学习土地管理法范文

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关键词：城乡规划法，城市规划法，土地管理法，两规衔接

Abstract: This paper by combing summarized the Town and Country Planning Act, the original "Law on Urban Planning", "Land Management Law," the three laws related to the overall urban planning and land use of the convergence of the overall planning and coordination from several revisions facing thebackground and on behalf of the characteristics of the times, the need for convergence of the two regulations on the legal aspects of and trends; to explore the status quo of the legal aspects of regulatory convergence and the main problems.

Keywords: Town and Country Planning Act, Law on Urban Planning, Land Management Law, the two regulatory convergence.

中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：

引言：“两规衔接”的趋势

近年来，城市总体规划和土地利用总体规划的协调衔接渐成趋势。我国城市规划及土地利用总体规划的编制工作，分别依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《城乡规划法》和《土地管理法》）及其他相关的地方性法规和规章。其中《城乡规划法》和《土地管理法》作为法律层面两规的主要依据，对两规衔接有着重要的影响。

城乡规划法和土地管理法中“两规衔接“的发展历程

从《城市规划法》到《城乡规划法》

《城市规划法》是我国城市规划法系开创性的法律，具有城市规划宣言法的性质[[[] 吴志强，唐子来．论城市规划法系在市场经济条件下的演进[J]．城市规划．1998，（3）：11-19．]]，于1990年4月1日起开始施行。《城市规划法》第七条规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”当时我国的国土规划、区域规划以及江河流域规划、区域性土地利用总体规划有一些编制的试点，但还没有法定的审批程序和审批成果，而全国绝大多数城市总体规划已经各级政府按法定程序审批，在实际工作中存在着相互联系和交叉的情况。

2008年《城乡规划法》颁布，将城市规划和村镇规划纳入一部法律中，打破城乡“二元”规划格局填补了过去法律、法规中关于乡村规划的空白，也成为两规衔接的重大趋势。《城乡规划法》第五条规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”与原《城市规划法》相比，《城乡规划法》中删除了原《城市规划法》中提及的国土规划的内容，并增加了对规划区的解释（第二条），被认为是两规衔接的重要内容。

《土地管理法》的三次修订

1986年6月25日，《土地管理法》通过并。1988年《土地管理法》随宪法修订，从此土地作为重要的生产要素参与到市场中，由经济体制的改革带来了投资和建设的急速增长。由于相关规划体系不成熟，1988年版的《土地管理法》中对土地利用总体规划的内容涉及不多。

土地作为商品过快卷入市场造成了土地管理的一系列问题，1992年全国范围开始出现圈地热潮，耕地保护面临重大转折。1998年版《土地管理法》提高了土地利用总体规划的法律地位，把它作为国家管理土地、调控土地利用、保护耕地的重要基础[[[] 李元主编．新土地管理法学习读本[M]．北京：中国大地出版社．1998．]]，强化了土地利用总体规划作为政府实施土地用途管制重要依据的作用，扩大国务院的审批权限，缩小省、县级人民政府的审批权限[[[] 姜爱林．新土地管理法对城市规划法的影响[J]．中国房地产．1999，（2）：13-15．]]，加强国家对土地总供量控制[[[] 王平，李克坚．论修订土地管理法的价值取向[J]．中国房地产．2000，（2）：18-19．]]。

进入21世纪以后，城市的快速发展，土地资源日益减少，一些地区的发展遭遇瓶颈，土地利用规划的地位空前提高。在2009年的《土地管理法》（修订案送审稿）中，土地利用总体规划章节的内容由9条扩充到18条。其中与两规衔接直接相关的内容有所增加，首先是增加了有关国土规划的内容；其次规定了城镇建设用地扩展边界的地位；第三是在原有衔接的规定上增加了除城市规划之外的镇、乡、村庄规划。

《土地管理法》修订的不同背景展现了两规衔接的需求逐步加强，尤其在编制方法内容和管理体系上的融合日益深入。

法律层面两规衔接的现状和问题

《城乡规划法》与《土地管理法》的各自侧重

城市规划法颁布之前，曾以条例的形式，对1984-1990年间的城市建设提供了法律依据。这也间接使得原《城市规划法》包含了大量的编制技术说明，大量篇幅是在规定规划文件的内容与编制方法。规划工作技术的色彩很浓厚，模糊了规划工作法律管制的政策意义[[[] 仇保兴．从法治的原则来看《城市规划法》的缺陷[J]．城市规划．2002，26（4）：11-15.]]。在整部《城市规划法》中甚至没有涉及到监督检查的内容。而《土地管理法》从一开始就明确了监督检查的章节内容，并且在历次修订中一直是重点，可见其管制性更强。这与城市规划重编制、土地利用规划重管制的特征有着紧密的关联。从发达国家的情况来看，在现代社会，城市规划的编制已经在很大程度上不是一项单纯的工程技术工作，《城乡规划法》中监督检查一章的设立就是其政策管理性加强的重要表现。

《城乡规划法》重点针对的是各类城乡规划，城市总体规划是其规定的城乡规划中的一个重要类别；而《土地管理法》涉及的内容更为宽泛，土地利用总体规划是其关注的唯一一项土地规划。

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《中华人民共和国行政诉讼法》将从今年10月1日起施行，国务院于今年1月1日发出关于贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》的通知。为贯彻国务院通知精神，做好实施行政诉讼法的准备工作，特作如下通知：

一、要提高对贯彻实施行政诉讼法重要性的认识。行政诉讼法的实施，对于保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，改进工作作风，密切群众关系，提高管理水平，加强廉政建设，推进社会主义民主和法制建设，都有着重要的积极作用。因此，各级土地管理部门特别是领导干部要认真学习，提高认识，克服“官不怕民告”、“民不敢告官”的旧观念，树立依法行政、行政就是服务的新观念。

二、加强对有关人员的培训工作。目前，首先要抓好对具体执法人员、复议人员和应诉人员的培训工作。培训可以采取多种形式，但要讲究实效，要在学习行政诉讼法的同时，结合各自的职责和土地管理工作的特点，学习掌握有关行政法律、法规。要严肃行政执法，努力提高行政执法水平。

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城市居民住宅难，根源在于《土地管理法》有问题

在现阶段，国家需要保障的是城市居民的住房，农村居民的住房似乎是不存在问题的；事实上，中国所谓房地产市场只存在于城市，农村根本就没有房地产这一说法。这一现象表明，现阶段城市居民住房问题与中国政府的城市化政策密切相关：进一步说，中国现代化战略的偏顿造成了这一问题。

中国的现代化是以所谓城乡二元体制为基础的现代化，城市是现代化的中心，农村地区基本上被排除在现代化之外，现代化的推进主要表现为城市地区工业化的发展和城市居民物质文化生活水平的快速提高，而城市以外的农村地区则基本上停滞不前，以致于现代化成就越大，城乡差距就越大，经济社会发展的各种资源也就愈加集中到城市，农村也就愈加落后。

这种城市中心现代化的一个明显后果是，随着城市规模的扩张，城市人口越来越多，居民对住房的需求也就越来越大。而随着城市越来越繁荣发展，人们的收入水平也在不断提高，各种各样的原因使得一部分城市居民保持了对住宅的强劲购买力，从而使作为稀缺商品的住宅的价格快速上涨，导致只有少数富人能买得起房，大多数中低收入的居民一旦买房就成为脖子上套了紧箍咒的“房奴”。从宏观来看，正是这样一种以城乡分隔为显著特征的城市化进程，导致了城市人口快速膨胀和住房短缺的恶性循环。

在分隔城乡社会的制度安排中，土地管理法对城乡土地制度的规定是一个关键。按照这一法律的规定，国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中，建设用地就是国有土地，为城市建设和工业化所用，那里是城市居民的“地盘”，在农业用地上就只有农民。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村村民一户只能拥有一处宅基地，一旦出卖、出租住房后，再申请宅基地的，就不予批准。也就是说，城乡居民之间在居住区上泾渭分明，不可越雷池一步。是土地把城乡社会分隔开来，土地制度成了城乡二元体制的主要实现形式。在2006年国家制定《物权法》的时候，“禁止城镇居民购买农村宅基地”的条款在几经争论之后，还是把球踢给了《土地管理法》：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

要害在于未能统筹城乡

立法者的初衷是要通过这些法律来保护农村属于农民的土地。可是，在城乡分隔的条件下，城市自身的发展是难以为继的。在城市小、农村大，城市富、农村穷的条件下，国家以法律固化、强化城乡分隔，后果是多方面的，而在现阶段一个最明显、最突出的后果，就是城市房价高得让城市居民无法承受，从而使城市居民的住房问题成为一个影响社会稳定、发展的重大社会问题。原因很简单，第一，住房是建在土地上的，原来城乡分隔的格局使城市土地供应越来越少，无法满足城市人口越来越多的情况下的土地需求；第二，土地供应越少，政府越需要管制，而限制土地供应，土地价格就越来越高：二者形成恶性循环：三是按照土地管理法以及其他相关法律政策，城市居民只能在城市里居住，没有别的解决问题的可能。

目前城市政府采取了许多居民住房保障政策，诸如学习香港的做法，政府为低收入家庭提供廉租房、经济适用房等。这样的政策应该是有一定的效果的，但内地城市和香港是不一样的，因为香港相对而言是一个“孤岛”，虽然它由于发展的需要人口也在增加，但毕竟人口来源有限。而内地即使有一个户籍制度拦着，城市人口增长的趋势也是无法阻挡的。像北京、上海这样的特大城市，在最近20年内人口增长的速度是惊人的，但更惊人的还是所谓的“二线”、“三线”城市。笔者看到过一个地级市的政府工作报告，这个市政府所在城市5年内人口由40万增加到70多万，而且还在快速增长之中。在这样的大趋势下，政府的廉租房提供得越多，人口增长就可能越快，住房问题也就会越严重。中国有7.45亿农村人口，在城乡分隔的条件下，他们都希望到城市里来分享现代化建设的成果，而“减少农民”正是政府的一个“大政策”，城市化的步伐正在进一步加快，城市住宅问题怎么可能是廉租房所能够解决的呢?

当然，城乡分隔的后果远远不止一个住房问题。在许多城市特别是像北京、上海这样的特大城市人口高度密集的情况下，因为人口高度密集，城市交通的压力越来越大，人们不得不每天长时间在上下班路上疲于奔命。而人口集聚导致就业机会的不足，使得竞争压力越来越大，“工作着是美丽的”的境界再难寻觅，人们的生活质量无法提高，对一部分居民来说很可能是每况愈下。2007年9月11日，在北京召开的中国城市论坛北京峰会了《中国城市品牌报告》及2007中国城市品牌价值排行榜，中国的四大直辖市全部进入“不宜居”城市行列。这样的城市化哪里谈得上“以人为本”呢?

当然，城乡分隔对于农民则更为不利。因为中国现代化建设的成果都在城市里，现代化的物质生活方式和条件，优质的资源，包括教育、医疗、社会保障、现代化的公共设施等，基本上只为城市居民所享有，农村居民因为出生在农村只能干瞪眼。农村居民可以到城市里工作，为城市建设、为城市居民生活服务，但他们只是城市的匆匆过客，他们每年都必须像候鸟一样从城市回到农村，再从农村飞到城市，形成中国铁路的所谓“春运”。

所以，仅就住房问题而言，更加应该打破城乡二元体制、统筹城乡建设。试想，如果统筹城乡居民住宅用地规划，突破农村区域不能为城市居民提供住宅的限制，在城市郊区或适当距离内的农村地区开拓“农村房地产业”，在允许进城务工的农民居住在城市的同时，让愿意到农村居住的城市居民到农村去，会不会更好地调节城市房价呢?

城乡居民“混居”是城市化的必然趋势

在工业化达到相当程度后工业反哺农业、城市支持农村成为一个普遍趋向的时候，城里人到农村居住也是一个“普遍的趋向”。在许多人口众多的工业化国家，都有相当数量的城市人口居住在农村，特别是那些富裕的城里人。在日本农村，普遍存在着城乡居民“混居”的现象。在美国许多城市，在“市中心”居住的多是“低收入人群”，而中产阶级和高收入者大多住在郊区或乡

下。白天到城里上班，晚上回乡下，被称为“钟摆运动”。在最繁华的纽约曼哈顿、芝加哥也是如此。

事实上，在我国，城镇居民择居农村也已经成为一种日渐强劲的需求，全国许多地方，特别是在特大城市、大城市周边地区，都有城镇居民到农村买房居住的情况。据2005年的报道，在北京， “新移民”已超过10万人，居住区域除了北京市郊区农村，还包括河北省燕郊、涿州、廊坊等地。2007年4月16日，北京房山区青龙湖镇青龙头村发生的“小产权房”事件，其实也是城镇居民择居农村需求强劲的体现。现阶段政府还在禁止城市居民到农村购房，并且我国的城市化还处于农村人急剧移居城市的阶段，再加上新农村建设还没有真正起步，农村不但不能吸引人，而且都不能留住人，一旦新农村建设开始推进，当政府通过大量投入加快农村地区基础设施建设，形成满足现代生活方式的条件之后，广大的城市周边农村地区，必将迎来大批在城市工作但在农村居住的“半城半乡人”。试想，如果农村地区居住环境比城市里好，而房价又远远低于城市市区，交通也十分便利，人们干嘛非要挤在钢筋混凝土的丛林里呢?而且笔者相信，一部分城里人成为“半城半乡人”的趋势是不可能阻止的，这个时代一定要到来而且正在到来，城乡人口双向交互流动，将成为遏制城市房价飞涨的一条出路。

有论者指出，如果法律允许城市居民到农村购买宅基地，他们就会把农村变成自己的后花园，城里占着房子，农村再置一套别墅，不仅侵犯农民的利益，还会把耕地占没了。这恐怕是一些政府官员的“懒政”思维。他们已经习惯于城乡分治的状况，作为城乡二元体制的既得利益者，也习惯了城乡分治的好处。其实，统筹城乡居民住宅建设，首先得利的是农村居民，同时也不会有损于农民的利益，问题只在于怎么做。笔者设想，按照统筹城乡发展的原则，按照即将出台的新的《城乡规划法》的要求，可以在城乡区域的政府及居民共同协商的情况下进行规划，选择一些交通比较便利的农村地区，引导房地产商开发城乡居民混居的住宅区，其条件必须是，第一，以利用农民原有的宅基地为主，不得占用耕地；第二，必须给予农民足够的补偿，使农民的利益得到保障：第三，必须科学规划农村小区，使原来的村庄变成现代化的社区；第四，按照国家建设部住宅建设标准，不得超标准建豪华别墅。

按照城乡二元户籍管理制度，目前还存在“城里人”和“乡下人”之分，城乡社会的分隔带来了许多社会矛盾。如果能够利用各种条件努力消除这种限制，如果规划科学、措施得当的话，国家完全有可能利用推进城乡居民混居的住宅区建设，来加速缩小城乡差别，构建城乡和谐社会。

允许城乡居民混居有利于加快新农村建设

现阶段城市居民到农村地区居住，相对来说是不得已的选择，人数也不多。但如果国家的政策不仅允许，而且还能够积极引导和推动城市居民到农村居住的话，他们将对新农村建设产生巨大的可能是革命性的影响。城市居民在城市赚钱到农村居住，生活消费将有一部分在农村地区进行，这将有力带动农村经济社会的发展，教育事业、医疗事业、公共设施建设、公共生活等都将提升层次，社会事业和服务业的长足进步，将为农村区域的非农就业创造机会，促进当地农民生产生活的发展进步。农业也将随着农业人口不断减少而实现规模经营，农业本身将不再成为农村经济的主业， “农民”将成为现代化的专业农民。

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为深入贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔20*〕28号）文件精神，落实最严格的土地管理制度，进一步推进土地管理事业的改革和发展，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，加强和改善宏观调控，积极推进依法行政，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，现就进一步加强我县土地管理工作提出以下意见：

一、牢固树立遵守土地管理法律法规的意识

各乡镇人民政府、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，进一步提高依法管地用地的意识。要在法律法规允许的范围内合理用地，对违反法律法规批地、占地的，必须严肃查处。

二、加强土地利用总体规划及城镇建设规划实施管理，严格执行土地用途管制制度

（一）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村镇和集镇规划修改的管理。任何单位和组织不得擅自修改城市总体规划、村庄和集镇规划，要严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等修改，必须报原批准机关批准。

（二）严格执行土地用途管制制度及土地利用计划管理。为加强土地管理，实施土地利用总体规划、控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，必须严格按已依法批准实施的土地利用总体规划管理土地，切实维护和尊重规划的严肃性和权威性。凡不符合土地利用总体规划用地的，一律不得批准实施，因建设需要修改土地利用总体规划的用地必须严格按照法定程序进行。严格执行农用地转用年度计划，严禁超计划报批农用地转用。

（三）严格建设项目用地预审管理。建设项目用地预审，是国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对项目涉及的土地利用事项进行审查。预审应遵循的原则：1、是否符合土地利用总体规划；2、是否体现保护耕地，规划是否是基本农田；3、是否体现合理和集约利用土地原则；4、是否符合国家供地政策。审核时应坚决遏制低水平的重复建设和盲目建设项目用地，凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审，项目建设单位向县发展和改革委等部门申报核准或审批建设项目时，必须附县国土资源局关于建设项目用地预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。

（四）规范用地审批程序。在县城市规划区范围内建设项目的选址和布局，必须符合城市规划，取得县建委统一核发的“一书一证”，即“选址意见书”、“建设用地规划许可证”，方可到县国土局申请办理用地手续。用地单位不得擅自改变经批准的土地使用条件内容（包括用地单位、用地地址、用地范围、相关技术指标等），确需改变的需重新报经建委审批。工业项目建设用地各项控制指标（投资强度、容积率、建筑密度、行政办公及生活服务设施用地）严格按有关文件规定执行。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。对原已签订国有土地出让合同，但未明确土地使用条件的经营性用地项目，在调整总平面规划方案时，若开发强度增加，需重新核发“一书一证”并重新签订国有土地出让合同。

三、明确法律主体，规范招商用地签约行为

（一）按照《中华人民共和国土地法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔20*〕28号）要求，只有经县级以人民政府批准供地，发放建设用地批准书后，县国土资源管理部门方可与用地单位签订土地出让合同。其他任何单位和个人征订的土地出让合同都是非法和无效的。

（二）不符合上述规定，将土地提供给用地单位建设，并以“定金”、“预付土地款”、“预付安置补偿费”等名义收取卖地资金的，由收取部门或单位负责退还；非法转让、倒卖土地使用权的，没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划和城市规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可并处罚款。

四、加快土地有形市场建设步伐，规范国有土地使用权交易行为

（一）按《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。用于房地产开发的旧城改造用地，应以市场方式公开供地。

（二）用地单位不得擅自改变土地用途或私下转让、变相转让土地。确需改变土地用途或者转让的，应申请土地管理部门依法办理。对于擅自改变土地用途的，责令交还土地，并处以罚款；对于私下转让土地的，按“非法转让土地”查处。

五、加强集体土地管理，严格保护基本农田

（一）切实加强村镇建设用地的管理。各乡镇人民政府要结合土地利用更新调查和土地利用总体规划修编工作，认真编制乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模，要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则进行编制。

（二）鼓励农村建设用地整理。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，坚决执行“一户一宅”、“户宅基地标准”、“农村村民将原有住房出卖、出租或赠予他人，不得再批准宅基地”的法律规定，以及“公开审批宅基地”的审批程序。严格按批准的面积批放宅基地。

（三）禁止农村集体经济组织非法出让、出租未经批准的非集体建设土地用于非农业建设。禁止城镇居民在农村购置宅基地。

(四)严格保护基本农田。各乡镇人民政府必须保证依法批准的土地利用总体规划中确定的基本农田总量不减少，质量不降低。同时要全面落实基本农田的“五个不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内进行挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等导致耕作严重破坏的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目外，不准非农建设项目占用基本农田。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途。确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。

六、禁止土地闲置，提高土地利用效率

（一）本着节约用地，集约经营的原则，充分利用好现有存量建设用地和储备地。要把项目尽量引向既符合土地、城市规划，又具有基础设施配套功能的地方开发建设。避免造成资金投入过重，基础设施难以配套，项目无法按期竣工投产，形成新的土地闲置问题。

（二）本着积极稳妥、科学处置的原则，合理处置闲置土地和有历史遗留问题的土地。依法认定为闲置土地，坚决收回。对开发投入不足或长期不继续投资建设的工程和项目，要下达督促动工通知书。

（三）加强批后土地管理。国土、建设规划部门要对批后建设项目实行跟踪管理，督促用地项目按合同规定的投资强度、容积率和施工进度等要求施工。对不能按要求施工建设的项目，要及时通报，督促改正，防止出现新的闲置土地。

七、严格征地补偿安置，切实保护农民利益

（一）严格征地补偿。要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低，项目征地补偿标准必须按照批准的征地方案执行。建设业主用地必须把征地补偿费用足额列入预算，并将征地补偿费用全额缴入国土资源管理部门的专用帐户，由国土资源管理部门依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费；征地补偿费未及时足额支付前，被征地的农民集体经济组织可以拒绝交地。

（二）妥善安置被征地农户。各乡镇人民政府、各有关部门，应当结合实际，制定可行的安置办法，使被征地农民的长远生计有保障。在城市规划区内，应先将因征地而导致无地的农民纳入城市就业体系，建立社会保障制度；在城市规划区外，征用农民集体所有土地时，乡镇人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地，有条件的应安排相应的就业岗位。对不具备基本生产生活条件的无地农民，可进行异地移民安置。劳动和社会保障部门应会同有关部门为被征地农民提供就业培训和社会保障。

（三）严格征地程序。在征地依法报批前，要将征地用途、质量、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；对补偿标准有异议的，应当依照有关规定组织听证。征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征补偿的期限等，在被征用土地所在地乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

八、维护土地管理秩序，严肃工作纪律

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一、进一步提高执法监察人员执法水平和业务技能

国土资源执法监察人员理论政策水平、业务能力的高低，直接关系到执法监察工作对国土资源的保障能力。一年来，我局始终把学习国土资源政策法规和钻研业务知识作为一项重要工作来抓，不断增强干部职工学习的自觉性和紧迫感。认真组织干部职工学习《土地管理法》、《矿产资源法》、《国土资源听证规定》、《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规，积极探索新形式下预防和查处国土资源违法案件的新方法。认真组织执法监察人员参加省、市组织的执法监察培训，进一步提高国土资源执法监察人员政策和执法水平，增强执法监察队伍的整体理论素养和实战能力，提升国土资源执法监察效率，切实加强执法监察对国土资源的保障能力。

二、全面抓好国土资源执法监察工作

一是根据《云南省国土资源执法监察动态巡查责任制规定》、《云南省国土资源动态巡查责任量化考核标准》的有关要求,我局认真贯彻“预防为主,预防与查处相结合”的方针,及时发现、制止查处国土资源违法案件,把各类国土资源违法案件消灭在萌芽状态,有效降低违法案件的发案率。一年来,我局认真按照《××县国土资源局执法监察动态巡查责任规定》，根据违法行为发生的特点和规律,定期不定期的到各地进行巡回检查,巡查中发现有违法用地苗头1起,通过巡查人员积极向当事人宣传国土资本文来源：文秘站源管理法律、法规和严肃批评教育后,促使当事人自觉终止违法行为。

二是严格执行国土资源执法监察分片包干责任制。为全面贯彻落实《土地管理法》、《矿产资源法》等法律、法规,协助基层国土资源所(分局)及时制止和查处国土资源违法行为。根据《保山市国土资源局国土资源执法监察动态巡查制度》的有关规定,结合我县工作实际,我局全面推行国土资源执法监察领导班子成员分片包干责任制,把全县13个乡镇划分为四个片区,责任明确到领导班子成员,组织定期不定期的巡回检查。

三、严肃查处违法案件,及时调处各类纠纷

继续保持高压态势，依法严肃查处国土资源违法案件。认真贯彻落实预防为主、预防和查处相结合的方针，对违法行为事前预防的高度重视，加大巡查力度，对发现的国土资源违法行为及时进行制止，在土地批准、使用、转让，探矿、采矿等行为方面层层把关，大大降低了我县国土资源违法案件发案率，年内我县未发现各类国土资源违法案件。同时，认真调处国土资源纠纷,年内共调处纠纷5起,其中土地权属纠纷4起,矿业权纠纷1起,使当事人化解了矛盾,达成了共识,维护了社会的稳定,增进了邻里团结和睦。

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学习时间虽短，给我留下了难忘的印象，学习以来，我认真聆听了各位老师讲的《中华人民共和国土地管理法》、地籍管理、土地开发和房地产开发、地籍调查、土地评估、地籍测量不有绘图等各门课程，可以看出我国的发展形势是严峻的，同时，土地管理形势和工作任务也是很重的。我们要结合实际，树立科学的发展观，顺应社会发展的需要，严格土地管理，构建和谐社会，节约集约用地，促进可持续发展。为了国家能够稳步发展，我们要努力学习，提高素质。随着国土资源管理体制改革的深化和职能转变，要全面履行国土资源管理职责，不断提高管理和服务水平。增强了我的法律应用能力，使我受益匪浅。主要有以下几方面体会。

通过学习，使我进一步认识到学习培训的必要性和重要性。要建设一支过硬的行政执法人员队伍，加强学习法律法规培训是非常必要的。因为在我们现阶段行政执法的过程中，虽说我们已经在不断完善各项制度，增加工作透明度、规范行政执法过程，清理行政执法依据，不断加强行政执法监察的力度和不断完善行政执法监察手段，做了大量的卓有成效的工作。但事实上，在我们的执法过程中还是存在一些法律法规的依据上有一些不完善的情况或者漏洞，行政执法队伍业务水平有待提高，而且，从行政执法部门人员的角度来说，只有整个行政机关的大多数人员都有了依法行政的思想意识，自觉的行动起来，这些自觉的行动起来才能推进执法监察事业向前发展。

通过学习，使我进一步意识到自身的不足。这次学习培训老师除了讲《土地管理法》相关的专业法律知识，也讲了一些与实际相结合的案件分析，使我增长了很多知识，还给我们讲了土地评估等方面的知识，这些知识平时接触的不多，所以也不是很熟悉。但是通过老师的讲解，发现其实这些法律之间还是有一定的关联，在处理一些案子的时候，需要对这些法律融会贯通。因此，我觉得平时除了要学习本科室的业务外，也要掌握其他相关的一些法律法规，这样才能更好的开展案件审查工作。总之，这次培训不仅开阔了视野，增长了见识，充实和提高自己的知识水平与业务能力，提高工作的理解力、执行力和创新力；而且也是对自己以往工作进行一次全面的梳理。

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各级监察机关、国土资源管理部门要迅速组织广大干部职工，认真学习监察部、国土资源部《关于进一步开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》，及省监察厅、省国土资源厅《关于认真贯彻落实监发［］5号精神，切实做好查处土地违法违规案件专项行动工作的紧急通知》，充分认识开展专项行动，是进一步加强土地调控管理，严格控制新增建设用地规模，打击土地违法犯罪，遏制土地违法违规行为的重要举措。要深刻领会文件的精神实质，充分认识开展专项行动的紧迫性、严肃性，以及对严格依法行政、规范土地管理，切实保护耕地的现实意义，增强做好专项行动各项工作的责任感，提高开展专项行动的主动性。

二、切实加强领导，认真落实工作责任

各级监察机关、国土资源管理部门的主要负责同志要切实负起责任，把专项行动工作切实摆上重要议事日程，亲自挂帅组织协调专项行动有关工作，抽调有关方面的人员，组成专门班子开展工作，保证专项行动必需的人力和工作条件。要建立专项行动工作目标责任制，分解工作任务，明确工作职责，做到任务到人，责任到人，量化考核。要加强督促检查，及时掌握工作进展，协调解决工作中的困难和问题。要认真组织对违法违规问题的查处，支持下级依法行政，坚决查处违法违规案件，做到既处理事，又处理人，确保处理到位。

三、对专项行动进行“回头看”检查

各级监察机关、国土资源部门，对年月以来开展专项行动的情况进行“回头看”检查，发现和纠正工作中存在的问题。一是对年1月至年9月的新增建设用地清理情况进行复查。重点是查有无遗漏，并根据复查结果重新登记上报。二是对已排查出的土地违法违规案件线索再作梳理。符合立案条件和标准的，要予以立案。三是对已立案的违法违规问题的定性进行复查。定性不准的，要予以纠正并重新处理。四是对立案查处案件的行政处罚情况进行复查。应予处罚而未处罚或者处罚不到位的，要予以纠正；已作处罚决定但落实不到位的，要督促落实。五是对违法违规案件现任人员的责任追究情况进行复查。应当追究纪律责任、刑事责任而未追究或者追究不到位的，要予以纠正；责任追究决定不落实的，要督促落实。“回头看”检查的情况要填报《查处土地违法违规案件专项行动“回头看”检查情况登记表》。

四、集中力量，重点排查，狠抓一批典型案件

在对专项行动进行“回头看”检查的同时，重点要对年月至年月新增建设用地情况进行清理，逐宗登记造册，填报《年月-年月新增建设用地清理统计表》、《年月-年月新增建设用地清理汇总表》，并梳理土地违法违规案件线索。在此基础上，集中力量再查处一批典型案件，重点是查处非法批准征占农用地和低价出让国有土地使用权问题，特别是涉及违反土地利用总体规划、侵害农民权益的案件。要结合监察部、国土资源部、财政部、建设部、审计署即将组织开展的土地出让专项清理，下大力气查处一批非法低价出让国有土地使用权的案件。各级都要采用下查一级或者下查两级的方法，查处一批典型案件，以带动和促进办案工作。各级监察机关、国土资源部门发现重大土地违法违规案件线索时，要及时向本级政府和上级机关报告，不得隐瞒不报、压案不查。查处案件的情况，要填报《专项行动期间土地违法违规案件查处情况统计表》。两部和两厅及两局将选择一批重大违法违规案件直接予以查处。

五、严格依法依纪处理土地违法违规问题

要严格执法，坚决纠正以罚代法的行为，对依法应当拆除或者没收的建筑物和其他设施，坚决予以拆除和没收，不得一罚了之。对依法应当作出行政处罚而未处罚或者处罚不到位的，或者处罚决定未得到落实的，上级机关要责令改正，并加强督促检查，保证处罚到位。严格实行问责制，对辖区内高发土地违法违规案件的区域，或者发生土地违法违规问题造成严重后果的；对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的；对政府机关组织或者具体实施土地违法违规行为的，要严肃追究有关领导的领导责任。加大责任追究力度，对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［］28号）下发后违法违纪的责任人员，要从重处理；对《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发以来仍在顶风违法违纪的责任人员，要加重处理。涉嫌构成犯罪的，严格按照有关法律和规定，移送司法机关依法追究其刑事责任。

六、进一步加强督查督办工作

市监察局和国土资源局将根据各地工作进展，分批次对各县、区开展专项行动的情况进行联合督查，继续督办一批土地违法违规案件，对部署不及时、工作不认真、查处不到位的地方提出整改要求，并跟踪督促落实。各县、区监察局、国土资源局要进一步加强协调和指导，抽调熟悉政策、精通业务、原则性强的同志组成督查组，逐一对所属县、区开展专项行动的情况进行督查，对领导不力、措施不实、进展缓慢的地方要反复督查，严格要求。市监察局、国土资源局要挂牌督办一批重大违法违规案件，加大督办力度，保证办案质量。

七、加强土地管理法律法规的宣传教育

各级都要采取有效措施，切实加强土地管理法律法规的宣传教育，不断增强依法管理和使用土地的意识。当前要针对县、乡两级政府和村干部土地违法违规行为比较普遍，以及农村违法违规用地点多面广等问题，突出抓好对县级以下政府工作人员、村干部和广大农民群众的法制宣传和教育，使之知法懂法守法。要注意发挥案件查处的教育和警示作用，适时曝光违反土地管理法律法规的重大典型案例，教育和引导基层干部和农民群众自觉遵守法律法规。

八、认真负责，按时上报专项行动进展情况

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赵俊义

   党的十四届五中全会强调指出：“在现化化建设中，必须实现经济和社会的可持续发展为重大战略决策，科学、合理地利用各种资源，实现资源垢可持续利用。”这是十分正确的论断。作为总量一定的土地资源，要实现其可持续利用，我认为，主要应从搞好土地整理来实现。本文仅就这一问题，谈谈自己的粗浅看法。

一、土地整理是实现我国土地资料可持续利用的根本途径

所谓土地整理，按社会科学家的说法，就是在一定的区域内，依据土地利用总体规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政的、经济的、法律的、工程技术的等手段，对土地利用现状进行调整、改造、综合治理，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。土地整理在我国源远流长，如果追溯历史的话，可对上溯到殷周时代的“井田制”。以后如曹魏时的“屯田”；唐宋时的“均田制”，明清时的“屯田垦荒”及“更名田”等等，都积极鼓励劳动人民开发整理土地，耕地面积不断增加。仅清初的一百年里，全国耕地面就增加了百分之四十。解放后，我国进行的小流域综合治理，几次大规模的农田基本建设，农业综合开发等，在一定意义上都属于土地整理的范畴。通过这些措施的治理，对加强和巩固我国农业的基础地位，保持粮食的稳产，高产和社会的稳定起了重要的作用。当前从上海、江西、山东、河南、广东、河北等地兴起的土地整理的实践证明：土地整理符合中央提出的适应“两个根本性转变”和实现耕地动态平衡的要求。是一条走集约利用，内部挖潜，永续利用土地资源的好路子。通过土地整理，可以把“荒”（荒山、荒地、荒滩）、“废”（工矿企业造成的废弃地）、“闲”（厂矿机关单位的闲置地）的土地充分利用起来，实现土地的再度开发利用。土地整理带给经济和社会的效益是巨大的、无法估量的。其效益主要表现三个方面：一是通过农田整理可以增加大量的耕地。由于我国长期对土地的粗放利用，造成现有耕地和其他土地的“荒”、“废”、“闲”较多，因而内在潜力很大。据典型调查，农地整理可以增加耕地面积5—10％。按此推算，全国可以增加耕地面积约两亿亩，相当于1990年耕地总数的13．9％。二是通过对存量土地的整理，可以控制城市外延，减少占用耕地。如河北省邢台市、通过旧城改造，可以使城市建设10年不外扩。据资料统计：我国目前城镇和农村居民人均用地面积已达153平方米。如果通过旧城改造，治理“空心村”，盘活存量土地，提高容积率等治理措施，将人均用地逐步降到100平方米，能提供建筑用地的需要。三是土地整理，具有广泛的区域性。可整理的资源分布在全国各个角落，而且土地类型多种多样。这种情况，尤其对于既要为经济发展提供必要的建设用地，又要为实现耕地总量动态平衡目标，而且耕地后备资源稀缺，人地矛盾日益突出的东南地区，应主要依靠土地整理来实现。由此可见。土地整理是我国土地资源可持续利用的根本途径。

二、如何搞好土地我认为主要从以下六个方面进： 1、加大宣传力度。土地整理是近几年来国内理论界提出解决土地开发利用，实现土地资源可持续利用的一条新途径。新《土地管理法》明确规定：“国家鼓励土地县乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合治理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”土地整理不仅是农村、农业、农民的主要工作，也是我国经济和社会发展的一项战略性措施。鉴于当前的社会对土地整理观念淡薄，特别是县乡一级党政领导还缺乏这方面认识的现状。当前应主要抓好二个方面的工作：一是对社会的宣传。不但土地管理部门要大力宣传，并且农业、水利、城建以及新闻宣传单位、也应加强这方面的宣传。使之造就一种社会舆论氛围，形成全社会的一种共识。二是对领导的宣传，特别是对县乡一级领导的宣传。可根据本地区的实际情况，开办各种形式的培训班，或座谈会，或讲座等，进行政策、法律、法规、技术等方面的学习，增强领导干部对土地整理的时代感，紧迫感和责任感的认识，从而认真抓好这方面的工作。

2、周密规划，土地整理是一项综合性的系统工程，涉及到方方面面。因此，在编制规划时，必须围绕土地利用总体规划、城市建设规划、通盘考虑各种工程措施，确保工程设施按规划，有步骤地进行。根据先进地区的经验，在编制土地整理规划时，应主要注意四个方面的内容：①山地以小流域为单元，在流域内，对田、水、路、林、村全面衡量，合理布局。②村镇土地要会同有关部门，对原制定的村镇规划进行修订，重新界定村庄，居民点和乡镇界线，绘制材庄和乡镇驻地规划图。逐步做到三个集中。即农民住宅向中心村和小集镇集中：乡镇企业向工业园区集中；农田向规模经营集中。③改造中低产田。改善耕作层，移土回填，使瘦田变良田，低产变高产。④旧城改造。清查“荒”、“废”、“闲”，挖掘城镇存量潜力，控制城镇外延，解决城市建设用地需求。通过土地整理，使农村成为规模经营，适应农业现代化的农业园区，城市成为容积率适中的现代化城市。

3、科学组织。土地整理是政府行为，从编制规划、制定政策、筹集资金到组织实施都应政府的统一领导下有条不紊地进行。主要表现在四个方面。一是要建立机构。土地整理是一项长期而艰巨的系统工程，也是部门义不容辞的责任，必须持之以恒，常抓不解。目前国家已成立土地整理中心。因此，地方各级人民政府也应成立相应的机构，专管土地整理事宜。二是搞好协调。土地整理涉及农业、林业、水利、电力、财政，城镇建设、乡镇企业等很多部门。要使这些部门在政府的统一领导下，发挥各自的职能，集中人力、物力、财力，利用行政、经济、法律、科技等手段积极参与，形成强有力的土地整理的合力。三是抓好示范。要根据本地的实际，抓好不同类型、不同层次的地类进行试点，取得经验后，逐步推开、防止一哄而起。四是实行目标管理。将土地整理纳入经济发展战略，列为领导干部政绩考核的主要内容。对完成土地整理任务好的要给予奖励；对完不成任务的要给予黄牌警告。评选先进时要实行“一票否决”。

4、开拓筹资渠道。土地整理是投资巨大的基础工程，资金的落实是土地整理能否在到预期效果的关键。因此，必须建立起从上而下的土地整理资金保障体系，以保证土地开发整理有稳定，充足的资金来源。目前筹稳集资金的渠道可从四个方面解决：一是建立土地整理专项资金。按照“取之于地，用之于地”的原则，建立土地整理专项资金。这些基金应包括：①新《土地管理法》关于：“新增建设用地有偿使用费百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”的规定，作为中央和地方土地管理专项基金。②新《土地管理法》规定，用地单位没有条件开垦的耕地不符合要求，应缴纳的开垦费，以及占用基本农田缴纳的造地费和耕地占用税，都应用于土地开发整理补充耕地。二是组织农民投资、投劳，以及按照：“谁整理谁受益”的原则，吸引社会方方面面的投入。三是利用国内金融部门贷款，在进行土地整理时，可根据土地抵押债权较具可靠性，偿还周期长的特点，申请土地抵押货款。四是积极引用外资、如世界银行、亚洲银行等国际性投资。

5、完善法制体系。土地整理政策性强、涉及面广，必须有相应的配套法规政策来保证。当前各地除认真贯彻执行中央已出台的《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《城市房地产管理法》等等法规外，还应尽快出台《土地整理条例》或《土地整理办法》、《土地整理专项资金的管理办法》等。同时各地还应根据当地的实际，从提高土地利用率出发，制定优化土地利用结构，控制非农业建设用地，限制城镇外延扩张，耕地“占补”平衡等具体的，易于操佬的规定和政策，使土地整理日益规范化、制度化。

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一、现实问题

（一）土地执法手段单一、缺少强制措施

现行的土地管理法律法规未赋予土地行政主管部门的强制执法手段，对于违法行为，即使土地行政主管部门做出了处罚决定，当事人如不主动履行，土地行政主管部门只有申请法院强制执行。而法院处于复议期间和土地诉讼期间，一般不予强制执行，这个期间大多是几个月，土地执法行政主管部门面对这种违法行为往往束手无策。

（二）土地执法力量薄弱、执法经费不足，土地执法水平受执法者素质影响

基层土地执法力量薄弱，执法经费严重不足，已经成为阻碍基层土地执法工作的重要因素。在不少基层国土所，虽然有执法的决心和信心，但是却由于人员编制少，执法经费不足，使执法的效果大打折扣。基层土地执法者的素质以及受其影响的土地执法的水平也是土地执法工作的重要阻碍。土地执法是一项综合性较强的工作，要处理好土地违法案件，不仅要求执法人员具有较高的法律知识，而且要求执法人员有较高的协调能力，并且熟悉其他相关知识。不少基层执法人员素质较低，他们对法律法规学习不深、掌握不透，而且缺少必要的专业知识。在处理案件时定性不准，适用法律不当，或者处罚程序不合法，越权处罚，严重损害执法队伍的形象。常有土地土地主管部门被告上法庭并败诉的事例见诸报端，往往正是由于执法人员素质低下，执法水平低劣所造成的后果。还有的基层土地执法人员目无法纪或经不起时间的考验，以情易法、办人情案、贪污受贿、执法违法、执法犯法，利用手中的法律武器谋取私利，吃拿卡要，不仅损害了国土资源部门的形象，也损害了法律的尊严。

（三）职责不清，缺乏配合，行政干预仍然存在

土地执法是全方位、多层次的社会管理工程，涉及社会各领域，涉及政府各层次，所以土地执法不但要求与司法机关密切配合，而且要求与行政机关的相互配合和协调，“发展是硬道理”，作为基层政府发展地方经济、造福地方百姓，本无可厚非。但是一些基层领导片面追求经济目标的增长，不能正确处理长远利益与眼前利益局部利益的关系，置法律于不顾，以言代法、以权代法，粗预土地行政执法工作，加之现行管理体制深层次问题的影响，造成土地执法机关调查难、处理难、执行更难。原来一些较为重大的土地违法案件，刚立案时不少领导的电话、条子就纷纷而至，使得具体办案人员无所适从，一面是法律，一面是地方领导或顶头上司，考虑自己的今后的工作、生活，不得不以牺牲法律来平衡，一些地方以招商引资为名，以牺牲土地为代价招商，大量浪费土地。

二、对策研究

基层土地执法难、土地违法案件执行难早已是一种普遍的社会现象，要从根本上改变这一状况，进一步推进土地执法监察工作，必须调动各个方面的力量，提高全社会共同参与的积极性，同时还必须做到：

（一）领导重视健全机构强化国土资源执法监察职能到位

多年来的执法监察工作实践,我们体会到加强领导,健全机构，职能到位是做好国土资源执法监察工作的基础。在这方面,各级政府部门要特别重视,局长要亲自抓,上下形成合力,才能强有力地推动工作的开展。一是要建立国土资源执法监察局,政府成立创建执法模范领导小组,人大每年开展一次土地执法检查,两次听取执法工作汇报,并不定期的检查国土资源法律，法规的贯彻情况。二是将依法监察、严格执法纳入国土资源管理的重要议事日程,定期分析和研究监察整体状况,及时解决所存在的问题。三是加强机构建设,系统内部进行机构改革,要重新整合执法资源,理顺监察管理体制，在机构设置上,将原来的三个股室合并,重新成立执法监察股、执法监察队和办公室；在人员配备上，对原有执法人员进行调整,进一步充实力量,并重点加强巡查监察力量；在职能划分上,进一步区分职能,监察股主负责违法案件的查处与案卷的审核;监察大队主要负责违法行为的动态巡查与违法苗头的制止;办公室主要负责国土资源案件的接待及办理工作。

其次,执法监察工作应在县、乡、村分别设立执法监察的组织,聘请监察员、联络员、违法案件举报员,作为防范和制止各种违法案件的前防线。国土局与各乡镇国土所签订监察职责责任书,形成了一级抓一级,层层抓落实的工作机制。

（二）加大土地普法宣传力度，提高公民尤其是领导的法律意识

加强土地法律法规的普法教育，可以从源头上减少土地违法案件，促进经济的繁荣和社会的安定。目前，社会上仍然有不少土地管理法盲存在，特别是有部分领导干部，对土地管理法制观念和法律意识也十分淡薄。因此，我们基层土地执法监察人员在履行土地执法监察工作的同时，还要加强对土地管理法律的宣传工作，让广大市民了解我国土地国情国策、法律法规的内容，知道什么应该做，什么不应该做，提高广大市民尤其是领导干部遵守法律的自觉性，维护法律的尊严。

（三）密切土地执法机关之间的配合、建议联合执法的机制

土地行政主管部门不仅要密切与公、检、法的配合，还要加强与其他土地执法机关之间的配合与协调工作，监察部门对违反国土资源法律法规的重大案件一查到底，积极配合人民法院做好土地违法案件的审理、执行工作。基层国土行政执法人员更要通过认真研究法律、法规，寻找其中的契合点，协调各职能部门之间的执法力量，克服单打独斗的不利局面，与公安、司法部门建立一定形式的联系制度或土地联合执法机构，联合执法，解决一些长期积压的难题，提高执法效果。

（四）提供必要的人员和物质保障，加强执法人员的培训、提高执法水平

人、财、物是土地执法中必不可少的，任何一项的欠缺，都会成为影响土地执法的重要因素。因此，政府部门应该充分保证土地执法的人员编制、经费、办公场所和必要的设备，架筑合理的人才结构、配置交通工具、执法装备、调查取证设备等。同时还应该解决基层执法人员的实际困难，充分调动其积极性，使其安心于执法工作。具备强有力的物质保障，还必须加强执法人员的教育和培训工作。一是加强土地执法监察人员社会主义民主与法制的理论基础知识教育，树立执法为民的“公仆”意识。二是加强执法监察人员的政治责任感教育，使每一位执法人员充分认识到依法履行职责在整个土地管理过程中的重要地位，自觉做到政治坚定、勤政廉政。三是实行多层次、多渠道、多种形式的培训，结合竞争上岗制度，打造一支纪律严明、业务过硬、执法公正的基层土地执法队伍，使之与经济发展要求相匹配。国土资源执法监察工作直接关系到当事人的切身利益，关系到国土资源执法监察土地主管部门在人民群众心目中的威望。因次，法律要求国土资源执法人员必须具备一定的法律文化素质，具备较高的语言表达和文字能力，能熟练操作电子计算机等现代化办公设备处理文件资料和分析图件。此外，国土执法监察人员还必须精通国土资源执法监察业务，熟读掌握土地违法案件的立案、审理、查证、处理、执行、形成司法文书、立卷归档等全套工作中的基本程序，并能在实践中灵活运用。

（五）从事国土资源执法监察工作的人员要熟悉法律、精通业务，严格执法，程序规范。

我们在查处违法案件中，要严格依照《行政处罚法》规定的程序办案，在办案过程中，八个程序缺一不可。一是受理。受理案件的来源主要是动态巡查案件，信息员上报案件及渠道举报案件，对所有案件我们都要认真梳理登记，并进行核实，受理要由耕保和地籍核实，在由基层所人员和监察人员现场核实，对属实的填写登记表，进入第二个程序；二是立案。对受理后认为需立案的案件，由受理人填写呈报表，监察队长和主管局长签字责成专人立案调查，并限期办结；三是调查取证。此阶段是案件处理的关键环节，工作中我们要从严把握和操作，不要放过任何一个细微证据过程中，首先向被调查人出示土地管理检查证件明示身份，其次是全面，客观、公正的调查案件所涉及的人和事，广泛收集与案件有关联对案件事实有证明力的证据，包括书证，物证及当事人陈述、鉴定结论、拍照、勘验笔录等，现场勘验要精确，重大案件要由测绘部门实际丈量，再次调查结束后，依据调查结果，办案人员撰写调查报告，执法监察局听取汇报和研究后，对事实不清，证据不足的进一步调查补证，事实清楚的，提请局案件审理委员会研究决定；四是告知（听证）。在对违法案件拟定处罚后，将作出处罚决定的事实、理由和依据告知当事人，并告知当事人享有的陈述和申辩权利。对当事人不进行申辩也不陈述的在下达决定前，对当事人如何处罚告知当事人有听证的权利。在送达告知听证3日后当事人放弃听证的，依法下达处罚决定；五是土地处罚。对国土资源违法案件，经过立案、调查、取证等一般程序后，根据其违法事实，证据和相关法律、法规对违法行为实施土地处罚，将被处罚单位的基本情况，法定代表人的基本情况，认定的违法事实，土地处罚依据土地处罚的内容，诉期、诉权等内容形式法律文书，加盖土地公章；六是送达。依法作出的《国土资源违法案件土地处罚决定书》在规定的期限内送达当事人，送达时，让当事人在《国土资源公文送达回证》上签字，注明签收日期，当事人不在的，交同住的成年家属或者所在单位签收，当事人拒绝接收的，邀请有关基层组织或所在单位的到场，说明情况，在送达回证上注明拒收事由和日期，由送达人和见证人签名盖章，把送达的文书留在当事人的住所或收发部门，即视为送达；七是执行。《违法案件土地处罚决定书》作出并依法送达后，当事人必须在规定的期内予以履行，当事人不及时履行情况进行记录，同时做好案件移交工作，（1）没收财物的移交国有资产管理局（2）涉及追究土地责任的移交纪检、监察机关（3）涉及触犯刑法的移交公安或检察机关；八是结案。案件处理结束后，要将整个案件处理过程中形成的文书，材料进行整理，其一是收集案件处理情况；其二是提出结案报告；其三是备案；其四是归档。由办案人员将整个办案过程中形成的文字、图片、照片等材料及各种法律文书逐一整理，装订成卷，按档案管理要求归档。

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为严格土地管理，节约集约用地，坚守耕地红线，进一步规范全镇土地管理秩序，为促进经济平稳较快发展提供资源保障。镇政府根据市政府创建“土地执法模范镇”活动的要求，现提出如下意见：

一、统一思想，提高认识，积极营造创建“土地执法模范镇”活动的良好氛围

创建“土地执法模范镇”活动，是新形势下严格土地管理，强化土地执法工作，切实保护耕地，促进依法行政的重要举措。对提高土地管理工作重要性的认识，增强土地法制观念，依法精细化管理土地，强化监督检查，规范土地市场行为，建立良好的土地管理秩序，有着积极的推进作用。我们要统一思想，充分认识创建“土地执法模范镇”活动的重要意义，落实科学发展观，促进依法用地、和谐用地，保障全镇经济社会又好又快发展。

二、创建要求

各村要高度重视创建工作，把创建“模范村”活动摆上重要议事日程，将创建工作抓紧抓好。一是要切实加强对创建活动的领导，使创建活动有组织、有领导、有计划地进行；二是要加大宣传力度，为创建“模范村”活动创造良好的社会环境；三是要坚持巡回检查制度，发现问题及时处理，做到发现得早、化解得了、控制得住、处理得好，坚决杜绝违法用地；四是要建立健全土地监察网络。各村要及时配备、调整好村、组兼职土地监察人员，并坚持一月一次例会活动，充分发挥广大群众的监督作用。

三、加强领导，扎扎实实推进创建工作