县全年造林任务完成90%以上时，投资完成率和资金到位率分别为82.35%和42.82%，但资金拨付率只有52.74%，共结存资金22亿元。拖欠施工单位施工款问题比较突出部分区配套资金管理到位率较低，在市级资金到位近50%的情况下，有5个需要配套资金的区中，配套资金不到市级到位资金率的一半。

2 政府投资项目措施建议

2.1 完善资金拨付方式

建立政府投资项目财政资金集中拨付机制。在原有将财政资金拨付给项目建设管理部门，再由其拨付给施工单位和监理单位的传统方式中，改为由建设单位提出资金拨付申请，政府财政部门根据建设单位的签证、项目进度、合同、结算及资金到位情况，将工程款直接拨付给施工和监理单位。既可避免资金的层层截留和积压，又可提高资金的利用率和投资效益。

2.2 严格审计机制

政府投资项目资金额度大，必须建立有效地监督制约机制，纪检、监察、计划、财政、建设和审计部门都应加强对政府投资项目运作过程的监督[13]。审计机关除直接审计或授权下级审计机关审计， 还可通过整合利用全社会的审计资源，利用新闻宣传单位和社会中介机构的监督作用，扩大对政府投资建设项目审计的覆盖面，根据项目的实施情况，分阶段对政府投资建设项目前期准备工作，如建设规模和建设标准是否符合规定、征地拆迁费用支出、合同履行、工程造价、物资采购、税费交纳等，预算的执行情况和竣工决算进行审计监督，检查项目实施和资金使用的真实性、合法性和效益情况[14]。对政府投资建设项目进行全过程跟踪监督。更好地发挥审计的监督作用。

2.3 完善法律法规，严格执行责任追究机制

建立专门的法律法规来严格管理政府投资项目，可以有效避免各部门不同的干扰管理，保证投资项目在建设过程中按规章办事。并且应明确划分政府投项目各方主体的职责，对出现问题的应严格追究责任，做到违责必究，执法必严。处罚轻在制度上就埋下了隐患，按照《建设工程质量管理条例》第53条规定，未按照国家规定办理工程质量监督手续的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款，又如对于未批先建环境违法行为，环评法的罚则是责令停止建设，限期补办手续。《建设项目环境保护管理条例》的罚则是责令停止生产或者使用，处以20万元以下的罚款。按照目前罚款上限不过20万元的规定，对很多大的投资项目来说，先批后建要影响进度和工期，未批先建最多才罚20万，还真不如先开工再说。因此应完善法律法规，对违法项目严肃处理，对违规建设的项目，一律采取停建或拆除复原的处理方式，必须在各种手续齐备的情况下再恢复建设，绝对不允许所谓的边完善手续边建设，起到震慑作用。并且实行投资决策终生追偿制度，所承担的责任不随个人升迁、离退休、转岗、调动发生转移，使主耍决策者成为责任的主要承担着，由此真正建立起“谁决策、谁负责”的责任追究制度和投资决策风险约束机制[15]。

3 结语

目前政府投资项目已成为我国当前经济发展的重要构成要素，对于促进地区经济、社会、资源的可持续发展具有十分重要的作用，是维护国家安全和社会稳定的重要途径。其项目管理好坏，决定着每个项目投资效益的高低，以及项目成功与否。由此可见，政府投资项目的管理非常重要。通过对政府投资项目管理存在问题的研究与分析，可以认识到，这些问题是由许多综合因素产生的，如我国政治体制改革，经济改革等。解决这些问题有一定的难度，需要实践、探索、逐步完善的过程，它既依赖于我们主观上的认识和努力程度，也依赖于客观环境的配套完善。通过本文的分析，希望能引起有关部门和政府投资项目管理机构的重视，并将之在实践中进行应用。

参考文献：

[1]解丽江.我国政府投资项目管理的改进[D].山东大学，2012.

[2]刘平，倪国栋.非经营性政府投资项目管理中存在的问题及解决思路分析[J].新远见，2011，04：52-58.

[3]黄振宇.政府投资项目管理问题研究-以广西为例[D].广西师范大学，2013.

[4]赵元刚.东川紫荆家园项目遭诸多质疑.云南网讯.

[5]黄刚.当前政府投资项目管理中的问题分析及对策研究[D].西南财经大学，2003.

[6]周国栋，吴明坤.政府投资项目责任追究制度研究[J].宏观经济管理，2007，09：48-51，74.

[7]许倬恺.关于泰州市加强政府投资建设项目管理的对策研究――以海陵区为例[M].华东科技，2012，12.

[8]卢丽文.加强政府投资项目前期管理工作的思考[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2010，10：59-60.

[9]李红岩.我国农业项目管理的发展趋势及对策[J].技术经济，2006，09：74，87-89.

[10]黄振宇.政府投资项目管理问题研究-以广西为例[D].广西师范大学，2013.

[11]韩爱津.我国政府投资项目后评价体系构建研究[D].燕山大学，2012.

[12]黄霆，申立银，赵振宇，任志浩.我国政府投资项目管理的现状分析[J].建筑经济，2005，01：16-20.

[13]王靓.论我国政府投资项目的问题和对策[J].中国商界（下半月），2010，06：16-17.

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关键词：政府工程项目管理

一、政府投资工程的特点及管理方式改革的目标

1、典型的政府性工程，主要有五个特点：

1.1、项目的实施对地方的经济社会发展有重大 影响 。

1.2、管理严格，必须执行国家、省、市政府性投资有关规定，执行国家建设程序，执行国家工程建设各项管理制度。政府监督和管理部门比一般工程多，报批事项多。

1.3、易受社会各界舆论的关注，由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化和生活的各个方面又是地方财政资金投入，理所当然成为社会舆论关注的焦点。

1.4、项目的组织协调工作量大，由于政府性群组工程项目众多，分布面广、牵涉部门多，组织实施过程中协调工作量巨大。

1.5、单项工程投资额大，且大多数项目为非盈利性公益性项目。

2、政府投资工程管理方式改革的目标

随着改革开放的深入和市场经济的发展，在新的历史条件下，政府投资工程管理方式也有着全新的改革目标，就是在我国初步建立起符合政府工程采购的国际惯例，符合我国国情，职责明确、权力制衡、依法行事、科学规范的政府投资工程建设管理制度和运行机制，实现政府工程的投资决策部门、资金拨付部门、建设实施机构、建筑市场监管机构、建设项目使用单位的各司其职和相互制衡;建立起非经营性的政府投资工程。

二、现行政府投资工程管理方式的弊病

目前，我国现行的政府投资工程管理方式基本上是沿袭了计划经济高度集中的市场管理方式，本质是计划经济体制下政府的政企、政事不分、高度集权和自我服务，其主要特征是投资、建设、监管使用这四种不同的主体混为一体或相互混为一体。其本质和特征决定了其必然会存在一些列的问题和弊端：

1、缺乏自我约束和有效监管的监督机制

传统的管理方式中，各部门直接组织工程项目建设，一些项目的负责人既是行政首长，又是企业领导，这种自己监管自己的管理方式导致行政权力直接介入工程项目的实施，相互之间又缺乏有效的监督制约机制，极易导致决策失误、监管失灵，效益低下、形成投资“黑洞”，严重影响工程质量，滋生腐败现象等。

2、资源浪费严重，投资效益低下

由于每上一项政府工程，就组建一个基建班子，导致人员冗复，经费开支巨大，对政府有限的资源造成了极大的浪费，另外这种方式使得建设单位往往从部门利益出发，争项目、争资金，千方百计扩大投资规模，导致“钓鱼工程”、“三超工程”。

3、社会化和专业化的程度偏低由于这种管理方式下的基建班子都是有非专业人士组成，而且都是一次性的、临时性的，往往对基本建设程序和相关法律法规不够了解，缺乏工程建设专业知识和项目管理经验，难以完成建设任务，难以保证政府工程建设的质量、工期和投资效益。 因此，推进政府投资工程的项目管理模式的改革，是从源头上遏制腐败的重要措施，是提高政府投资工程的投资效益和工程质量的根本之举。

三、政府投资工程管理方式改革的主要措施

1、应建立完善建设实施过程中的部门制衡机制

本着政府投资工程要实现建投分开、建管分开、建用分开的原则，由使用单位提出工程的使用功能要求，财政、计划部门提出建设规模和建设资金预算意见，财政、计划部门在可行性研究、确定项目投资规模时，建筑工务局可作为工程管理专家这样的技术性单位参与，重大项目由全国或地方人大做出建设与否的决策。项目确定后，财政部门着重于政府投资工程的投资计划、资金拨付、资金使用监督;建设部门负责建筑市场的管理，建筑工务局负责项目的建设实施。财政部门根据工务局的建设进度签证，按进度将工程款直接拨付各类工程承包单位。在工程建设实施过程中，应尊重使用单位的意见，在项目的设计审定以及工程竣工验收这两个环节，必须经过使用单位的对于使用功能的审查。

2、应将政企分开明确责任

对经营性政府投资工程如供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公共企业，采用项目法人责任制，可由政府有关专业部门按资金来源不同分别依据《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司(含国有独资公司)和股份有限公司，由项目法人充当项目业主，自己担负起项目法人在项目策划、资金筹措、生产经营、债务偿还、资产保值增值，包括建设管理等方面的功能。项目法人不能由同时具有政府公务员身份的人员担任或兼任。对经营性的政府投资工程，其公共支出的供给方式应该实行以市场为主，政府资助为辅的原则。

3、完善政府投资工程的管理体制

包括投资、建设、使用在内的政府投资工程的统筹管理，由国家计划、建设、财政行政主管部门成立一个协调组织统管。政府投资工程的建设实施由建设行政主管部门统一管理，各专业部门分工负责。建设行政主管部门主要负责政府有关房屋建筑工程及市政基础设施的建设。国务院建设行政主管部门负责中央政府投资的建设，省一级政府投资管理机构管理省及以下地方人民政府的政府投资工程。

另外，鉴于政府投资工程对社会投资工程的影响和示范作用，为发挥政府采购对于企业优胜劣汰的促进作用及保护中小企业、弱势群体的公益作用，要在现有承包商资质管理的基础上，确定有资格承包政府投资工程的企业和组织的管理制度，其基本原则是倾向于信誉业绩、质量安全记录良好的承包企业和技术精、专业化程度高、带动就业的中小承包企业。也可以考虑建立政府投资工程认可承包商名册。

参考文献：

[1]朱茹琳.对我国工程项目管理模式的探讨与思考[J].企业家天地2009.10

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关键词：小水电;投资;项目管理

中图分类号: TV742文献标识码:A

一、投资决策

小水电项目的投资决策是决定投资是否成功的关键，决策正确与否直接关系到建设项目的成败。投资决策是产生较好投资收益的保证，必需认真对待，并遵循以下原则。

投资价值最大化原则。市场经济条件下，投资者总是追求投资的最大利润。一般讲利润与风险是共存的，虽说小水电相对来说是低风险项目，但风险因素是存在的，处理不当照样导致投资失败。投资者在考虑收益最大化的同时应重视风险因素，正确权衡受益增加与风险加大的得失，尽量减少风险因素，使投资价值达到最大化。

投资决策的科学性原则。随着小水电资源的深度开发，加上小水电高科技技术的广泛使用，小水电投资决策的难度、复杂性都比过去大得多。仅靠少数人凭经验主观地进行决策或所谓“边投资，边论证”、“先投资，后论证”的做法都是不可取、不可行的。为避免小水电投资决策出现重大失误和损失，必修建立科学的决策程序和决策方法。

系统性原则。小水电投资项目的建设经营过程中受制于许多因素，影响经济效益方面的主要有小水电资源条件、开发技术含量、建设条件、资金筹措、电量销售价格、市场竞争力等。这些因素相互联系，彼此制约。小水电投资决策应以系统的观念综合考虑以上因素，避免对至关重要的一些因素考虑不周，或片面强调某项次要因素。

时效性原则。小水电是资金密集型的投资项目，资金垫付是小水电投资的首要条件，同等数量的资金由于垫付时间的不同具有不同的价值。应优先投资资源指标优良、回收期短、经济效益好的项目。实践证明，在流域开发过程中，集中资金，滚动开发，会产生更好的经济效益。

二、实行投资项目法人责任制

小水电投资项目决策确定后，投资人出资组建项目法人公司是首要任务。计划经济管理体制下的小水电是在工程建成投产后，才进行工商登记取得法人资格的（先建项目，后设法人）。而实行投资项目法人责任制则是要求先注册登记成立项目公司后，由项目公司负责建设经营（先有法人，后有项目）。小水电投资项目法人责任制的实行，首先有利于建立责、权、利相一致的约束机制；第二项目公司投资人的出资保证了投资项目资本金的来源；第三项目公司作为投资项目的唯一主体避免了小水电建设与经营期间管理上的割裂现象。

项目公司的组建应考虑公司股本结构与资本结构的合理性。股本结构指投资人之间持有项目公司股份的比例，一般来说，采用相对控股方式更有利于最大限度地维护全体股东权益。资本结构指项目公司资本金（注册资本）占项目总投资额的比例关系。投资项目资本金制度要求资本金由投资人全额出资，资本金比例太大，股东筹资压力大，同时不能充分利用金融贷款资金获取投资利益最大化；资本金比例太小，项目公司负债率高，财务风险大。国家有关规定水电项目资本金不低于20%是很有必要的，特别是收益率低的项目适当提高资本金比例后，既可缩短偿还债务年限，又大大提高了资本金的流动性。

三、风险控制

小水电投资项目的风险是投资决策考虑的首要因素，为避免投资损失，必须加强对风险的控制。小水电投资项目风险可分为系统风险和个别风险。系统风险是无法控制的，主要有电量销售、电价水平、政策变化等；个别风险是可以控制的，主要有总投资成本、未来经营成本、投资机会、投资时机等。

系统风险虽无法控制，但可通过扩大小水电投资人的合作范围，发挥利用合作伙伴优势，分散和转移风险。个别风险中对投资收益率影响最大的是总投资成本。降低总投资成本的手段主要有设计优化，工程招投标，施工质量、工期控制，合同、资金管理等。目前广泛推广应用的“无人值班、少人值守”技术虽增加一定的设备投资，但可大幅降低未来经营成本。投资机会、投资时机的把握应在广泛收集市场信息资料基础上，进行财务评价指标分析后综合考虑。

四、投资项目后评价

小水电投资项目后评价可从影响评价、经济效益评价和过程评价三方面进行。影响评价，通过投资项目投产后对社会产生的影响来评价投资决策的正确性。经济效益评价，通过项目投产运营后的实际资料计算财务内部收益率等一系列财务收益指标，并与投资项目可行性研究报告相关指标对比、分析，看是否达到预期效果。过程评价，深入分析造成项目后评价结论与预期效果之间产生差异的原因，找出问题所在，提出解决方法。

篇4

关键词：政府投资项目；成本管理；全过程；造价控制。

政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，具有规模大、工期紧、质量要求高、社会影响力大和公益性等特点。政府投资工程主要集中在改善社会和经济环境方面的项目上，如美国政府的职能定位，政府主要投资城市设施、交通、农业水利基础设施以及军事及国防设施、政府办公用房等领域[1]。尽管工程项目管理改革的趋向和总体效果令人落单，然而政府工程不同于一般投资项目，在实际工程管理中仍然存在一些问题，如政府监管制度的缺位、造价管理制度的不完善等[2]。鉴于政府投资工程项目的特殊性，其成本管理与控制不仅关系到国家战略发展成败的关键，而且切实可行的工程项目成本管理模式有利于工程项目市场的成熟，具有一定的示范效应[3]。政府投资工程的成本管理与控制是一项系统工程，因此政府与代建企业的积极配合，探讨如何进行全过程、全方位的管理，对保证政府工程造价实施有效的管理与控制具有重要意义。

一、政府行政管理在工程成本管理中的职能定位

1.1国外政府投资工程管理经验

1. 美国式管理方法

美国是一个联邦制的国家，在政府投资工程项目的管理上，尽管联邦和各州都制定了各自的管理体系。但均具有如下共同点：①政府投资工程受严密的法律法规体系制约，如《联邦采购规章》、《订立政府合同时促进公平竞争的法律》等；②政府投资工程实行相对集中的专业化的管理，美国各级政府一般根据其专业的不同，分别由不同的部门实行专业化的管理，如住宅及城市设施、农业设施分别由住宅及城市建设部、垦务局实施管理；③在工程建设合同中，政府只是相对于承包商有“部分特权”的平等主体，这有利于在项目成本管理中各施其职，无过多的干预；④政府投资工程有相对独立的内、外部监督机制，在有较地防止腐败行为，保证投资效果。

在实际工程中具体的实施原则及方法如下：投资阶段有专门职能部门进行成本预测和计划。招标阶段通过各种媒介招标公告，合理地通知潜在的承包商有关采购事项，认真考虑所有的标书和投标文件的原则，而且不能用任何方式阻止可能参与投标的公司，这促进完全与公开的竞争，也是成本控制的重要方法。在美国，为增加合同谈判的砝码，只有具备丰富管理能力和实践经验的人才能担当政府工程建设合同谈判工作。值得一提的是，政府为了保护公众的利益可以中止合同，如政府可以从别处以更低的价格采购到此商品或服务时[3]。

2. 新加坡政府投资工程管理的特点

一方面从业主的角度，通过新加坡建筑工业发展委员会来对工程进行监督管理；另一方面，通过业主雇用的顾问工程师对承包商的施工质量进行管理。而工程成本管理通过审查政府工程的预算以及在工程实施完毕后，对工程投资进行审计来进行控制和管理。

1.2我国政府在工程成本管理中的角色分析

随着改革步伐逐步深化，促进了我国经济从计划到市场的转变，政府投资项目管理模式经历了工程项目指挥部型政府采购型项目法人责任制型，到目前新型模式---代建型的转变[4]。代建型模式不仅有利于发挥专业单位的技术和管理优势，还可以避免由于权力的过分集中而滋生的腐败。然而，目前，缺乏严格的配套法规和制度，而且建管一体也难以控制投资规模，因此本节结全国外先进的管理经验，探讨政府行政部门如何履行好其管理职能，对于实际工程的成本控制具有重要意义。

工程成本管理与造价控制可分为三个层次，即政府，中介组织、建设市场的交易主体-业主和承包商。其中，政府作为宏观调控的主体是成本控制的最高层，其次为中介组织，具备一定的行政管理职能，而微观成本控制主体应是业主和承包商。政府在发挥作用的过程中，应尊重市场规律，处理好与市场的关系，限制与市场规则相违背的政府不规范行为，以保证市场的公平竞争。在市场经济条件下，对政府投资工程，政府应该明确其管理的职能范围重点监管其投资费用，而工程价格，则应该由市场竞争来形成，政府不应过多强行干预。总之，政府直接管理的范围必须以对公众利益的损害或潜在的损害，且市场调节和法律壁垒难以实现为限，任意扩大政府职能范围是对法律壁垒的破坏，进而破坏市场机制[5]。

二、基于代建型模式下的政府工程成本管理与控制措施

“代建制”项目管理模式，是指政府通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。一般政府可根据投资项目的要求，特点选择不同的代建模式，如项目管理(PM)、项目管理承包(PMC)、“设计+采购+施工”总承包(EPC)模式。由于政府工程项目的建设规模大，周期较长，生产要素价格变化频繁，工程成本复杂多变，因此成本管理控制贯穿于项目的决策阶段、设计阶段、工程招投标阶段、施工阶段以及运营维护等过程。

2.1投资决策阶段的成本控制

一般，投资决策阶段对工程成本影响程度最高，直接关系到项目投资规模及建设的科学性。政府行政部门组织行业专家论证建设标准水平（如建设规模、占地面积、工艺装备、建筑标准等）以及建设地区及建设地点。该阶段成本控制要点如下：

1. 市场调研及项目资料收集。投资成本预测需要许多资料，如主要材料设备的价格、大宗材料采购地以工程所在地的水电路状况、地质情况等。

2. 全面细致编制投资估算。成本预测结合中标价根据各项目的实施条件、人员素质、机械设备等进行预测，包括目标成本预测、成本降低目标的预测等。一般项目投资估算分为三个阶段：项目建议书阶段的投资估算，初步确定项目地理位置等，投资估算误差允许30%；初步可行性研究阶段的投资估算，进一步明确项目可性行，投资估算误差允许20%；详细可行性研究阶段的投资估算，深入研究项目技术可行性确定投资方案，投资估算误差允许10%。

2.2设计阶段的成本控制

据资料统计显示，设计阶段对整个项目造价的影响为 35％～75％。此阶段的成本管理重点是根据成本预测结果，结合工程实际情况，制定有效的技术组织措施，确定成本目标，编制成本计划。了有效地控制工程造价，重点控制如下环节：

1. 加强设计过程的协调与监督

政府投资工程的建设方式主要采用传统的“三角方式”，即业主分别与设计机构和承包商签订设计和施工合同，政府行政管理部门直接对设计工作进行管理和协调，在施工阶段则由设计人员代替业主行使一定的监督职权，另外，也有采用设计――建造方式以及CM方式等。就我国目前形势看，首先要推进设计――建造工程总承包方式。传统的勘察、设计与施工平行发包方式协调成本高，缺乏在一个主体上的有效控制，难以发挥设计的主导作用，设计与采购和施工脱节，容易导致采购和施工的返工，从而增加造价。

2. 完善设计招标，促进完全与公开的竞争

招投标制度作为市场经济下被人们所接的一种重要采购及竞争手段。一般，设计费只占整个工程投资的 1％～2％，但对造价的影响却非常大。招标过程可参考国外的一些做法，如美国。招标阶段通过各种媒介招标公告，认真考虑所有的标书和投标文件的原则，而且不能用任何方式阻止可能参与投标的公司，这促进完全与公开的竞争。尽管近几年，各级纪检、监察、审计等部门积极监督工程招投标，加大工程建设反腐败力度， 但实践中仍然存在职责不明，主次不清，流于形式的问题。因此，应该加强监督力度，严格资质审查，这样才能体现招标对投资的控制的优势。通过技术比选、效果评价和经济分析，力求经济合理条件下确保技术先进和科学性，在满足使用功能前提下具有外观造型别致美观。

2.3工程实施阶段的成本控制

政府工程通过招投标确定了造价后，施工单位一般情况是不能改变价格，只能按照招标文件要求按时保质完成任务。施工过程的成本控制涉及内容较多，主要包括材料费控制、机械费控制、人工费控制和管理费控制。一般成本控制的措施较多，笔者认为政府工程应采取图1所示措施。

图1 成本管理措施

1. 分解预算成本。预算成本应根据中标后的施工图进行分析、归类而得的。其中根据工程量和预算单价计算人工费、材料费、机械及备件使用费，施工管理费按工程类别、计费基础和费率的计算。

2. 确定计划成本。以预算成本为基础，考虑各个项目的可能支出

3. 实施成本控制。为了控制项目成本，要求成本支出必须按定额执行。如材料用量的控制，应以消耗定额为依据，实行限额领料。材料及机械设备购置实际单价超过预算单价，需报经营部门找业主签证，以便在合同外另结算工程款。

值得一提的是，客观上在施工阶段任何工程项目都不可避免的会发生工程变更，也是造价难以控制的项目。政府主管部门或业主应加大变更审查力度，认真分析变更的必要性和可行性。建设单位应做到如下变更原则：及时变更的原则，严格控制工程变更程序的原则，深入现场及时了解、收集相关信息资料，合理确定变更价款，这样才能最大减少变更费用和支出。

2.4结算阶段的成本控制

结算阶段是决定项目实际造价的关键环节，也是政府工程造价控制的最后一个环节。目前政府工程的结算实行三级审核制度，即监理-业主-审计三次审核。工程结算需要资料复杂繁多，因此资料提供务必保证准确性和完整性，特别是工期较长的工程资料要认真保管。结算工作牵涉到很多利益问题，为了能一举改变过去政府工程结算周期过长的问题需要建立相关制度。如2007 年深圳市实施了《深圳市人民政府部门行政首长财经责任问责暂行办法（深府办〔2007〕91 号）》，并取得了很好效果。

3结束语

随着改革步伐逐步深化，促进了我国经济从计划到市场的转变，市场经济体制更完善，政府投资项目管理的新型模式不断被运用，如“项目法人责任制”、“项目代建制”。作为政府工程项目管理的核心之一，成本管理与控制也呈现出许多市场化的新特点。在市场化的大背景下，政府工程成本管理也必然以市场方式进行，如筹资、管理等。然而，目前政府工程成本管理方式与社会主义市场经济体制还存在不适应的现象，而且也发达国家也存在一定的差距，需要更加深入地探索适合我国国情的管理方式。

参考文献

[1]郝建新.美国政府投资工程管理研究[J]. 技术经济与管理研究,2003.3:91-92.

[2] 刘芳,周振康. 我国政府投资工程管理中存在的问题及改革建议[J].2006, 5(3):82-84.

[3] 刘芳. 国外政府投资工程管理经验的启示[J]. 嘉兴学院学报,2007,19(1):59-61.

[4] 张 伟,朱宏亮. 我国政府投资项目管理的制度变迁[J]. 土木工程学报,2007, 5(40):79-84.

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关键词：政府投资;工程建设;监督管理

一、政府投资项目监管中存在的问题及原因

从近几年查处的违法违纪案件中查摆的问题来看，工程建设领域仍是腐败现象的高发易发区。政府投资项目监管工作仍存在着漏洞和薄弱环节，主要表现在以下几个方面：1.法律法规不够健全。虽然我国出台了工程建设领域的诸多法律法规和配套制度，但是有些很难落到实处。有些法律法规原则规定多，具体细则少；禁止规定多，配套罚则少；违法规定多，认定办法少。同时在实际的监管过程中行政监管手段相对有限，对串标围标和资质挂靠等现象处于查证难、认定难、处理难的困境。串标人或者挂靠单位之间一旦因相互利益关系建立攻守同盟，常规的调查手段很难取证和认定。即使认定，处罚手段少，力度小，相对于工程项目建设的巨大资金而言，企业违法成本非常低，在当前社会诚信体系尚不完善的情况下，有些企业缺少自律，盲目追求利益，造成建设市场混乱，串标围标和资质挂靠等违法行为依然频频出现。2.部分领导违规干预。从各级纪检检察机关查办的工程领域重大案件中可以看出，领导干部违规插手干预工程建设的情况屡有发生。有的领导干部面对诱惑，放松了自我要求，把党和人民赋予的权力当做满足私欲的手段，插手工程建设领域经济活动，利用职务上的便利为不法商人牵线搭桥，以此谋取私利；有的领导干部缺乏正确的政绩观，背离了科学发展观的精神，在项目建设过程中违背客观规律抢进度，压缩项目前期工作时间，导致可行性研究不够充分，勘察不够细致、设计不够深入、在未办理相关审批手续的情况下开工建设，造成后期大量的工程变更，使监管工作陷入被动的局面，严重损害了人民群众的利益。3.行业水平良莠不齐。部分企业置企业诚信不顾，通过投机取巧、弄虚作假等手段谋求利益，建筑行业诚信缺失主要表现在：（1）有的建设单位拖欠施工单位工程款、施工单位拖欠农民工工资等行为。（2）有的项目层层分包，管理人员不到位，组织混乱。（3）有的项目建筑材料以次充好，偷工减料，造成质量安全隐患。随着建筑行业蓬勃发展，除了传统的施工企业，也衍生出许多提供相关服务的中介企业。建筑行业中介机构种类繁多，包括建设监理、造价咨询，招标、项目代管、土地评估，环境评估，工程审计等各个方面。目前我国中介行业入行门槛低，配套制度建设还不成熟，服务水平良莠不齐、鱼龙混杂。中介不中的问题突出，主要表现在：一是委托方。中介企业是为委托方服务的，当委托方提出一些不合理要求时不敢拒绝，没有保持中立的立场。二是中介自身。中介从业人员利用委托方赋予的权力，向和自己有利益关系的相关单位和企业变相输送利益，为自身谋取不正当利益。4.项目组织管理薄弱。有些建设单位管理人员和业主代表管理经验不足，对项目建设过程中存在的隐蔽性强、情况复杂的深层次问题，缺少辨识能力和处理手段，有时会被施工单位或监理单位蒙蔽。虽然目前也引入了国际先进的项目代管机制，邀请了很多业内技术力量强的工程咨询服务机构为政府投资项目提供代管服务和技术支持。但是从目前运行的情况来看，并没有取得预想的效果。有些代管企业用建设单位赋予的权利谋取自身利益，为建设单位的服务存在不到位、不充分的现象。另外，项目组织结构过于冗长也不利于工作的有序开展和指令传达，造成工`程建设效率低下。项目代管在国际上是一种成熟的管理模式，但在我国尚处于起步阶段，配套的行业监管制度和约束机制还不成熟，代管单位承担的责任和义务不明确，工作内容和程序也不尽相同，履行职责的随意性较强，监督缺少抓手和手段。

二、吴江区政府投资项目监管的实践与探索

随着区域经济的快速发展，城市生活水平的日益提高，为满足广大群众日益增长的物质文化需求，加快推进“乐居吴江”建设，我区以公共基础设施、社会公益事业等领域为重点，不断加大政府投资力度。同时加强对政府投资项目的监管，从制度建设、规范管理、资金运用、监督问责等方面着手，促进政府投资项目建设权力运行公开化，资金运用合理化，建设行为透明化，监督管理法制化。1.多方监督并举确保责任落实。我区建立健全了政府投资项目的领导体系和工作机制，各部门各司其职，领导牵头，齐抓共管，确保责任落实。区人大、政协、纪检监察等部门就工程建设领域的各个方面开展全面督查，对工程建设决策行为、管理行为、执法行为中的违规违纪现象进行查纠，把“工程优质、干部清廉”的要求落实到每一项工作中，贯穿于建设全过程。2.推进诚信建设规范市场运行。为增强工程建设相关主体的信用风险意识，确立诚信为本的经营理念，整顿和规范建设市场秩序，2013年，我区制定了《吴江区政府投资工程建设项目诚信保证金制度实施办法》和《吴江区建设工程招标投标严重不良行为惩戒实施办法》。通过经济手段和行政手段对相关企业的不诚信行为进行制约，确保工程建设领域的正常秩序。标后管理是诚信体系建设的重要抓手，是相关职能部门对项目确定中标人后的延伸跟踪监督工作。标后管理包括对合同订立、合同变更、施工分包、设备采购、人员到位、施工行为、工程进度、工程安全、工程质量、资金运用等内容的监督管理。标后管理运用明察暗访、日常检查等手段，对发现的企业不良行为勒令其限期改正，根据规定给予通报、扣分、暂停投标资格等相应行政处罚，并对其不诚信行为进行公示。3.完善财经制度严控资金运用。2014年，我区《吴江区政府投资项目管理办法》及其实施细则，对政府投资项目的计划管理、变更管理、资金管理、建设管理等方面提出了明确的规定和要求，进一步保障政府投资项目的规范化运行。同时，为约束项目管理费用，我区《关于明确吴江区政府投资项目建设单位管理费和代建费标准的通知》，规范建设单位和代建单位管理支出的范围和标准。近年来，吴江区财政局评审中心逐步建立和完善了项目评审制度。项目评审，即财政局通过自有力量、购买中介机构专业化服务、邀请行业内专家做顾问等方式，对项目建设全过程进行全方位的评审。分为概算评审、标底评审、变更评审、结算评审、全过程评审五个方面，覆盖了项目从立项直到竣工验收的全过程。项目全过程评审有助于提高项目投资的全局性，提供项目决策的依据，保证项目建设的科学性；有助于合理控制项目造价，推动项目建设精细化，确保投资性价比；有助于廉政监督更深一步，从资金运用角度发现问题，确保权力规范运行。随着政府对民生项目的投资力度逐年加大，评审项目的数量和金额也逐年递增。目前，全过程评审的做法在吴江区东西快速干线工程、胜地生态公园等几个试点项目上取得了一定的效果，有效地控制了项目的投资规模，降低了项目建设成本，节省了财政资金支出。我区于2005年出台《吴江市政府投资项目审计监督管理办法》及《市政府重点建设项目跟踪审计实施办法》，跟踪审计制度在我区已实行将近十年，通过前移审计监督关口，实施源头把关，在监督财政资金的管理使用、促进国家有关政策的贯彻落实、提高资金使用效益等方面发挥了积极作用，取得了显著的成效。2012年至今，我区开展跟踪审计项目84个，项目金额105亿元。同时，为了提高政府投资项目监管实效性，保障相关规章制度执行到位，根据《吴江区政府投资项目管理办法》及其实施细则，结合政府投资评审制度，我区启动建设政府投资项目监管平台。目前吴江区政府投资项目监管平台建设正在有序推进中，通过项目管理、项目评审、中介监管、信息公开等板块的建设完善，旨在深入监控项目建设每一个步骤，有效控制各风险环节，推进项目规范化管理。4.运用三位一体监督中介领域。面对如雨后春笋般成立的各种中介企业，我区运用政府监管、协会自律、社会监督三位一体的监管模式，对中介行业进行整顿治理和规范管理。（1）加强政府监督管理。吴江区行政服务局成立中介机构监督管理科，负责对我区中介机构的监督和管理。以《吴江市中介机构管理办法》和《吴江市中介机构信用评价管理办法》为基础，进一步深化细则，完善制度，强化长效管理。通过联合财政局、审计局、国土局、住建局等单位，对造价咨询、土地评估、招标等工程建设相关中介机构进行信用评价及考核。同时我区积极开展中介行业服务品牌创建工作。（2）发挥行业协会作用。通过制定完善本行业职业准则、执业规范和奖惩规则等制度，加强行业自律监督手段。通过制度对违规的中介机构或执业人员进行业内处理，规范中介执业行为。（3）强化社会舆论监督。2011年我区建立了中介机构监管网，旨在进一步公开中介执业行为和诚信情况，强化社会和舆论监督，督促企业注重自身信誉度的提升。

三、对政府投资项目监管的几点建议

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随着我国经济的快速发展,国内诸多大中型城市的交通状态却和经济情况成反比的状态,城市的车辆交通堵塞情况严重已是世界之首。而因为城市交通所引起的交通车能源大量损耗,空气污染严重,城市交通工作效率低下等各种交通社会经济隐患,也严重的限制了我国经济的发展速度。为了缓解我国交通上的不便,国家和各个城市的交通部门都采取各种积极的措施来改善城市的交通问题。

交通工程建设项目由于专业较多,工程技术庞杂,故而交通工程项目建设的难度性也很大,而如何控制和管理交通工程项目建设成为了相关管理人员十分头疼的一个问题。要想以限额经济的目的来换得交通工程建设的完美竣工,首先要了解建设施工的具体发展过程,这其中主要的内容包括,交通工程的前提工程,土木建设工程,机电,专业设备,轨道工程,装修工程,最后的绿化等等,在所有的工程建设完毕以后,还需要全面的进行协调运行和反复的检验。

二、交通工程项目建设投资控制中的问题

1、缺乏有效的总体投资控制

在交通项目建设的全过程中,受人员更替、条块分割等因素的影响,给项目的总体控制带来了较大的困难。加之项目管理者对某些环节的忽视,使得投资控制的内在关系被打破,割断了投资控制的连续性,致使基础数据与合同数据的不相符。另外,由于多个项目的共同运作,其合同数量巨大、要求多样而复杂,这也让项目投资管理的总体控制面临着巨大的挑战,若其管理流程不稳定,就难以实现各项目进程的全面管理。

2、合同管理机制不完善

交通项目建设过程中,当合同双方签订合同后,基本就不再关注合同了,也很少向合同执行者交底,导致施工中的管理者、监理人员对合同条款知之甚少,都是凭借个人经验和主观认识来履行合同,履行合同职责也就无从谈起了,因此在履行合同时出现违约现象也就不足为奇了。另外,当前的项目投资管理,普遍缺乏合同归档管理,其信息化程度也相对偏低。很多项目的合同管理非常分散,在合同归档要求、归档流程方面缺乏明确的规定。在履行合同时,未进行严格的监督和控制,在合同履行后,没有及时进行全面的总结、评估。总之,合同管理还是粗放管理。

3、变更处理缺乏及时性和有效性

在项目施工过程中,往往都是“施工在前,审批在后”,影响变更费用、数量的准确性,使投资费用增多。一些专业工程师在进行变更处理时,由于不清楚合同具体内容、工程量的相关计算规则,致使现场签证的价格不符合合同约定,或者工程量与合同内容重复。

4、没有统一的清单标准

由于交通工程建设时期涉及的专业很多,各个行业之间彼此缺乏同意的联系,导致在各个项目之间的费用开支核准不一样,使得工程清单在编排和造价上变动性较大,无法做到统一的清单投资管理的目标。又或者在交通工程项目建设的过程中,设计和施工阶段经常是由一家公司统一负责工程的实施,而本来意想中一体化简化投资控制的开支成本,由于行业的垄断性,反而扩大了交通工程项目中的工程投资费用。

三、交通工程项目建设的控制和管理

1、可行性研究及立项决策阶段的投资控制

在项目前期的可行性研究及决策阶段,各项技术经济决策对该项目的工程造价影响很大,建设方对工程投资的控制重点是积极参与项目决策前的准备工作,切实做好可行性研究,高度重视对建设工程项目经济性、科学性、合理性的研究论证。根据市场需要及发展前景,合理确定建设规模、建设标准水平、设计方案等。建设方必须对城市发展规划、市场容量、投资环境,市场前景以及经济效益、社会效益分析等各方面作出深入的调研和正确的评价;尽可能全面地编制投资估算充分考虑建设期间可能出现的各种宏观、微观的经济因素对工程造价的影响,使投资估算真正起到控制项目投资的作用。

2、减少设计变更

在项目施工阶段,要尽量少次数的变更设计。在动工以前,要反复验证、复核设计边界条件,如地质状况、管线情况等,优化、改进图纸设计,而不能在施工过程中遇到了新问题,边施工边改图纸。另外,还要加强施工质量管理,减少因施工问题带来的设计变更,例如,若基坑工程中的加固质量不过关,就会增加支撑,变更设计。

3、招投标及合同签订阶段的管理

招投标阶段对工程造价的控制重点应放在规范招投标活动和招标方式的确定上:

3.1必须积极推行“合理最低评标价法”使业主以最合理的价格选到有技术保障能力和经济承受能力的合格的投标人,保障项目的圆满完成。其中最关键的是招标文件编制的合理、严密及评标过程的公正与审慎,造价工程师要深入到编制招标文件及评标过程中,防止低于成本价中标,导致“豆腐渣工程”,或“低价中标,高价索赔”等现象;

3.2要积极推行工程量清单招标,工程量清单计价对透明招投标活动、减少施工合同纠纷、推行竞争和以市场定价、控制工程造价有着非常积极的作用;

3.3在谈判及签订施工合同时要严谨、详尽、明确,增强对合同的法律意识,明确界定工程内容及工程范围,详细制定买卖双方的责权利,尽可能堵住一切漏洞,控制费用变更,减少索赔隐患,避免在今后结算时造成扯皮或发生经济纠纷,加强合同管理及履约检查制度,保证合同的顺利实施,有效地控制工程造价。

4、施工阶段中的管理

在施工的阶段中,对施工方法进行反复的检查,优化施工设计,选择最为经济合理的施工方法,通过经济效益工程等理念对交通工程建设进行多方案的经济型对比,加强对工程经济投资上限额的潜在能力。做到减少工程设计上的变动,严禁将工程设计的变成扩大设计的规模,杜绝扩大设计的标准或者添加设计的内容等等。加大对现场交通工程的管理和监督,现场的签证管理师工程建设中最为频繁的一种,现场的工程技术人员与监督人员必须相互协作,签证的内容必须是真实可靠,工程量的数据也应当清晰明了。

5、竣工结算阶段的管理

在工程结算过程中,审计管理人员不仅要提高业务素质还要遵守职业道德,认真审核结算资料,审查工程量的计算、费用的计取是否科学合理,认真做好工程结算工作,对合理控制工程造价,减少不必要的投资具有重要的作用。

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摘 要 近年来，随着城市化进程的推进和国家扩大投资拉动内需政策措施的出台和落实，各地政府投资项目投资规模不断扩大。政府投资项目支出占财政支出比重逐年增高，强化政府投资项目财政财务管理，对于提高政府投资效益和财政支出绩效有着重要意义。在此，本文拟结合本地实际情况，就如何加强政府投资项目财政财务管理谈点粗浅的看法。

关键词 政府投资 财务 管理

一、政府投资项目财政财务管理现状及存在的问题

（一）基建程序管理和计划执行不够严格，部分项目存在前期工作简化和“三超”现象

基建程序履行不到位。政府投资项目存在“重建设、轻管理、少论证、无评估”的现象。如未按规定编制可行性研究报告报批，编制初步设计和概算时未按规定的建设规模和投资估算进行控制，概算金额与投资估算相差过大，项目决策未经深入研究和充分论证，前期工作简化。个别项目为了赶工期，搞突击，甚至是设计方案尚未确定就开始施工，形成了边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，导致施工过程中设计变更频繁，项目投资难以有效控制，造成财政资金的浪费和损失。

（二）建设单位内控制度不健全，财务管理基础比较薄弱

一是缺乏成本经营理念，不重视控制建设成本，忽视向管理要效益、要资金。二是对内部控制的重要性认识不足，没有建立健全与项目相适应的内部会计控制制度，即使建立了也没有很好地予以执行，内控制度流于形式。三是工程结算和竣工财务决算滞后。一些项目完工后长期未办理工程结算和竣工财务决算，基建投资长期反映在“在建工程”科目，影响财务信息准确性。四是财务人员素质参差不齐，专业素质无法满足建设项目财务管理的需要，内部会计监督职能弱化。

（三）政府投资项目管理监督考核机制有待完善

目前，我市已初步形成了以政府投资项目财务收支计划为主线，以会计委派管理中心财务管理、监督和预算审核中心预算及变更审查相结合的政府投资项目资金财政监管体系。但由于激励约束和考核机制还不完善，后续监督检查力度不足，责任追究制度未落实，政府投资项目绩效评价工作尚未全面展开，一是难以激发出项目管理人员工作积极性，二是难以对项目的投资效果和管理效益进行全面分析和合理评价，三是不能及时发现和制止违法违规行为。

二、对策

（一）严格基本建设管理程序，建立以计划管理为核心的政府投资项目财政管理体系

严格履行基建程序。政府投资项目应经过项目建议书、项目可行性研究报告、项目初步设计、项目招投标、开工报告、年度投资计划等管理程序。遵循估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算的原则，做深做细项目投资估算、概算和预算，实行重大项目公示制。严格执行项目法人（业主）责任制、招标投标制、合同管理制、建设监理制。

严肃项目计划管理。项目投资计划和资金收支预算一经下达，各建设单位必须严格执行。建设项目如发生重大设计变更或其他不可预见因素，确需调整项目概算和资金预算的，必须根据基本建设管理规定按原审批程序报批。财政部门根据本年度项目进度和资金需要情况，提出项目之间财务支出计划调整方案，报市政府批准后执行。

（二）规范建设单位财务行为，建立以资金管理为重点的政府投资项目财务管理制度

强化建设单位财务管理。建设单位应依据财政部的有关规定，建立健全岗位责任制，确保办理业务的不相容岗位相互分离、制约和监督，确保每项经济业务都有一系列相互联系的授权批准程序。要重视财务部门的建设，充分发挥财务人员管理职能，让财务人员参与事前预测和决策，事中控制，事后分析和评价。做好竣工财务决算工作。对已完成工程建设符合项目设计要求和工程质量标准的建设项目，及时组织相关部门人员验收，编制竣工财务决算报批和办理资产交付使用手续。

加强项目资金全过程监管。财政部门在加强计划管理同时也要从微观入手，把资金管理工作贯穿到项目建设的全过程。参与项目可行性认证，主要对建设项目在经济上是否合理和可行，进行全面分析、论证，作多方案比较，提出评价，从经济角度把好审批关。根据项目年度预算计划，实施进度和合同约定等情况拨付建设资金，并对预算执行情况进行监督检查。督促建设单位及时办理已完工项目工程结算和竣工财务决算，对建设单位报送的竣工财务决算及时进行审查批复。

实行“统一管理，集中支付”。目前，我市对政府投资项目资金实行集中支付制度，将各行政事业单位建设项目财务及各国有投资公司财务统一纳入市会计委派管理中心，按照“统一管理、集中支付、分户核算”的原则，由会计委派管理中心统一核算和管理，建设单位的财务职能不变，会计主体法律责任不变，建设单位对资金的使用权、审批权不变。

（三）完善项目资金监管机制，建立以绩效评价为龙头的政府投资项目监督考核体系

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一个项目从前期决策、可行性研究、勘察设计、施工准备、施工、竣工验收、审计决算、项目运行乃至拆除报废是一个全寿命周期。项目在建设过程中，对内管理涉及众多的参建单位，对外与政府监管部门、社会环境等相关联，如何在项目建设过程中建立一个投资控制体系，采取有效投资控制措施，是控制“三超”现象的关键。文章主要介绍了上海市市级医院项目实行“代建制”管理模式中的投资控制实践方法。

关键词

“三超”现象　代建制管理模式　投资控制

随着我国经济体制改革的不断深入和市场经济秩序的不断完善，政府投资项目建设也从“投资、建设、监管、使用”一体化的形式，向“投资、建设、监管、使用”四分开的模式转化。2004年7月由国家发改委的《国务院关于投资体制改革的决定》明确指出:加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加强推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后交付给使用单位，通过专业化的建设项目管理，使“投资、建设、监管、使用”的职能分离，最终控制投资，提高项目管理水平和项目投资效率。

为提高国有资金的使用效率，体现资金使用价值，上海市市级医院基本建设“代建制”管理模式在“十五”、“十一五”及“5+3+1” 的50个、总面积达190万平方米、总投资达128亿元人民币的项目中进行了投资控制的实践。

一、“十五”前后上海市市级医院投资管理的主要转变

“十五”规划前上海市市级医院的项目建设都是实行医院自建、自管、自用、非专业化、高度分散的管理模式。对大多数医院来讲，他们对基本建设缺少系统的了解，缺少工程项目管理的经验，更缺少建筑技术、建筑法规、建筑经济等相关专业知识，尤其是工程投资控制的管理知识。在项目管理上不规范导致工程质量“差”、进度“拖”、投资“超”；同时上级以拨款为主，对建设单位缺乏有效的约束机制。由于没有建立起投资控制的管理体系，故建设项目竣工后90%以上都存在超投资现象。

为了改变“三超”现象，我们从“十五”、“十一五”和“5+3+1”项目中进行投资控制试点尝试。从组织结构、制度建设、经济技术、合同和信息管理多个方面采取多种有效措施，将过去被动性的、事后审核为主的投资控制方式转变为前瞻性、主动性的事前投资控制方式，对建设阶段的主要节点设置“分阶段投资控制目标”，确保工程总投资不突破国家相关部门批准的总概算，提高资金的使用效率。

由对比表及图1可以看出，投资部门、代建代管单位、财务监理单位，包括各参建单位组成一个可以沟通，协调，可进行过程控制的体系。

二、投资控制的具体方式

在不同的建设阶段，投资控制的内容、重点和控制效果是完全不同的，各个阶段投资控制对整个项目的投资影响也不同，它与“帕累托定律”是相符合的（帕累托定律即意大利经济学家帕累托提出的“二八定律”），即任何一组相关的工作中，最重要的只占其中一小部分，约为20%，其余80%尽管是多数，却为次要的。

统计数据表明，各个阶段的投资控制对整个项目投资的影响为：初步设计为75%～95%，调整技术设计为35%～75%，施工图设计为20%～30%，施工阶段为5%～35%，竣工结算为0%～5%。显然投资控制重点在工程实施前的决策阶段和设计阶段（见图2）。

对此我们采取以下投资控制措施:

（一）组织机构与制度

面对医院项目容易超投资风险以及现阶段影响投资的因素，我们建立投资控制体系，即申康投资部、基建中心、项目筹建办与包括设计、总承包、项目监理单位在内的各参建单位组成一个可沟通、协调的管理体系。同时通过制订相关的管理制度，如《关于加强本市市级医院基本建设的指导意见》、《关于加强本市市级医院基本建设的补充意见》、《上海市市级医院基本医疗建设标准指导意见》、《关于加强上海市市级医院建设工程投资控制的指导意见》、《上海市市级医疗卫生机构建设项目专业分包及材料和设备采购管理办法》等来规范我们的工作程序流程，达到最终控制投资的目的。

（二）针对项目各阶段投资控制重点制定相应的投资控制措施

1.工程立项阶段

立项决策是项目投资控制的重要阶段，此时应对拟建项目的各建设方案从技术、经济和节能环保等多方面作全面、系统的分析与论证，在优化方案的基础上，编制和审核投资估算，待审查批准后，即可作为建设项目总投资的计划控制额，并强调施工期间不得随意突破，使其真正起到决策和控制的作用。如某大修工程，原初步设计方案中拟更换外立面门窗，从美观的角度增加玻璃幕墙，拆除原中央空调系统改为VRV空调，经技术、经济论证并现场探勘后，建设方决定保留原外立面门窗，取消玻璃幕墙改为大面积落地窗，保留原中央空调系统局部增加VRV空调。经此调整后投资估算节约了400万元。

2.设计阶段

是投资控制的关键阶段，在这一阶段投资控制最有效的方法是多方案比较。第一,认真做好设计方案技术经济相结合，综合考虑功能和成本，对关键设备、工艺流程、总图方案、主要建筑和各种费用指标要提出技术经济评价。一旦发现初步设计总概算超出批准估算时，应进行设计方案优化，在保证实现建设目标的前提下，降低部分建设标准或使建设内容满足投资限额。第二，概算投资应完整地包括建设项目从筹建到竣工投入使用的全部费用。尤其要注意概算中需深化设计的专业工程（如净化工程、屏蔽工程、医用气体工程、弱电工程等）投资。同时还需审查概算中各项技术经济指标的合理性，例如：围护工程的指标估算，在概算评审时围护设计尚未完成，此部分投资只能按照投资经验值进行估算。由于围护工程投资与周边环境（如：地铁、邻房、管线）、设计方案和施工方案有极大的关联，单凭经验值估算与实际投资相比往往存在较大的投资偏差。第三,当扩初概算评审后，要落实专家评审意见相应调整扩初图，同时将批准的扩初概算切块细分并进行分析，作为施工图分项设计的投资控制目标值。财务监理核实调整概算，整理评审意见，并对批准概算做出详尽、完整的分析报告。第四，施工图审图后，编制施工图设计预算。当设计预算超出概算计划控制值时，要及时分析原因，有的放矢提出解决方法和措施，并进行施工图修改调整，使修改后施工图设计预算控制在概算的设计范围内。其间，财务监理做好整个项目的资金平衡工作。

3.工程招标阶段

工程招标的目的是为了选择一支技术力量强、经济实力好、管理工程经验足、社会信誉好、价格合理、能足以胜任的施工企业。

（1）做好招标文件的编制和工程清单的编制。招标文件是招标工作中的主线，一定要符合国家的法律、法规及相关规定，对工程招标范围、工程承包方式、工程质量、工程进度要求及验收标准、工程安全、文明施工措施、工程款支付方式、工程相关内容的投标报价及竣工结算依据及办法、施工合同条款中专用条款、评标办法等都要有明确规定，特别对现场的施工条件与自然条件要客观、公正表述（如地铁、高压线、暗沟、河道、地下障碍物以及周边道路、管线、邻房、铁路等做出相关说明），尽量做到风险量化、责任明确，避免因施工条件不符而引发的施工索赔，同时也为日后投资控制做好基础工作。

招标工程量清单编制是设计阶段造价工作的深化，其编制质量的好坏直接关系到投标报价的合理性、有效性和完整性，进而间接影响到整个项目的投资控制管理工作。因此招标工程量清单的编制必须科学合理、内容明确且客观公正。

编制招标工程量清单时一般应注意以下几点：编制依据要明确；工程量计算力求准确；清单项目特征描述一定要准确和全面；对现场施工条件和自然条件也要有准确的表述。

（2）做好招标过程的回标分析。回标分析是公正对待每个投标企业的关键，也是建设施工中的各种索赔关键。回标分析要把招标文件中要约与投标文件的承诺一一对照，做好相关的招标澄清工作；检查每个投标报价的完整性，投标报价中材料、设备暂定单价是否与招标清单相一致，对报价中略高和略低的现象作分析找出其原因；对措施项目清单要分析安全防护，文明施工四项措施费是否符合国家相关规定，其他项目清单报价需分析并判断每个暂定、指定金额与招标文件是否一致。通过招标文件要约、投标文件承诺、回标分析结果对投标方案作“废标、修正、询标”处理，最后公平、公正、公开、合理地将投标单位排序，选出中标单位。

（3）施工合同签订。经过专家评标明确中标单位并公示后为项目中标单位。签订《总承包施工合同》时首先必须严格执行国家的有关法律法规和相关管理规定；其次整理招标文件与投标文件（要约与承诺中）的差异，对询标中的承诺在合同谈判时作进一步明确。一个完整的《总承包施工合同》须包括如下要素：合同范围、质量验收标准、工期要求、合同保函、工程款付款方式、合同价款调整方式和范围（包括市场风险的承担和施工变更的确定方式）、双方的责任和义务、争议处理方式以及双方根据工程特征的特殊约定。合同文字应尽可能明确，避免含糊字句、尽量量化、公式化以避免索赔、争议、纠纷的发生。

签订的合同总价作为施工单位的投资控制目标值。

4.工程施工阶段

（1）建立此阶段的动态投资控制机制。推行实际投资概算对比月度分析表目的是将批准概算切块分析，分解控制目标值，从而达到控制实际总投资的目的。值得一提的是，在总投资不突破的前提下，各分项投资控制目标值在保证安全、质量、进度和满足建设方使用功能要求的前提下，可利用价值工程原理和项目管理技术―WBS方法随项目进程作适时调整，强调动态平衡。

（2）严格控制各类变更。从制度上防止任意提高设计标准、改变工程规模及增加工程投资的情况发生。对于非发生不可的设计变更应尽量提前进行，以减少变更对工程造成的损失；对影响工程造价的重大设计变更，则要采取先算账后变更、分权限审批的办法以使工程造价得到有效控制。

控制变更的主要措施：首要变更的审批、审查，实行上报制度，待批准后可实施变更；其次抓好施工图会审，要求项目筹建办组织监理单位、施工单位和设计单位认真熟悉、消化图纸，分析图纸中存在的问题和缺陷，采取经济合理的方式减少各类变更。

（3）梳理招标中的指定金额和暂定金额。先将概算与合同清单对比，明确专业分包、材料设备的切块价格，在不突破批准概算的前提下采用价值工程原理进行排序、修正与调整；采取限额设计、限额招标方法控制各类专业分包的投资。

（4）合理确定材料设备的价格。材料、设备投资一般占建安造价的60%～70%，所以要根据施工合同的约定严格控制，认真把关，引入竞争机制，应公开招标的一定按公开招标程序合理设定限额价；应批价的程序，要组成批价小组（由筹建办人员、工程监理、财务监理、设计、总包、监管人员组成）对照批准概算，参照材料信息网，通过内部评议、集体讨论制从质量、价格、服务、付款、工期等方面来排序名次，最后决定中标单位。

（5）定期例会制度。每月或每两周一次例会，检查、分析投资情况，对过程中发现的超投资问题及时调整，合理解决，及时分析产生原因，汇总对总投资影响的程度，对照单位造价指标及专业工程造价指标。进一步明确下一阶段控制目标值，从而达到控制实际总投资的目的。

5.竣工结算阶段

竣工结算阶段是项目实施的最后阶段，此阶段应严格遵循合同和国家相关文件。

首先必须审核工程结算编制依据，即审核结算资料是否齐全、是否符合审价要求。其次，需审核工程结算书的真实性、可靠性和合理性，凡属合同条款明确包含或是在投标时已做出承诺的费用、属于合同风险范围内的费用及未按合同条款执行的工程费用等额外投资必须坚决剔除。

三、结束语

通过工程项目“代建制”模式全过程投资与管理的探索，可得出：采取“代建制”管理模式的项目可有效地遏制“三超”现象；投资控制要有系统组织，由业主（筹建办）、设计人员、财务管理人员、工程管理人员、总包管理人员及专业分包按照定期例会制度进行沟通，统一思想，充分发挥各专业人员的业务水平，综合考虑分析各类问题和情况，遵从合法、合理的原则；投资控制应是全过程的动态控制，要在每个阶段制定计划控制值，发生偏差时，及时采取纠偏措施进行合理调整；投资控制应进行设计管理，充分发挥设计人员的主观积极性与专业水平，要进行多方案的经济对比，保证实施方案是性价比最高的，从而提高限额设计的水平；投资控制要充分激发财务管理人员的主观积极性、发挥其专业优势，对市场材料设备价格走势的预测与分析、对概算的切块分析以及每阶段的计划控制值分析，进行有效的限额招标；业主是投资控制的关键，对功能与投资要以价值工程的规律分析决策，所做的决策都应控制在批准的概算范围之内。 （编辑　吕志新）

参考文献

［1］尹贻林，阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务 ［M］天津：天津大学出版社， 2006

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【关键词】政府投资项目；造价管理；造价控制

政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。政府每年投入用于各行各业的资金高达上千亿，如何科学管理、有效利用这些资金就成为当务之急。在实践过程中虽已取得一定成效，积累了初步的管理经验，但造价控制管理仍需要通过进一步的实践和探讨来不断改进、完善和规范。

一、政府投资项目造价管理现状及存在问题

政府投资项目造价管理在改革开放前存在两种方式：建设单位自管和工程指挥部管理。进入改革开放新时期以后，建设领域率先通过引进招投标制、合同管理制、建设监理制、 项目法人负责制等投资管理体制进行内部优化，从而也影响到工程建设管理方式，建设单位、承包商与咨询单位共同合作管理。政府投资主管部门不断推行科学决策、民主决策，优化政府投资项目管理结构。但是政府投资项目造价管理中仍然存在一些较为突出的问题，主要体现在以下几个方面。

1、前期准备不充分

由于在项目决策阶段未作出充分的调查研究，对于部分项目的可行性研究不足，缺乏科学合理的规划，造成不必要的工程投资增加和资源浪费。工程设计与投资估算脱节，项目决策与设计连接不上，建设项目工程造价控制的关键环节是整个项目开始前的设计。项目在设计过程中未能采用最佳的技术方案及投资估算，导致实际投入与可行性研究报告批复投资差距较大，也容易造成不必要的资源浪费。

2、招投标管理方面

投标管理一般采用经评审的最低投标价法，中标原则的核心一般都在评审对投标人企业成本的界定，不同投标人的企业成本差异巨大， 在没有任何明确的规章制度下，由评标人员来判定各投标人的报价是否低于企业成本。评判员的评判标准不尽相同，容易导致暗箱操作，部分建设单位在招投标活动中存在违规行为，造成评标结果的不公正。

3、设计控制管理方面

招标图纸的设计深度也会影响到工程量清单的编制质量，施工图纸的设计深度应满足工程量清单计价的要求是工程量清单计价的基本条件。设计变更监督力度不够，施工中设计变更幅度大，也会影响到工程造价。造成这种现象的原因很多，比如设计粗糙，会使实际完成的工程与原先设计的图纸不相符；再比如局部和部分装潢缺乏细化详图，这就可能使购买的装修材料和规格与最初的设计目标不符。

4、政府管理制度

为了按时完成工作进度，相关政府投资项目建设领域的单位对造价控制不够重视，工程造价控制就被放在次要位置，就很容易导致造价管理上的混乱。

二、关于政府投资项目造价管理的对策建议

1、加强政府投资项目决策阶段的造价控制管理

建设项目的可行性研究及投资决策对工程造价控制起着决策性作用，政府投资项目应当严格按照相关法律法规切实落实区域经济发展的战略、空间布局以及结构调整方向，把规划落实到市、区、乡镇等地区，在规划的框架内生成项目、储备项目，使政府投资项目符合规划的标准。同时要明确政府投资项目造价管理制度，严格审查政府投资项目设计和审批，立足于科学民主的基础上，建立完善可行的决策程序，规范约束政府投资项目管理行为，避免钻法律空隙，。对即将建设的项目，从技术和经济效益两方面深入考察研究可行性与建设的必要性。为了使政府投资项目决策阶段的管理在程序上彰显出科学化、民主化、制度化 、规范化，必须形成形成专家评议、公众听证、项目公示的制度。

2、提高项目决策阶段的投资估算的准确性

决策阶段的投资估算关系到整个项目投资的财政预算。必须从实际政府所拥有的实际财力物力出发，进行深入调查。综合考虑使用者的建筑标准、质量要求、建筑材料市场价格等要求，综合利用多方面的有效资源，最大化发挥规模效益，并兼顾适用、经济、安全、美观的原则。设计者必须深入整个项目规划及实施过程中，不断搜集资料，为实现最优方案不断提供需要的材料与数据，确保投资估算的准确性，合理有效的利用资源，避免不必要的财政浪费。

3、建立工程变更的控制体系

在实际施工中，必须加强监督管理，决不允许私自变更甚至扩大建设规模，提高设计标准等问题的存在。对于那些非要变更的设计，必须提前做好应对准备。如果已经完成施工再进行更改，将会造成物资的浪费。也会对工程造价产生不利的影响。如果能按照分级控制、限额签证的制度实行，就会减少损失。同时应当严格禁止变更违规超标的装饰主材，材料变更发生时签证材料的价格应当与市场一致。

4、推行重大项目稽察、后评价制度，强化责任追究机制

政府投资项目造价管理长期以来存在最普遍的问题是估算、概算、结算差异过大，奖惩制度多停留在政策层面。针对这种现象并没有建立起有效的制度，多数都存在着奖惩不明确的问题。诸多的项目建设单位即使违规操作，由于惩罚力度小，而获取的利益大，缺乏自主进行造价控制的意愿。这就需要政府作出严格有效的重大项目稽察制度、后评价制度及责任追究制度，对施工单位进行强有力的控制。

结语

在政府投资项目的过程中，采取全程动态控制，将控制重心前移作为控制政府投资项目造价的源头保证，不断加强对各个环节的造价控制和审查，加强薄弱环节的制度建设，对于可能出现的问题建立预防机制。提高工程造价的实际效益，使政府投资更加合理化，促进经济提升。

参考文献

[1] 卢佩佳.有限理性视角下的政府投资项目造价管理探索[J].建材发展导向，2014（7）.

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关键词：政府建设项目，全过程造价控制，造价失控

Abstract: this article with a passenger reconstruction project investment control as the research object, and expounds the basic construction project investment out of control reasons and targeted cost control counter plan. To be able to provide some references for similar project and help.

Keywords: government construction projects, the whole process cost control, cost control

中图分类号：F540.34 文献标识码：A文章编号：

由于我国政府投资项目管理模式的摸索试行、存在投资主体的缺位，对项目前期决策阶段及设计阶段的造价控制重视程度不够，项目实施阶段对合同的管理，设计变更的管理及造价控制的手段过于简单化，以及政府投资项目的监管体系不健全等因素，致使造价控制缺乏力度，未能形成一套科学的成熟的造价管理体系。如何做好政府投资项目造价预控管理成为我们造价管理人员研究的重点工作之一。

1、工程概况

某客运站站扩建改造工程含新建主站房，附属锅炉房，旅客天桥地道，站台延长及硬化，风雨蓬、通信自动化系统及配套工程。其中主站房最高聚集人数按5000人考虑，建筑面积17310平方米，建筑物高28.6米，最大跨度28.8米，总长176米。客运站扩改工程在项目建议书阶段提出的投资控制目标为8876万元，包头站扩建改造工程总造价达11766万元，与投资估算8876万元相比，超投资2890万元，高达32.6%。

2、本项目超投资原因分析

2.1决策设计阶段

在决策阶段，政府管理部门没有相应的约束机制对设计部门进行管理，可行性研究报告的内容不够齐全、结论不够明确、数据不够精准。由于该项目工期短，对前期项目可行性研究重视程度不够。

施工图设计及设计概算均委托与中标单位，未能用价值工程原理对设计方案进行详细的必选与优化，个别设计人员设计的前细后粗，各专业之间的施工图设计过程中缺少沟通，各专业之间的施工图设计相互矛盾甚至重复设计。

2.2实施阶段变更及超预算现象严重

该工程签定的合同工期为:2008年7月1日-2009年12月15日。当年完成价值1659万元，与施工图预算相比，除冬季施工增加费外，投资控制基本正常。

根据有关单位的建议，经建设单位上报由X市政府车站建设领导小组批准，决定将新建三站台风雨蓬挪至基本站台，增加从基本站台到软贵区间的横向风雨蓬30延米。同时，要求天桥、基本站台风雨蓬装修与站房南立面整体格调协调一致。

在开通试运行中根据车站对使用功能出现的问题及消防部门的验收意见，又增加了站场硬化面、天桥聚胺脂地面、售票厅隔离带、卫生间小便器光控系统，增加投资36万元。

2.3结算阶段审核不严格

财政投资项目的竣工结算委托给造价咨询中介机构进行审核，个别造价咨询机构的审核人员业务水平和责任心还不够，导致项目结算造成偏差。

2.4项目监管体系不健全

政府管理部门职能较分散。政府投资项目的工作效率及监督管理水平低下，经常出现“只重投资，不重效益”的“粗放”现象。政府投资建设项目普遍存在透明度不高，同时也缺少完善的举报措施，社会的公众舆论也不能发挥应有的监督作用。

3、有效控制工程造价的方法与途径

3.1明确工程范围、内容和标准

1）要对项目的整体性、功能完整性有充分的认识，以此为基础充分估算投资，避免缺项;同时也要避免高估冒算。

2）在具体控制投资估算时，要充分利用既有资源，’引用经验数据、地方标准、行业法规，对使用基础数据基础资料的准确性有足够的把握。

3）应对项目进行不确定性分析，包括盈亏分析、敏感性分析和概率分析，预测项目的变化和项目可能遇到的风险，提出相应的风险防范措施。

4）为达到投资估算准确性的目的，应适当延长前期工作的生产周期，这里的审慎和稳健必然使项目的具体实施更加畅通。

3.2提高设计文件质量

1）对工程项目实行限额设计。按照批准的可行性研究报告的投资估算控制初步设计，按照批准的初步设计总概算控制技术设计和施工图设计，同时各专业在保证达到使用功能的前提下，按分配的投资限额控制设计，严格控制不合理变更，保证总投资额不被突破。

2）由于设计方案是控制建设规模和工程造价的最主要环节,在此阶段我们应该主动邀请技术、经济方面的有关专家参加, 做好设计方案的跟踪比选和强化督促, 如果发现设计方案超出批准的设计概算, 应与设计单位进行沟通协调, 以免日后索赔埋下隐患。

3.3控制变更和签证

审查和优化施工方案是控制工程造价最有效的手段。严格控制工程变更，通过事前控制，一将变更在具体实施之前解决。严格现场签证管理，及时做好施工现场记录;严密现场签证的管理程序;工程签证随做随签，避免.“一揽子” 及日后补签;同时签证要尽可能量化，避免只有定性或含糊不清的签证。加强合同管理，减少索赔事件发生;指定索赔程序，妥善处理索赔事件。

3.4强化竣工结算阶段

在竣工结算中，对工程量差、材料价差和施工费用变化进行全面审查。量差指实际完成的工程量与施工图设计工程量的差额，包括设计缺漏变更、现场签证和措施费用等。。竣工结算工作是建立在施工过程造价工作的基础之上的，只有施工全过程的管理全面、细致、实事求是，竣工结算才会进行的顺利，造价控制也能顺利地达到预期的目标。

4、结束语

政府投资建设项目的投资控制是运用科学的技术与管理手段对投资进行严格组织和监督的一个系统过程。我们应该加强政府投资建设工程造价全过程管理来严格控制投资，减少或避免建设资金的流失，最大限度地提高政府建设资金的投资效益，改变投资失控的局面。

参考文献