以前的土地管理法范文
时间：2023-09-06 17:43:51
导语：如何才能写好一篇以前的土地管理法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
关键词：土地开发整理；资金管理；问题；建议
Abstract: In recent years, our province has taken a series of measures in terms of protecting farmland, person of the first responsibility of leading the people's governments at all levels for the protection of cultivated land, from province to city, city, county (city, district) to the county, township (town), each signed letters of responsibility for the protection of cultivated land, increase the intensity of land development and consolidation work at the same time, improve the quality of cultivated land. But in my practical work, found that the land development and consolidation of special funds still exist some problems in the management and use of the process, need to further improve and perfect.
Key words: land development and consolidation; financial management; problems; suggestions
中图分类号：F301.24文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
土地开发整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、城市规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用状况进行调查、改造、综合整治、提高土地集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。做好土地开发整理工作，保持耕地总量动态平衡，缓解人地矛盾，是当前国土资源管理部门面临的重要课题之一。土地开发整理工作涉及面广、实施时间长、程序复杂的系统工程。土地开发整理所需的资金量大，资金使用政策性强， 规范和监督好土地开发整理项目资金，是土地开发整理工作健康发展的重要保障。
一、重要性认识不足
土地开发整理项目资金是一项政策性、专业性很强的工作，但有的县（市） ，特别是乡镇部门，错误的认为只要“项目立了项、资金进了账”就万事大吉，甚至把它看成增加地方财政收入的机会，从而造成预算执行的随意性，进而截留、挪用、套取项目资金。
二、资金分配管理、拨付使用方面存在的问题 1.滞留未拨土地开发整理项目资金。如某市应拨未拨的已经立项的土地开发整理项目资金2000余万元，又如某县应拨未拨的已立项土地开发整理项目资金600余万元。 2.滞留未缴国库土地开发整理专项资金。如某市征收的耕地开垦费和用于农业土地开发的土地出让金500余万元未纳入预算管理;又如某县将土地复垦费20余万元存放在预算外专户未缴入国库。 3.挤占挪用土地开发整理专项资金。 一是用于平衡预算。如某县将收取的土地复垦费用于平衡当年财政预算； 二是用于弥补经费及购建固定资产。如某县土地整理开发项目办以办公费名义，在业主管理费中列支购置面包车、台式电脑、摄像机等固定资产；
三是用于非土地开发整理项目支出。如某县将土地复垦费用于县人民医院防治甲型流感等。 三、职责不清
项目管理办法对项目法人制作了明确规定，但实际执行中，财政局、国土局、镇政府、复垦中心 多头负责，职责不清，遇到问题各自推诿，项目法人制形同虚设，在工程招投标、工程管理、合同制的执行上表现尤为突出。
一是个别项目未落实法人制。如某市实施镇土地开发整理项目未执行项目法人制，将大部分资金转拨镇政府，形成项目和资金多头管埋;又如某县将县级土地开发整理项目40余项，交由项目所在乡、村自行实施，未对建设行为进行规范管理。 二是资质审查和工程招投标不规范。主要表现在：项目设计和监理单位均未通过招投标程序确定;非专门机构承担了部分地区土地开发整理项目的可行性研究和初步设计编制;招投标过程中资质审查把关不严，一些无资质施工单位参与了竞标并中标。如某县不执行项目招投标制度，设计、监理和施工单位均无资质。三是部分项目合同制执行不规范。合同管理不够严肃。当前，土地开发整理项目实施基本执行了合同制的要求， 但有些项目存在着“重形式，轻实质”的倾向。表现为：合同格式不规范，如工程合同，有的项目用的是建筑业统一合同， 还有的项目用的是自制合同；土地清查、竣工测量、土地重估与登记、基本农田重划与标记设定等专业合同要素不全；合同执行不够严肃，个别项目还有违规转包工程的现象；个别项目采用上缴管理费、虚列工程等形式违规套取工程资金等。如某县土地开发整理项目施工合同未注明履约保证金的收取金额及收取方式，未对施工单位留押履约保证金。四、资金管理制度不健全
财务管理是项目资金管理的依据。部分项目在财务管理上存在“漏洞”。有的项目资金支付手续简单，依据欠缺；有的项目滥发奖金、补贴，滥支招待费用， 白条坐支，挤占项目资金；个别项目核算存在挪用资金的现象。项目验收后续管理“缺位”，项目验收时常常有大量应付未付的项目资金，个别项目要占到 30％以上。另外，对应由地方配套的资金落实情况、项目结余资金的处理、验收意见的整改效果 等后续管理成为财务管理的空白点。
五、审计监督缺失
审计监督是项目资金管理的有力保障。土地开发整理项目资金决算实行审计制，保证了项目决算财务管理的要求。由于审计人员对土地开发整理项目建设标准不够熟悉，特别是对土方工程量的计算、隐蔽水利设施的勘 测等缺乏必要的专业手段，往往难于核定工程造价的真实性、合法性，审计结论成了一个模糊数。虽然对土地开发整理建立了项目督查制度、项目审计制度、项目监理制度等，但实际执行中存在许多不足：一是督查与审计制度都属于一次性的检查，而非日常监督，无法对项目全过程实施监控；二是现有财务人员对项目规划及工程预决算知识、工程招投标规程及要件、一般性监理知识、合同规范等缺少必要的了解，监管难于到位；三是项目监理单位都是地方自己选择，与地方政府有千丝万缕的联系，监理的公正性难于保证；四是在项目执行中，虽然建立了项目指挥部，但实际上都是镇政府一套班子，财政、国土、镇政府之间缺乏制约机制。
六、提出建议
（一）要提高认识，统一思想。要通过宣传土地开发整理政策，帮助干部群众树立全局观念、大局观念、政策观念、长远观念，树立科学的发展观和正确的政绩观，使这项工作有一良好的指导思想和动机。
（二）要统一领导、完善组织机构，提高监管效率 。首先，应明确执行项目法人制，各县（市）复垦中心为项目法人，在现有的财政管理体制下，财政部门对资金的保障负责，国土部门对资金的使用与核算负责，取消镇一级的项目资金核算，实行完全意义上的县级报账制和全成本核算，最大限度地在财务上满足项目法人制的要求。其次，建立项目协调小组，小组成员应包括财政部门、国土部门、项目所在乡镇政府的主管领导，特别是国土部门，除耕保部门外，还应包括规划、 土地利用、地藉、财务等（处）科室主管人员，形成对项目的协调机制。最后，完善项目指挥部人员组成，项目指挥部人员应包括财政、国土、镇政府、监察、审计等多方相关人员，以实现对项目真正意义上的全过程、全方面的监督管理。
（三）要加强预算管理，严格工程决算。土地开发整理项目预算是根据项目设计和预算标准、定额反映实现项目任务所需的人、财、物的经济方案。预算是确定项目资金的依据，是拨付资金的依据，是项目验收的依据，是项目决算的基础。项目预算编审应注意以下几点：一是预算的全面性，即每一个项目都要编制预算；二是预算的完整性，即每一个项目的编制都有要原则、依据、办法、内容、要求、步骤等；三是预算的严肃性，既对项目预算进行严格的审查，又对项目预算的执行加强监控。项目结束后，项目承担单位必须办理项目竣工结算，竣工结算材料等财务资料连同技术资料一并归档。财务部门要参与项目竣工决算验收，并与项目资金的拨付挂钩，凡没有办理项目竣工结算的，凡不能提供项目竣工结算财务资料的，项目不能验收，验收合格后应付项目资金不予拨付。
（四）要规范管理制度，细化项目管理。俗话说“不依规矩、不成方圆” ，和监管土地开发整理项目资金必须完善切实可行的资金管理办法。办法要明确项目资金预算编制与决算审查、项目资金的拨付与使用、项目资金的核算与监管等内容。现行的项目资金管理制度是粗线条的， 在每个实施环节上，还缺乏必要的实施细则。因此要在管理体系上建立和完善项目审批细则、项目变更审批细则、项目招投标实施细则、项目合同规范、项目资金使用规范、项目决算规程、项目验收等级标准、项目会计核算制度等作必要的规范， 以实现项目管理精细化要求。
（五）要严格要求，统一会计核算。要制定资金管理制度，做到“收支一本账，支出一个口，审批一支笔，管理一个制”。在资金的拨付上，坚持按招标合同拨款，按工程进度拨款，按规定的程序拨款，坚持按审批手续拨款。在项目资金管理上，专款专账、专户、专项管理。要设专门会计，规定收入核算和支出核算的具体内容和办法，规范项目决算和项目资金结余政策。同时，严格竣工结算，搞好竣工决算报告，逐项列出设计工作量和验收合格的实际工作量，然后请中介机构开展竣工审计，保证资金使用不出差错。
（六）要加强审计监督力度，堵塞管理漏洞。随着土地开发整理工作任务越来越大， 项目资金越来越多， 项目资金的审计监督显得尤为重要。
1.培育审计监管力量。组织有关人员参加系统培训，熟悉项目规划、预算知识，了解招投标管理、合同管理、工程管理的基本要求，掌握项目资金收支管理及会计核算办法，适应项目资金管理的要求，提升财务监督与管理水平。
2.加强内部审计工作。将项目资金的审计作为重点经常性地开展日常审计工作，及时发现项目资金监管中存在的问题，及时提出整改意见和建议，督促项目承担单位及时整改，堵塞漏洞，确保项目资金规范有序运行。
3.利用资金利用效率、资金产出效率、资金产出效果等指标做好土地开发整理项目绩效审计与评价工作。
4.引进外部审计机制。把项目竣工结算审计作为一种制度固定下来，所有的项目竣工验收时必须要有项目竣工结算的外部审计结论。
参考文献：
篇2
第一条为了加强对林地的保护管理，合理利用林地，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》和《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《实施土地管理法办法》），结合本区实际，制定本办法。
第二条自治区境内寺地的保护管理和开发利用，适用本办法。
第三条本办法所称林地是指林业用地，包括郁闭度零点三以上的乔木林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和经规划的宜林地。
第四条各级人民政府必须珍惜和合理利用林地，切实搞好规划，加强管理，制止乱占滥用林地和毁林开荒等行为。
第五条各级林业主管部门、土地管理部门，应当按照土地统一管理和部门专业管理相结合的负责林地的管理工作。
第六条各级林业主管部门管理林地的主管职责是：
（一）宣传、贯彻国家和自治区有关林地保护管理和利用的法律、法规、规章和政策；
（二）负责林地消长变化的统计和权属变更的管理工作；
（三）审核征用、占用林地有关事宜，监督管理征用、占用林地的补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费和安置实例费的收取和使用工作；
（四）监督检查林地保护、管理和使用情况，协助林地保护、管理和使用中的问题；
（五）负责林地地籍管理。
第二章林地权属
第七条林地的所有权分为全民所有和集体所有。
国有林业单位经营管理的林地和法律规定的国有林地，属于全民所有。
其他林地以及自留山和依法确定给农民个人使用的房前屋后的林地等，属于集体所有。
全民所有和集体所有的林地可以依法确定给个人使用。
第八条全民所有、集体所有以及个人使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，核发林地林权证，确认所有权和使用权。
林地所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第九条依法变更林地所有权或使用权的，必须向原发证机关办理林地权属变更手续，更换证书。
第十条依法取得林地林权证的单位和个人，应当按照规定的经营范围，负责树立并保护四至界限的界桩、界标。
国有林业单位还应当具有林地面积和四至界限文字、图表、数据等资料，建立健全林地林权档案。
第十一条林地所有权或使用权发生争议的，由争议双方协商解决。双方达不成协议的，按《森林法》第十四条的规定处理。涉及行政区域边界争议的，按照国务院的《行政区域边界争议处理条例》和《宁夏回族自治区行政区划管理及边界争议处理办法》的规定处理。
林地所有权、使用权争议解决以前，争议双方不得改变林地现状和进行其他生产经营活动。
第三章林地保护
第十二条依法享有林地所有权或使用权的单位和个人，必须尽到保护管理林地的责任，不得破坏林地和擅自改变其用途。
第十三条严禁非法毁林开荒、采石、采矿、采砂、取土、建房等破坏林地的行为。
因生产建设确需临时使用林地的单位和个人，必须经县级人民政府林业主管部门审查同意，报县级人民政府批准，方可施工。
第十四条单位或个人在生产建设中对林地造成破坏的，除应当按国务院的《土地复垦规定》进行复垦外，还应向林地经营者或者所有权单位支付林地损失补偿费。
林地损失补偿费的具体金额，由破坏林地的单位和个人与遭受损失的单位和个人商定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同林业主管部门作出处理决定。
第十五条依法确定给单位和个人使用的国有林地或承包经营的集体林地，有下列情形之一的，国有林地由县级林业主管部门、集体林地由发包单位按《实施土地管理法办法》的规定，收回或者变更林地使用权。
（一）无特殊原因连续两年未开发利用的；
（二）未经批准用于非林业建设的。
第四章林地的征用和占用
第十六条因国家建设和乡（镇）村建设必须征用和占用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审查同意后，依照《实施土地管理法办法》规定的程序报批。
第十七条林业单位在其经营的林地内修筑直接为林业生产服务的道路和其他工程设施的，按照其上级主管部门批准的文件执行。林业单位职工在林区建住宅等生产、生活设施，应当经本单位同意，报县级人民政府批准。
第十八条经批准征用、占用林地的单位和个人，必须向原林地经营者或者林地所有权单位支付林地补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费和安置补助费。具体收费标准和办法由自治区林业厅会同自治区土地管理局、物价局、财政厅制定。
第十九条占用国有林地的各项补偿费，除依法支付给个人的外，其他全部纳入育林资金，专款专用。
第二十条农村居民建住宅需占林地的，按《宁夏回族自治区乡（镇）村建设用地管理办法》规定的程序报批。
第二十一条自然保护区、森林公园、国防林、母树林、种子园、科研教学林以及对当地生态环境、居民用水有较大影响的森林和林地，不得占用或征用。因特殊需要必须占用或征用的，按有关法律、法规规定报批。
第五章罚则
第二十二条违反本办法规定，非法毁林开荒、采石、采砂、采矿、取土造成林地、林木破坏的，由林业主管部门责令其赔偿林木损失，补种毁坏林木株数一至三倍的树木；由土地管理部门责令其限期治理，并处以每平方米二至五元罚款。
篇3
我受镇人民政府委托，就贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》情况做一简要汇报，请予审议。一、强化法律宣传，提高执法水平。
一是采取召开会议、书写标语、发放宣传资料、进村入户、执法检查等多种行之有效的方式，加强对《土地管理法》的宣传，特别是大家普遍关心的新土地法中关于征占赔偿标准及农民建房的相关知识，进行了重点宣传，做到了家喻户晓；二认真组织有关业务干部学习《土地管理法》及相关政策规章，使其深刻领会其内涵，保证在执法及处理农村土地纠纷过程中能正确引用条款，掌握分寸适当；三加大执法力度。以执法促宣传，通过实际的执法效果给群众上土地法宣传课，能过典型事例教育群众学法守法。
二、严格依法办事，切实保护耕地。
1、实施“阳光”工程，公开办事程序。通过公开栏对农民建房办事程序及收费标准进行了公示，实行了“首问责任制”及周一周四坐班制，方便群众办理土地手续。
2、加强耕地保护，正确处理加快经济发展与严格保护耕地、农业结构调整与保护基本农田、加快城市化进程与合理利用土地的关系。严把申报关，对农民建房建设占地的，严格按照用地标准及程序办理。对每一件农户的申请，按照“三到场”要求均要到现场勘查、测图，审核家庭人口，住房面积，严格把握农用地转为建设用地关。
3、强化土地整理开发。积极向上争取项目支持，在月亮坡碗厂沟、刁家湾等地方对荒山荒坡进行梯级开发，并予以沟、池、路等设施配套，新增耕地500余亩。同时对沿山分水岭、月亮坡、山门口等土地进行了整理，并引进业主发展经果林，为附近群众增产增收提供强有力的土地资源保障。目前正在争取对襄渝铁路以西，城镇周边的土地进行整体进行改造，若获通过，届时全镇土地状况将会大大改观。
三、抓好安全稳定，办好实事工程
1、制定科学的安全监测机制和应急预案，建立健全了监测网络，加强地质灾害监测，做到早发现，早预防，早处置。对观音岩、刁家湾、水朝门、狮子脑等地质灾害重点监测点确定了专门的监测人员。今年春，通过监测网络就及早发现了刁家湾滑坡险情，及时采取了应急措施，对涉险人员进行了妥善安置，对事故点进行了72小时不间断监测，直到地质状况趋于稳定，避免了人员伤亡和财产损失。
2、强化矿山安全管理，督促业主严格按操作规程开采，始终做到“安全生产，质量第一”。并不断加强技改，采用切割取石，禁炮作业，既提高了效率，又降低了安全隐患。
3、积极做好禄市大道遗留问题处理。大道征地欠款27万元，但因政府财力有限，拖延至今。致使一些不理解甚至不怀善意的人，就此事不断形成上访，给全市的稳定局面造成不良影响。党委政府多次上门做好协调说服工作，但效果不大。考虑到拖欠农户款项已久，党委政府的确应该正视这个问题。今年上半年，于是向农户做出了两年内付清拖欠款项，力争一年内付清的承诺。通过信贷及处理盘活资产等多途径努力，在今年12月初，拖欠农户的土地款项全额付清。圆满解决了禄市大道这一最大遗留问题。
3、争取政策扶持，将红尘找水，土地整理，农改项目等利民惠政策引至禄市开发建设，仅20__年就利用上级政策，给缺水群众打机压井170余口，整理土地1500亩，新增耕地540亩，修建蓄水池3口，配套水渠、便民路13.5千米。极大改善了群众的生产生活条件。
四存在的不足及以后的发展方向
篇4
关键词：集体土地所有权；宅基地；土地管理法
中图分类号：F293.33 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）04-00-01
2008年10月召开的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对于宅基地的管理提出：“要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农村宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳人年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”本文以此为指导，浅论土地管理法中的有关宅基地使用权取得的问题。
一、申请宅基地的条件
对于申请宅基地使用权的条件，《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”可见，只要申请人不拥有两处宅基地、面积符合省市自治区政府的规定标准，没有出售、出租住房，就可以申请宅基地并获批准。依照这样的条件，农民只要分户就可以申请取得宅基地使用权。这一规定在实际执行中又被概括为“一户一宅原则”。例如，2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》强调“严格宅基地申请条件，”“坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定”。似乎“一户一宅”是严格的条件，但实际上是放宽了宅基地取得的条件。本来《土地管理法》规定的一户只能有一处宅基地，是限制一户有两处以上的宅基地，并不是说一户就要有一处宅基地，但抽象的一户一宅容易被理解为一户就可以申请取得一处宅基地，在实际执行中就是按照一户就给一处宅基地执行的，由于对分户的条件没有法律规定，在许多地方只要男性村民成年结婚就可以分户申请宅基地。我所在的村庄在改革开放以前多户一院的情况很普遍，有的是兄弟多户与父母住在一院，与伯父、叔父以及堂兄弟多户一院的情况也很多。当时申请宅基地十分严格，申请要经生产队社员会讨论，大队签署同意意见，报批准后再报县民政局批准。公社和县民政局在批准前都要派员实际查看申请户的居住情况，听取社员意见。改革开放以后，宅基地的申请和批准越来越容易，往往兄弟几人每人一户一院，有的父母也单独一院。村庄面积比原来成倍扩大。因此，我们不要以为在宅基地的管理上就是乱的，也不要以为现时高喊严格的宅基地管理就管理的严格。因此，笔者认为在宅基地的申请取得上，不要再抽象的提“一户一宅的原则”。宅基地的申请条件应当包括两个条件，一是分户条件，一是宅基地面积及其可建筑容积率与人口住房满足的标准。对于分户条件应当规定多子女户的成年子女可以依据当地习惯与父母和兄弟姐妹分户，但只有一个子女与父母共同生活的不得再分户；独子女不得与父母分户。对于面积标准应当以现有宅基地上房屋的建筑容积率和人口的住房面积计算，规定一定的标准，超过规定标准不能容纳居住人口的，可以以户为单位申请新宅基地。
二、宅基地能否有偿取得
宅基地的取得应当是无偿取得，因为宅基地是农民集体所有的土地，是经国家批准后由集体分配给农民的，是由集体提供给农民的社会保障，是保障居者有其屋的集体福利。集体成员作为集体土地的所有者成员，从集体分配取得宅基地的使用权是集体土地所有权目的的实现。集体没有理由在集体所有权的目的利益以外向自己的成员收取使用费或者使用权的对价。集体成员经过依法批准享有对集体土地的宅基地使用权是集体成员平等地享有的普遍权利，不是个别成员对集体土地的权利。因而，宅基地无偿使用是公平的。这是集体土地的集体公有制性质的体现。宅基地的分配标准是应当由省市自治区人民政府统一规定的，对同一时期申请取得宅基地的集体成员是一样的，不允许以支付对价多占宅基地。严格的标准化分配宅基地就可以避免少批多占。少批多占本身就是违法的，是与保护耕地和节约土地的基本国策相违背的。对于少批多占应当通过行政手段予以纠正，不得通过收取对价让其合法化，更不得以此为由实行宅基地的有偿取得，因为无论是全部实行有偿取得或者对超标部分实行有偿取得，都可能形成一种交易，多交钱多占地。这样不仅不可以解决少批多占的问题，而且还会助涨少批多占，甚至多批多占的现象发生。因此，应当坚持宅基地经国家批准在本集体内部无偿分配。
三、宅基地使用权能否通过房屋继承或者购买取得
篇5
一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。
在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。
名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）
实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。
现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。
二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。
在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。
土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。
土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？
宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）
前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。
从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。
三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。
土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。
土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）
一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。
对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。
土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）
对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。
四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。
土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。
直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。
“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。
篇6
一、集体土地所有权与使用权非法转让的客观现状及类型
依照我国法律规定，我国现行的土地使用权出让和转让制度，不包括集体土地使用权的出让和转让，城市规划区内集体所有的土地未经依法征用转为国有土地之前，亦不得出让，农村经济组织不能利用集体所有土地直接开发经营房地产。但随着社会经济的发展，在农村，土地的农业经营对农村集体经济组织、农民已不再具有诱惑力，他们不再沿续“面朝黄土背朝天”的旧的生活方式，而是积极从事农业以外的经营，以求获取更大的收入，于是，集体土地使用权作为一种资源和资产在市场经济条件下，悄然形成了一个土地隐形市场，在这个隐形市场中，集体土地使用权为满足各种经济需求，以出让、转让、租赁，抵押等形式在市场中流转，并日益活跃，在强大的利益驱动下，大量耕地非法流失，在非法交易体制下，酿成了大量集体土地使用权纠纷案件，大量的农村集体土地交易行为处于效力不稳定状态之下，既不利于促进农村经济的发展，也直接影响了社会的安定，目前，集体土地使用权非法流转的形式主要为以下几种类型：
（一）集体土地所有权人直接以出让方式买卖集体土地。在这种类型中，集体土地所有权人往往以出让人身份，直接与受让人一方签订土地所有权出让合同，约定将一定面积的耕地或其他土地一次性卖给受让人从事非农建设，并收取一定金额的地价款，而该合同未经土地主管部门的审批。有时出让人与受让人连书面合同都没有，直接在收取一定地价款后将一定面积的土地划转给受让人从事非农建设。
（二）集体土地所有权人以转让方式买卖集体土地。这种类型的转让，一般有两种形式，一是集体土地的使用权人，已依《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，取得了集体所有土地建设用地使用权，并获得了集体土地建设用地许可证，但自己未进行任何投资，亦未办理任何报批手续，直接将该非农建设用地转让给他人，牟取高额差价款；二是集体土地的所有人或使用人未能获得合法的用地许可，擅自将农业用地以非农建设用地的形式，转让给他人从事非农建设收取转让地价款，这种形式同出让有类似之处，区别在于在转让行为发生之前，往往事先就已经将农业用地性质先行转为非农建设用地再行转让。
（三）集体土地所有权人以出租的名义，将土地使用权变相转让给他人。这是当前集体土地非法流转的最为普遍的一种形式。集体土地所有权人往往与用地人签订租赁合同，约定租赁年限为30-50年，甚至更长租期，由用地人一次或数次交清租金，从而获得该幅集体土地租赁合同期限内的用地使用权。
（四）集体土地所有权人以合作建房为名非法转让土地使用权。集体土地所有权人与其他单位或个人签订合作建房合同，由集体土地所有权人提供土地，合作者出资，双方共同建
房，待约定房屋建成后，按一定比例分得一定面积的房屋或将合作建成的房屋出售后分得一定款项，从而变相转让土地使用权。
（五）集体土地所有权人以联营、投资、招商的名义，变相转让土地使用权。在这种形式下，集体土地所有权人以合作联营，投资项目的方式，与投资者签订联营或联合投资协议，约定双方共同投资某企业、由集体土地所有权人以土地作价入股的方式参与投资但不参与企业的经营，也不承担企业经营的风险，是按约定的金额或比例收取土地作价款。
（六）集体土地所有权以集体土地为他人或自身债务提供抵押，在未能清偿到期债务时，约定债务人直接以土地抵偿债务，造成事实上的土地转让。
（七）集体土地所有权人将宅基地使用权以出租、出售的形式转让给他人。农民的宅基地属于集体土地的范畴，包括建有房屋的和将要建房屋的空白宅基地。宅基地的使用有相应的审批程序，一般以户为单位申请，实行一户一宅的原则。在实践中，集体经济组织往往把关不严，对以家庭成员中每个个人名义申请的宅基地均予以批准，分配到集体组织成员外人名下，由其以整体的形式出租、出售给他人，而且往往是本集体组织以外的他人，造成宅基地使用权的非法转让。
（八）集体土地所有权人将宅基地上已建的房屋及其附属物出售、出租给他人，造成集体土地使用权的转让。根据我国法律规定，农村集体组织成员在宅基地上建造的房屋，属农民个人财产，根据《中华人民共和国民法通则》之规定，农民享有个人财产占有、使用、收益、处分的权利，为此农民当然也就有权处分宅基地上建造的房屋，在“地随房走”的现行体制下，必然导致农村宅基地使用权转让。
二、集体土地所有权与使用权纠纷案件的处理原则
由于集体土地的出让、转让、租赁等行为在现实生活中普遍存在，由此而引起的纠纷也在近年来的司法审判中占据相当大的比例，且每年呈上升趋势。这类案件往往牵涉面较广，人数众多，政策性强，法律法规不健全等问题，成为各级法院处理时难度较大的案件。对于此类纠纷案件的处理原则，笔者认为应从以下三个方面加以处理。
（一）人民法院对集体土地所有权与使用权纠纷案件的受理
《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以下人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”。这一规定，赋予了人民政府土地行政主管部门对违法转让土地案件的处理权，但在司法实践中，涉及农村集体土地出让、转让、出租用于非农建设的纠纷案件的受理问题，存在两种不同观点。一种观点认为：对违法用地和非法建筑的问题进
行处理，是政府主管部门的法定职责，不应由人民法院直接受理，因此，应先由政府主管部门对违法用地和非法建筑的问题进行处理后，人民法院才对民事纠纷进行审理；另一种观点认为：政府主管部门对违法用地和非法建筑的问题进行处理，属于行政法律关系的调整范畴，而人民法院对这类案件所涉及的财产权益纠纷进行审理，属于民事法律关系的调整范畴，司法机关和行政机关各司其职，互不影响，因此，人民法院可直接受理这类民事纠纷。司法实践中大多认同第二种观点。因为当事人之间因土地使用权而引起的纠纷，在同时涉及民事纠纷及行政违法行为的情形下，在法律没有特殊规定的前提下，人民法院依法应当对涉及当事人民事利益的请求予以直接受理并加以处理，同时，政府主管部门也可以依法对当事人涉及行政违法的行为加以处理，两种处理并不冲突，而是各司其职。但在某些案件中，政府行政处理的结果，会直接影响到当事人之间民事法律关系的效力，也必然影响到人民法院对此类案件的实体处理，结果，在这种情况下人民法院普遍采取先对民事案件予以受理，然后在审理期间征求政府主管部门的意见，或中止诉讼等待政府主管部门做出处理后再恢复审理的做法。1995年12月27日最高人民法院下发的《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》（法发（1996）2号）也体现了这样的精神，对于那些因违反有关行政法规而应当认定无效的合同，只要在一审期间经政府主管部门补办了审批、登记手续，则可认定合同有效。因此，对于房地产纠纷案件即使涉及行政违法行为，只要符合民事案件的受理条件，人民法院仍然作为民事案件直接受理，但在审理过程中往往再征求主管部门的意见，如果政府主管部门同意补办审批、登记手续，则认定合同有效，如果政府主管部门不同意补办审批、登记手续，则认定合同无效，有的则中止诉讼，待政府主管部门做出处理后再恢复审理。笔者认为，这种处理方式，虽然解决了一部分人民法院受理房地产案件的混乱问题，但却引发如下问题：一是可能导致一些不必要的诉讼。在有些案件中，当事人发生纠纷的原因是由于一方或双方当事人发现他们之间的民事行为存在行政违法行为，而不愿继续履行合同，这类案件在政府主管部门对行政违法行为做出处理后，尤其是在补办审批、登记手续后，当事人之间的民事权利义务关系往往变得更为明确，他们可能继续履行合同或自行和解，实践中政府主管部门在对行政违法行为做出处理时，往往也对当事人之间的民事权利义务关系进行处理，因此，这类纠纷往往不再需要通过民事诉讼的途径来解决。例如对农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件中，如果涉及的土地在争议发生前仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农业建设的，或者虽然土地已经依法批准但未依法办理有关报建手续，未依法领取《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，或者违反《建设工程规划许可证》的规定，在集体土地上建筑建筑物、构筑物或者其他设施的，政府主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》有关规定，可能限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施，也可能对当事人处以罚款后，采取办手续的方法，允许其对建筑物、构筑物和其他设施保留使用。显然，政府主管部门的不同处理方法，不仅影响当事人所签订的合同的效力，而且也直接影响到当事人之间的财产权益。如果政府主管部门采取限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施的，一方当事人投资便可作为履行合同的损失，由当事人按过错责任原则予以承担，此时则大多需要人民法院处理；而如果政府主管部门采取补办手续的处理
方法，允许当事人对建筑物、构筑物和其他设施保留使用，此时对于当事人而言，其投资不仅不是损失，反而使用地手续合法化，并为其带来巨大利润，自然也就无需法院进一步处理，如果人民法院在一开始就受理这类案件，实际上是增加了一些无谓的诉讼，既加重了人民法院的负担，也增加了当事人的讼累。二是不利于纠纷的解决。在实践中，只要人民法院受理案件以后，有些政府主管部门出于对人民法院的尊重或以推卸责任为目的，以“司法最终解决原则”为理由，往往不再对该案所涉及的行政违法行为进行处理，从而导致案件久拖不决，既不利于保护当事人的合法权益，也不利于制裁违法行为，同时还增加了人民法院的积案。三是人民法院以政府主管部门的答复意见作为处理案件的依据无法律依据。实践中，有的人民法院为了及时结案，通过书面或口头征求政府主管部门的意见后，便以其答复意见作为处理案件的依据，在这种情况下，政府主管部门的答复，有时只是经办人个人的意见。如果人民法院以政府主管部门的答复意见作为认定合同有效与否的依据，一旦政府主管部门由于其他原因最终无法依答复意见补办相关手续，不仅使人民法院裁判的合法性受到质疑，而且给政府主管部门造成工作上的被动，且直接损害了当事人的合法权益。为此，对于涉及有关政府主管部门对当事人的行政违法行为的处理结果会直接影响到人民法院对当事人之间的民事纠纷的审理的情况下，应当采取“先行政、后司法”的办法，即在当事人直接向人民法院提起民事诉讼时，人民法院不予受理，已经受理的裁定驳回起诉，并告知当事人先向政府主管部门申请处理，待政府主管部门处理后，当事人因财产权益争议再向人民法院提起民事诉讼时，人民法院应予以受理。为此，笔者认为，人民法院在处理当事人涉及农村集体土地使用权纠纷案件立案请求时，应克尽审查义务，针对不同情况加以区别对待。
（二）对集体土地所有权与使用权纠纷合同效力的认定和处理
《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”从此规定可得出两个结论：一是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地位是兴办乡镇企业和村民建设住宅使用本集体所有土地的，或乡（镇〕村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有土地的可以使用农民集体所有的土地。该条文规定了我国今后经过批准可以使用农民集体所有土地的三类建设：第一，乡镇企业建设可使用本集体经济组织农民集体所有的土地，包括乡镇办企业使用本集体所有的土地，村办企业使用本集体所有的土地，村民组办企业使用本村集体所有的土地。换言之，今后乡（镇）办企业不能使用村或村民组所有的土地，村办企业也不能使用村民组所有的土地。当然，村或村民组可以用本集体所有的土地与其他单位和个人联办企业，除此之外，兴办乡镇企业也应当申请使用国有建设用地；第二，农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地。即村民建设住宅使用本乡或本村、村民组所有的土地。城市居民也不得到农村申请使用农民集体所有的土地建设住宅，这既保证了农村宅基地属于农民集体经济组织所有，又防
止利用申请宅基地建别墅，搞房地产开发，除上述规定外，其他人建住宅也应当申请使用国有土地，或购买城市统一建设的住宅；第三，乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体的土地，公共设施和公益事业无论是使用本集体所有，还是其他集体所有的土地，经过批准都是允许的。同时，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这表明：第一，农民集体所有的土地的使用权在一般情况下不得以出让、转让、出租的形式用于非农建设；第二，因兴办乡镇企业乡、镇村公共设施和公益事业建设及村民建设住宅的需要，而使用农民集体土地，且符合土地利用总体规划的，可以取得农民集体土地用于非农建设；第三，乡镇企业取得建设用地后，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的，该转移行为受法律保护。上述三个方面是农民集体土地使用权转让行为判定是否有效的基本原则，任何围绕农民集体土地使用权发生的转让行为，都必须本着上述三项原则加以确定。凡是违背上述三项基本原则，当事人将集体土地使用权出让、转让或出租用于非农建设的，均违反了法律强制性规定，应认定为无效民事法律行为。但在司法实践中，除上述三个方面的情形外，还存在以下几种情形，应当被认定为有效的民事法律行为。
第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十条的规定，农村集体经济组织可用经依法批准的集体土地使用权以入股的形式与其他单位、个人兴办企业。在这种情形下，农村集体经济组织需要将集体土地使用权转让给所兴办的企业。
第二，根据《中华人民共和国担保法》第三十四条第五项、第三十六条第一款的规定，当事人可将依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权抵押，也可将乡（镇）村企业的厂房等建筑物连同其占用范围内的集体土地使用权抵押。当事人设立抵押权的目的是为了担保其债权能得以实现，在债务履行期届满时抵押权人未受清偿的，可依法以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿，这必然导致抵押物的转让。因而，当事人将上述集体土地使用权抵押的，在实现抵押权时，必然导致集体土地使用权的转让。
第三，集体经济组织单独或与他人合作在已经县级以上人民政府批准为建设用地的集体土地上建成厂房、仓库、办公楼、商业铺位等建筑物出租的，可认定该合同有效。有一种观点认为，集体经济组织将在集体土地上建成的建筑物出租，虽然集体经济组织对于其建好的建筑物拥有所有权，但其所占土地仍属于集体土地，由于地上建筑物与土地是不可分离的，因此，集体经济组织将在集体土地上建成的建筑物出租，实际上也将集体土地出租了，这种做法违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业建设的规定，因而应认定为无效。还有一种观点认为，集体经济组织将单独在集体土地上建成的建筑物出租的，可以认定合同有效，但集体经济组织将与他人合作在集体土地上建成的建筑物出租的，应认定合同无效。其主要理由是：当事人
以集体土地使用权作为投资与他人合作建房，签订的合建合同是转让集体土地使用权的一种特殊形式，集体经济组织将与他人合作在集体土地上建成的建筑物出租，集体经济组织实际上是先将部分集体土地使用权转让给出资方，然后双方再将集体土地连同建筑物出租，这种做法违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的有关规定，因而应认定无效。笔者认为集体经济组织将集体土地上建成的建筑物出租，虽然是连同建筑物占用范围内的集体土地所用权出租的，但这种方法毕竟不同于将集体土地单独出租，其出租的主体是地上建筑物，且在这种情形下集体土地仍属于集体经济组织，并未发生实质性的流转。从社会效果来看，目前这种情况非常普遍，这种做法对于发展农村经济，解决农民的生活、生产出路问题也发挥了重要作用，政府主管部门对这种做法亦大多不作为违法行为进行查处，因此，人民法院在审理这类案件时，如果当事人不具有其它违法行为，也不宜将这种行为认定无效。至于集体经济组织将与他人合作在集体土地上建成的建筑物出租的问题，对于集体经济组织而言，其主要目的是为了解决自身资金不足的问题，在我国实现现代化的进程中，始终存在着一个“城市向农村索取土地”和“农村向城市索取资金”的问题，这种做法对于解决农村建设资金匮乏、活跃农村经济确实是大有神益的，而且在这种情形下集体土地使用权也仍属于集体经济组织，并未发生实质性改变和流转，因此，如果当事人没有其它违法行为，亦可认定有效。但如果集体经济组织将集体土地上建成的建筑物出售的，由于集体土地使用权已发生实质性的流转，故应认定合同无效。
第四，农村村民将经依法批准修建的住宅出租的，可认定该合同有效。这里的“经依法批准修建”指的是农民既依法取得宅基地使用权，又依法办理了有关建设报批手续，在这种情形下，集体土地使用权也未发生实质性的流转，亦应认定有效。
第五，关于农村村民转让其自有住宅的法律效力问题。原《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第三款和新《中华人民共和国土地管理法》第六十二第四款均规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这说明我国法律一直都是允许农村村民转让其自有农村房屋的，事实上农村村民在本集体组织内部转让其住宅，并无受到多大的限制。但对比新旧《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，将农村房屋转让给非本集体组织成员时的效力则有所区别。根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十一条、原《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、第二十七条的有关规定，城镇非农业户口居民、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，经有关部门批准同意可使用集体所有的土地建住宅。但新《中华人民共和国土地管理法》及于1998年12月27日重新制订的《土地管理法实施条例》删除了允许非集体组织成员取得集体土地建住宅的有关内容，并增加了前述第四十三条和第六十三条的规定。因此，1999年1月1日以前，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞的，以及1999年1月1日以后，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民的，是法律允许的行为，对于农村村民出卖住宅的行为，新旧《中华人民共和国土地管理法》均未禁止，只是规定在其出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。但在1999年1月1日以前，根
据当时的《中华人民共和国土地管理法》和《广东省土地管理实施办法》的有关规定，经依法批准可使用农村集体土地建住宅的对象是本村村民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞，而在1999年1月1日以后，根据现行《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有本村村民经依法批准才可使用农村集体土地建住宅，因此，当事人在上述范围内转让住宅的，可认定合同有效。
第六，当事人将经依法批准为建设用地的集体土地出让、转让、出租的，虽然不具有前述合同有效的情形，但经县级以上人民政府土地政府主管部门批准的，可认定该合同有效。这里涉及到民事审判权与行政权的关系问题，即在民事诉讼中，人民法院能否对行政机关的具体行政行为进行审查。这种情况主要发生在根据法律规定属于违法行为，但行政机关却又批准当事人进行该行为的时候。一种观点认为，民事诉讼不同于行政诉讼，法院在审理民事案件的过程中，无权对行政机关的具体行政行为进行审查，只要行政机关已批准，人民法院就应予采纳。另一种观点认为，人民法院在民事诉讼过程中，对行政机关的具体行政行为亦有权进行审查，对于行政机关所作的具体行政行为违反法律规定的，人民法院不予采纳。笔者认为，民事审判权显然不同于行政审判权，行政审判权可以对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，民事审判权则无此权限，民事审判权只能对当事人之间的民事法律关系进行审理。但是，在民事诉讼中，当行政机关的具体行政行为对当事人之间的民事法律关系可能产生影响时，行政机关的具体行政行为实质上在这里成为民事诉讼中的证据，人民法院无疑可以对其进行审查，但由于上述原因，这种审查只能局限于对行政机关的主体资格进行审查，而不能对具体行政行为的合法性进行实质性的审查，即只能审查做出该具体行政行为的行政机关是否依法具有该项权能，只要做出该具体行政行为的行政机关依法具有该项权能，无论其做出的具体行政行为是否违法，人民法院即可予以采纳，对不具有前述合同有效的情形，经县级以上人民政府土地政府主管部门批准的合同，可认定该合同有效。
（三）集体土地所有权与使用权转让合同被认定无效后的处理原则
各国的民事立法，对法律行为无效使法律行为溯及既往地消灭的规定是一致的，但民事行为无效后，当事人受领的财产应按什么原则返还，各国立法存在着两种不同的规定，即不当得利原则和恢复原状原则，根据这两种原则所确定的返还财产的范围是不同的。大陆法系许多国家的民法认为，一方依据法律行为所受领的财产，在法律行为无效后成为不当得利，应按不当得利原则，确定返还范围，也就是说，要以取得利益者的现存利益来确定返还范围。如果取得利益不复存在，则可以不负返还责任。而我国民法与前苏联民法采用的是恢复原状的原则。我国《民法通则》第六十一条的规定，在法律行为无效后，要使当事人恢复到法律行为成立以前的状态，因此，当事人依据法律行为所取得的财产应当返还给对方，并且返还的范围应以对方所交付的财产数额为标准予以确定，即使当事人所取得的财产已经减少或已不复存在，也仍然要承担返还责任，由受益人向对方作价返还。根据上述理论，集体土地转让合同被认定无效后的处理原则如下：
第一，受让方返还土地。土地作为转让合同的标的物，已经转移占有的，当土地转让合同被认定无效后，受让方应当将土地予以返还，这是勿庸置疑的，但土地在被占有期间发生了贬值和升值的情形，此时应当如何区分对待，直接关系到权利人利益问题。笔者认为，土地的升值和贬值应当根据价值变化的原因区别对待，如系自然贬值和升值，应当由土地权属人自行承受。因为无论土地是否转移占有，该土地都会因其自身的属性而自然发生升值和贬值。如果土地的升值和贬值是由于履行无效合同而造成，如毁坏农田，破坏了土壤性质，无法耕种，此时应当将土地的贬值作为出让方的损失，根据缔约过失责任原则，由过错方承担过错责任。实践中，对于土地升值的处理问题争议较大，由于集体土地转让合同之所以归于无效，是因为双方的过错，而且主要是土地出让方的过错，合同无效后，土地出让人收回升值的土地且明显受益，似乎有违公平原则。但根据物权原则，原物产生的收益应由物的所有人承享，由于合同无效，土地受让人虽占有土地，但未能合法取得土地使用权，当然不能取得因土地而产生的利益。 第二，转让方返还购地款。在受让方返还土地的同时，转让方也应向受让方返还购地款。在返还购地款的时候，对于购地款利息的性质和处理，有不同的观点。一种观点认为，购地款利息是受让方的损失，受让方行使的是所有物返还请求权，而非所有权返还请求权。所有物是原物，它是基于原物所产生的慈息，是可分离的。在返还原物的时候是否返还慈息，应当考虑无权占有人的过错。由于集体土地转让合同被认定为无效的原因，一般为双方的转让行为违反了国家禁止性的法律规定，因而双方都有一定过错，占有原物人存在一定程度的恶意，因此，在购地款利息的返还上，考虑双方当事人的过错，是符合民法理论，也是公平的。另一种观点认为，购地款利息是购地一方本金的法定事息，合同被认定为无效后应随原物一同返还，而不应考虑合同双方当事人的过错。金钱是种类物，所有权已因支付而转移为土地出让方所有，无论出让方收取购地款后用于何处，有无直接产生利息，只要购地款本金被交付，无论是否存入银行，都应计算法定慈息。笔者同意第二种观点，此观点亦符合返还原物的原则。
第三，无效合同当事人承担赔偿责任。《民法通则》第六十一条规定，合同被认定无效后，因合同无效给对方造成损失的，应按过错责任原则由过错方赔偿损失。过错方承担赔偿责任的赔偿金额数，应相当于无过错方的实际损失。可见，我国立法一般将无效合同当事人承担民事责任的根据确定为缔约过失，因缔约过失而产生赔偿责任的范围，系当事人因合同无效所产生的实际损失，包括直接损失和可得利益损失。实践中被认定为无效合同损失的有：
1．因转让集体土地毁损农作物的损失。此项为直接损失。实践中，转让集体土地大多是为建设目的，集体土地被转让后，出让方为了交付土地，毁损了农作物，因而，被毁损的农作物是出让方为履行无效合同而受到的损失。
2．生地变熟地的支出。这里主要指为将农业用地改为工业或商业用地所作的“三通一平”而支出的费用。此项应区别不同处理。如果标的土地尚未经批准改变土地用途，仍为农
业用地，那么按照保护耕地的原则应当复耕，不但生地变熟地的支出要作为无效合同的直接损失，连复耕费都可以认定为无效合同的损失。如果标的土地已经主管部门批准为建设用地，而土地权人为合法用地单位的，则土地使用权人收回土地后，可以进行建设，生地变熟地的投资转化为地上物价值，土地使用权人是受益人，此项支出如系土地使用权人投资，则应由土地使用权人自行负担，如系受让方投资，出让方除返还投资款外，还应赔偿受让方的可得利益损失，因生地变熟地而使土地升值的，应就升值部分给对受让方相应的比例的经济赔偿。
3．建筑物投资的损失。受让方已投资建设的，产生直接损失和可得利益损失。投资已转化为在建或已建建筑物的，应区别不同的情况处理：第一，对已取得建设用地许可证、符合用地规划、其他相应建筑物报建手续的，受让方除可收回投资外，其可得利益损失应予赔偿。参照最高人民法院《解答》第46条第2、3项的规定，在建成已建成的房屋所有权可以确认归土地使用权一方所有，对资金转化为在建建筑物，并有一定增值的，在返还投资款的同时，参照当地房地产业的利润情况，由接收在建建筑物的土地使用权人给予对方相应比例的经济赔偿；对房屋已建成的，可将约定出资方应分得的房产份额按现行市价估值或出资方实际出资占房屋造价的比例，认定出资方的经济损失，由接收建筑物的土地使用权方给予赔偿。第二，如土地尚未被批准为建设用地，不符合土地用途，则建成的房屋为违法建筑，不可能将在建或已建建筑物所有权判归土地使用权人，投资建设费用应当作为无效合同的直接损失，由双方按过错承担。对于违法建筑的处理，是否必须拆除，应当征求城建主管部门的意见。
4．土地闲置损失。集体土地非法转让后，土地被搁荒的，土地出让方损失了闲置期间的可得利益损失。我们认为，土地闲置损失应热气土地的不同用途来认定。标的土地尚未变更土地用途，仍为农业用地的应当将土地原种植农作物于闲置时期的应有收成，作为无效合同的损失。标的土地已变更土地用途，为建设用地的，可评估该地使用租金，计算闲置损失，也可比照原合同约定的转让款和受让方实际占用土地的时间合理计算闲置损失。
5．为履行无效合同而支出的其它费用，如因勘测、设计、交通等支出的费用，均应作为无效合同的直接损失。
【作者介绍】深圳大学法学院教授，主要从事民商法学、房地产法学研究；广州市国土资源和房屋管理局法规处处长，主要从事民商法学、房地产法学研究。
篇7
第一章 总 则
第二章 土地的所有权和使用权
第三章 土地的利用和保护
第四章 国家建设和城市建设用地
第五章 乡（镇）村建设用地
第六章 奖励与处罚
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强土地管理，适应社会主义现代化建设的需要，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），结合我省实际情况，制定本条例。
第二条 珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地、滥用土地，是全省各级人民政府的职责。
一切使用土地的单位和个人均须节约用地、合理利用土地。
第三条 本条例适用于全省行政区域内一切土地的管理。
凡属土地的所有权、使用权的确认和变更，土地的调查、登记和统计，土地的规划、利用和保护，土地的征用和拨用，土地的开发和有偿使用，土地的监督检查和权属争议的处理，均须按本条例办理。
第四条 县级以上人民政府的土地管理部门，主管本行政区域内土地、城乡地政的统一管理工作。
乡级人民政府设土地管理人员负责土地管理工作。
第五条 各级人民政府土地管理部门的主要职责：
（一）贯彻执行国家有关土地管理的法律、法规和政策；
（二）负责土地调查、统计、评价和登记、发证，建立地籍管理档案；
（三）组织有关部门编制土地利用总体规划，制定土地开发利用计划和保护措施；
（四）负责本行政区域内的征（拨）用土地的审查、报批，管理土地征用和划拨工作；
（五）负责办理本行政区域内土地有偿使用和土地使用权出让、转让事务；
（六）负责土地使用的监督、检查和协调；
（七）会同有关部门解决土地纠纷；
（八）负责对违反土地管理法律、法规行为的行政处罚。
第二章 土地的所有权和使用权
第六条 下列土地属于国家所有：
（一）城市土地（依法确认属于集体所有的土地除外）；
（二）经县级以上人民政府批准拨给集体、个人使用的国有土地和未拨用的林地、草地、荒山、荒地、水域等；
（三）国家拨给机关、团体、部队和国营企业、事业单位使用的土地；
（四）国家依法征收、没收的土地；
（五）国家建设依法征用的土地；
（六）依法确认属于集体所有以外的其他土地。
第七条 下列土地属于集体所有：
（一）县级以上人民政府依据国家和省人民政府有关文件的规定，已确定给农业集体经济组织的土地；
（二）农村的宅基地、自留山、自留地、自留塘；
（三）依法确认属于集体所有的其他土地。
第八条 各级人民政府要加强土地的权属管理。县级以上人民政府办理土地权属登记，颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》，确认国有土地的使用权和集体土地的所有权。
跨县（市、区）使用土地的单位，按行政区划分别到土地所在地县级人民政府办理土地权属登记，由土地所在地县级人民政府核发土地使用证。
第九条 改变土地所有权、使用权的，按政府批准文件之日起30日内，到原发证机关办理权属变更登记手续，更换证书。
任何单位和个人出卖、转让房屋等地上附着物，涉及土地权属变更的，须在地上附着物权属变更之日起30日内，到原发证机关办理土地权属变更登记手续，更换证书。
第十条 土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十一条 集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔等农业生产。
承包者享有承包合同规定的经营权、合法收益权以及承担合理利用和保养土地的义务。
土地的承包经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十二条 改革土地使用制度，逐步实行土地有偿使用和土地使用权有偿转让。具体办法按国家和省有关规定办理。
任何单位和个人不得买卖或者以其他形式非法转让土地。
第十三条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府负责处理。
全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。
个人之间、个人与全民所有制单位或集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。
有争议双方分属两个以上行政区域的，由争议双方所在地行政区域的上一级人民政府解决。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可在接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得抢占土地，不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。
第三章 土地的利用和保护
第十四条 县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门进行土地调查统计。土地管理部门要实行土地监测，建立健全地籍档案，加强土地档案资料管理，为合理开发利用土地提供依据。
第十五条 各级人民政府负责编制土地利用总体规划，报上级人民政府批准后执行。土地利用总体规划应当符合国土利用规划，各类用地规划应当符合土地利用总体规划。
在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。
江河、湖泊的安全区和各种类型的景观区内，土地利用应当符合该区的综合开发利用规划。
国营农、林、牧、渔、参、苇场（站）和水库等单位的土地利用规划，应当在符合当地土地利用总体规划的前提下，由其自行编制，经主管部门审核，报县级以上人民政府批准。
第十六条 各级人民政府要制定土地开发规划，合理开发土地资源，整治废弃地，因地制宜合理利用荒山、荒地。
开发国有荒山、荒地用于农、林、牧、渔等农业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发者使用，并发给国有土地使用证。
第十七条 建设用地计划由各级人民政府土地管理部门根据上级下达的年度用地计划指标编制，经计划部门综合平衡后下达，由土地管理部门和计划部门监督实施。
第十八条 城乡建设必须节约使用土地。能够改造旧城镇、旧村屯的地方，应当充分利用原有建设用地；可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
第十九条 城市人民政府应当划定菜田保护区，报省人民政府批准后执行。划定的菜田保护区，未经省人民政府批准，不准改作他用。
城市郊区菜田和农业集体经济组织人均占有耕地一亩以下的，除国家重点建设项目外，不得征用。
第二十条 从事砖瓦和其他建材业生产，应当以利用荒地、丘陵地为主，并划定用地范围，不得擅自扩大。严格控制占用耕地，严禁占用菜田。
第二十一条 承包经营土地的集体和个人，必须按照承包合同的规定保护和合理利用土地。
承包经营集体所有耕地造成荒芜的，除执行承包合同规定外，承包者还要向乡级人民政府交纳荒芜费。其标准：荒芜一年的，按该地前三年平均年产值的一倍计收；荒芜二年的，按该地前三年平均年产值的二倍计收，并由原发包单位收回耕地。收取的荒芜费，要列入乡级财政预算外收入，用于农田基本建设和发展农业生产，不得挪作他用。
承包经营国有耕地以及其他土地造成荒芜满二年的，由发包方收回土地，并按合同或前款规定的标准，由承包者向发包方交纳荒芜费。
第二十二条 在可以恢复利用的土地上兴办砖、瓦、砂、土场和采金的单位或者个人，应当与县级人民政府土地管理部门签订合同，在使用土地时要保存表土，完工后负责平整土地，覆盖表土。用地单位和个人无力平整土地的，应向县级人民政府土地管理部门交纳土地平整费，由其负责代为恢复土地。土地平整费收取标准，为所在乡（镇）粮食作物前三年平均年产值的七至十倍。
第二十三条 占用耕地进行建设的单位和个人，应当按国家和省的规定交纳耕地占用税。征（拨）用城市郊区已开发的菜田，还应交纳新菜田开发建设基金。
每亩新菜田开发建设基金收取标准，按该地被征（拨）用前三年平均年产值计算：长春市、吉林市为十至十二倍；四平市、辽源市、通化市、浑江市、白城市、延吉市为八至十倍；其他县级市为六至八倍；县城、工矿区为六倍。
新菜田开发建设基金，按征（拨）用土地审批权限由土地管理部门收缴，按预算外资金管理，财政专户储存，用于缴纳此项基金所在市、县的新菜田开发建设，专款专用，任何部门和单位不得截留、挪用。
第二十四条 使用国有土地有下列情形之一的，按征（拨）用土地批准权限，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：
（一）用地单位已经撤销或迁移的；
（二）未经原批准机关同意，连续两年未使用的；
（三）不按批准用途使用而又没有办理改变用途手续的；
（四）公路、铁路、机场等经核准报废的；
（五）机关、厂矿、部队、学校和其他社会组织兴办的农副业生产基地，停办、出租和不能自力进行耕种的。
第二十五条 任何单位和个人不准在自留地、自留山、饲料地以及承包的农、林、牧、渔、参、苇业用地上，建造住宅、取土挖砂。需要开矿建厂、打坯烧砖的，必须经县级以上人民政府批准。农村积造农家肥、打坯、取土，由乡级人民政府划定取土场。
第二十六条 土地开发利用和进行城乡建设使用土地，要遵守国家和省环境保护和水土保持的有关规定，不得造成水土流失和土地污染。
第二十七条 依法批准使用的土地，未经原批准机关同意，不得改变用途。确需改变用途的，必须重新办理报批手续。
调整农业产业结构和进行农田基本建设，确需占用耕地、林地、草地的，按规定权限，报县级以上人民政府批准。
第二十八条 有下列情形之一的，不再批给建设用地：
（一）使用土地超过用地定额的；
（二）已划拨的用地，未使用或者尚未全部使用的；
（三）积欠土地费用的；
（四）非法占用土地尚未处理的；
（五）有其他违反土地管理法规的行为，尚未处理的。
第二十九条 县级以上人民政府土地管理部门监察人员，凭省人民政府颁发的《土地管理监察证》，对本行政区域内的土地管理和使用行使监督检查权。被监察的单位和个人必须如实提供资料和情况，不得以任何借口拒绝监督检查。
第四章 国家建设和城市建设用地
第三十条 各项建设以及兴办社会公共事业征用集体所有土地，须持国务院主管部门或县级以上人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，以及有关部门的意见，向县级以上人民政府土地管理部门提出申请，经审核同意，报县级以上人民政府批准。用地单位按国家和省的规定交纳土地管理费后，由土地管理部门核发用地许可证，并划拨土地。
占用耕地的单位和个人还须持土地管理部门核发的用地许可证，到财政部门依法纳税，土地管理部门凭财政部门开具的纳税收据或免税证明，划拨土地。
第三十一条 各项建设必须严格执行用地定额。一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零；根据总体设计需要分期建设的项目，应当分期征（拨）用土地，不得先征（拨）待用；修建铁路、公路和输油、输水等管线需要使用土地的，可以分段申请批准，办理用地手续。
建设项目竣工后30日内，建设用地单位应申报县级以上人民政府土地管理部门，对用地情况进行检查，依照本条例第九条的规定办理土地权属登记手续。
第三十二条 征（拨）用土地的批准权限如下：
（一）耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府批准。
（二）菜田三亩以下，耕地三亩以上十五亩以下，林地、草地十亩以上三十亩以下，其他土地十亩以上五十亩以下，由市（地、州）人民政府（行署）批准。
（三）菜田三亩以上，耕地十五亩以上一千亩以下，林地、草地三十亩以上二千亩以下，其他土地五十亩以上二千亩以下，由省人民政府批准。
（四）耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上，由省人民政府报请国务院批准。
第三十三条 工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，一般应当在征（拨）用的土地范围内安排。确实需要另行增加临时用地的，由建设单位提出临时用地数量和期限的申请，到土地管理部门办理批准手续；占用农业集体经济组织土地的，还须同农业集体经济组织签订临时用地协议，并按该土地前三年平均年产值逐年给予补偿。临时用地的期限不得超过二年，如需继续使用的，要到原批准机关重新办理临时用地手续。在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，及时归还。对破坏土地原使用条件的，由建设单位负责恢复或给予补偿。
架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地下工程，进行地质勘探等，需要临时使用土地的，由当地县级人民政府批准，并按照有关规定给予补偿。
建设单位为选择建设位置，需要对土地进行勘测的，应当征得当地县级人民政府同意；造成损失的，应当给予补偿。
第三十四条 征用土地，由用地单位按下列标准，支付土地补偿费：
（一）城镇及其郊区的菜田、工矿区的菜田、精养鱼塘，为该地被征用前三年平均年产值的五至六倍；
（二）水田、园地和本条第（一）项规定以外的菜田，为该地被征用前三年平均年产值的四至五倍；
（三）旱田地、人工草场，为该地被征用前三年平均年产值的三至四倍；
（四）林地、苇塘和人工草场以外的草地、精养鱼塘以外的养鱼水域，为所在乡（镇）旱田地前三年平均年产值的二至三倍；
（五）其他土地，为所在乡（镇）旱田地前三年平均年产值的一至二倍。
第三十五条 征用土地，用地单位还应支付安置补助费。征用耕地的安置补助费，按照《土地管理法》第二十八条的规定计算。征用宅基地、空闲地和荒山、荒地不支付安置补助费。征用其他土地，每个需要安置的农业人口的安置补助费，为该地被征用前三年平均年产值的三至五倍。
第三十六条 依照本条例第三十四条和第三十五条规定支付的土地补偿费、安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过该土地被征用前三年平均年产值的二十倍。
第三十七条 被征（拨）用的土地上有青苗的，用地单位应支付青苗补偿费，其标准为该作物一个栽培期的产值。
被征（拨）用土地上有房屋、水井、树木以及其他附着物的，应按有关规定或双方约定的标准给予补偿；没有规定或约定的，由有关部门根据实际损失价值确定。
征（拨）用土地协议书签订后，在协议书标明的拟征（拨）用的土地上栽种的树木和新建的设施，不予补偿。
第三十八条 因征用土地造成的多余劳动力的就业和不能就业劳动力的安置，按《土地管理法》第三十一条的规定和省有关规定执行。
第三十九条 征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给本人外，其余的全部交给被征地单位，用于集体经济组织开辟新的生产途径，进行农田基本建设，以及对不能就业人员的生活补助，任何单位和个人不得占用或挪作他用。
第四十条 任何单位和个人使用国有土地进行建设的，按照征用土地的程序和批准权限办理。使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设者应当给予适当补偿，原用地单位需要搬迁的，建设者应当负责搬迁。
第四十一条 建设公路（包括改建、扩建）需占用土地的，按本章征（拨）用土地的程序和批准权限办理。
第四十二条 任何单位和个人同农业集体经济组织共同投资兴办的联营企业，经批准使用集体所有的土地的，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。
第四十三条 征（拨）用土地，由县级以上人民政府土地管理部门统一办理。未经土地管理部门同意，任何单位和个人不得直接向农业集体经济组织征用土地。
第四十四条 征（拨）用土地经批准后，原用地单位和个人必须服从，不得妨碍、拖延和阻挠。
第五章 乡（镇）村建设用地
第四十五条 乡（镇）村建设应当节约用地。乡（镇）村建设用地必须控制在上级下达的年度用地计划指标内，并要符合乡（镇）村建设规划。
第四十六条 农村居民建造住宅，使用耕地的，须经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准；使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准，报县级人民政府土地管理部门备案。
由于迁居等原因腾出的宅基地，由集体经济组织收回，统一安排使用。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。
第四十七条 乡（镇）村企事业建设需要使用土地的，必须持县级以上人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照本条例第三十二条规定的征用土地的批准权限，由县级以上人民政府批准。
第四十八条 乡（镇）村办的公共设施和公益事业建设需要使用土地的，由乡人民政府审核，报县级人民政府批准；占用耕地的，由乡（镇）村负责给被占用耕地者调整耕地。
第四十九条 国营农、林、牧、渔、参、苇场（站）和水库等单位的职工使用本单位具有使用权的土地建造住宅的，须经所在单位和土地管理部门审核，报县级以上人民政府批准。
第五十条 城镇非农业户口居民和回乡定居的台湾同胞、港澳同胞、华侨和在我省长期居住的外侨，需要使用集体土地建造住宅的，应向村民委员会申请，经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准，并参照征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。
第五十一条 乡（镇）办企事业建设使用村农民集体所有土地的，参照征用土地的标准支付补偿费和安置补助费，并妥善安置农民的生产和生活。
第五十二条 居民的宅基地应从严控制。依法划定的宅基地，居民只有土地使用权，没有土地所有权。乡（镇）村居民的宅基地面积的最高标准为330平方米。宅基地面积的具体标准，在规定的最高标准内，可由市（地、州）人民政府（行署）根据山区、半山区、丘陵、平原以及人均占有耕地面积等情况确定。
城市郊区、市区所辖乡和建制镇规划区、工矿区农业户（含一方是农业户口的居民）的宅基地最多不超过270平方米；非农业户的居民宅基地最多不超过120平方米。
国营农、林、牧、渔、参、苇场（站）和水库等单位的职工使用宅基地最多不超过220平方米。
第五十三条 乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制。具体标准，由省人民政府按企业的不同行业和经营规模制定。
第五十四条 乡（镇）村企事业单位进行建设和个人在农村建造住宅占用耕地的，应依法交纳耕地占用税并按本条例第三十条第二款的规定办理。
第六章 奖励与处罚
第五十五条 认真贯彻、执行土地管理法律、法规有下列成绩之一的单位和个人，由人民政府给予表彰奖励：
（一）在土地调查、土地规划、节约用地工作中成绩显著的；
（二）合理开发、利用土地资源，保护耕地有显著成绩的；
（三）在土地管理科学研究和教育工作中取得显著成果的；
（四）同违反土地管理法律、法规行为作斗争成绩显著的；
篇8
市人常委会：
受市政府委托，向本次会议汇报我市贯彻实施《土地管理法》的情况，请予审议。
我国第一部《土地管理法》是1986年颁布的，今年是20周年。期间经过了2次修正、1次修订。我今天汇报的，是1998年修订、2004年修正的新《土地管理法》（以下简称新法）的贯彻实施情况。
一、贯彻实施《土地管理法》基本情况版权所有
新法实施以来，我市出台了《关于对市区土地实行五统一管理的通知》、《××市国有土地使用权招标拍卖办法》、《关于进一步加强市区土地市场管理促进经济发展的通知》等20多个规范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐渐步入了法制化、制度化的轨道。
（一）宣传力度不断加，社会各界的依法用地意识逐步增强。新法出台以后，我市把对新法的宣传作为“三五”普法、“四五”普法的重要内容，坚持“6.25”全国土地日集中宣传与日常宣传相结合，采取举办培训班、召开座谈会、发放宣传材料、举办国土资源杯“歌唱××”歌曲创作赛和土地管理电视知识竞赛等形式，对新法进行广泛深入宣传。1999年以来，全市举办培训班100多期，培训1.5万人次，召开座谈会70多次，发放宣传材料70多万份。通过宣传，各级领导、用地单位和广群众对新法的认识不断提高，资源忧患意识、依法用地意识明显增强，有力地促进了新法的顺利实施。
（二）耕地保护机制不断健全，耕地保护力度不断加。一是建立耕地保护责任制和目标考核办法，明确各级耕地保护的目标和责任。特别是在基本农田保护方面，市、县、镇、村、农户逐级签订了基本农田保护责任，全市共签订55万份，确保责任落实到人，措施落实到位。二是建立健全了耕地占补平衡制度、缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费制度、基本农田保护区管理制度、监督检查制度等制度，并严格执行基本农田“五不准”等上级关于耕地保护的各项政策，实现了耕地保护工作的制度化、规范化。三是力实施土地开发整理复垦工作，增加有效耕地面积。“十五”期间，我市争取国家级、省级土地开发整理项目26个，争取资金2.2亿元，全市通过开发整理复垦增加耕地3000多公顷。1997年土地利用总体规划修编时，确定我市耕地保有量为192969.12公顷，基本农田面积为169943.86公顷，基本农田保护率为88.1%。到2005年，我市经审批的建设用地，连续7年实现耕地占补平衡，基本农田保护率始终保持在88.1%以上。
（三）土地市场不断规范，土地资源的市场化配置程度不断提高。一是建立土地储备制度。市及各市国土资源部门都成立了土地储备中心，通过收回、收购等方式储备土地，并制定土地供应计划，根据市场情况，适时推向市场，起到宏观调控土地市场的作用。二是建立国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2000年，市政府出台了《××市国有土地使用权招标拍卖办法》；2001年，又出台了《关于进一步加强市区土地市场管理促进经济发展的通知》。两个文件都明确规定，对商业、旅游、娱乐、房地产开发等经营性用地，必须采取招标拍卖挂牌方式出让。2002年，各市区都建立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，率先在全省全面实行。2002年以来，国土资源部门建立健全了局长办公会集体会审出让底价制度、现场监督公证制度、监督管理方案审批备案制度、公告和信息披露制度、拍卖底价和竞买人报名保密制度等制度，不断完善工作程序，使“招拍挂”工作规范运行，国有土地的资产价值得到充分显现。2005年，我市又进行了工业用地招标拍卖挂牌出让试点。2005年，全市“招拍挂”出让经营性土地129宗，实现政府纯收益9.5亿元，占土地总收益的比例由2000年的6%提高到59%。三是建立地价管理制度。2000年，我市将市区土地划为7个级别，制定了相应级别不同用途的基准地价。随着经济的发展和城市基础设施状况的改善，2001年和2004年，又对土地级别和基准地价进行了两次调整，使地价水平与经济发展水平相适应，保证了国有土地资产的保值和增值。对采取协议方式供地的，供地价格均以基准地价为基础依法进行评估，并经国土资源部门集体会审确认，保证了土地出让的公平、公正、公开，确保国有土地资产不流失。四是建立国有土地使用权挂牌转让交易制度。市及各市都建立了土地交易市场。除城镇居民住房、法院判决等国有土地使用权转让外，对其他国有土地使用权转让实行在交易中心挂牌交易，对申报的转让价格低于实际评估价格20%的，政府行使优先购买权。该制度的建立，培育和规范了土地二级市场。土地市场建设的不断深化，使土地资产收益逐年幅度增加。2005年，全市实现政府土地纯收益16.3亿元，是2000年的10倍。
（四）征地管理不断加强，被征地农民的合法权益得到有效保障。重点强化了四项措施：一是规范征地程序。凡是征地前没对土地补偿标准进行听证或测算征地标准达不到我市最低标准的，国土资源部门一律不受理征地审批报件。二是依法适当提高征地补偿标准。新法出台后，我市对征地补偿标准进行了3次调整。2000年，市政府办公室下发17号文件，将市区征用土地年产值标准和地上附着物标准提高了20%左右。2005年，市政府办公室转发《省政府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知》，规定城市规划区内耕地年产值最低标准环翠区为每亩1800元，荣成市、文登市为每亩1600元，乳山市为每亩1400元；城市规划区外耕地最低年产值标准为每亩1000元。土地补偿费和安置补助费标准，两项合计不得低于亩产值的16倍。为有效解决征地中同地不同价的问题，使征地工作更加公平合理，并进一步提高征地补偿标准，按照国土资源部和省国土资源厅的统一部署，从2005年下半年开始，国土资源部门在全市组织开展了征地区片综合地价和征地统一年产值标准制订工作。在城市规划区内征地的，适用区片地价；在城市规划区外征地的，适用统一年产值标准。市区区片地价分了10个区片、5个级别：分别是每亩8万元、7万元、5万元、4万元和3万元；统一年产值分了5个区域，标准都是每亩1300元，补偿倍数分别是23倍、22倍和20倍。目前各市区全面完成了制订工作，待省上批准后公布实施。三是严把征地补偿关。从2004年开始，对新增建设用地，供地报件中必须附被征地村出具的土地补偿费到位证明和被征地农民领取补偿费的证明，否则国土资源部门不予受理和批准供地。四是做好失地农民的安置工作。我市先后采取了货币安置、农业安置、留地安置、转权让利、土地入股等安置方式。为从根本上解决失地农民的生活问题，2004年，市政府下发《关于建立失地农民基本生活保障制度的实施意见》，通过“政府出一块、村集体补一块、农民个人缴一块”的方式，把失地农民的基本生活纳入社会保障体系，实现保障的社会化。目前各市区都根据实际情况出台了相关政策。
（五）执法监察机制不断健全，土地执法力度不断加。市县两级国土资源部门都成立了执法监察科，组建了执法监察支队和队，建立了市、县、镇、村四级土地动态巡查网络，制定了《××市土地动态巡查办法》，与公安部门建立了联合执法机制，对土地违法案件做到早发现、早制止、早处理。2001年以来，扎实开展了城市房地产开发建设用地清理整顿、土地卫片执法检查、土地市场秩序治理整顿、开发区清理整顿等集中治理整顿工作，全市共制止土地违法行为500多起，立案查处土地违法案件930余件，拆除违法占地建筑面积11万平方米，有力地规范了土地市场秩序。截至2005年，市国土资源局连续3年被市整规办评为整顿和规范市场经济秩序先进单位；2004年，被山东省整规办评为土地市场秩序治理整顿先进集体。
（六）土地调控力度不断加，促进了全市经济的平稳运行。2003年，国务院把国土资源部门定位为宏观调控部门，把土地作为宏观调控国民经济的重要手段，下发了国发〔2004〕28号和〔2006〕31号文件，制定了一系列土地调控的措施。对此，我市态度鲜明，行动积极，措施果断，一是严格执行国家产业和用地政策，从严控制新增建设用地。做到“三禁止、一严格”，即禁止向违背国家产业政策、高耗能高污染、违反土地利用总体规划和城市建设规划的项目供地，严格控制列入国家产业政策限制类的项目用地。二是严格按照上级要求，认真开展2006年新开工项目用地清理工作。今年国庆节期间，市国土资源局组成7个督导检查组，进驻各市区，对新开工项目逐个进行土地报件档案和实地现场督导落实。对10个违法占地项目全部依法进行了查处，其中依法拆除的4个，没收的3个，移送公安机关立案处理的3个，恢复土地原状的1个；对8个项目进行了罚款；给予党纪、政纪处分的责任人10人，追究刑事责任的2人，做到了既处理事，又处理人。10月16日，我市新开工项目清理工作顺利通过国务院督查组的检查验收。
（七）服务功能不断增强，对经济社会发展的保障能力不断提高。一是强化窗口办文工作，提高服务效率。各级国土资源部门都建立了窗口办文制度，把土地审批事项纳入窗口管理，实行“受理”与“办理”分开。依托城镇地籍信息系统，把城镇居民土地登记发证时限由法定的2个月缩短到15分钟以内，极地方便了市民。2003年，市国土资源局办文窗口被省国土资源厅和市直机关工委分别评为“优秀办文窗口”和“文明窗口”；2002年—2005年，连续4年被市行政审批中心授予“群众最满意窗口”称号。二是坚持开源节流，力推进土地节约集约利用。在节约用地方面，全市通过旧城改造、治理“城中村”和“空心村”、处置闲置土地等措施，盘活土地1.6万多亩，节约土地7000多亩。在集约用地方面，2005年，市政府下发31号和38号文件，对30个类别工业项目用地的投资强度、建筑密度、容积率、绿化率做了详细的规定。依据这两个文件，国土资源部门在用地审批中严格把关，对达不到我市土地集约利用控制标准的，坚决不予批地或核减用地面积。我市土地节约集约利用工作得到省政府的充分肯定，2006年，全省土地利用管理工作暨节约集约用地先进企业表彰会议在我市召开，我市金猴集团、万得集团、三角华盛轮胎、华力电机等8家企业受到表彰。三是千方百计保证项目落地。2003年以来，我市共争取审批建设用地8.3万亩，综合全省各市城市面积和经济发展、财政收入等因素（这些因素是省上分配用地指标时的参考依据），批地总量排在全省15个市（除济南、青岛外）前列。坚持有保有压、区别对待的供地政策，实行“五个优先”，即优先保证国家、省、市重点工程，教育、卫生等经济社会发展薄弱环节，高科技项目，重点利用外资项目以及资金到位的项目用地。
2003年，市政府被省政府评为全省实施2001-2002年度国土资源管理目标责任制先进单位。2002-2005年，市国土资源局连续4年被××市委市政府评为先进单位；2003年，被省国土资源厅评为全省国土资源管理工作先进单位；2004年，被人事部、国土资源部授予“全国国土资源系统先进集体”称号；2005年，荣成市国土资源局、文登市国土资源局被省人事厅、国土资源厅授予“全省国土资源系统先进集体”称号。
二、土地管理中存在的困难和问题
（一）社会各界特别是个别地方领导依法用地意识有待进一步增强。个别地方把发展同多占地划等号，认为发展就要多占地，多占地就是发展。有的地方用地根本不把土地利用总体规划放在眼里，想开发哪块就开发哪块，投资商看中哪块就给哪块，不管符不符合规划，不管有没有用地指标，也不管是不是基本农田，对国土资源部门的依法制止和规范，他们认为是阻碍经济发展。有的地方甚至搞“毁地招商”，什么项目也没有，把地推平了再说。有的乡镇以租代征违法用地现象比较突出。
（二）土地节约集约利用水平有待进一步提高。近年来，我市在优化土地资源配置、推进土地节约集约利用上进行了不懈地探索，积累了一些成功的经验。但从总体上看，社会各界节约集约用地的意识还不强，土地节约集约利用还停留在较低水平。开发区中工厂建一层厂房的较多，有的还讲排场，建花园式工厂，搞面积绿地，土地利用效率较低。土地闲置浪费的现象比较突出，不是有项目没地，而是有地没项目，不是土地制约了经济发展，而是有些地方土地的闲置荒芜引起了群众的不满。土地集约利用的审批考核机制有待于进一步健全，有的企业不是根据投资强度确定用地面积，而是虚报投资强度到国土资源部门骗取多批地；批地后，一些用地单位没有按照规定的标准进行投资、建设。
（三）征地中损害农民利益的现象仍然存在。发展经济、推进工业化必须要占用农民集体土地，但是农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享工业化、城镇化成果的过程，应当有利于增加而不是损害农民的利益，应当有利于缩小而不是扩城乡的差距。但有的地方领导干部脑子里缺乏这种观念，截留、挪用征地补偿费的现象依然存在，甚至违背农民意愿强行征地。造成征地纠纷不断发生，农民上访不断出现，影响社会稳定。据统计，因为征地问题引起农民上访占土地量的40%。从反映的情况看，有的地方的征地行为作风粗暴、性质恶劣，庄稼眼看就要收了，一夜之间强行把地推平，这种做法必须纠正。
（四）土地历史遗留问题较难处理，亟待妥善解决。近年来土地方面暴露出来的历史遗留问题较多，其中最突出的有三个方面：一是原来出让的土地，后来由于《森林法》的有关规定或者规划调整为绿地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遗留问题，比如初村北海、张村沿海等1.3万亩土地。土地使用者纷纷要求解决，处理难度很。二是乳山银滩开发区于1992-1993年越权批准出让的一些土地，现在还有1万亩左右由于当时没有确定具置而空挂，用地单位都来找，难以解决。三是以前有的乡镇搞以地生财，把地擅自卖给开发商，由于没经过转用征收，不能办理正常的用地手续，前任领导把收开发商的钱挪作他用，换届后下一任领导不承认，现在开发商想办理用地手续，符合规划的没有资金，不符合规划的办不了手续。
三、今后我市土地管理的思路和措施版权所有
今后我市的土地管理工作，将以这次市人常委会审议《土地管理法》贯彻情况为契机和动力，紧紧围绕市委“1161”工作思路和目标，认真贯彻崔曰臣记、宋远方市长、刘命信副市长今年10月9日到市国土资源局调研时的重要指示精神，规范管理，高效服务，开拓进取，扎实工作，为全市经济社会又快又好发展提供可持续的土地保障和优质高效服务，重点做好五个方面。
（一）严格保护耕地，保障粮食安全。一是按照科学发展观的要求，认真开展土地利用总体规划修编工作，使修编后的规划既有利于保护耕地，又为经济发展留出合理的用地空间。二是严格落实耕地保护目标责任制。定期对耕地和基本农田的保护情况进行检查考核，进一步强化各级人民政府主要领导对土地管理和耕地保护的责任。按照“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的总体要求，严格保护基本农田，坚决制止通过修改土地利用总体规划等方式规避占用基本农田报批的违法行为，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。三是力实施土地开发整理复垦。积极申报部级、省级土地开发整理复垦项目，争取专项资金。认真落实《××市土地开发整理复垦专项资金管理暂行办法》，加强对专项资金使用情况和项目实施情况的监督检查，并全面推行项目招投标管理，实现土地开发整理复垦的规范化运作。
（二）节约集约用地，提高土地综合利用率。加宣传力度，彻底转变粗放的用地观念和习惯，提高社会各界的节约集约用地意识。加强建设用地审批管理，建立健全土地集约利用考核评价办法和体系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前严格审查。建设项目办理立项手续前，由项目所在地的国土资源部门进行用地预审，未经用地预审的，一律不予转报批次用地和批准供地。二是批中严格把关。对超过规定用地定额标准或达不到我市集约利用控制标准的，压缩用地面积或不予批准用地。三是批后严格监管。建立新批土地信息库和跟踪检查台帐，建立新批用地项目现场公示制度，及时向建设单位下发提示和督促建设通知，定期跟踪检查，防止土地闲置。把企业现有土地利用情况作为新增供地的重要依据，对土地利用率高的企业，在新申请用地时优先安排；对达不到节约集约用地规定标准的企业，暂缓新的用地审批，待其将原有土地达到节约集约利用标准后，再考虑新的用地审批，促进企业节约集约用地。
(三)拓宽用地空间,保障经济发展。一是立足内涵挖潜，彻底清查、充分利用批而未供的土地、闲置土地、空闲土地等存量土地，提高土地利用率。二是继续争取农村建设用地整理与城镇新增建设用地挂钩试点工作，通过农村建设用地减少和城镇建设用地增加，优化城乡用地结构，拓宽城市用地空间。三是全面摸清全市范围内可利用的盐田、废弃虾池和沿海滩涂，在充分做好环境影响论证和符合规划的前提下，区别不同情况，采取灵活有效的方式加以利用。四是加向上沟通协调力度，积极争取国家、省上预留的建设用地指标，缓解土地供需矛盾。
（四）加强和改进征地管理，维护农民利益。一是把提高征地补偿标准落到实处。征地统一年产值和区片地价批准公布前，严格执行威政办发〔2005〕69号文件规定的征地补偿标准，确保被征地农民的生活水平不因失地而下降。征地统一年产值和区片地价出台后，严格按照新的标准执行，切实解决征地标准偏低和同地不同价的问题。二是严把征地补偿关，确保征地补偿费及时足额到位。征地补偿安置费用不落实的，一律不予受理上报省政府批次征地报件；征地补偿安置费用不到位的，一律不批准供地。探索建立征地补偿款预存制度和统一收缴、发放机制，减少发放环节，防止截留、挪用。
篇9
第二条凡本市农村村民（以下简称村民）建设个人住宅用地，均按本规定管理。
第三条村民建房用地，必须贯彻十分珍惜和合理利用土地的方针，认真执行保护耕地的基本国策，禁止乱占耕地、滥用土地。
第四条村民新建住房，应在原宅基地内安排；原宅基地无法安排的，应充分利用村内空闲地（包括按照乡村建设规划调整出的宅基地）或其他非耕地。
村内无空闲地或非耕地，确需占用耕地建房的，必须先在本村开发相当新建住房用地面积两倍的荒地后，方可占用耕地。
按照规划进行新农村住宅建设的，一般应在原址改建。确需易址新建的，由乡、镇人民政府提出申请，并附旧址复垦计划，经区、县人民政府审核同意，报市人民政府批准。
第五条占用耕地建房的村民，必须依法缴纳耕地占用税。占用菜地的，还须参照《北京市新菜地开发建设基金管理暂行办法》的规定，缴纳新菜地开发建设基金。
第六条村民每户建房用地的标准，由各区、县人民政府根据本行政区域的情况确定，但近郊区各区和远郊区人多地少的乡村，最高不得超过0．25亩；其他地区最高不得超过0．3亩。
1982年以前划定的宅基地，多于本条前款规定的用地标准的，可按每户最高不超过0．4亩的标准从宽认定，超过部分按照乡村建设规划逐步调整。
市土地管理局要按照每年土地利用计划，向郊区各区、县人民政府下达村民建房用地控制指标。
第七条村民申请建房用地，必须符合下列条件：
一、子女已达到法定结婚年龄，无房分居；
二、现有宅基地（包括年以前划定的老宅基地）按所在区、县规定的建房用地标准无法扩建。
出卖或出租住房后再申请宅基地的，不予受理。
第八条村民建房，占用原有宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，报乡人民政府批准，并报区、县土地管理机关备案；占用耕地的，经乡人民政府同意，区、县土地管理机关审核，报区、县人民政府批准。
第九条村民全家迁出本村或由农业户口转为非农业户口后另有住房的，其原宅基地由本村集体经济组织收回，宅基地上的房屋和其他附着物应由原房屋所有人自行拆除；也可经乡人民政府批准，按照规定的价格出售给符合申请建房用地条件的村民。
第十条位于规划市区范围内的村镇，可按城市规划要求并经城市规划管理机关批准，建设村民住宅楼，但不得进行土地和房屋开发经营。
第十一条违反本规定，非法占地建房，或以不正当手段骗取批准的，责令建房者退还非法占用的土地，限期拆除或没收在非法占地上新建的房屋；占用耕地的，并处相当生产损失数额的罚款。
干部利用职权，未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占地建房的，除按前款规定处理外，并由其所在单位或上级机关给予行政处分。
篇10
立法对农村土地承包经营权的滞后性规定造成了农村土地的权属纠纷难以调处。按照现行法律的规定，农村土地承包经营权的期限为30年，且遵循“增人不增地、减人不减地”的基本规则。这种制度设计在城镇化推进以前确实具有其进步意义，至少能够调动务农者的生产积极性。但是伴随着城镇化建设进程的加快，农村人口流动加剧，国家惠农政策在二轮承包期内又经历了巨大的调整，土地流转纠纷常态化趋势愈加明显，农村土地确权的难度加大，流转的权属基础不稳定。农村土地权属纠纷形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是农村土地承包权与经营权未实现分离导致农村土地经营背离了城镇化推进的现实需要；二是农村土地承包经营权制度设计的弹性不足导致农民产生农村承包地私有化的错误认识；三是农村土地承包经营权的确权实际滞后于法律制度的初始设计导致土地流转中纠纷重重。担保物权视角下，集体土地财产权面临的立法限制也阻塞了农村土地流转的融资渠道。根据《物权法》的规定，农村集体土地除了“四荒地”和乡镇企业厂房用地可以用于抵押担保以外，其他均不能进行抵押担保，这使得城镇化背景下农村土地流转巨大的融资需求满足渠道受到阻塞。尽管十八届三中全会对农村土地承包经营权抵押担保的限制进行了松绑，但现实中，由于农村土地市场的未同步发育，金融机构出于经营风险的考虑，基本上不愿意将资金投入到农村土地流转项目上来。可以预见的是，即使在农村土地流转市场发育充分情况下，农村土地价值实现的渠道被打通，但由于严格的用途管制制度存在，农村耕地经营权担保融资的额度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦农村经营性建设用地与国有土地实现同等入市、同权同价，势必又造成农村两种不同用途的土地价值之间的严重失衡，可能会进一步加剧建设用地对农用地的挤占。因此，在城镇化背景下，要解决农村不同用途的土地之间的价值失衡问题，依赖的不仅仅是农村土地市场的培育和完善，更要依赖于完善的农产品流通体系的构建，由此破除在农村所有用途的土地之中农用地的价值劣势。
二、集体土地财产权债权属性的立法偏差
集体土地财产权债权属性主要是从土地使用权流通环节考量土地的财产价值。由于在农村土地与国有土地之间的流通价值的法律定位悬殊，造成现实中地方政府土地财政的依赖性不断加大，同时也加大了地方政府债务的风险系数。
1．立法中农村集体土地的定价机制背离了土
地发展的规律，直接产生了地方政府对土地财政的依赖性。《土地管理法》对农村土地的价值衡量标准，至少存在三个方面的问题：一是立法确定的征收集体土地的行政化定价机制与国有土地市场化定价机制的截然分离，从根本上就抛弃了农村土地外向型流转的市场化运作的可能，为政府权力凌驾于农村土地权利之上制造了合法依据，由此便使得在国家征地和城镇化过程中，可能的侵权方恰恰是国家或者地方政府，决定补偿标准的也是国家或者当地政府，这样合作剩余的分配就会发生严重偏离，②也势必会造成农村土地上的权利配置不均衡，一定程度上剥夺了被征地农民和农村集体组织的自；二是按照征收农村土地按照原用途即农业用途加以补偿，为城镇化建设中政府低价取得农村土地制造了合法的依据，这也是造成旧型城镇化会选择土地城镇化道路的根本原因，低成本的土地运作可以造就高附加值的政府绩效调动了地方政府的征地热忱，一定程度上剥夺了农户和集体组织的土地发展权；三是土地征收补偿费用计价依据的滞后性没有考虑到农业产出率提高的因素，使得农民和集体组织在土地征收中无法分享现代农业的发展成果，这在一定程度上也间接造成了农民对政府征地行为的抵触情绪。
2．立法中的土地用途管制不均衡产生了土地
利用事实上的不公，约束了农村土地交易价值的有效实现。按照《土地管理法》对土地用途的分类，土地主要分建设用地、农用地和未利用地。在这种分类指导下，城市的土地几乎都是建设用地，而农村的土地则主要是农用地和少量的用做宅基和公共设施建设的建设用地以及“四荒地”。而所谓的土地用途管制主要管制在两个方面：一是控制耕地向建设用地的转化规模和速度，二是控制未按规划用途利用土地的行为。由于国有建设用地和农用地之间天然悬殊的市场价值差事实存在，这就造成了这种用途管制体现在农用地上的约束有两个方面，一方面是土地用途变更的限制，另一方面则是土地利用总体规划的约束。而对国有土地而言，土地用途管制的限制却只有土地利用总体规划。但毋庸置疑的是，当下土地交易价值的最大扩容空间最关键的还是体现在土地用途变更上。从这个意义上，立法事实上为国有土地和农村集体土地增值设置了两种完全不同的空间。可以说，土地用途管制在一定程度上约束了农村土地交易价值的实现，造成国有土地与农村土地价值实现的巨大不公。当然，这并非说明当前法律规定的土地用途管制制度设计本身具有不合理性，而恰恰是为了说明土地用途管制制度需要进一步完善，最终是要实现用途管制在两种不同性质土地之间的约束均衡，尤其是要在消除农村土地价值实现的渠道壁垒上作出进一步的细化规定。
3．立法对农村土地流转行为的规制不足为农
村经济健康发展留下隐患，损伤了土地流转主体进行土地流转的积极性。当前的土地立法对土地流转行为的调整至少存在两个方面的缺陷：一是缺少一部完整的调整土地流转行为的法律导致土地流转秩序混乱。我国至今尚未出台一部系统调整土地流转行为的法律，而调整土地管理行为的基本法律《土地管理法》中更是对土地流转问题只字未提，只在《农村土地承包法》中用12个条款作出了规定。但2002年颁布施行的《农村土地承包法》尽管规定了农村土地承包经营权流转必须签订书面合同，但同时又规定对交由他人代耕时间不超过一年的可以不签订书面合同。由此造成的最大问题是没有考虑到城镇化推进过程中农村社会和农业人口转移的实际。相当一部分农民以尝试心态外出务工而将承包地私下交由他人代耕，因此形成的口头协议并不在法律强制要求采用书面形式之列，正因为立法的明示许可，给农村土地流转尤其是农户之间的私下流转纠纷发生埋下了隐患。二是农村宅基地使用权的流转的法律限制事实上降低了农村土地的利用效率。按照《土地管理法》的规定，农村宅基地按照“一户一宅”的原则进行无偿分配，同时农户出租、出卖宅基地后不得在申请宅基地。而且各地出台的宅基地使用管理办法基本上也都规定不允许本集体组织以外的成员在本集体取得宅基地的权利。就是说，立法对宅基地使用权取得采用是权利一次用尽、限制流转的原则。城镇化加速发展带来农村人口流动性加大的条件下，农村住房的空置率提高，但按照法律的规定，农村空宅即使闲置，任何单位和个人也无权对该房屋进行物权变动，这在农村就形成一种耕地紧缺与宅基地浪费并存的局面。十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，尽管只是在试点地区审慎推进农民住房财产权的抵押、担保、转让，但是这或许是为将来农村宅基地流转开了一个政策的口子，这一政策的具体实行或许仍需要法律制度的同步改革，否则农村宅基地买卖的乱象会进一步加剧，甚至在某种程度上会加剧“小产权房”买房的现象。
三、因集体土地财产权立法偏差导致权利保护失衡
（一）集体土地的物权属性弱化导致物权人权利救济手段缺失
农村土地承包经营权物权属性的弱化主要反映在两个方面：一是独立性不够；二是支配性不强。农村土地承包经营权的独立性不足集中反映在《农村土地承包法》第27条的规定上———“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”由此可见，农村土地承包经营权的独立性不足的根本还在于立法为之设置了行政依附性的门槛。农村土地承包经营权支配性不强则集中反映在《农村土地承包法》第31条的规定上，依此规定，除林地承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包外，其他土地的承包人则只有应得收益的继承权，而并无土地承包继承权。法律对尚在承包期内的继承人农村土地承包经营继承权的剥夺，说明被继承人生前无法支配剩余承包期的土地承包经营权，也凸显农村土地承包经营权支配性不强的问题。宅基地使用权物权属性的弱化则集中表现为私权性特征不明显和财产权属性被淡化两个方面。《物权法》对宅基地使用权以准用性的立法规则将宅基地使用权的调整转归由《土地管理法》和各地的宅基地使用管理办法规定。《物权法》是私法，而《土地管理法》和宅基地管理的地方性法规、规章属于公法范畴，作为私法领域的宅基地使用权问题却需要遵从公法的安排，显然是立法上公权对私权的又一次资源侵占，本质上说，宅基地使用权的物权属性从立法的根子上就被淡化处理了。各地方立法中对宅基地使用权流转都采用了统一的不允许宅基地使用权流转的态度。当流通性缺失时，宅基地使用权自然不能算是一种完全意义上的财产权了。当宅基地使用权作为财产权的属性被淡化后，其基本的物权属性也就被弱化处理了。农村土地弱化的物权属性导致了土地权利人寻求物权保护的手段缺失。从物权保护的角度，物权的保护方法主要有物权请求权和债权请求权两种形式。就物权请求权而言，由于农村土地确权工作并未普遍推开，请求确认土地权利无物权登记的基础，所以农民对自己的土地承包经营权和宅基地使用权的物权保护请求往往受到诸多的现实制约。而集体组织在面对政府征地发生的所有权纠纷处理过程中更是处于无话语权、无决定权甚至无知情权的尴尬处境。不仅如此，无论是农户还是集体组织行使物权保护权利时，都没有一个代表性的有力维权组织主体。在无组织化维权的法律掣肘下，集体土地权利物权保护的基础注定是薄弱的。在确权不到位的情况下，农村土地权利人的权利受到侵害时，多数时候只能通过行使债权请求权来实现。
（二）集体土地权属的模糊化导致土地流转纠纷的处理失范
按照《物权法》的基本精神，不动产物权的取得采用登记的方式。但农村土地物权的取得都是依靠合同、直接行政划分甚至是自然形成的方式，这带来的直接问题就是土地权属的模糊。立法上对农村土地权利的规定也是边界模糊的，最突出的问题当然还是集体土地所有者主体虚化、集体土地权利内容边界模糊以及对公共利益界定不清等。当农村土地物权的边界处于模糊化的状态时，土地流转过程中的纠纷处理往往就缺失了统一准则，处理的结果也难以令人信服。土地确权工作之所以推进难度大，就在于过去的用地和农户间的土地流转行为过于随意，而由于历史原因，农村内部进行的土地登记造册行为又不规范，由此造成了土地确权时没有可供查询的依据，土地确权进程一延再延。在集体土地确权工作没有完成之前，农村集体土地的权属状态至少在法律上是模糊的。但是随着城镇化发展，农村土地流转的频率加快，因为流转而起的纠纷也逐渐增多，如果在无标准化准则可供遵循的情况下，单纯依靠村干部个人权威或者人情伦理等手段来完成纠纷调处，其结果的权威性就会丧失，可能会为更深一层的农民土地纠纷埋下隐患。事实上，在农村土地流转过程中，流转双方产生纠纷的原因主要在两个方面：因土地流转价格的刚性而起或是因土地整理中的地上物补偿不公而起。其中后者就是因土地产权模糊而起的问题。在农村土地连片流转的情况下，往往由村集体组织代表农户整体与土地流入方商定土地流转的具体问题，而连片流转过程中涉及的部分地间的公共设施、坟头等地上物如何计量计价，因为过去没有翔实的登记凭证，最终由此在流转双方之间引发争议的不在少数。
（三）集体土地流转权利的局限性导致公权与私权配置失衡
集体土地流转权利的局限性主要有三个方面：一是农村土地承包经营权流转的权利自由打折。这一方面是来自法律对农村土地流转的底限设置，另一方面来自于土地流转市场平台不健全的现实制约。二是宅基地使用权流转的法律限制；三是因农村土地流转受限而派生的土地融资担保功能不足。宅基地使用权的流转从农户角度是受法律禁止性规定约束的，但是反过来在土地整理和争取建设用地指标的过程中又被间接地国有化征收了。当然，无论是农村土地承包经营权还是宅基地使用权都未被允许设置为抵押物，即使在法律放开的条件下，由于真正意义上的农村土地流转市场并不成熟，农村土地价值实现渠道不畅，现实操作中的农村土地的融资担保功能也不可能得到充分发挥。正因为在农村内部进行土地流转存在着诸多的制约，在农村内部的土地流转行为无从体现土地的交易价值，而这部分土地一旦转化为国有用地，仅仅因为一个国有化确权行为的完成就能使土地价值瞬间增值百倍，所以，农村土地上的私权才会屡屡受到政府公权的侵犯，当公权凌驾于私权之上时，公权和私权之间的平衡状态也随之被打破。只有将公共利益和私人权益平等对待，找到合理的平衡点，才是化解土地矛盾的根本途径。
四、新型城镇化发展中农村集体土地立法改革的建议
（一）农村土地立法中站位纠偏
解决好当前立法中对农村集体土地立法的站位偏差问题，要从根本上去除公权至上的错误思想，关键还是要消除土地权利的城乡二元化差异，实现国有土地权利与集体土地权利的对等，最终是要将集体土地与国有土地一样作为城镇化发展的要素，纠正当前将国有土地作为要素而将集体土地作为要件来对待的法律态度。从土地权利取得上，坚持土地所有权取得方式同一化，严格限定公共利益的范围，利用列举式或排他式的方法明确公共利益的法律边界。从土地用途管制的角度，必须实现立法平等化，将规划和土地用途转用的双重规则同等适用在国有土地和建设用地上，缩小征地的法律适用范围。从土地价值实现的方式上看，要减少行政行为对集体土地价值实现过程的过度干预，引入市场机制，在集体土地定价过程中，主要依靠市场手段完成定价行为，而非通过刚性的法律价值准则来确定土地交易价值。从土地权利保护的角度，对不同性质土地的权利人应给予同等的法律保护，而不应对国有土地权利人使用的是物权保护方法，对集体土地权利人则采用债权保护方法。
（二）农村土地产权制度立法改革
1．实化农村土地产权的主体
从所有权层面来说，尽管集体组织作为农村土地所有权主体，要厘清其边界的难度较大，但是至少目前不同法律之间对集体组织边界确定的表述不一的问题则是完全可以通过法律修订加以完善的。在立法修订过程中，应该结合农村的实际，把村民小组这一已名存实亡的主体从立法中予以删除，将农村土地所有权主体划分为乡镇和村两级，对能够代表每一级集体组织的机构作出法律的标准性界定，而并不是明确指向到某一个机构。从使用权层面，结合城镇化发展的实际需要，应将土地承包经营权一分为二，即承包权和经营权，承包权和经营权可以进行二次分离，对承包权和经营权进行分别确权，以保护承包人和土地实际经营人的各自利益，降低在土地流转中纠纷发生的几率。在承包权和经营权分离的情况下，承包人原始取得土地承包权和经营权，但若承包人将土地经营权流转出去以后，所流转的也只是一定期限内的土地经营权而非土地承包权，土地流入方在流转所得的经营权范围内取得可以对抗包括土地承包人和所有人在内的一切人的抗辩权。
2．充实农村集体土地权利的具体内容
从立法上充实农村集体土地权利的内容最重要的还是解决好三个问题：一是如何解决好农村土地权利的物权实现问题。首先应修改《物权法》对农村土地采用准用性规范的立法方式，对农村土地权利的内容、行使和保护等相关问题的规定应在《物权法》中直接予以体现。其次要修改《土地管理法》和《农村土地承包法》中部分对农村土地私权设置公权制约的条款。对承包地调整、土地转包等行为的审批权应下放给集体组织，政府只需备案即可。二是如何解决好农村土地的流通性限制问题。农村土地的流通限制问题源起于农村土地的财产权确认不充分，由于农村土地产权价值无法得以完全实现，就更进一步为行政权干预土地私权提供了便利。法律为农村土地流通限制松绑的措施应该包括：放松对宅基地使用权流转的法律限制；在用途管制的前提下，土地市场化交易机制在农村土地领域全面建立；构建集体土地与国有土地之间的双向流通机制；完善政府行为干预农村土地权利的权力监督制约机制。三是如何解决好农村土地权利的配置失衡问题。农村土地权利的配置失衡主要表现在国家行政权过度渗透入农村土地的私权领域。由于私权处分性不能得到保障，连带引发的国土与农地在产权确认、流转自由、用途管制、价值评估等各个环节的权利分配不均。
3．完善农村土地产权保护制度体系
我国当前关于农村土地产权保护的法律制度是不成体系的，立法的思路是较为混乱的。在土地征收领域，因为涉及土地所有权的变更，在政府与集体组织之间进行的所有权让渡谈判中，由于集体组织的虚置，农村村民委员会就在实质上扮演了双重角色，一方面是依附于基层政府半行政化组织，基于此，必须扮演好接受政府委托完成征地行为的受托人角色，另一方面还要扮演集体土地所有人的人角色，④这就产生了“制”模式下的双方问题，极易发生权滥用的情形。同时，由于征地双方的信息不对称地位既成，乃至又造成了村干部与基层政府官员共同腐败的案件屡屡曝光，权力寻租从一个行政领域的问题演绎为行政领域与村民自治领域共同存在的问题。在土地流转领域，尽管法律作出了保护农民农村土地承包经营权的规定，但是弱化了物权属性的农村土地承包经营权导致承包人并不完全享有对这一财产权利的独立支配权，一方面要受到来自村集体的民间约束，另一方面还要受到来自法律的制度限制。而一旦发生流转纠纷，又会村集体和国家行政机关的调处机构和机制都不健全，导致农民这种非市场主体与组织化的市场主体进行权利博弈时处于明显失利的位置。同样，由于宅基地流转的法律管制，农村宅基地在民事个体之间的流转在法律上几无可能，但不同的是，倘若出于政府征收的需要，则农民的宅基地使用权就会被强制流转。当法律对宅基地使用权的农户流转行为采取禁止态度的同时，又允许了政府肆意地从农民手中拿走这一权利，宅基地使用权的物权支配性就成为难以解释清楚的悖论。综述之，对农村土地权利保护的现有立法基本呈现出一种矛盾的局面：农村土地所有权转移领域的制行为模式与农村土地使用权流转领域的自主行为模式共存，农村土地财产权的确认与流通性限制并存。为此，构建农民土地产权保护的法律制度体系，立法上还需要做几个方面的改革：一是强化农村土地财产权的物权保护；二是改变对农村土地所有权与使用权流转中政府、集体组织和农户采用差异性保护措施的立法态度；三是放松对农村土地流转的立法管控。
（三）农村土地交易方式立法改革
1．设立统一的土地交易市场机制
农村土地财产权难以实现的最直接原因在于农村土地交易的渠道不畅，并由此引发了国有土地与集体土地之间的同地不同价的价值悬殊。立法改革的任务应该重点围绕三个方面的问题进行：一是农村土地交易平台的搭建，改变对国有土地使用权流转采用“招拍挂”方式而对农村土地使用权流转采用的是流转双方协商的交易方式，实现土地交易机制的城乡一体化。基于农地用途管制的限制，同步还要完善农产品流通平台，通过农村合作经济组织的整体运作，实现农产品价值增值，为农地价值增值提供配套基础。二是逐步消除农村土地入市交易的法律障碍，在充分确权的基础上，允许农村建设用地的自由流转，破除只有国有建设用地方可入市流转的陈旧规定，真正建立起按照土地用途和天然禀赋衡量土地价值的土地价格形成机制。三是各项法律的具体规定上要真正体现私权优先的基本思想，切实保护集体组织和农户的土地财产权，预防政府对农村土地资源的过度挤占，对占补平衡的土地利用制度要作出细化规定，确保耕地的数量和质量都不下降。
2．建立一元化土地价值衡量机制
造成城乡土地价值差异过大的原因是法律的衡量准则二元化，为体现土地财产权的公平性，必须尽快修改《土地管理法》第47条，在定价基准上，把土地价值衡量入向基准改为出向基准，征收农村土地的补偿价格主要应按征地用途计算。在定价方式上，必须破除政府为农村土地定价的行为模式，因为政府既不是农村土地的所有人，也不是农村土地使用权人，更算不上是市场主体，由其为农村土地定价的行为方式无论从逻辑上还是法理上都是异常荒唐的。如果立法上不能消除二元化的土地定价方式，农村土地产权交易的公平性就不可能得到保证，将来为新型城镇化发展埋下的隐患也就越来越多。
3．建立健全行政权力对农村土地私权干预的预警和监督机制
农村土地财产权利的立法不公本身就给政府行为侵犯集体和农户土地财产私权制造了条件，这绝不是单一的法律效果公正问题，更显现出立法自身的品位不高。如果立法不能堵住行政权力对农村土地私权渗透的缺口，最终的结果必然使公权失去制约，土地纠纷频发，官员的职务风险也会加大。当前立法中的站位不准，造成土地行政管理权力的高度集中，进而使土地行政执法权缺乏自律性，必须在立法上尽快解决限制国家公权对土地私权过度干预的预警机制和他律性监管机制，方能避免土地行政执法中的权力寻租和腐败。为此，需要将农村土地承包经营权流转、宅基地使用权流转等可以通过村民自治解决的问题交由农村集体组织自行管理，而政府权力应该仅仅局限在土地确权颁证和用地行为合法性监管等需要公权介入的领域内。为削减行政权力对农村土地的过度影响，除了要完善目前征地管理中必须遵循的规模限缩、占补平衡、增减挂钩等基本原则外，还应将协商民主的要求列入立法之中，这是实现两类不同性质土地权利在法律上平等对待的关键之举。
五、结语
